Consejero de Estado: Jorge Portocarrero Banguera Bogotá D.C., veinticuatro (24) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Procede el despacho a pronunciarse sobre la solicitud de unificación de jurisprudencia formulada por el Tribunal Administrativo de Santander, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 271 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA).

ANTECEDENTES El señor Pedro León Niño Mendoza acudió a esta jurisdicción en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del CPACA, para solicitar la nulidad de los oficios del 15 de julio y 2 de septiembre de 2013, por medio de los cuales la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) le notificó la decisión de reducir su mesada pensional, de acuerdo con la sentencia C-258 del 7 de mayo de 2013.

A título de restablecimiento del derecho, pidió que se ordenara a la parte demandada reintegrar, a título de perjuicios materiales, la suma de $12.065.258,56, correspondiente al menor valor dejado de percibir por las mesadas pensionales desde julio de 2013 hasta enero de 2014 y de las que percibiera en el futuro hasta que la sentencia que decidiera el proceso se hiciera efectiva.

El Juzgado Primero Administrativo Oral de San Gil (Santander), mediante sentencia de 18 de septiembre de 2015, accedió a las pretensiones de la demanda, y, en consecuencia, ordenó a la UGPP reconocer y pagar a favor de la parte actora las sumas de dinero correspondientes al menor valor dejado de percibir en las mesadas pensionales desde julio de 2013 hasta enero de 2014, y las que se causaren en lo sucesivo.

Inconforme con esta decisión, el apoderado de la UGPP interpuso recurso de apelación, cuya competencia correspondió al Tribunal Administrativo de Santander. Solicitud de unificación de la jurisprudencia Encontrándose el proceso para proferir sentencia, se observa que, mediante providencia del 23 de enero de 2020, la magistrada ponente de la respectiva decisión en el Tribunal de instancia, remitió el proceso a la sección segunda de esta Corporación con solicitud de proferir sentencia de unificación, en los términos del artículo 271 del CPACA, con fundamento en los siguientes argumentos: “(…) el litigio del presente asunto apunta a determinar si resulta aplicable a la mesada pensional del demandante – PEDRO LEON NIÑO MENDOZA-, reconocida al amparo del Decreto 546 de 1971 (art.6º) como magistrado del Tribunal Superior Sala Civil, ¿el límite máximo que la ley ha previsto para el reconocimiento y valor de las pensiones en el Sistema General de Pensiones, según lo considerado por la Corte Constitucional en la sentencia C-258 de 2013? (…) Sobre la aplicación de la sentencia C-258 de 2013- según la cual las mesadas correspondientes a pensiones reconocidas de conformidad con el régimen especial contenido en el artículo 17 de la Ley 4 de 1992 no podrán superar los veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes, a partir del 1º de julio de 2013- precisó el H. Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo- Sección Segunda, mediante sentencia del diecisiete (17) de julio de dos mil catorce (2014) que, aquella sentencia fue precisa en señalar que “las decisiones adoptadas y las consideraciones realizadas en la misma, se aplican respecto al régimen pensional previsto en el artículo 17 de la Ley 4 de 1992, y no pueden extenderse de manera general a otros regímenes pensionales especiales o exceptuados, creados y regulados en otras normas, entre otras razones, por el carácter rogado de la acción pública de inconstitucionalidad, y en atención a las características particulares de cada régimen, que impiden extender automáticamente las consideraciones realizadas frente a uno a otro” Y en lo que respecta al tope de las mesadas pensionales de conformidad con al Acto Legislativo 01 de 2005 sostuvo que “el límite máximo de 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes, en el caso de las pensiones que se rigen por regímenes de transición distintos al de la Ley 4 de 1992, debe aplicarse respetando la fecha de vigencia de la norma constitucional, es decir, a las pensiones causadas a partir del 31 de julio de 2010, debiendo, en consecuencia, respetarse el derecho adquirido de quienes obtuvieron su pensión sin límite de cuantía por haberse causado antes de esa fecha” (…) No obstante lo anterior, la posición de la H Corte Constitucional, según se precisó en sentencia T-360/18 del 31 de agosto de dos mil dieciocho (2018), es que la Sala Plena mediante sentencia SU-230 del 2015 determinó que las consideraciones de la Sentencia C-258 de 2013 son aplicables a todas las pensiones reconocidas en el marco de los regímenes de transición, tal y como fue señalado en la Sentencia T-048 de 2014 y por la Sala Plena en el Auto 326 de 2014, el parámetro de interpretación fijado por la Corte en la materia, a pesar de que no se encuentra situado de forma expresa en la parte resolutiva de dicha providencia, fundamenta la ratio decidendi que dio lugar a una de las decisiones adoptadas en la Sentencia C-258 de 2013 en relación con la interpretación que la Corte Constitucional le dio al artículo 48 de la Constitución Política, puntualmente, respecto a los topes pensionales.

(…)” (sic para toda la cita). En tal medida, manifestó que los criterios definidos actualmente en la jurisprudencia se tornan insuficientes, en muchos casos, para determinar los topes máximos que la ley ha previsto para el reconocimiento y pago de las pensiones en el sistema general de seguridad social a las mesadas pensionales reconocidas al amparo del Decreto 546 de 1971.

CONSIDERACIONES 2.1. La unificación de jurisprudencia Para resolver la petición de la referencia, se hace necesario examinar los presupuestos legales para la procedibilidad de la solicitud de unificación de jurisprudencia. Al respecto, el artículo 271 del CPACA dispone: “Artículo 271. Decisiones por importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de sentar jurisprudencia o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación. Por razones de importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de sentar o unificar jurisprudencia o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación que ameriten la expedición de una sentencia o auto de unificación jurisprudencial, el Consejo de Estado podrá asumir conocimiento de los asuntos pendientes de fallo o de decisión interlocutoria.

Dicho conocimiento podrá asumirse de oficio; por remisión de las secciones o subsecciones del Consejo de Estado, o de los tribunales; a solicitud de parte, o por solicitud de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado o del Ministerio Público. Los procesos susceptibles de este mecanismo que se tramiten ante los tribunales administrativos deben ser de única o de segunda instancia. En estos casos, corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dictar sentencias y autos de unificación jurisprudencial sobre los asuntos que provengan de sus secciones.

Las secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dictarán sentencias y autos de unificación en esos mismos eventos, en relación con los asuntos que provengan de las subsecciones de la corporación, de los despachos de los magistrados que las integran, o de los tribunales, según el caso. Las decisiones que pretendan unificar o sentar jurisprudencia sobre aspectos procesales que sean transversales a todas las secciones del Consejo de Estado, solo podrán ser proferidas por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

Para asumir el trámite a solicitud de parte o de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, la petición deberá formularse hasta antes de que se registre ponencia de fallo. Si la petición proviene de un consejero de Estado, del tribunal administrativo, o del Ministerio Público, esta podrá formularse sin la limitación temporal anterior.

La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado solo podrá solicitarlo cuando previamente haya intervenido o se haya hecho parte dentro del proceso. La petición contendrá una exposición sobre las circunstancias que imponen el conocimiento del proceso y las razones que determinan la importancia jurídica o trascendencia económica o social o la necesidad de unificar o sentar jurisprudencia, o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación. La petición que se formule para que el Consejo de Estado asuma el conocimiento del proceso no suspenderá su trámite, salvo que el Consejo de Estado adopte dicha decisión. La instancia competente decidirá si avoca o no el conocimiento del asunto, mediante auto no susceptible de recursos” (subrayado fuera de texto).

De acuerdo con la norma citada, las secciones del Consejo de Estado, según su competencia, tramitarán las solicitudes de unificación de jurisprudencia, cuando estas se funden en razones de importancia jurídica, trascendencia económica, social o necesidad de sentar o unificar jurisprudencia, precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación; por ende, la petición deberá formularse mediante una exposición de los motivos que determinan que dicho asunto tiene las connotaciones exigidas.

Resulta ilustrativo el recuento jurisprudencial realizado por la Subsección A, en providencia del 31 de marzo de 2022, cuando resolvió una solicitud de extensión de la sentencia de unificación del 12 de septiembre de 2014. Al respecto, se señaló: “2.4.1. Jurisprudencia actual sobre tope pensional para el caso de los empleados de la Rama Judicial y de los magistrados de las altas cortes 2.4.1.1.

Corte Constitucional El máximo órgano de la jurisdicción constitucional profirió la Sentencia SU-210 de 2017, en la que hizo un recuento exhaustivo de lo esbozado en la Sentencia C-258 de 2013, y concluyó que, la limitación en el tope de los 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes a las pensiones reconocidas a los magistrados de las altas cortes y a los congresistas, tenía plena aplicación inclusive si el derecho pensional se había configurado con anterioridad a dicha providencia y a la entrada en vigor del Acto Legislativo 1 de 2005.

Frente a este punto, indicó lo siguiente: […] Tampoco era de recibo el argumento de la Sección Segunda, según el cual la sentencia se había causado con anterioridad al fallo de constitucionalidad, y que por tanto no se regía por sus efectos, pues la orden emitida por la Sentencia C-258 de 2013 cobijaba a todas las prestaciones de Congresistas, y por extensión de Magistrados de Altas Cortes, que hubiesen sido reconocidas, incluso con anterioridad a dicha decisión de constitucionalidad.

Desde las Sentencias C-089 de 1997 y C-155 de 1997, esta Corporación ha señalado que cuando las normas especiales de los regímenes anteriores a la Ley 100 de 1993, no disponían de un límite cuantitativo para las mesadas, lo procedente era aplicar el tope señalado en las reglas generales de la Ley 100 de 1993. Además, como se señaló en la Sentencia C-258 de 2013, la fijación de límites a los subsidios que el Estado destina al pago de las más altas pensiones por medio del establecimiento de topes, es un asunto previsto desde antes de la expedición del mismo Acto Legislativo 01 de 2005, e incluso con anterioridad a la promulgación de la Ley 100 de 1993.

Así, por ejemplo, la Ley 4ª de 1976 (pensiones del ISS original), establecía un valor máximo de 22 salarios mínimos mensuales legales vigentes. Posteriormente, la Ley 71 de 1988 (pensión por aportes) disminuyó el tope a 15 salarios mínimos mensuales legales vigentes, y finalmente, la Ley 100 de 1993 lo elevó, en su artículo 18, a 20 salarios mínimos mensuales legales vigentes para los afiliados al régimen de prima media.

Dicha dispersión en los montos se resolvió en el sistema actual regido por el artículo 5° de la Ley 797 de 2003, que fijó el tope de las pensiones a 25 salarios mínimos mensuales legales vigentes. Ese mismo criterio fue el acogido por el Acto Legislativo 01 de 2005, y con base en él, la Sentencia C-258 de 2013, en su parte resolutiva, previó textualmente “que a partir del 1° de julio de 2013 “ninguna pensión reconocida en aplicación del régimen demandado podrá superar los 25 SMMLV.” Dicha orden es imperativa y categórica, y cobija a todas las prestaciones reconocidas bajo los regímenes pensionales especiales, como el de Congresistas y Magistrados de las Altas Cortes, pues, como lo explicó la Corte, el Acto Legislativo 01 de 2005 tuvo como propósito limitar y reducir los subsidios que el Estado destina a la financiación de las pensiones más altas, muchas de ellas originadas en los regímenes pensionales especiales vigentes antes de la expedición de la Ley 100 de 1993. 2.4.1.2.

Consejo de Estado Sentencia CE-SUJ-S2-021-20 del 11 de junio de 2020. Esta Sección, a través de la citada providencia, unificó la jurisprudencia con relación al régimen de transición de los magistrados y empleados de la Rama Judicial, y al reconocimiento pensional de conformidad con las disposiciones del Decreto 546 de 1971. Frente a ello, examinó las características propias del régimen pensional allí previsto y, en consonancia con las interpretaciones que la Corte Constitucional realizó en las Sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-395 de 2017, SU210 de 2017, y SU-023 de 2018.

Entre tanto, si bien es cierto que en el citado fallo de unificación no se estudió lo relacionado con el tope pensional de los 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes, también lo es que la Sección Segunda del Consejo de Estado, en aras de garantizar la aplicación uniforme de la interpretación del derecho, se ha encargado de armonizar su jurisprudencia con la proferida por la Corte Constitucional en materia pensional.

Sentencia del 25 de febrero de 2021. En esta oportunidad, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado indicó: Ahora bien y teniendo en cuenta que en principio la Corte Constitucional en la sentencia C-258 de 2013 dispuso que sus efectos no podrían trasladarse en forma automática a otros regímenes especiales o exceptuados diferentes al de los congresistas, conforme se analizó, dicho criterio fue replanteado en la sentencia SU-210 de 2017 en la que expresamente al pronunciarse sobre unos fallos de esta corporación, relacionados con la aplicación del tope pensional a un ex funcionario de la Rama Judicial, señaló que a partir del Acto Legislativo 01 de 2005, el parámetro de control constitucional cambió al señalar expresamente que la regla del límite del monto de las pensiones a los 25 SMLMV, aplica no solo para el sistema general de pensiones, sino también para el régimen especial de Congresistas y Magistrados. […] 33.

Con fundamento en lo anterior, la Sala concluye que los efectos de dicho fallo de constitucionalidad resultan aplicables a la situación pensional de la actora, como quiera que si bien se acreditó que le fue reconocida pensión de jubilación en aplicación de lo establecido por el Decreto 546 de 1971 como beneficiaria del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, dicha circunstancia no la exime de ello en virtud de lo señalado por la Corte Constitucional en la sentencia SU-210 de 2017 en la que determinó que dicho mandato es imperativo y categórico, y cobija a todas las prestaciones reconocidas bajo los regímenes pensionales especiales.

En otras palabras, tal como se hizo en la providencia de unificación precitada en el literal anterior, se tuvo en cuenta la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en el sentido de establecer que la Sentencia SU-210 de 2017 amplió el espectro de aplicación del proveído C-258 de 2013 a otros regímenes especiales, diferentes al señalado en la Ley 4.ª de 1992 y sus decretos reglamentarios, y concluyó que el tope allí fijado, correspondiente a que las pensiones no podrán exceder de 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes, también era extensible a las situaciones particulares de quienes hayan adquirido su estatus con anterioridad a la expedición de la mentada decisión. (…) Sentencia del 12 de agosto de 2021.

En reciente pronunciamiento, esta Subsección concluyó que el límite pensional había sido decantado por la jurisprudencia de la Corte Constitucional con anterioridad a la expedición de la sentencia C-258 de 2013, pues, mediante los fallos C-089 y C-155 de 1997 se indicó que «cuando la normativa especial no establece el límite máximo de las mesadas pensionales, es posible aplicar las reglas generales previstas para esos efectos, pues de lo contrario se permitiría que algunos pensionados gozaran de privilegios injustificados».

Además, enfatizó en que la aludida Corte, en las sentencias de tutela T-892 de 2013, T-320 de 2015, T-360 de 2018 y T-073 de 2019 dejó claro el deber imperativo que le asiste a las entidades públicas, encargadas del pago de prestaciones de carácter periódico, de aplicar los topes que el Legislador y el Constituyente han establecido para las pensiones que se pagan con recursos públicos, incluidas las que se reconocen en virtud del régimen especial previsto en el Decreto 546 de 1971”.

Se destaca entonces que ya existen criterios interpretativos uniformes que resultan acertados e inequívocos para definir los topes pensionales en tratándose de funcionarios con regímenes especiales de pensión, en especial la pensión de jubilación reconocida con fundamento en el Decreto 546 de 1971. 2.2 Caso concreto El Tribunal Administrativo de Santander, por auto del 23 de enero de 2020, remitió a esta Corporación el presente asunto, por considerar que era necesario sentar jurisprudencia sobre el límite máximo para el reconocimiento de las pensiones de regímenes especiales, en atención a lo que consideró la Corte Constitucional en la sentencia C-258 de 2013.

En el sub examine, el Despacho observa que la solicitud de unificación jurisprudencial aquí analizada versa sobre un asunto decantado por la jurisprudencia de esta Corporación, de la que se desprende no existen dudas sobre los topes pensionales para los funcionarios con regímenes especiales, en concretpo de aquellos que, por ser beneficiarios del régimen de transición, le es aplicable el Decreto 546 de 1971.

Resulta claro que no existe divergencia interpretativa en relación con el tope máximo de la pensión de jubilación reconocida con fundamento en el Decreto 546 de 1971 por ser beneficiario del régimen de transición de que trata el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. Además, las consideraciones de esta sección, plasmadas en la sentencia de unificación del 12 de septiembre de 2014, han sido modificadas.

En efecto, como quedó evidencia en el recuento jurisprudencial que se citó, esta Corporación ha procurado que exista armonía en las decisiones que toma sobre el particular, atendiendo los lineamientos de la Corte Constitucional. Así las cosas, se tiene que se ha adoptado una posición de manera consistente y sostenida, razón por la cual no se avocará conocimiento de la solicitud de unificación de jurisprudencia presentada por el Tribunal Administrativo de Santander.

En mérito de lo expuesto, el despacho

RESUELVE

PRIMERO: No avocar conocimiento de la solicitud de unificación de la jurisprudencia interpuesta por el Tribunal Administrativo de Santander, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Una vez en firme este auto, por secretaría devuélvase el expediente al tribunal de origen para continuar con el trámite del proceso.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. (Firmado electrónicamente) JORGE PORTOCARRERO BANGUERA Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA