Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D. C., veintiséis (26) de junio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 25000-23-42-000-2015-04149-01 (4766-2024) Demandante: Alexander Jurado Valencia Demandada: Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional Tema: Marco normativo aplicable a la disminución de la capacidad psicofísica y laboral del personal de la fuerza pública.
Incompatibilidad entre el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez y la indemnización por disminución de la capacidad psicofísica. Valor probatorio de los dictámenes emitidos por las Juntas de Calificación de Invalidez. MODIFICA SENTENCIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, contra la sentencia proferida el veinticinco (25) de abril de dos mil veinticuatro (2024) por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio de la cual se accedió parcialmente a las pretensiones.
ANTECEDENTES El señor Alexander Jurado Valencia instauró demanda en contra de la Nación- Ministerio de Defensa Nacional-Policía Nacional, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin que se acceda a las siguientes: PRETENSIONES Que se declare la nulidad del acto administrativo ficto o presunto por la no contestación a la petición de reconocimiento y pago de la pensión de invalidez, así como del reajuste de la indemnización. A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se condene a la demandada a reconocer y pagar la pensión por sanidad o de invalidez, en cuantía del 85% del salario que devengaba.
Que se ordene el reconocimiento y pago del reajuste de la indemnización que legalmente le corresponda, con fundamento en los Decretos 94 de 1989 y 1796 de 2000. Que se condene a pagar el equivalente a 100 salarios mínimos legales vigentes, como reparación de los perjuicios causados. Radicado: 25000-23-42-000-2015-04149-01 (4766-2024) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 HECHOS La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que prestó sus servicios a la Policía Nacional, de donde fue retirado del servicio en condiciones de discapacidad médico laboral.
Que fue evaluado por la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Cesar quien determinó que su porcentaje de pérdida de capacidad laboral correspondía al 87.10%, con patologías que se originaron durante su permanencia en la institución. Que radicó petición en la que solicitó el reconocimiento y pago de la pensión, así como el reajuste de la indemnización, la cual no fue contestada por la demandada.
NORMAS VIOLADAS Se indicaron como normas violadas los artículos 1, 2, 4, 5, 13, 25, 29, 48, 49, 53, 228, 229 y 230 de la Constitución Política; el artículo 9 del Código Sustantivo del Trabajo; el artículo 40 de la Ley 100 de 1993; los artículos 2 y 3 de la Ley 1437 de 2011; y los artículos 15, 37, 44 y 45 del Decreto 1496 de 2000. TRÁMITE EN PRIMERA INSTANCIA La demanda se admitió en auto del 15 de marzo de 20161.
La entidad accionada no presentó escrito de contestación. El 8 de mayo de 2019 se celebró audiencia inicial, en la que se fijó el litigio y se decretaron las pruebas2. Una vez se corrió traslado para alegar de conclusión, se dictó sentencia, que fue apelada en el plazo oportuno por la parte demandada. SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en sentencia del veinticinco (25) de abril de dos mil veinticuatro (2024), accedió parcialmente a las pretensiones.
Indicó que, ante las varias y divergentes calificaciones de pérdida de capacidad laboral, en la audiencia inicial se decretó de oficio un nuevo dictamen para que la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá determinara el verdadero y actual estado de salud del demandante, así como la pérdida o disminución de la capacidad laboral.
Que dicho dictamen concluyó que el demandante poseía un 59.90% de disminución de la capacidad laboral, por lo que se entendía superado el porcentaje consagrado en la Ley 923 de 2004 y el Decreto 1157 de 2014. Que como el derecho a la seguridad social no es susceptible de prescripción y es irrenunciable, procedía el reconocimiento de la pensión por invalidez.
Que si bien el Acta Nro. 1139 del 2 de julio de 1997 de la Junta Médico Laboral de Policía no hizo referencia al informativo de lesiones, era claro que cuando el 1 Véanse los folios 44-45. 2 Véanse los folios 62-63. Radicado: 25000-23-42-000-2015-04149-01 (4766-2024) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 demandante ingresó a la entidad no presentaba las lesiones que dieron origen a la calificación de invalidez pues, con el pliego de antecedentes suscrito por la Policía Nacional el 25 de febrero de 1992, pudo verificarse la aptitud para su incorporación, ya que se indicó en su historial médico que no presentaba perturbaciones en el oído.
Frente al reconocimiento y pago del reajuste de la indemnización señaló que es incompatible con la pensión de invalidez, porque la contingencia que protege la primera de tales prestaciones se encuentra cubierta con el reconocimiento pensional. Que, tanto para el reconocimiento de la pensión de invalidez, como para la indemnización, la fuente de la obligación sería una pérdida de la capacidad laboral permanente, de manera que no resultaría admisible justificar un doble suministro prestacional con base en la misma causa.
Que, conforme al dictamen de la Junta Regional de Calificación de Invalidez, se concluía que el actor cumplió con los requisitos para acceder a la pensión de invalidez, por lo que se tendría como fecha de estructuración el 2 de julio de 1997, fecha del Acta Nro. 1139 de la Junta Médico Laboral de Policía. Por lo anterior, declaró la nulidad del acto ficto o presunto respecto de la petición radicada el 11 de octubre de 2013, a través de la cual se solicitó el reconocimiento de la pensión de invalidez.
A título de restablecimiento del derecho, ordenó reconocer, liquidar y pagar, debidamente indexada, la pensión por invalidez en cuantía del 50% del sueldo básico, desde el día siguiente a la fecha de estructuración del estado de invalidez, esto es, desde el 2 de julio de 1997, teniendo en cuenta que el derecho a la seguridad social es irrenunciable e imprescriptible.
Sin embargo, declaró configurada la prescripción de las mesadas pensionales causadas con anterioridad al 11 de octubre de 2010, al solicitar el reconocimiento de la pensión de invalidez el 11 de octubre de 2013. Respecto del reconocimiento de los daños morales, estableció que el demandante no desarrolló la actividad probatoria orientada a probarlos.
RECURSO DE APELACIÓN La parte demandada interpuso recurso de apelación en el que manifestó que tanto la indemnización que se pagó, como la prestación social que se ordenó pagar, tienen una sola causa, que corresponde a la disminución de la capacidad laboral del demandante. Que, al estar frente a una misma causa eficiente, debió ordenarse el reintegro o devolución de los dineros que el demandante recibió como indemnización, debidamente indexados, porque estos dos conceptos (pensión e indemnización) son incompatibles debido a que con los mismos se satisface un mismo hecho.
Que fue errada la posición del Tribunal al insistir en esos pagos, tanto el que ya se materializó por concepto de indemnización, como el ordenado en la sentencia por pensión de invalidez, al ser excluyentes, al disponerse del erario un doble pago por el mismo hecho. Que se desconoció que la patología por trastorno afectivo bipolar no especificado no fue adquirida por el demandante durante la prestación del servicio policial, como Radicado: 25000-23-42-000-2015-04149-01 (4766-2024) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 tampoco fue resultado de la actividad que realizó como tal.
Que la primera valoración de esa causa data del 19 de septiembre del 2013, esto es, 16 años después de que dejó de ser uniformado. Que no existió ningún antecedente, registro o indicio que permitiera imputar dicha patología a la actividad que en un momento dado realizó en la policía, o que haya tenido inicios durante su actividad como servidor público de la institución demandada.
Que era tan evidente, que la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá fue precisa en indicar que aquella era una enfermedad de origen común. Que, por lo anterior, se rechazaba el porcentaje de 9.45% que se otorgó al trastorno afectivo bipolar, el cual se computó para el reconocimiento de la pensión de invalidez, así como que se rechazaba que la patología se hubiese atribuido a la actividad que como policía realizó el actor.
Que la situación médico laboral del demandante fue resuelta en 1997 con las normas propias, inherentes y aplicables al asunto, por lo que no era procedente dar aplicación a una normativa que no estaba vigente al momento en que quedó en firme y resuelta su situación, máxime cuando el accionante aceptó la decisión del Acta Nro. 1139 del 2 de julio de 1997 de la Junta Médico Laboral de Policía, porque teniendo la posibilidad de impugnarla y convocar al Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía, nunca lo hizo.
TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA El 17 de septiembre de 2024 se admitió el recurso de apelación y se indicó que la secretaría pasaría el expediente al despacho, sin necesidad de traslados, y que el Ministerio Público podría emitir concepto hasta antes de que el proceso ingresara para fallo3. Las partes guardaron silencio y el Ministerio Público no presentó concepto.
Se resolverá previas las siguientes CONSIDERACIONES De conformidad con el recurso de apelación interpuesto, los problemas jurídicos que deberá resolver la Sala consisten en determinar, en primer lugar, si el señor Alexander Jurado Valencia tiene derecho al reconocimiento y pago de la pensión de invalidez por pérdida de capacidad laboral.
De tener derecho, deberá analizarse, en segundo lugar, si el pago de la indemnización por disminución de la capacidad psicofísica es compatible o no con el pago de la pensión de invalidez. Marco normativo aplicable a la disminución de la capacidad psicofísica y laboral del personal de la fuerza pública Con la adopción de la Constitución Política de 1991, a la seguridad social se le atribuyó una doble connotación, esto es, como derecho irrenunciable que debe garantizarse a todos los habitantes del territorio nacional y como servicio público 3 Véase a índice 3 de SAMAI.
Radicado: 25000-23-42-000-2015-04149-01 (4766-2024) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 que debe prestarse bajo la dirección, coordinación y control del Estado, con plena observancia de los principios de eficiencia, solidaridad y universalidad. En lo que se refiere a la seguridad social de los miembros de la fuerza pública, si bien es cierto que la Ley 100 de 1993, en principio, no les resulta aplicable por expresa disposición legal ─artículo 279─, ello no implica que estos no cuenten con un régimen especial que propenda por la salvaguarda de su dignidad e integridad física y moral, con observancia de los mismos principios que informan el sistema general, pues ha sido amplio el desarrollo legal y reglamentario que ha experimentado este sistema para los miembros de la fuerza pública, en vigencia de la Constitución Política de 1991.
El Congreso de la República profirió la Ley 578 de 2000, por medio de la cual otorgó al presidente de facultades extraordinarias para, entre otras cosas, expedir el reglamento de aptitud psicofísica, incapacidades, invalideces e indemnizaciones de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional. En virtud de esas facultades, se profirió el Decreto 1796 de 2000 que estableció, como organismos médico-laborales, a la Junta Médico-Laboral Militar o de Policía y al Tribunal Médico-Laboral, para lo cual se dispuso así: «ARTICULO 15.
JUNTA MÉDICO-LABORAL MILITAR O DE POLICÍA. Sus funciones son en primera instancia: 1 Valorar y registrar las secuelas definitivas de las lesiones o afecciones diagnosticadas. 2 Clasificar el tipo de incapacidad sicofísica y aptitud para el servicio, pudiendo recomendar la reubicación laboral cuando así lo amerite. 3 Determinar la disminución de la capacidad psicofísica. 4 Calificar la enfermedad según sea profesional o común. 5 Registrar la imputabilidad al servicio de acuerdo con el Informe Administrativo por Lesiones. 6 Fijar los correspondientes índices de lesión si hubiere lugar a ello. 7 Las demás que le sean asignadas por Ley o reglamento. […]
ARTICULO 21. TRIBUNAL MÉDICO-LABORAL DE REVISIÓN MILITAR Y DE POLICÍA. El Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía conocerá en última instancia de las reclamaciones que surjan contra las decisiones de las Juntas Médico-Laborales y en consecuencia podrá ratificar, modificar o revocar tales decisiones. Así mismo, conocerá en única instancia la revisión de la pensión por solicitud del pensionado.
PARÁGRAFO 1. El Gobierno Nacional determinará la conformación, requisitos de los miembros, funciones, procedimientos y demás aspectos relacionados con el Tribunal Médico-Laboral de Revisión Militar y de Policía.
PARÁGRAFO 2. Las normas correspondientes al funcionamiento del Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía contenidas en el decreto 094 de Radicado: 25000-23-42-000-2015-04149-01 (4766-2024) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 1989, continuarán vigentes hasta tanto se adopte la correspondiente normatividad por parte del Gobierno Nacional» (subrayas fuera de texto).
Atendiendo a la remisión anterior, el Decreto 94 de 1989, en su Título Noveno, reguló la clasificación de las lesiones o afecciones que originan incapacidad, para lo cual las agrupó en 10 categorías y determinó que la incapacidad sería medida, según su intensidad, en tres grados, a saber: mínimo ─cuando se tiene una incapacidad permanente parcial en su forma más leve o estado primario─; medio ─estado intermedio de gravedad por sus condiciones definitivas─; y máximo ─mayor incapacidad definitiva que puede dejar determinada lesión o afección─.
Igualmente, atendiendo al grado otorgado, a cada patología se le asigna un índice lesional definido por la norma en mención. Ahora, en lo referente al marco normativo aplicable a la pensión de invalidez, se tiene que la Ley 923 de 2004 previó los elementos mínimos que tendría que considerar el Gobierno nacional cuando reglamentara la materia, estableciendo lo siguiente: «ARTÍCULO 3o.
ELEMENTOS MÍNIMOS. <Apartes subrayados CONDICIONALMENTE exequibles> El régimen de asignación de retiro, la pensión de invalidez y sus sustituciones, la pensión de sobrevivientes, y los reajustes de estas, correspondientes a los miembros de la Fuerza Pública, que sea fijado por el Gobierno Nacional, tendrá en cuenta como mínimo los siguientes elementos: […] 3.5.
El derecho para acceder a la pensión de invalidez, así como su monto, será fijado teniendo en cuenta el porcentaje de la disminución de la capacidad laboral del miembro de la Fuerza Pública, determinado por los Organismos Médico- Laborales Militares y de Policía, conforme a las leyes especiales hoy vigentes, teniendo en cuenta criterios diferenciales de acuerdo con las circunstancias que originen la disminución de la capacidad laboral.
En todo caso no se podrá establecer como requisito para acceder al derecho, una disminución de la capacidad laboral inferior al cincuenta por ciento (50%) y el monto de la pensión en ningún caso será menor al cincuenta por ciento (50%) de las partidas computables para la asignación de retiro. Podrá disponerse la reubicación laboral de los miembros de la Fuerza Pública a quienes se les determine de conformidad con el estatuto de la capacidad sicofísica, incapacidades e invalideces, una disminución de la capacidad laboral que previo concepto de los organismos médico-laborales militares y de policía así la ameriten, sin perjuicio de la indemnización a que haya lugar. […]».
Como consecuencia de las disposiciones contenidas en la anterior ley, se expidió el Decreto 4433 de 2004 que, sobre el reconocimiento y liquidación de la pensión de invalidez, estableció: «Artículo 30. Reconocimiento y liquidación de la pensión de invalidez. Cuando mediante Junta Médico Laboral o Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía, al personal de Oficiales, Suboficiales, Soldados Profesionales y personal vinculado para la prestación del servicio militar obligatorio de las Fuerzas Militares, y de Oficiales, Suboficiales, miembros del Nivel Ejecutivo, Agentes y personal vinculado para la prestación del servicio militar obligatorio de la Policía Nacional se les determine una disminución de la capacidad laboral igual o superior al setenta y cinco por ciento (75%) ocurrida en servicio activo, tendrán derecho a partir de la fecha del retiro o del vencimiento de los tres Radicado: 25000-23-42-000-2015-04149-01 (4766-2024) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 meses de alta cuando se compute como tiempo de servicio, mientras subsista la incapacidad, a que el Tesoro Público les pague una pensión mensual, que será reconocida por el Ministerio de Defensa Nacional o por la Dirección General de la Policía Nacional, según el caso, liquidada de conformidad con los porcentajes que a continuación se señalan, con fundamento en las partidas computables que correspondan según lo previsto en el presente decreto: 30.1 El setenta y cinco por ciento (75%), cuando la disminución de la capacidad laboral sea igual o superior al setenta y cinco por ciento (75%) e inferior al ochenta y cinco por ciento (85%). 30.2 El ochenta y cinco por ciento (85%), cuando la disminución de la capacidad laboral sea igual o superior al ochenta y cinco por ciento (85%) e inferior al noventa y cinco por ciento (95%). 30.3 El noventa y cinco por ciento (95%) de dichas partidas, cuando la disminución de la capacidad laboral sea igual o superior al noventa y cinco por ciento (95%).
Parágrafo 1°. La base de liquidación de la pensión del personal vinculado para la prestación del servicio militar obligatorio, será el sueldo básico de un Cabo Tercero o su equivalente en la Policía Nacional. Parágrafo 2°. Las pensiones de invalidez del personal de Soldados Profesionales, previstas en el Decreto-ley 1793 de 2000 serán reconocidas por el Ministerio de Defensa Nacional con cargo al Tesoro Público.
Parágrafo 3°. A partir de la vigencia del presente decreto, cuando el pensionado por invalidez requiera del auxilio de otra persona para realizar las funciones elementales de su vida, condición esta que será determinada por los organismos médico laborales militares y de policía del Ministerio de Defensa Nacional, el monto de la pensión se aumentará en un veinticinco por ciento (25%).
Para efectos de la sustitución de esta pensión, se descontará este porcentaje adicional». No obstante, en sentencia del 28 de febrero de 2013, dentro del proceso con radicado 11001-03-25-000-2007-00061-00 (1238–2007), la Sección Segunda del Consejo de Estado declaró la nulidad de la expresión «igual o superior al setenta y cinco por ciento (75%)» contenida en la anterior norma pues, con base en lo regulado en el numeral 3.5 del artículo 3° de la Ley 923 de 2004, se concluyó que el Gobierno nacional excedió la competencia que le fue otorgada para regular la materia, al fijar un parámetro distinto del 50%.
Posteriormente, en fallo del 23 de octubre de 2014, en el proceso con radicado 11001-03-25-000-2007-00077-01 (1551-07), esta Sección precisó el alcance de aquella sentencia y declaró la nulidad de todo el articulado. Ante la ausencia de reglamentación en la materia que resultó de estos pronunciamientos, el Gobierno nacional expidió el Decreto 1157 de 2014, que dispuso lo siguiente: «Artículo 2°.
Reconocimiento y liquidación de la pensión de invalidez. Cuando mediante Acta de Junta Médico-Laboral y/o Tribunal Médico-Laboral de Revisión Militar y de Policía, realizada por los organismos médico-laborales militares y de policía, se determine al Personal de Oficiales, Suboficiales, Soldados Profesionales y personal vinculado para la prestación del servicio militar obligatorio de las Fuerzas Militares y Oficiales, Suboficiales, miembros del Nivel Ejecutivo, Agentes y personal vinculado para la prestación del servicio militar obligatorio de la Policía Nacional, una disminución de la capacidad Radicado: 25000-23-42-000-2015-04149-01 (4766-2024) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 laboral igual o superior al cincuenta por ciento (50%) ocurrida en servicio activo, tendrán derecho a partir de la fecha del retiro o del vencimiento de los tres meses de alta cuando se compute como tiempo de servicio, mientras subsista la incapacidad, a que el Tesoro Público, les pague una pensión mensual, que será reconocida por el Ministerio de Defensa Nacional o por la Dirección General de la Policía Nacional, según el caso, liquidada de conformidad con los porcentajes que a continuación se señalan, con fundamento en las partidas computables que correspondan, según lo previsto en los Decretos 4433 de 2004 y 1858 de 2012, así: 2.1.
El cincuenta por ciento (50%), cuando la disminución de la capacidad laboral sea igual o superior al cincuenta por ciento (50%), e inferior al setenta y cinco por ciento (75%). 2.2. El setenta y cinco por ciento (75%), cuando la disminución de la capacidad laboral sea igual o superior al setenta y cinco por ciento (75%), e inferior al ochenta y cinco por ciento (85%). 2.3.
El ochenta y cinco por ciento (85%), cuando la disminución de la capacidad laboral sea igual o superior al ochenta y cinco por ciento (85%), e inferior al noventa y cinco por ciento (95%). 2.4. El noventa y cinco por ciento (95%) de dichas partidas, cuando la disminución de la capacidad laboral sea igual o superior al noventa y cinco por ciento (95%).
Parágrafo 1°. La base de liquidación de la pensión del personal vinculado para la prestación del servicio militar obligatorio será el sueldo básico de un Cabo Tercero o su equivalente en la Armada Nacional, Fuerza Aérea y Policía Nacional. Parágrafo 2°. Las pensiones de invalidez del personal de Soldados Profesionales, previstas en el Decreto-ley 1793 de 2000, serán reconocidas por el Ministerio de Defensa Nacional con cargo al Tesoro Público.
Parágrafo 3°. A partir de la vigencia del presente decreto, cuando el pensionado por invalidez requiera el auxilio de otra persona para realizar las funciones elementales de su vida, condición ésta que será determinada por los organismos médico-laborales militares y de policía del Ministerio de Defensa Nacional, el monto de la mesada pensional se aumentará en un veinticinco por ciento (25%).
Para efectos de la sustitución de esta pensión, se descontará este porcentaje adicional». Adicionalmente, es dable afirmar que esta Corporación ha señalado que, por vía de excepción, es viable inaplicar las disposiciones de los regímenes especiales de seguridad social cuando estos impliquen un trato desfavorable y discriminatorio al reconocido por el sistema general contenido en la Ley 100 de 19934.
Sobre la compatibilidad de las prestaciones: indemnización por pérdida de la capacidad laboral y pensión de invalidez El Decreto 1796 de 2000 preceptuó lo siguiente: «ARTICULO 37. DERECHO A INDEMNIZACIÓN. El derecho al pago de indemnización para el personal de que trata el presente decreto, que hubiere sufrido una disminución de la capacidad laboral se valorará y definirá de acuerdo con la reglamentación que expida el Gobierno Nacional para el efecto, 4 En este mismo sentido se pronunció esta Subsección en sentencia del 3 de mayo de 2018, radicado: 76001- 23-31-000-2012-00059-01 (3189-17).
Radicado: 25000-23-42-000-2015-04149-01 (4766-2024) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 y se liquidará teniendo en cuenta las circunstancias que a continuación se señalan: a. En el servicio pero no por causa y razón del mismo, es decir, enfermedad y/o accidente común. b. En el servicio por causa y razón del mismo, es decir, enfermedad profesional y/o accidente de trabajo. c. En el servicio como consecuencia del combate o en accidente relacionado con el mismo, o por acción directa del enemigo, en tareas de mantenimiento o restablecimiento del orden público o en conflicto internacional».
A su turno, la Ley 923 de 2004, que reguló el marco pensional y de asignación de retiro de los miembros de la fuerza pública, dispuso: «Artículo 3°.Elementos mínimos. El régimen de asignación de retiro, la pensión de invalidez y sus sustituciones, la pensión de sobrevivientes, y los reajustes de estas, correspondientes a los miembros de la Fuerza Pública, que sea fijado por el Gobierno Nacional, tendrá en cuenta como mínimo los siguientes elementos: […] 3.12.
Las indemnizaciones prestacionales por disminución de la capacidad psicofísica o por muerte son compatibles con la pensión o asignación de retiro que se llegare a otorgar, de conformidad con las normas que las regulan, sin que haya lugar a indemnización sustitutiva. […]». Como se observa, tanto el legislador ordinario y extraordinario tuvieron voluntad para establecer una pensión de invalidez para los miembros de la fuerza pública, fijando condiciones puntuales de pérdida de la capacidad laboral, así como su imputabilidad al servicio.
No obstante, también dispusieron ciertos beneficios económicos que se causan por las mismas razones, como la indemnización por pérdida de la capacidad psicofísica, que se distingue, claramente, de la primera, porque mientras la primera se trata de una prestación periódica, la segunda es eminentemente temporal, pues se cancela cuando se causa el derecho y por una sola vez.
De ese modo, de las características del régimen prestacional de la fuerza pública emerge que la indemnización por disminución de la capacidad psicofísica y la pensión de invalidez poseen naturaleza jurídica de prestación social, ya que tienen por finalidad la de cubrir el riesgo de pérdida de la capacidad laboral al que están enfrentados, de manera especial, los miembros de las fuerzas militares y de la Policía Nacional, cuyo propósito se enmarca en el concepto que esta Sección ha tenido, como se desprende del siguiente aparte: «[…] Las prestaciones sociales, por su parte, han sido establecidas por el Legislador para cubrir los riesgos o necesidades del trabajador que se originan durante la relación de trabajo.
Estas pueden estar representadas por dinero, servicios u otros beneficios con los cuales se busca amparar las contingencias a que suele verse sometida la persona que labora al servicio de un empleador. La Corte Suprema de Justicia las ha definido como aquello que debe el patrono al trabajador en dinero, especie, servicios u otros beneficios, por ministerio de la ley, por haberse pactado en convenciones colectivas, en pactos colectivos, Radicado: 25000-23-42-000-2015-04149-01 (4766-2024) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 en el contrato de trabajo, establecida en el reglamento interno de trabajo, en fallos arbitrales o en cualquier acto unilateral del patrono; para cubrir los riesgos o necesidades del trabajador que se originan durante la relación de trabajo o con motivo de la misma»5.
De acuerdo con ello, la indemnización por disminución de la capacidad psicofísica y la pensión de invalidez son incompatibles, porque la contingencia que protege la primera de esas prestaciones se encuentra cubierta con el reconocimiento pensional. En uno y otro caso, la fuente de la obligación sería una pérdida de la capacidad laboral permanente, de manera que no resultaría admisible justificar una doble erogación prestacional con base en la misma causa.
Sobre el particular, esta Corporación, en caso similar, señaló: «[…] la Sala no comparte el argumento del Tribunal en cuanto declaró, con fundamento en el Decreto 1213 de 1990, la compatibilidad de la pensión de invalidez, reconocida a favor del actor, y la indemnización por disminución de su capacidad, toda vez que como lo ha sostenido de forma consistente y reiterada esta Sección6 ambas prestaciones comparten su causa eficiente, esto es, la merma en la capacidad sicofísica de los miembros de la Fuerza Pública lo que implica en la práctica que su reconocimiento simultáneo constituya una doble compensación»7.
Con base en lo anterior, resulta claro que el reconocimiento de ambas prestaciones es irreconciliable puesto que tienen la misma finalidad, esto es, remunerar la pérdida o disminución de la capacidad laboral o psicofísica causada por una enfermedad o accidente. Tan solo difieren en su carácter: mientras una se trata de un auxilio pecuniario con naturaleza pensional, la otra posee una naturaleza compensatoria.
Valor probatorio de los dictámenes emitidos por las Juntas de Calificación de Invalidez El Decreto 94 de 1989 dispone, en su artículo 19, que la capacidad psicofísica del personal de que trata ─esto es, oficiales y suboficiales de las fuerzas militares y de la Policía Nacional, soldados, grumetes, agentes, alumnos de las escuelas de formación y personal civil del Ministerio de Defensa Nacional y la Policía Nacional─ será determinada, únicamente, por las autoridades médico-militares y de policía, a saber: médicos generales, médicos especialistas y odontólogos al servicio del Ministerio de Defensa y la Policía Nacional;
Junta Médica Científica; Junta Médico- Laboral; y Tribunal Médico Laboral de Revisión. En el mismo sentido, el Decreto 1796 de 2000 dispuso que la Junta Médico Laboral Militar o de Policía y el Tribunal de Revisión Militar y de Policía son las autoridades competentes para establecer la disminución de la capacidad psicofísica, así como para calificar la enfermedad como de origen profesional o común. Por su parte, el Decreto 1352 de 2013 «Por el cual se reglamenta la integración, financiación y funcionamiento de las Juntas de Calificación de Invalidez» exceptuó de su ámbito de aplicación, en el parágrafo del artículo 1°, al «[…] régimen especial 5 Consejo de Estado.
Sección Segunda. Subsección A. Sentencia del 21 de octubre de 2011. Rad. 52001-23- 31-000-2003-00451-01 (1016-2009). C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. 6 Sentencia del 8 de abril de 2010. Rad. 081-2009. M.P. Gerardo Arenas Monsalve. 7 Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección B. Sentencia del 20 de marzo de 2013. Rad. 05001-23-31- 000-2002-02922-01 (1471-2012).
C.P. Gerardo Arenas Monsalve. Radicado: 25000-23-42-000-2015-04149-01 (4766-2024) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, salvo la actuación que soliciten a las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez como peritos».
Y en el artículo 28 reguló quiénes pueden solicitar la valoración de la Junta, a saber: «Artículo 28. Presentación de la solicitud. La solicitud ante la junta podrá ser presentada por: 1. Administradoras del Sistema General de Pensiones. 2. Compañías de Seguros que asuman el riesgo de invalidez y muerte. 3. La Administradora de Riesgos Laborales. 4.
La Entidad Promotora de Salud. 5. Las Compañías de Seguros en general. 6. El trabajador o su empleador. 7. El pensionado por invalidez o aspirante a beneficiario o la persona que demuestre que aquel está imposibilitado, en las condiciones establecidas en el presente artículo. 8. Por intermedio de los inspectores de Trabajo del Ministerio del Trabajo, cuando se requiera un dictamen de las juntas sobre un trabajador no afiliado al sistema de seguridad social por su empleador. 9.
Las autoridades judiciales o administrativas, cuando estas designen a las juntas regionales como peritos. 10. Las entidades o personas autorizadas por los fondos o empresas que asumían prestaciones sociales en regímenes anteriores a los establecidos en la Ley 100 de 1993, para los casos de revisión o sustitución pensional. 11. Las entidades o personas autorizadas por las Secretarías de Educación y las autorizadas por la Empresa Colombiana de Petróleos. 12.
Por intermedio de las administradoras del Fondo de Solidaridad Pensional, las personas que requieran la pensión por invalidez como consecuencia de eventos terroristas. Parágrafo. La solicitud se deberá presentar a la Junta Regional de Calificación de Invalidez que le corresponda según su jurisdicción teniendo en cuenta la ciudad de residencia de la persona objeto de dictamen» (cursivas y negrillas originales, subrayas fuera de texto).
Visto lo anterior, la competencia para determinar la capacidad psicofísica de los miembros de la fuerza pública corresponde a las autoridades militares; no obstante, los dictámenes de las Juntas de Calificación de Invalidez tienen la calidad de peritajes que auxilian la valoración del juez sobre el estado de salud del interesado. Valoración probatoria de los dictámenes periciales El artículo 226 del Código General del Proceso dispone que la prueba pericial «[…] es procedente para verificar hechos que interesen al proceso y requieran especiales conocimientos científicos, técnicos o artísticos»; así como que el juez «[…] apreciará el dictamen de acuerdo con las reglas de la sana crítica, teniendo en cuenta la solidez, claridad, exhaustividad, precisión y calidad de sus fundamentos, la Radicado: 25000-23-42-000-2015-04149-01 (4766-2024) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 idoneidad del perito y su comportamiento en la audiencia, y las demás pruebas que obren en el proceso» ─artículo 232 ibidem─.
Así las cosas, el estudio del dictamen supone la referencia obligada al sistema de la libre apreciación de las pruebas, en el que se faculta al juez a hacer una evaluación del material probatorio de manera amplia, sin estar sujeto a tarifa alguna, de ahí que en el artículo 176 de la normativa procesal se haya dispuesto que las pruebas deben apreciarse en conjunto y acorde con las reglas de la sana crítica.
De manera que, tratándose de la valoración médico-laboral de los miembros de la fuerza pública, el juez puede tener en cuenta los dictámenes de las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez, los cuales serán valorados con fundamento en el sistema de libre apreciación de las pruebas. Resolución del caso concreto Se tiene que el 2 de julio de 1997, la Junta Médico Laboral determinó, mediante Acta Nro. 1139, que el demandante presentaba una disminución de su capacidad laboral correspondiente al 50.50%, para lo cual se tuvo en cuenta el siguiente antecedente médico: sordera total8.
Posteriormente, y en el curso del proceso judicial, se ofició a la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá para que emitiera otro dictamen, el cual se profirió el 28 de mayo de 2021 y determinó que la pérdida de capacidad laboral del accionante correspondía al 59.90%, al tener presente el siguiente antecedente médico, acorde con el Decreto 94 de 1989: hipoacusia neurosensorial profunda izquierda, trastorno afectivo bipolar no especificado e hipoacusia neurosensorial moderada derecha.
Ahora, con la demanda, se aportó un dictamen proferido por la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Cesar, el cual concluyó que el porcentaje de pérdida de capacidad laboral correspondía al 87.10%, para lo cual tuvo en cuenta los siguientes antecedentes médicos: trastorno afectivo bipolar no especificado e hipoacusia neurosensorial bilateral9.
No obstante, se pone de presente que el Consejo de Estado ha otorgado valor probatorio a los dictámenes de las Juntas de Calificación de Invalidez solo cuando se han decretado en el curso de los procesos presentados por miembros de la fuerza pública. En otras palabras: las autoridades judiciales pueden valorar dichos dictámenes, aun cuando el interesado pertenezca al régimen especial de las fuerzas militares o de la Policía Nacional, siempre y cuando se decreten y practiquen como prueba pericial, y se le haya garantizado el derecho de defensa a la contraparte.
Respecto a la validez de los dictámenes proferidos por las Juntas de Calificación de Invalidez en casos como este, debe señalarse que esta Subsección, valiéndose de los criterios adoptados por la Corte Constitucional, hizo referencia a las características que estos deben tener, en los siguientes términos: 8 Véanse los folios 12-14. 9 Véanse los folios 8-11.
Radicado: 25000-23-42-000-2015-04149-01 (4766-2024) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 «[…] En este sentido, la Corte Constitucional en las T-435 de 2005, T-119 de 2013 y T-713 de 2014 ha precisado que los dictámenes proferidos por las Juntas de Calificación de Invalidez, en proceso de reconocimiento de pensiones a miembros de la Fuerza Pública, deben seguir las siguientes pautas: (i) La valoración del estado de salud deber ser completa e integral;
(ii) Deben realizarse los exámenes físicos correspondientes, que sean necesarios; (iii) Al sustanciar y proferir el respectivo dictamen se deben tener en cuenta todos los aspectos médicos consignados en la historia clínica y ocupacional del paciente; (iv) La decisión de la Junta debe estar debidamente motivada, con explicación y justificación del diagnóstico clínico de carácter técnico científico, soportado en la historia clínica y ocupacional del paciente, así como los fundamentos de hecho y de derecho que se tuvieron en cuenta para su dictamen;
(v) Para la calificación, se deben tener en cuenta los parámetros médicos de las Fuerzas Militares. 71. Estas pautas deben ser interpretadas junto con el artículo 226 del CGP, que frente a la prueba pericial prescribe que “Todo dictamen debe ser claro, preciso, exhaustivo y detallado; en él se explicarán los exámenes, métodos, experimentos e investigaciones efectuadas, lo mismo que los fundamentos técnicos, científicos o artísticos de sus conclusiones”, e impone al perito relacionar y adjuntar los documentos e información utilizados para la elaboración del dictamen»10.
Con base en lo anterior, al revisarse el dictamen emitido en sede judicial, esto es, el de Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá, se evidencia que este sí cumplió con los criterios esbozados previamente, en la medida que valoró, completa e integralmente, el estado de salud del accionante, teniendo presente todos los aspectos médicos que se habían consignado en su historia clínica y ocupacional, así como los parámetros médicos de la fuerza pública.
Por ende, no le asiste razón a la entidad apelante cuando sostuvo que no debió considerarse el porcentaje de 9.45% que se le otorgó al trastorno afectivo bipolar ya que no obró prueba de que dicha patología la hubiese adquirido el demandante como resultado de las actividades que realizó como policía, pues, pese a que la primera valoración data del 19 de septiembre del 2013 —esto es, 16 años después de que dejó de ser uniformado—, lo cierto es que la enfermedad tiene origen multicausal, es decir, varios factores —incluido el laboral— que pudieron trabajar en conjunto para conducir a ese resultado, haciendo que esta posiblemente se manifestara con el tiempo.
Si la entidad demandada consideraba que esa conclusión carecía de fundamento científico, le correspondía controvertir dicho dictamen en la etapa procesal correspondiente, ello por cuanto, la apelación no puede instrumentalizarse para reabrir la etapa de contradicción de pruebas, cuando la parte interesada omitió dicha carga, por completo.
En todo caso, la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá fue clara al determinar que como dicha patología condicionaba el incremento de la disminución de la capacidad laboral, la misma se calificaba como de origen común; y, de 10 Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección A. Sentencia del 17 de septiembre de 2020. Exp. 25000- 23-42-000-2014-03309-01 (0724-2017).
C.P. Gabriel Valbuena Hernández. Radicado: 25000-23-42-000-2015-04149-01 (4766-2024) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 excluirse dicho porcentaje, en nada cambiaría la conclusión final, puesto que el señor Alexander Jurado Valencia seguiría con una incapacidad superior al 50% — específicamente, del 50.45%—, que lo hace beneficiario de la prestación en comento.
Finalmente, aun cuando en el proceso no se aportó prueba del acto administrativo que le reconoció y pagó la indemnización por discapacidad psicofísica al demandante, como ella es incompatible con la pensión de invalidez, se modificará la sentencia de primera instancia, para disponer que la Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional está autorizada para descontar, de la suma que arroje la liquidación de la prestación de carácter pensional, el monto que fue pagado al demandante por concepto de indemnización. En lo demás, se confirmará la sentencia proferida el veinticinco (25) de abril de dos mil veinticuatro (2024) por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio de la cual se accedió parcialmente a las pretensiones.
De la condena en costas en segunda instancia Sobre este punto, es importante aclarar que teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en el artículo 47 de la Ley 2080 de 202111 en el que se indica que dicha declaración es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal, la Subsección A considera que en el presente caso, aplicando el criterio anunciado, y observando los argumentos esbozados por el recurrente en sus distintas intervenciones, no se presenta tal supuesto, por el contrario, en el escrito de alzada manifestó argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses, de manera que no se impondrá condena en costas en esta instancia. Además, porque su recurso prosperó parcialmente.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por la autoridad de la ley, FALLA Primero. MODIFICAR el ordinal segundo de la sentencia proferida el veinticinco (25) de abril de dos mil veinticuatro (2024) por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el cual quedará de la siguiente forma: «SEGUNDO. – A título de restablecimiento del derecho se condena a la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional, a reconocer, liquidar y pagar debidamente indexada pensión de jubilación por invalidez al señor Alexander Jurado Valencia, identificado con cédula de ciudadanía número 16.792.687 en cuantía del 50% del sueldo básico desde el día siguiente a la fecha de estructuración del estado de invalidez 11 ARTÍCULO 47.
Adiciónese el siguiente inciso al artículo 188 de la Ley 1437 de 2011: En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal. Radicado: 25000-23-42-000-2015-04149-01 (4766-2024) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 indicado, esto es, desde el 2 de julio de 1997, de conformidad con las consideraciones de esta providencia. Autorícese a la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional a descontar, de la suma que arroje la liquidación de la prestación de carácter pensional, el monto que fue pagado al demandante por concepto de indemnización por disminución de la capacidad psicofísica».
Segundo. CONFIRMAR, en todo lo demás, la sentencia proferida el veinticinco (25) de abril de dos mil veinticuatro (2024) por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio de la cual se accedió parcialmente a las pretensiones. Tercero. Sin condena en costas en esta instancia. Devolver el expediente al tribunal de origen y realizar las anotaciones pertinentes en el aplicativo SAMAI.
La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente