Radicado: 25000-23-37-000-2022-00216-01 [27951] Demandante: COOPERATIVA MULTIACTIVA DE SERVICIOS SOLIDARIOS COPSERVIR LTDA. 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá, D.C., siete (7) de diciembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 25000-23-37-000-2022-00216-01 [27951] Demandante: COOPERATIVA MULTIACTIVA DE SERVICIOS SOLIDARIOS COPSERVIR LTDA. Demandado: ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD - ADRES Temas: Actos administrativos susceptibles de control judicial AUTO - APELACIÓN La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante1 contra el auto del 18 de noviembre de 20222, mediante el cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “A” rechazó la demanda por considerar que los actos administrativos enjuiciados no son susceptibles de control judicial3.

ANTECEDENTES El 26 de marzo de 2022, la COOPERATIVA MULTIACTIVA DE SERVICIOS SOLIDARIOS COPSERVIR LTDA., a través de apoderada, en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011 (en adelante, CPACA), solicitó se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: (i) Oficio nro. 20211500128191 del 30 de marzo de 2021 proferido por la Subdirectora de Liquidaciones del Aseguramiento de la Administradora de Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud - ADRES, que se pronunció sobre la solicitud de devolución de aportes a salud por los períodos de enero a diciembre de 2018;

(ii) Oficio nro. 20211501052891 del 2 de diciembre de 2021, que le dio respuesta al recurso de reposición contra el anterior oficio; (iii) Oficio nro. 20211501037271 del 24 de noviembre de 2021, expedido por el Director de Liquidaciones y Garantías de la citada entidad, mediante el cual, por segunda ocasión, se refirió a la petición de devolución, y (iv) el Oficio nro. 20221500110741 del 23 de febrero de 2022, que decidió el recurso de reposición contra el anterior. 1 Índice 2 de SAMAI.

Archivo: «ED_MEMORIAL_6_250002337000202200». 2 Recibido por esta corporación el 31 de julio de 2023. 3 Ibidem. Archivo: «ED_AUTORECHA_5_250002337000202200». Radicado: 25000-23-37-000-2022-00216-01 [27951] Demandante: COOPERATIVA MULTIACTIVA DE SERVICIOS SOLIDARIOS COPSERVIR LTDA. 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co AUTO OBJETO DE APELACIÓN Por auto del 18 de noviembre de 2022 el a quo rechazó la demanda, con fundamento en lo siguiente4: Los oficios demandados le indican a la cooperativa el trámite que debe realizar respecto a la devolución de aportes pretendida, así como la imposibilidad de reconocérselos directamente, pues tal gestión debe hacerse a través de las EPS.

Además, se expuso la inviabilidad de tramitar los recursos interpuestos, por lo que los resolvió como una petición. Destacó que los oficios no contienen una decisión directa o indirecta en cuanto al fondo del asunto, cuestión que debe discutirse a través del procedimiento establecido en la normatividad respecto a lo pretendido con las peticiones presentadas.

Concluyó que los oficios enjuiciados no son actos administrativos definitivos susceptibles de control judicial en los términos de los artículos 43 y 138 del CPACA, razón por la cual procede el rechazo de la demanda, según el artículo 169 ibidem. RECURSO DE APELACIÓN La parte demandante apeló el auto que rechazó la demanda, con fundamento en lo siguiente5: La respuesta a la solicitud de devolución implica una decisión de fondo La petición de devolución se enmarca en el derecho fundamental de petición y, por ende, las respuestas de la ADRES conllevan una decisión de fondo.

De no ser así, los actos demandados vulnerarían la Constitución y estarían viciados de nulidad, por lo cual la demanda es procedente. Los actos enjuiciados no son actos de trámite La argumentación jurídica contenida en los oficios exterioriza la manifestación de voluntad de la administración en el sentido de que la petición de devolución se debía hacer ante la ADRES pero que, en su criterio, debió presentarse en un plazo determinado.

Así, en los apartes finales de los referidos actos se evidencia una negativa a la devolución por un motivo de fondo, es decir, la extemporaneidad en el término para solicitar la devolución, aspecto que se discute en este proceso. En la demanda se hizo un análisis tendiente a demostrar que la ADRES es la competente para devolver, como lo prevé su Manual de Procedimiento de Devolución de Aportes.

Obligación de remitir la petición al competente 4 Ibidem. 5 Índice 2 de SAMAI. Archivo: «ED_MEMORIAL_6_250002337000202200». Radicado: 25000-23-37-000-2022-00216-01 [27951] Demandante: COOPERATIVA MULTIACTIVA DE SERVICIOS SOLIDARIOS COPSERVIR LTDA. 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Pese a que los actos enjuiciados alegan una presunta falta de competencia, se abstienen de dar cumplimiento a los artículos 13 y 21 de la Ley 1755 de 2015, en el sentido de enviar la petición a la autoridad competente.

El auto se abstuvo de considerar los motivos por los que no se trata de actos de trámite La cooperativa no formuló su petición en busca de una orientación por parte de la entidad, pues su propósito fue que la ADRES devolviera unos pagos que carecen de sustento legal, de conformidad con la sentencia del 30 de julio de 2020, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado6.

Así, el auto apelado desconoció que la entidad debió proferir una decisión de fondo. CONSIDERACIONES DE LA SALA En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, le corresponde a la Sala establecer si debe o no revocar el auto del 18 de noviembre de 2022, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “A”, que rechazó la demanda del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

La inconformidad de la recurrente se concreta en que, a su juicio, se debe revocar el auto de rechazo, toda vez que los oficios que negaron la devolución de aportes en salud por los períodos de enero a diciembre de 2018, son actos administrativos definitivos, por cuanto contienen una decisión de fondo susceptible de control judicial. La Sala precisa que, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es necesario que las pretensiones de nulidad se dirijan contra actos administrativos susceptibles de ser cuestionados ante la jurisdicción, es decir, contra actos definitivos, los cuales según el artículo 43 del CPACA son aquellos «que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación».

Así, un acto definitivo particular es la manifestación de la voluntad de la administración capaz de producir efectos jurídicos, puesto que crea, reconoce, modifica o extingue situaciones jurídicas7. De manera que solo las decisiones de la administración que ponen fin a una actuación administrativa o los actos que hacen imposible la continuación de esa actuación o que decidan de fondo el asunto, son susceptibles de control de legalidad por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo8.

En el expediente están probados los siguientes hechos: El 10 de marzo de 2021, la cooperativa le solicitó a la ADRES la devolución de $10.395.405.000 por concepto de aportes en salud por los períodos de enero a diciembre de 20189, con fundamento en la sentencia proferida por esta Sección el 30 6 Proceso de simple nulidad. Exp. 23692, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. 7 Auto del 13 de octubre de 2016, exp. 22003, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 8 Auto del 4 de mayo de 2023, exp. 27492, C.P. Milton Chaves García. 9 Índice 2 de SAMAI.

Archivo: «ED_EXPEDIENTE_3_250002337000202200». Págs. 155 a 181. Radicado: 25000-23-37-000-2022-00216-01 [27951] Demandante: COOPERATIVA MULTIACTIVA DE SERVICIOS SOLIDARIOS COPSERVIR LTDA. 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de julio de 2020, que anuló las expresiones «19-4» y «y 1.2.1.5.2.1» del artículo 1.2.1.5.4.9. del Decreto 1625 de 2016.

El 29 de marzo de 2021, la Subdirectora de Liquidaciones del Aseguramiento de la ADRES expidió el Oficio nro. 20211500127591, mediante el cual informó que «no fue posible abrir los archivos allegados en su comunicación, por lo cual no fue posible validarla»10, razón por la cual la cooperativa presentó una nueva petición el 18 de mayo de 2021, insistiendo en la devolución de los mismos períodos.

El 30 de marzo de 2021, la Subdirectora de Liquidaciones del Aseguramiento de la ADRES expidió el Oficio nro. 20211500128191, en el que se expuso lo siguiente11: «Respecto a los cobros adelantados ante la ADRES y específicamente en lo que refiere a la devolución de aportes al Sistema General de Seguridad Social en Salud el artículo 13 del Decreto Ley 1281 de 2002 modificado por el Decreto Ley 2106 de 20191, establece […] En concordancia, el Decreto 780 de 2016 – Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social establece el procedimiento mediante el cual tiene lugar la solicitud de devolución ante la ADRES sea que esta haya sido compensada o no, determinando que le corresponde al aportante solicitarla ante la Entidad Promotora de Salud -EPS o Entidad Obligada a Compensar -EOC, en los siguientes términos […] De lo anterior se colige que, el análisis de la procedencia de la devolución de la cotización le corresponde en primer lugar a la EPS o EOC que haya recibido el aporte objeto de la solicitud de devolución por parte del aportante, valiéndose de los mecanismos dispuestos en la normativa vigente para el efecto, en los términos allí dispuestos.

Una vez verificada la procedencia de la solicitud, la EPS – EOC debe remitir la misma a la ADRES, quien validará su pertinencia y efectuará el pago a dicha entidad para que esta a su vez, realice la devolución al aportante. Ahora bien, respecto a los periodos solicitados de 2018 para su empresa, su solicitud no es procedente, toda vez que se ha superado el término establecido por la normativa vigente, citada de manera previa, que regula el procedimiento para la devolución de aportes en salud».

Contra la anterior decisión la cooperativa interpuso recurso de reposición, decidido el 2 de diciembre de 2021 mediante el Oficio nro. 20211501052891, según los siguientes motivos12: «A efectos de resolver la solicitud del peticionante, presentada como recurso de reposición frente a la respuesta dada por la ADRES a la solicitud inicial, es necesario realizar la distinción entre las características para que se configure un acto administrativo definitivo y un acto de trámite. […] Recordemos entonces la respuesta que dio la ADRES a la petición se puede observar que, cumple con los parámetros establecidos por la norma para ostentar la calidad de un acto de trámite (carácter informativo). […] 10 Ibidem.

Págs. 187 a 188. 11 Ibidem. Págs. 218 a 220. 12 Ibidem. Págs. 222 a 234 y 236 a 239. Radicado: 25000-23-37-000-2022-00216-01 [27951] Demandante: COOPERATIVA MULTIACTIVA DE SERVICIOS SOLIDARIOS COPSERVIR LTDA. 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Es por lo anterior que, en el presente caso no es viable resolver el recurso de reposición tal como ha sido interpuesto y contempla la Ley 1437 de 2011, sino que es procedente dar respuesta a esta nueva solicitud en los términos aquí descritos. […] En este punto, en virtud de que la solicitud versa sobre la devolución de aportes en salud en el régimen contributivo en salud, que opera cuando las cotizaciones han sido giradas erróneamente por el aportante, empleador y/o por el trabajador independiente se debe reiterar que de conformidad con el artículo 13 del Decreto Ley 1281 de 2002 y artículo 93 del Decreto Ley 2106 de 2019 y los artículos 2.6.4.3.1.1.6 y 2.6.4.3.1.1.8 del Decreto 780 de 2016, son las Entidades Promotoras de Salud – EPS y las Entidades Obligadas a Compensar - EOC las que cuentan con los mecanismos para efectuar la devolución de cotizaciones al aportante; en el evento que éstas se encuentren en la ADRES o hayan sido compensadas por la EPS, de acuerdo con la normatividad vigente.

De lo anterior se colige lo siguiente: (i) los aportantes deben elevar la solicitud ante EPS y las EOC dentro de los seis (06) meses y doce (12) según el aporte haya sido compensado o no siguientes a la fecha de pago. (ii) dado que las EPS y las EOC cuentan con la información para determinar la procedencia de la devolución, son las encargadas de adelantar el proceso de reintegro de los aportes a la salud ante la ADRES.

(iii) esta Administradora procederá a efectuar la validación y entrega de resultados conforme a la información suministrada por las EPS o las EOC. (iv) en caso de que sea viable la devolución, ADRES realizará el pago a las EPS o a las EOC, quienes procederán a restituir los valores aprobados al aportante. Acorde con lo expuesto, la devolución de aportes por parte de la ADRES a las EPS y a las EOC, debe ceñirse al procedimiento administrativo dispuesto para el efecto, por consiguiente, esta Entidad no se encuentra habilitada para realizar dicha devolución directamente al aportante como se pretende en sus solicitudes.

Por lo anterior, dado que se trata de un procedimiento que debe ser llevado a cabo ante la EPS, y en observancia de los términos establecidos por la normativa vigente, no resulta procedente para la ADRES efectuar reconocimiento alguno a favor de la COOPERATIVA COPSERVIR por los valores solicitados». El 24 de noviembre de 2021, el Director de Liquidaciones y Garantías de la ADRES expidió el Oficio nro. 20211501037271, por el que se pronunció sobre la solicitud de devolución13, así14: «[E]l aportante o cotizante independiente que efectúe aportes de manera errónea al SGSSS en el Régimen Contributivo, debe solicitar la devolución directamente ante la Entidad Promotora de Salud -EPS o Entidad Obligada a Compensar -EOC que haya recibido el aporte, a quienes les corresponde en primer lugar, el análisis de la procedencia de la devolución de la cotización, teniendo en cuenta los términos dispuestos para el efecto y en especial, el término de 6 meses para solicitar ante la ADRES los aportes compensados y de 12 meses, si no compensaron.

Una vez la EPS o EOC verifique el cumplimiento de los requisitos de la solicitud, debe remitirla a la ADRES, quien validará su pertinencia y, de ser procedente, efectuará el pago a la EPS-EOC, para que esta a su vez, realice la devolución al aportante; en caso tal, que la solicitud no cumpla los requisitos y términos, la ADRES negará la solicitud, informando el resultado a la respectiva entidad reclamante. 13 Referida a la radicada el 18 de mayo de 2021 que, en esencia, se trata de la misma petición pero con los anexos en medio magnético, comoquiera que en la primera oportunidad «no fue posible abrir los archivos allegados en su comunicación, por lo cual no fue posible validarla». 14 Índice 2 de SAMAI.

Archivo: «ED_EXPEDIENTE_3_250002337000202200». Págs. 241 a 243. Radicado: 25000-23-37-000-2022-00216-01 [27951] Demandante: COOPERATIVA MULTIACTIVA DE SERVICIOS SOLIDARIOS COPSERVIR LTDA. 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ahora bien, para proceder a resolver la solicitud, la ADRES consultó la base de datos COM_4023, y producto de ello, identificó que, para el periodo 2018, las cotizaciones se encuentran compensadas para varias EPS.

Sin embargo, se advierte que a la fecha los periodos no son procedentes para devolución de aportes compensados por la EPS, toda vez que se ha superado el término de 6 meses indicados en la norma, descrita de manera previa». Contra la anterior respuesta la cooperativa interpuso recurso de reposición, decidido el 23 de febrero de 2022, replicando las consideraciones del Oficio nro. 20211501052891 del 2 de diciembre de 2021.

Verificado el contenido de los oficios enjuiciados, se constata que estos no constituyen actos administrativos definitivos, puesto que corresponden a una comunicación informativa por parte de la ADRES sobre el procedimiento aplicable respecto de la devolución de los aportes en salud. En efecto, la actuación demandada se limita a referir las normas aplicables al trámite de devolución de los aportes en salud pretendido por la demandante, indicando que si bien la ADRES es competente para adelantar el anterior procedimiento, este debe surtirse por intermedio de las entidades promotoras de salud, y no directamente entre el aportante y la administradora de los recursos del sistema.

Para la Sala, los citados oficios no crean, modifican o extinguen una situación jurídica particular, motivo por el cual no constituyen actos administrativos pasibles de control de legalidad en sede jurisdiccional. Frente al argumento de la cooperativa en el sentido que la ADRES negó la devolución por cuanto el término para solicitarla feneció, se destaca que, si bien esa cuestión fue expuesta en los oficios enjuiciados, la razón determinante que sustentó su expedición fue la falta de competencia de la entidad para tramitar la devolución directamente ante la aportante, pues se requiere que la petición se presente ante las respectivas EPS que recibieron los aportes en salud por los períodos reclamados.

De igual forma, si bien en el Manual de Procedimiento de Devolución de Aportes de la ADRES se hace referencia a las devoluciones por «pago por mayor valor» y «por exoneración de la cotización» como «conceptos por los cuales se pueden presentar solicitudes de devolución de aportes», valga precisar que ese aspecto no es el objeto de la discusión en los actos enjuiciados, pues la entidad no desconoce que sea la competente para tramitar los reintegros de aportes, cuestión distinta es que dicho proceso se adelante con intermediación de la respectiva EPS, no directamente.

Las anteriores razones son suficientes para confirmar la providencia apelada, que rechazó la demanda al considerar que los actos enjuiciados no son susceptibles de control de legalidad15. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, 15 En el mismo sentido, cfr. los autos de Sala del 30 de noviembre de 2023, exp. 28078 y 28178, C.P. Milton Chaves García, exp. 28211, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello y exp. 27963, C.P. Wilson Ramos Girón. Radicado: 25000-23-37-000-2022-00216-01 [27951] Demandante: COOPERATIVA MULTIACTIVA DE SERVICIOS SOLIDARIOS COPSERVIR LTDA. 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co RESUELVE CONFIRMAR el auto del 18 de noviembre de 2022, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “A”.

Notifíquese y devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase. La presente providencia se aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidenta (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN