CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero sustanciador: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., veintinueve (29) de junio de dos mil veintidós (2022). Medio de control: Nulidad Expediente: 11001-03-25-000-2019-00363-00 (2446-2014) Demandante: Jorge Alberto Jurado Murillo Interviniente: Nación – Ministerio del Trabajo Coadyuvante: Empresa Colombiana de Petróleos SA (Ecopetrol SA) Tema: Nulidad de las Resoluciones 954 de 4 de marzo, 1683 de 27 de abril, 2778 de 22 de julio, 3103 de 17 de agosto y 3352 de 3 de septiembre, todas de 2004, y 2607 de 18 de agosto de 2005, expedidas por el entonces Ministerio de la Protección Social1 (hoy Ministerio del Trabajo), por las cuales se aprobó el reglamento interno del trabajo de Ecopetrol SA Actuación: Decide excepciones previas Vencido el término de traslado de la demanda, sería del caso fijar fecha para la celebración de la audiencia inicial de que trata el artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), si no fuera porque, de acuerdo con la Ley 2080 de 20212 (artículo 38), deben 1 Los actos administrativos acusados fueron expedidos conforme a la facultad consagrada en el Decreto 205 de 2003, «por el cual se determinan los objetivos, la estructura orgánica y las funciones del Ministerio de la Protección Social y se dictan otras disposiciones», cuyo numeral 3 del artículo 30 disponía que era función de las direcciones territoriales del Ministerio de la Protección Social «[a]probar los reglamentos internos de trabajo, higiene y seguridad industrial presentados por las empresas de su jurisdicción, a través de los regímenes de autorización general o previa que defina el Ministerio. y controlar y vigilar la aplicación de normas en salud ocupacional»; sin embargo, este Decreto fue derogado (excepto sus artículos 20 a 23) por el Decreto 4107 de 2011, «por el cual se determinan los objetivos y la estructura del Ministerio de Salud y Protección Social y se integra el Sector Administrativo de Salud y Protección Social».

Con ocasión del procedimiento de reestructuración administrativa al interior de la Rama Ejecutiva dada en 2011, se expidió la Ley 1444 de ese año, «por medio de la cual se escinden unos Ministerios, se otorgan precisas facultades extraordinarias al presidente de la República para modificar la estructura de la Administración Pública y la planta de personal de la Fiscalía General de la Nación y se dictan otras disposiciones» que, en su artículo 6, prevé: «[e]scíndase del Ministerio de la Protección Social los objetivos y funciones asignados por las normas vigentes al Despacho del Viceministro de Salud y Bienestar, y los temas relacionados al mismo, así como las funciones asignadas al Viceministerio Técnico» y en el 7 «[r]eorganícese el Ministerio de la Protección Social, el cual se denominará Ministerio del Trabajo y continuará cumpliendo los objetivos y funciones señalados por las normas vigentes, salvo en lo concerniente a la escisión de que trata el artículo 6° de la presente ley.

Esta entidad será responsable del fomento y de las estrategias para la creación permanente de empleo estable y con las garantías prestacionales, salariales y de jornada laboral aceptada y suscrita en la Organización Internacional del Trabajo (OIT)». En tal sentido, por tratarse de asuntos de carácter laboral, la función con base en la cual se profirieron las Resoluciones acusadas en la actualidad está en cabeza del Ministerio del Trabajo. 2 «Por medio de la cual se Reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – Ley 1437 de 2011 – y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción», cuyo artículo 86, respecto de su entrada en vigor, preceptúa: «Régimen de vigencia y transición normativa.

La presente ley rige a partir de su publicación, con excepción de las normas que modifican las competencias de los juzgados y tribunales administrativos y del Consejo de Estado, las cuales solo se aplicarán respecto de las demandas que se presenten un año después de publicada esta ley. Expediente 11001-03-25-000-2019-00363-00 (2446-2019) Medio de control de nulidad Demandante: Jorge Alberto Jurado Murillo 2 decidirse las excepciones previas planteadas por la Empresa Colombiana de Petróleos SA (Ecopetrol SA)3.

El artículo 38 de la Ley 2080 de 2021 dispone: Modifíquese el parágrafo 2 del artículo 175 de la Ley 1437 de 2011, el cual será del siguiente tenor: Parágrafo 2o. De las excepciones presentadas se correrá traslado en la forma prevista en el artículo 201A por el término de tres (3) días. En este término, la parte demandante podrá pronunciarse sobre las excepciones previas y, si fuere el caso, subsanar los defectos anotados en ellas.

En relación con las demás excepciones podrá también solicitar pruebas. Las excepciones previas se formularán y decidirán según lo regulado en los artículos 100, 101 y 102 del Código General del Proceso. Cuando se requiera la práctica de pruebas a que se refiere el inciso segundo del artículo 101 del citado código, el juez o magistrado ponente las decretará en el auto que cita a la audiencia inicial, y en el curso de esta las practicará. Allí mismo, resolverá las excepciones previas que requirieron pruebas y estén pendientes de decisión. Antes de la audiencia inicial, en la misma oportunidad para decidir las excepciones previas, se declarará la terminación del proceso cuando se advierta el incumplimiento de requisitos de procedibilidad.

Las excepciones de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta manifiesta de legitimación en la causa y prescripción extintiva, se declararán fundadas mediante sentencia anticipada, en los términos previstos en el numeral tercero del artículo 182A. Las nuevas reglas del dictamen pericial contenidas en la reforma a los artículos 218 a 222 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se aplicarán a partir de la publicación de la presente ley para los procesos y trámites iniciados en vigencia de la Ley 1437 de 2011 en los cuales no se hayan decretado pruebas.

De conformidad con el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificado por el artículo 624 del Código General del Proceso, las reformas procesales introducidas en esta ley prevalecen sobre las anteriores normas de procedimiento desde el momento de su publicación y solo respecto de los procesos y trámites iniciados en vigencia de la Ley 1437 de 2011.

En estos mismos procesos, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones». 3 Se advierte que el Ministerio del Trabajo, en su contestación de demanda opuso las excepciones denominadas «legalidad y plena validez de los actos administrativos demandados» e «inexistencia de violación de normas constitucionales o legales», empero, por tratarse de argumentos de defensa, serán analizados en la sentencia. Expediente 11001-03-25-000-2019-00363-00 (2446-2019) Medio de control de nulidad Demandante: Jorge Alberto Jurado Murillo 3 En consecuencia, dado que la reforma al CPACA introducida por dicha Ley 2080 de 2021 resulta aplicable al presente asunto, según lo prevén las referidas disposiciones, procede el despacho a decidir sobre las excepciones previas propuestas.

I.

ANTECEDENTES 1.1 La demanda. En ejercicio del medio de control de nulidad, consagrado en el artículo 137 del CPACA, la parte actora incoó demanda con el fin de obtener la anulación de las Resoluciones 954 de 4 de marzo, 1683 de 27 de abril, 2778 de 22 de julio, 3103 de 17 de agosto y 3352 de 3 de septiembre, todas de 2004, y 2607 de 18 de agosto de 2005, expedidas por el entonces Ministerio de la Protección Social (hoy Ministerio del Trabajo), por las cuales se aprobó el reglamento interno del trabajo de Ecopetrol SA. 1.2 Las excepciones previas formuladas.

La Empresa Colombiana de Petróleos SA (Ecopetrol SA)4, por intermedio de apoderado, opuso las excepciones previas denominadas «improcedencia de la acción de nulidad por cuanto la resolución de aprobación del reglamento interno de trabajo es un acto administrativo de carácter particular y concreto – caducidad de la acción» y cosa juzgada5.

La primera de ellas fundamentada en que «[l]a acción de simple [n]ulidad no es procedente pues si eventualmente se declarara la nulidad de un acto administrativo particular y concreto como lo es el acto administrativo a través del cual se aprobó el Reglamento Interno de Trabajo de Ecopetrol S.A., conllevaría el natural restablecimiento de algunas obligaciones y derechos adquiridos por un grupo particular de trabajadores, reviviendo términos ya caducados para el accionante» (sic).

Mientras que la segunda se soporta en que «[l]a cosa [j]uzgada en derecho opera como excepción, cuando existe en derecho una decisión anterior que en si agota cualquier tipo de debate frente al asunto nuevamente abordado, como lo es el caso que nos ocupa, esto es por cuanto el mismo Consejo de Estado en el radicado 11001032500020060002000, proceso en el que se demandaron los mismos actos administrativos […]» (sic), lo que «[…] abarcó un análisis muy importante frente a la acción que aquí se pretende invocar […]». 4 Memorial adjuntado a la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada SAMAI. 5 De igual modo, formuló las excepciones de «improcedencia de la acción por existencia de precedente judicial», «inepta demanda – por inexistencia de doble régimen disciplinario para trabajadores de Ecopetrol SA» y «presunción de legalidad y constitucionalidad de los actos demandados», que siguen la misma suerte de ser fundamentos de defensa objeto de estudio en el fallo.

Expediente 11001-03-25-000-2019-00363-00 (2446-2019) Medio de control de nulidad Demandante: Jorge Alberto Jurado Murillo 4 1.3 Traslado al actor. Durante el término de traslado de las excepciones, el accionante guardó silencio. A partir del panorama expuesto, se procede a decidir los anteriores medios exceptivos previas las siguientes, II.

CONSIDERACIONES 2.1 Competencia. Este despacho es competente para decidir las excepciones previas formuladas, en virtud de lo dispuesto en los artículos 125 y 175 (parágrafo 2º) del CPACA, por tratarse de un proceso de única instancia. 2.2 Asuntos preliminares. 2.2.1 De la condición de interviniente en este medio de control. De conformidad con el artículo 159 del CPACA, «[l]as entidades públicas, los particulares que cumplen funciones públicas y los demás sujetos de derecho que de acuerdo con la ley tengan capacidad para comparecer al proceso, podrán obrar como demandantes, demandados o intervinientes en los procesos contencioso administrativos […]» (se resalta).

Ahora bien, el «[…] sujeto de derecho6 [que] presenta una determinada pretensión que puede ir encaminada a obtener efectos frente a otro, […] será la parte demandante, y si la misma va encaminada en contra de otro sujeto de derecho, ésta será la parte demandada»7. Por su parte, en lo que atañe al medio de control de nulidad (contencioso objetivo, popular o acción de simple nulidad), se advierte que, de acuerdo con el artículo 137 del CPACA, cualquier persona en ejercicio del derecho de acción puede solicitar (en nombre propio o por intermedio de apoderado) que se declare la nulidad de los actos administrativos de naturaleza general y, en forma excepcional, particular.

Nótese que dicho medio de control es de carácter declarativo y la anulación del acto se reclama del juez, por lo que la sentencia que decida la demanda no 6 El artículo 53 del CGP señala: “Podrán ser parte en un proceso: 1. Las personas naturales y jurídicas. 2. Los patrimonios autónomos. 3. El concebido, para la defensa de sus derechos. 4.

Los demás que determine la ley” 7 López Blanco, Hernán Fabio. Las partes en el Código General del Proceso en Código General del Proceso Ley 1564 de 2012. Bogotá, Dupre Editores Ltda. 2013. p. 73. En similares términos lo expuso el profesor Garzón Martínez, al anotar que las partes demandante y demandada las integran «[…] desde la visión procesal, toda persona (física o jurídica) que reclama a nombre propio, o en cuyo nombre se reclama la satisfacción de una pretensión, y aquella frente a la cual se reclama dicha satisfacción» (Garzón Martínez, Juan Carlos.

El nuevo proceso contencioso administrativo. Sistema escrito – Sistema oral. Debates procesales. Ley 1437 del 18 de enero de 2011. Bogotá, Ediciones Doctrina y Ley Ltda. 2014. p. 519 y 535). Expediente 11001-03-25-000-2019-00363-00 (2446-2019) Medio de control de nulidad Demandante: Jorge Alberto Jurado Murillo 5 contendrá condenas contra alguna persona jurídica de derecho público; y, en este orden de ideas, no puede hablarse de parte demandada, porque del ente estatal emisor del acto no se reclama la satisfacción de alguna pretensión (como sí sucede en una controversia o litigio, entendido como un pleito judicial, según la definición del Diccionario de la lengua española8), puesto que al juez administrativo le bastará examinar la legalidad del acto y determinar si hay lugar o no a decretar su nulidad y, por tanto, de sustraerlo del ordenamiento jurídico.

Por consiguiente, el ente estatal que haya participado en la expedición del acto, al no ser demandado, porque no está llamado a satisfacer pretensión alguna, comporta un interviniente de naturaleza especial, que podrá defender la legalidad del acto administrativo que se acuse en la demanda de nulidad y tendrá los mismos derechos procesales que le asiste todo extremo pasivo dentro de una contienda judicial.

Recuérdese que los intervinientes son «[p]ersonas que voluntariamente o por solicitud de las partes tienen intervención en procesos judiciales»9. De igual modo, cabe precisar que el ente estatal sería un interviniente de carácter especial10, en la medida en que el CPACA, además del accionante, en los procesos de nulidad, admite la posibilidad de que terceros concurran a estos como coadyuvantes, esto es, «[…] cualquier persona podrá pedir que se la tenga como coadyuvante del demandante o del demandado»11, pero el legislador advierte que «[…] podrá[n] independientemente efectuar todos los actos procesales permitidos a la parte a la que ayuda, en cuanto no esté en oposición con los de esta»12.

Por ende, el coadyuvante es diferenciado como tal respecto del extremo activo o pasivo; alguien ajeno, que en casos como el presente ayuda al organismo estatal legitimado para defender el acto, al haber sido el emisor de este. Por otro lado, resulta importante advertir que los entes públicos que hubieran participado en las actuaciones previas al acto enjuiciado, cuando decidan intervenir en el trámite del respectivo medio de control de nulidad, lo podrán 8 https://dle.rae.es/pleito?m=form. 9 Madrid-Malo Garizábal, Mario.

Diccionario de la Constitución Política de Colombia. 2ª edición. Bogotá, Legis Editores SA, 1998. p. 188. 10 Al respecto, resulta necesario anotar que aunque los artículos 171 y 172 del CPACA hacen referencia a los terceros que «tengan interés directo en el resultado del proceso», lo cierto es que en asuntos como el que ahora nos ocupa la Administración (específicamente el ente estatal que expidió o participó en la confección del acto acusado) no puede ser tenida como tal, pues si bien no se puede catalogar como parte demandada, su interés en las diligencias excede el «simple», dado que, en todo caso, su vocación es defender y convencer al juez de la legalidad del acto que expidió. 11 Inciso 1º del artículo 223, «Coadyuvancia en los procesos de simple nulidad». 12 Inciso 2º ibidem.

Expediente 11001-03-25-000-2019-00363-00 (2446-2019) Medio de control de nulidad Demandante: Jorge Alberto Jurado Murillo 6 hacer en la citada condición de coadyuvantes13. En conclusión, comoquiera que ha sido tradicional dentro de la jurisdicción contencioso-administrativa, en casos de demandas de nulidad, vincular como extremo pasivo al órgano emisor del acto, sin que de él se pretenda la satisfacción de la pretensión, estimamos que no es dable denominarlo demandado o accionado, sino interviniente de naturaleza especial por el extremo pasivo de la relación jurídico-procesal. 2.2.2 De la intervención de la Empresa Colombiana de Petróleos SA (Ecopetrol SA).

En el libelo introductorio, el actor dirige sus pretensiones contra la Nación – Ministerio del Trabajo por ser este el ente estatal del que emanaron los actos administrativos acusados; sin embargo, también indica que Ecopetrol SA «[…] tiene interés directo en la decisión que se tome […]», por ser el ente responsable del reglamento interno de trabajo aprobado por medio de esas decisiones.

No obstante, en el auto admisorio de 15 de septiembre de 2020 (f. 727 del cuaderno principal 4) únicamente se vinculó como interviniente (conforme se explicó en el acápite anterior) a la Nación – Ministerio del Trabajo, sin que se hiciera pronunciamiento alguno frente a Ecopetrol SA. A pesar de ello, con oficio 3120 de 14 de diciembre siguiente, la secretaría de la sección segunda de esta Corporación, al momento de notificar la admisión del libelo introductorio, también lo hizo a dicha Empresa, motivo por el que contestó la demanda y formuló excepciones, según se indicó en precedencia. Para definir la situación de Ecopetrol SA en este proceso, cabe destacar que respecto de la vinculación de otros sujetos procesales en el medio de control de nulidad, el artículo 223 del CPACA prevé: Coadyuvancia en los procesos de simple nulidad.

En los procesos que se tramiten con ocasión de pretensiones de simple nulidad, desde la admisión de la demanda y hasta en la audiencia inicial, cualquier persona podrá pedir que se la tenga como coadyuvante del demandante o del demandado. El coadyuvante podrá independientemente efectuar todos los actos procesales permitidos a la parte a la que ayuda, en cuanto no esté en oposición con los de esta. 13 Asimismo, respecto de la figura de la coadyuvancia, el artículo 71 del CGP preceptúa que «Quien tenga con una de las partes determinada relación sustancial a la cual no se extiendan los efectos jurídicos de la sentencia, pero que pueda afectarse si dicha parte es vencida, podrá intervenir en el proceso como coadyuvante de ella, mientras no se haya dictado sentencia de única o de segunda instancia».

Expediente 11001-03-25-000-2019-00363-00 (2446-2019) Medio de control de nulidad Demandante: Jorge Alberto Jurado Murillo 7 Antes del vencimiento del término para aclarar, reformar o modificar la demanda, cualquier persona podrá intervenir para formular nuevos cargos o para solicitar que la anulación se extienda a otras disposiciones del mismo acto, caso en el cual se surtirán los mismos traslados ordenados para la reforma de la demanda principal.

En tal sentido, (i) al ser la anterior disposición la que regula, como se dijo, la intervención de otros sujetos procesales en el medio de control como el de la referencia; (ii) encontrarse necesaria la participación de Ecopetrol SA en este proceso, por ser el ente estatal que expidió el reglamento interno de trabajo objeto de aprobación por medio de los actos administrativos acusados, frente a quien no se extienden los efectos jurídicos de la sentencia, pero sí puede afectarse con una decisión de nulidad; y (iii) en virtud de las actuaciones por ella adelantadas, se le vinculará formalmente en condición de coadyuvante por el extremo pasivo de la relación jurídico-procesal. 2.3 Las excepciones previas formuladas. 2.3.1 Caducidad de la acción. A juicio de Ecopetrol SA, las resoluciones acusadas son actos administrativos de carácter particular y concreto, respecto de las cuales gravita el término de cuatro (4) meses para pretender su nulidad, plazo que se encuentra ampliamente superado, si se tiene en cuenta que fueron expedidas en 2004 y 2005, mientras que la demanda se formuló en 2019.

Para sustentar su planteamiento, se apoya en la providencia de 2 de abril de 2009, dictada dentro del expediente 11001-03-25-000-2006-00020-00 (404- 06)14, en la que fueron acusados algunos de los actos administrativos de este proceso15, en la que esta Corporación dijo: «[d]e manera que, por ser los actos demandados de contenido particular y concreto, desprovistos del carácter abstracto, propio de los actos generales, la eventual nulidad habría de devenir en el restablecimiento automático de derechos propios de los servidores de ECOPETROL, que precisamente se alegan conculcados por los actos que aprobaron el reglamento interno».

Sin perjuicio del anterior pronunciamiento (el que será objeto de análisis al momento de resolver la excepción de cosa juzgada), resulta indispensable destacar que con posterioridad a él, esta subsección, en sentencia de 14 de agosto de 201416, precisó que «[…] la regla general del consentimiento expreso y escrito del titular del derecho es una condición aplicable solo a los actos de carácter particular, es decir, de aquellos que contienen derechos subjetivos, y, 14 C. P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. 15 Este aspecto será desarrollado al momento de resolver la excepción previa de cosa juzgada. 16 Expediente 05001-23-31-000-1997-00661-01 (9198-2005), C. P. Gerardo Arenas Monsalve.

Expediente 11001-03-25-000-2019-00363-00 (2446-2019) Medio de control de nulidad Demandante: Jorge Alberto Jurado Murillo 8 como ya se dijo, el Reglamento de Trabajo no tiene tal naturaleza, sino que es un acto de carácter general e impersonal, toda vez que contiene situaciones abstractas y objetivas destinado a todo aquel que se encuentre en una determinada situación de hecho17, que es precisamente su principal característica» (sic), para concluir que «[…] el cargo [de nulidad] no prospera porque el Reglamento de Trabajo no es un acto particular y concreto que requiera para su revocatoria el consentimiento expreso de ningún trabajador o de su sindicato, su naturaleza esta circunscrita por su contenido a un acto general que puede ser revocado por una de las causales previstas en el artículo 69 del C.C.A, esto es, porque el acto se halle en manifiesta oposición a la Constitución Política o a la ley; porque no esté conforme con el interés público o social, o atente contra él y porque cause agravio injustificado a una persona» (sic).

Asimismo, en otra decisión (con participación de este consejero sustanciador), la sección segunda de este alto Tribunal, en fallo de 29 de abril de 201618, sostuvo que «[…] respecto de la competencia de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa que, dada su especialidad, le corresponde el estudio de legalidad del acto administrativo de carácter general expedido por la autoridad pública que aprueba o imprueba el Reglamento Interno de Trabajo, sin embargo, en tal decisión pueden resultar afectadas de manera consecuencial las regulaciones allí contenidas que sean contrarias a la Constitución o la ley, providencia que por la naturaleza del acto produce efectos erga omnes» (sic).

Con fundamento en el anterior derrotero, el despacho colige que no le asiste razón a Ecopetrol SA en la excepción previa de caducidad formulada, toda vez que la naturaleza de los actos administrativos acusados comporta carácter general, por cuanto «[…] contiene[n] situaciones abstractas y objetivas destinado[s] a todo aquel que se encuentre en una determinada situación de hecho»19 y no subjetivas, como los de contenido particular.

Por tanto, esta excepción no prospera. 2.3.2 Cosa juzgada. En consideración de Ecopetrol SA, existe cosa juzgada respecto del asunto debatido en el proceso 11001-03-25-000-2006-00020-00 (404-06)20 y decidido por medio de sentencia de 2 de abril de 2009. Sobre el particular, el artículo 189 (inciso 1º) del CPACA dispone: 17 «Cita que hace el profesor Agustín Gordillo refiriéndose al actos [sic] general y al reglamento respecto del autor Ortíz, Eduardo, Materia y objeto del contencioso-administrativo, San José, 1965, p. 128». 18 Expediente 11001-03-25-000-2009-00143-00 (2122-2009), C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 19 Expediente 05001-23-31-000-1997-00661-01 (9198-2005), C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 20 C. P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren.

Expediente 11001-03-25-000-2019-00363-00 (2446-2019) Medio de control de nulidad Demandante: Jorge Alberto Jurado Murillo 9 La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo en un proceso tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes. La que niegue la |nulidad pedida producirá cosa juzgada erga omnes pero solo en relación con la causa petendi juzgada.

Las que declaren la legalidad de las medidas que se revisen en ejercicio del control inmediato de legalidad producirán efectos erga omnes solo en relación con las normas jurídicas superiores frente a las cuales se haga el examen. […] En torno al contenido y alcance de la precitada norma, esta Corporación afirmó que la «cosa juzgada en materia contencioso administrativo comporta una regulación específica y diferencial atendiendo al tipo de acción que le dio origen a la sentencia […] y opera cuando se ha adoptado, en proceso anterior, una decisión de fondo, debidamente ejecutoriada, sobre una causa petendi específica, en salvaguarda de la seguridad jurídica.

En particular, para el caso de las sentencias proferidas en desarrollo de la acción de nulidad, sus efectos de cosa juzgada serán erga omnes absolutos cuando quiera que se declare la nulidad de un acto administrativo»21. De igual modo, en el evento en que la sentencia no acoja las súplicas de la demanda, es decir, no encuentre fundados los cargos de invalidez de las disposiciones atacadas y niegue la nulidad impetrada, tendrá efectos «erga omnes» relativos, pues solo se predicarán de la causa «petendi» juzgada, lo cual se aviene al principio dispositivo de la justicia de lo contencioso-administrativo, habida cuenta de que no se realiza un control integral de legalidad, puesto que el análisis se concentra en las normas presuntamente quebrantadas y el concepto de la violación contenidos en el escrito generatriz de la controversia judicial, tal como lo previene el numeral 4 del artículo 162 del CPACA.

De conformidad con la sentencia de 2 de abril de 200922, dictada por este Tribunal de cierre, la Unión Sindical Obrera de la Industria del Petróleo (USO), en ejercicio de la acción de simple nulidad consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo (CCA), solicitó la nulidad de las Resoluciones 954 de 4 de marzo, 2778 de 22 de julio, 3103 de 17 de agosto y 3352 de 3 de septiembre, todas de 2004, y 2607 de 18 de agosto de 2005, expedidas por el entonces Ministerio de la Protección Social (hoy Ministerio del Trabajo), por las cuales se aprobó el reglamento interno del trabajo de Ecopetrol SA.

Frente al proceso del epígrafe, difiere parcialmente por cuanto en este también se acusó de nulidad la Resolución 1683 de 27 de abril de 2004, proferida por esa cartera. 21 Sentencia de 15 de mayo de 2017, expediente 11001-03-26-000-2009-00024-00 (3647-06), C. P. Jaime Enrique Rodríguez Navas. 22 Expediente 11001-03-25-000-2006-00020-00 (404-06), C. P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren.

Expediente 11001-03-25-000-2019-00363-00 (2446-2019) Medio de control de nulidad Demandante: Jorge Alberto Jurado Murillo 10 El argumento que se esgrimió en la demanda del proceso 11001-03-25-000- 2006-00020-00 (404-06) fue la vulneración de los artículos 1, 2, 4, 13, 25, 38, 39, 43, 53, 54, 55, 56, 83 y 333 de la Constitución Política; 1, 2, 20, 21, 23, 28, 55, 56, 59 y 194 del Código Sustantivo de Trabajo (CST); 2, 3, 49, 50, 66, 67 y 73 del CCA; 152 y 153 de la Ley 100 de 1993; 9 y 10 de la Ley 361 de 1997; y 9 del Decreto ley 2351 de 1965; asimismo, las Leyes 776 de 1992, 142 de 1994 y 734 de 2002 y los Decretos 2027 de 1951, 62 de 1976 y 1295 de 1994.

En la referida providencia, para resolver, se adujo: […] como la presente acción fue instaurada por el Sindicato denominado “Unión Sindical Obrera de la Industria del Petróleo – USO”, ha de examinarse si concurre en él posición jurídica válida para instaurar la presente acción de nulidad y restablecimiento del derecho o de simple nulidad. […] De manera que si la discusión versa sobre la legalidad de los actos que aprobaron el reglamento interno de trabajo y éste, como quedó dicho, consagra las condiciones que rigen la prestación del servicio, dentro de las cuales se hallan algunas de índole económico, indudablemente el Sindicato se halla legitimado para actuar en asuntos como el que se debate. […] La Resolución 00954 de 4 de marzo de 2004 aprobó el reglamento interno de trabajo presentado por el representante legal de ECOPETROL, por encontrar que se ajustaba a los requisitos consagrados en el artículo 108 del C. S. del T.; ordenó en su artículo 2º la publicación del reglamento e informó sobre la procedencia de los recursos de reposición y apelación dentro de los cinco días hábiles siguientes a la notificación del acto.

Esta Resolución fue notificada en forma personal a Empresa (f. 53 cd. ppal.) y por edicto desfijado el 29 de marzo de 2004 a los Sindicatos de la Empresa – USO y ADECO, previa citación efectuada el 4 de marzo de 2004, según se lee en copias que obran en el cuaderno No. 2; en razón de que el Sindicato Asociación de Profesionales y Técnicos de las Empresas de la Industria del Petróleo “ADECO” solicitó la revocatoria directa del acto inicial, entre otros motivos porque no se hizo la notificación en legal forma debido al registro equivocado de su dirección. La administración, mediante Resolución 1683 de 27 de abril de 2004 no accedió a la revocatoria del acto, pero dejó sin efecto su ejecutoria, ordenando efectuar la notificación al Sindicato ADECO.

Este acto fue notificado por edicto desfijado el 14 de mayo siguiente; por Resolución 2778 de 22 de julio del mismo año fue resuelto el recurso de reposición interpuesto por ADECO y a través de la Resolución 3103 de 17 agosto fue decidido el recurso de apelación interpuesto en forma subsidiaria por el mismo Sindicato. Ambos actos confirmaron el inicial.

Expediente 11001-03-25-000-2019-00363-00 (2446-2019) Medio de control de nulidad Demandante: Jorge Alberto Jurado Murillo 11 Ha de señalarse que los actos cuestionados que decidieron la aprobación del reglamento interno de trabajo que habría de regir para la Empresa ECOPETROL, son sin duda alguna de contenido particular, como quiera que afectan en forma directa y concreta las relaciones laborales de la empresa con sus trabajadores y específicamente los términos de los contratos de trabajo que rigen para éstos, pues al tenor del artículo 107 del Código Sustantivo de Trabajo el reglamento forma parte del contrato individual de trabajo. […] De manera que, por ser los actos demandados de contenido particular y concreto, desprovistos del carácter abstracto, propio de los actos generales, la eventual nulidad habría de devenir en el restablecimiento automático de derechos propios de los servidores de ECOPETROL, que precisamente se alegan conculcados por los actos que aprobaron el reglamento interno. Es por ello que, en virtud del carácter particular, el otro Sindicato existente - Asociación de Directivos, Profesionales y Técnicos de Empresas de la Industria del Petróleo de Colombia “ADECO”, agotó la vía gubernativa, actuación que no hubiera procedido tratándose del acto general.

El Sindicato que en esta litis instauró la acción fue la Unión Sindical Obrera de la Industria del Petróleo “USO”, que no agotó la vía gubernativa, pese a que fue citado para notificarse de la Resolución 00954 de 4 de marzo de 2004, notificada por edicto, como quedó establecido en párrafos antecedentes y de la No 1683 de 27 de abril de 2004, notificada por edicto de 14 de mayo siguiente (f.161 del cd. 2) acto este que dejó sin efecto la ejecutoria de la Resolución 0954 de 4 de marzo anterior, aprobatoria del Reglamento Interno de Trabajo, quedando entonces en aptitud de impugnarla.

El sindicato demandante “USO” no presentó recursos en vía gubernativa, sino una solicitud de revocatoria directa contra la primera resolución el 8 de febrero de 2005 (f. 701 cd. ppal.), resuelta por medio del acto administrativo No.002607 de agosto 17 de 2005, notificado personalmente al mismo sindicato el 25 de agosto de ese año, según se observa a folio776 vto. del cuaderno principal, y por edicto el 30 del mismo mes y año, según el folio 798 del mismo cuaderno; y aparece a folio 799 constancia de que la ejecutoria tuvo lugar el día 20 de septiembre de 2005.

El artículo 136 del C.C.A. consagra que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho caduca al cabo de cuatro meses contados desde el día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso. Y el artículo 72 ibídem establece que ni la petición de revocación de un acto, ni la decisión que sobre ella recaiga revivirán los términos legales para el ejercicio de las acciones contencioso administrativas.

Quiere decir que, por una parte, el sindicato actor no agotó la vía Expediente 11001-03-25-000-2019-00363-00 (2446-2019) Medio de control de nulidad Demandante: Jorge Alberto Jurado Murillo 12 gubernativa, lo que lo llevó a interponer la revocatoria directa de que se habló en párrafos precedentes; no obstante lo anterior, partiendo de la fecha en la cual se le notificó personalmente al sindicato la resolución que resolvió la solicitud de revocatoria directa, el 25 de agosto de 2005, éste tenía plazo hasta el 25 de diciembre próximo, que se corre hasta el día hábil siguiente, es decir el 11 de enero de 2006 para instaurar la acción; como lo hizo el día 14 de febrero de 2006 (fl. 669 vto. cd. ppal.) para entonces la acción se hallaba caducada y, en consecuencia, procede declarar probado el fenómeno de la caducidad.

La parte demandante no puede variar las reglas procedimentales y pretender purgar la falta de agotamiento de la vía gubernativa ni el paso del tiempo, escogiendo una acción diferente a la que corresponde, pues dicho está que la finalidad en este caso trasciende el lindero de la legalidad objetiva y abstracta y, aun cuando en el libelo simplemente se solicita la nulidad de los actos enjuiciados, lo cierto es que la prosperidad de tal pretensión, como quedó establecido, conlleva inevitablemente el amparo del derecho subjetivo de los administrados, supuestamente vulnerado por la entidad demandada, lo que habría de resultar indefectiblemente en el restablecimiento de las condiciones laborales existentes con anterioridad. […] En este orden, concluye la Sala que no es posible emitir ningún pronunciamiento de fondo, dado el indebido agotamiento de la vía gubernativa y la caducidad de la acción instaurada contra el acto que decidió la revocatoria directa.

(sic para toda la cita). Con fundamento en lo anterior, el fallo materia de estudio (2 de abril de 2009) declaró que hay falta de agotamiento de la vía gubernativa y probado el fenómeno de la caducidad de la acción respecto de la Resolución 2607 de 18 de agosto de 2005. En estas condiciones, el despacho evidencia que en la providencia trascrita no se analizó de fondo los eventuales motivos de nulidad de las Resoluciones 954 de 4 de marzo, 2778 de 22 de julio, 3103 de 17 de agosto y 3352 de 3 de septiembre, todas de 2004, y 2607 de 18 de agosto de 2005, expedidas por el entonces Ministerio de la Protección Social (hoy Ministerio del Trabajo), situación en virtud de la que no es dable predicar la existencia de la cosa juzgada, por cuanto esta jurisdicción no ha realizado el estudio de legalidad de esos actos administrativos y, por ende, se desconocería la finalidad de dicha figura que no es otra que evitar un doble juicio sobre el mismo asunto, el que, se reitera, en este caso no existe, pues esta sería la primera oportunidad en que un juez de lo contencioso-administrativo se pronuncie de fondo con tal propósito.

En consecuencia, este medio exceptivo tampoco prospera. Expediente 11001-03-25-000-2019-00363-00 (2446-2019) Medio de control de nulidad Demandante: Jorge Alberto Jurado Murillo 13 2.3.3 Otros medios exceptivos. Este despacho reitera que las excepciones denominadas «legalidad y plena validez de los actos administrativos demandados», «inexistencia de violación de normas constitucionales o legales», «improcedencia de la acción por existencia de precedente judicial», «inepta demanda – por inexistencia de doble régimen disciplinario para trabajadores de Ecopetrol SA» y «presunción de legalidad y constitucionalidad de los actos demandados» propuestas por la parte interviniente y Ecopetrol SA comportan argumentos de defensa que remiten al fondo del asunto litigioso y, por lo mismo, serán analizados en el fallo.

En consecuencia, esta Corporación considera que las excepciones previas formuladas por Ecopetrol SA no están llamadas a prosperar. En mérito de lo expuesto, se DISPONE: 1º. Vincular, como coadyuvante por el extremo pasivo de la relación jurídico- procesal, a la Empresa Colombiana de Petróleos SA (Ecopetrol SA), conforme el artículo 223 del CPACA, por las razones expuestas. 2º.

Negar las excepciones previas formuladas por la Empresa Colombiana de Petróleos SA (Ecopetrol SA), de conformidad con la parte motiva. 3º. Ejecutoriada esta providencia, regrese el expediente al despacho. Notifíquese y cúmplase, Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER