CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A CONSEJERA PONENTE: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., primero (1º) de diciembre de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 05001-23-33-000-2023-01078-01 Demandante: LAURA MARCELA PÉREZ ZULUAGA Demandado: CONSEJO NACIONAL ELECTORAL Referencia: SENTENCIA DE TUTELA DE SEGUNDA INSTANCIA CARENCIA ACTUAL DE OBJETO – Durante el trámite de la tutela y sin que mediera orden judicial se logró el fin pretendido por la accionante de participar en las elecciones territoriales / LÍMITES DE LA IMPUGNACIÓN EN TUTELA – La impugnación no es un escenario para variar y ampliar el debate promovido en la solicitud de amparo.
La Sala1 decide la impugnación presentada por la señora Laura Marcela Pérez Zuluaga contra la sentencia del 10 de noviembre de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia que declaró improcedente la solicitud de amparo. I.
ANTECEDENTES 1. Demanda 1.1. Pretensiones El 26 de octubre de 2023, la señora Laura Marcela Pérez Zuluaga interpuso acción de tutela contra el Consejo Nacional Electoral (en adelante CNE), porque consideró vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y a la participación en la conformación, ejercicio y control del poder político, como consecuencia de la expedición de la Resolución 13466 de 2023, mediante la cual se revocó la inscripción de su candidatura al Concejo Municipal de El Santuario (Antioquia).
Formuló las siguientes pretensiones (se transcribe textualmente):
PRIMERO: AMPARAR los derechos fundamentales debido proceso, al debido proceso administrativo, a la legalidad, derecho a la prueba, contradicción, a la igualdad, el derecho a ser elegida y a participar en la 1 Se advierte que, el 20 de noviembre de 2023, el expediente ingresó al Despacho de la magistrada ponente para elaborar el proyecto de sentencia correspondiente.
Radicación número: 05001-23-33-000-2023-01078-01 Actor: Laura Marcela Pérez Zuluaga Demandado: Consejo Nacional Electoral Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia 2 conformación — ejercicio y control del poder político y demás derechos que se determinen como vulnerados a LAURA MARCELA PÉREZ ZULUAGA, identificada con C.C. N° 1.045.021.958, por las acciones y omisiones del CONSEJO NACIONAL ELECTORAL, con fundamento en los hechos y razones indicadas en esta acción.
SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, ordene la suspensión provisional de los efectos de la Resolución No. 13466 de 2023, “Por medio de la cual se revoca la inscripción de la candidatura de la señora LAURA MARCELA PÉREZ ZULUAGA”, como mecanismo transitorio mientras se inicia la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, como medio judicial definitivo para la protección de los derechos fundamentales y mecanismo de control de las arbitrariedades del CONSEJO NACIONAL ELECTORAL como órgano político-administrativo.
TERCERO: Igualmente, se ordene la suspensión provisional de los efectos de cualquier otra resolución u orden que emita el CONSEJO NACIONAL ELECTORAL limitando el derecho fundamental y brinde las garantías para que LAURA MARCELA PÉREZ ZULUAGA pueda participar en las próximas elecciones del 29 de octubre de 2023 y se garantice el conteo y escrutinio de los votos, habida cuenta que hasta este momento el CNE no ha emitido resolución decidiendo el recurso de reposición y en las notician informaron que por orden del CNE no se contabilizarían los votos de los candidatos inhabilitados. 1.2.
Hechos La señora Laura Marcela Pérez Zuluaga se inscribió como candidata al Concejo Municipal de El Santuario (Antioquia), por el Partido Centro Democrático. El 19 de septiembre de 2023, el señor Wiltman Hernando Zuluaga Alzate solicitó la revocatoria de la inscripción de dicha candidatura, porque consideró que la aspirante estaba incursa en la causal de inhabilidad establecida en el numeral 2 del artículo 40 de la Ley 617 de 2000.
Luego del trámite correspondiente, en audiencia pública celebrada el 19 de octubre de 2023, el CNE leyó la Resolución 13466 de 2023, en la que revocó la inscripción de la candidatura de la ciudadana Laura Marcela Pérez Zuluaga para el Concejo Municipal de El Santuario (Antioquia), por encontrarla haber ejercido autoridad administrativa como subsecretaria de gobierno en dicha municipalidad, dentro de los 12 meses anteriores a la elección. El 23 de octubre de 2023, la señora Pérez Zuluaga interpuso recurso de reposición; sin embargo, el 27 de octubre siguiente, fue rechazado por extemporáneo.
Radicación número: 05001-23-33-000-2023-01078-01 Actor: Laura Marcela Pérez Zuluaga Demandado: Consejo Nacional Electoral Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia 3 1.3 Argumentos de la tutela La parte actora alegó que el Consejo Nacional Electoral incurrió en las siguientes irregularidades: 1.3.1. No aplicó los supuestos normativos para declarar la revocatoria de su inscripción como candidata al Concejo Municipal de El Santuario, al punto que violó el derecho al debido proceso e impuso una limitación desproporcional del derecho a ser elegida, separándose del artículo 190 de la Ley 136 de 1994 que define quién es una autoridad administrativa en el nivel municipal.
Agregó que la decisión se fundamentó en una sentencia del Consejo de Estado que no era aplicable al caso, ni consideró que el concepto de autoridad incluye es a los secretarios de despacho. De hecho, al solicitar concepto al Departamento Administrativo de la Función Pública, este señaló que la inhabilidad se predica de los secretarios. 1.3.2. «Defecto orgánico, procedimental y fáctico», porque el trámite del procedimiento administrativo inició el 4 de octubre y culminó en 15 días calendario, con lo cual, se sacrificaron las garantías que se derivan del derecho al debido proceso, como el derecho a la prueba la debida notificación, entre otros.
Señaló que el Consejo Nacional Electoral actuó sin competencia, ya que de conformidad con el artículo 31 de la Ley 1475 de 2011, es «hasta un mes antes [que] el CNE en desarrollo de sus competencias puede revocar a candidatos inhabilitados». Agregó que el CNE cambió las reglas procesales establecidas en el artículo 56 de la Ley 1437 de 2011, toda vez que nunca se autorizó que las notificaciones fueran a través de correo electrónico.
Expresó que en el procedimiento administrativo adelantado por el Consejo Nacional Electoral no se decretaron las pruebas solicitadas, ni dio traslado de las que decretó de oficio. 1.3.3. Afirmó que la autoridad accionada lesionó sus derechos fundamentales derivados de su calidad de sujeto de especial protección constitucional, por tratarse Radicación número: 05001-23-33-000-2023-01078-01 Actor: Laura Marcela Pérez Zuluaga Demandado: Consejo Nacional Electoral Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia 4 de una lideresa de derechos humanos y víctima de desplazamiento forzado según certificado que se adjunta.
En ese sentido, concluye, debió aplicarse una perspectiva de género y realizar un análisis de los contextos históricos de discriminación de las mujeres para participar por cargos de elección popular. 2. Trámite impartido e intervenciones Inicialmente, la demanda fue repartida a la Sala de Familia del Tribunal Superior de Medellín, autoridad que, mediante providencia del 26 de octubre de 2023, ordenó remitirla por competencia territorial a los Tribunales de los Distritos Judiciales de Antioquia.
En consecuencia, el asunto correspondió al Tribunal Administrativo de Antioquia. Mediante auto del 27 de octubre de 2023, el magistrado sustanciador del proceso en primera instancia admitió la tutela, negó la medida cautelar solicitada, ordenó notificar a los magistrados del Consejo Nacional Electoral, como parte demandada, y vinculó, como terceros con interés, al registrador Nacional del Estado Civil y al registrador municipal de El Santuario (Antioquia). 2.1.
El Consejo Nacional Electoral se opuso a la prosperidad de la tutela y pidió que se declarara improcedente, por cuanto no se cumplía con el requisito de subsidiariedad, pues la Resolución 13466 de 2023 es un acto administrativo frente al cual la parte actora cuenta con otros mecanismos de defensa, como el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 2.2 La Registraduría Nacional del Estado Civil pidió que se declarara la falta de legitimación en la causa por pasiva, por cuanto el Consejo Nacional Electoral es el órgano administrativo facultado para llevar a cabo el procedimiento de revocatoria de inscripción de candidaturas.
También solicitó que se declarara la carencia actual de objeto, debido a que las elecciones territoriales concluyeron el 29 de octubre de 2023. 2.3 Los demás sujetos procesales guardaron silencio. Radicación número: 05001-23-33-000-2023-01078-01 Actor: Laura Marcela Pérez Zuluaga Demandado: Consejo Nacional Electoral Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia 5 3.
Fallo impugnado En sentencia del 10 de noviembre de 2023, el Tribunal Administrativo de Antioquia declaró improcedente la solicitud de amparo. Como sustento de la decisión, el juez de primer grado señaló que la tutela no cumplía el requisito de subsidiariedad, dado que no era la vía judicial idónea para revisar la legalidad de actos administrativos expedidos por el Consejo Nacional Electoral, mucho menos si «ya se llevaron a cabo los comicios al momento de proferirse la decisión». 4.
Impugnación La demandante impugnó la anterior decisión. Para el efecto, argumentó que la sentencia de primer grado no tuvo en cuenta la jurisprudencia sobre la procedencia excepcional de la tutela contra «actos administrativos de trámite», cuando los medios ordinarios no son idóneos ni eficaces para proteger los derechos fundamentales.
Señaló que se encuentra en «una laguna jurídica» porque a la fecha de las elecciones no estaba en firme la revocatoria de su inscripción, por lo cual, mediante «Formulario E-26 CON» se declaró su elección como concejal municipal de El Santuario; sin embargo, la Resolución 13466 de 2023 «está deslegitimando» su elección, pese a que el CNE «ya perdió competencia», pues, al resultar electa, lo que procede es la nulidad electoral.
Adujo que no podía demandar en nulidad y restablecimiento del derecho, ya que no hay precedente que indique que es un mecanismo idóneo y eficaz frente a la Resolución 13466 de 2023, « porque la misma como se indicó no se encontraba en firme a la celebración del certamen electoral del 29 de octubre de 2023, y una vez pasan las elecciones se observó un decaimiento de este acto administrativo; sin embargo, sigue generando zozobra a mí y a mis electores que nos encontramos sin saber si efectivamente pueda posesionarme en dicho cargo».
Afirmó que la sentencia impugnada no realizó una interpretación pro homine y con perspectiva de género para estudiar la interpretación más adecuada como garantía a los derechos a la participación política y a la equidad de género. Radicación número: 05001-23-33-000-2023-01078-01 Actor: Laura Marcela Pérez Zuluaga Demandado: Consejo Nacional Electoral Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia 6 Insistió en los argumentos de la demanda de tutela en los cuales sostuvo que no estaba incursa en una causal de inhabilidad por haber sido subsecretaria de gobierno, y que se presentaron irregularidades en el procedimiento para expedir el acto administrativo cuestionado.
II. CONSIDERACIONES 1. Problema Jurídico En los términos de la impugnación, corresponde a la Sala determinar si hay lugar a confirmar, modificar o revocar el fallo proferido el 10 de noviembre de 2023, por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante el cual se declaró improcedente la acción de tutela promovida por la señora Laura Marcela Pérez Zuluaga.
Para ello se examinará si la tutela cumple los presupuestos generales de procedencia. Sólo en el evento de que se cumplan, se analizará si el Consejo Nacional Electoral vulneró los derechos fundamentales cuya protección se reclama en la solicitud de amparo. 2. Análisis de la Sala 2.1. De la finalidad y el carácter subsidiario de la acción de tutela.
El artículo 86 de la Constitución Política establece que la pretensión de amparo constitucional procede ante la ausencia de otro mecanismo de defensa judicial para la protección de los derechos fundamentales, a menos que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Esta condición se encuentra reiterada en el numeral 1 del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 y en la jurisprudencia constitucional2, los cuales, en general, insisten en la improcedencia de la tutela para propiciar debates respecto de los cuales existen otros recursos o instrumentos judiciales y, en particular, para discutir la legalidad de decisiones contenidas en actos administrativos, salvo que se acredite la falta de idoneidad o eficacia de esos mecanismos. 2 Al respecto, existen numerosos pronunciamientos de la Corte Constitucional, entre los que se destacan las sentencias T-222 de 2017, T-317 de 2017, T-372 de 2017, T-048 de 2018, T-464 de 2019 y T-451 de 2022.
Radicación número: 05001-23-33-000-2023-01078-01 Actor: Laura Marcela Pérez Zuluaga Demandado: Consejo Nacional Electoral Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia 7 Entonces, para que el juez estudie una solicitud de tutela, el interesado debe, por lo menos, probar que agotó los recursos que tenía a su disposición o que estos no son idóneos ni eficaces en el caso concreto, pues, de lo contrario, la tutela deviene improcedente.
Lo anterior, salvo que se esté en presencia de un perjuicio irremediable3, es decir, que se trate de un riesgo cierto y real de daños provenientes de la amenaza o violación de derechos fundamentales, riesgo que de llegar a producirse no tendría ninguna forma de reparación auténtica, esto es, diferente a la mera indemnización del perjuicio.
Por ende, es necesaria la intervención urgente e inmediata del juez de tutela, pero siempre que ese menoscabo se note sin justificación, es decir, que provenga de acciones manifiestamente contrarias a la ley, al punto de ser atentados a los derechos fundamentales. Esta Subsección concuerda con la afirmación del fallo de primera instancia, en el sentido de que, en principio la tutela es improcedente para discutir la legalidad de actos administrativos, toda vez que existe la posibilidad de acudir al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho —proceso en el que, incluso, se pueden solicitar medidas cautelares de urgencia—.
Bajo ese entendido, no hay duda de que es el mecanismo ordinario la vía para discutir la legalidad de la Resolución 13466 de 2023, en la que se revocó la inscripción de la señora Laura Marcela Pérez Zuluaga, como candidata al Concejo Municipal de El Santuario. En consecuencia, como dicha decisión corresponde a un acto administrativo de carácter subjetivo, el juez natural para su escrutinio es el contencioso administrativo.
Sin embargo, la Sala no pierde de vista que existen circunstancias excepcionales que habilitan al juez constitucional adentrarse en su examen de juridicidad, bien como mecanismo definitivo, ora como transitorio, previa constatación de la ausencia de eficacia de los medios ordinarios para conjurar la posible vulneración de derechos alegada.
En este caso, la Sala advierte innecesario estudiar la procedencia excepcional de la acción de tutela para definir si, desde una perspectiva constitucional, se justifica la intervención urgente del juez de tutela para evitar la configuración de un daño 3 Corte Constitucional, sentencia T-695 de 2014, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
Citando a: Corte Constitucional, sentencias T-225 de 1993, SU-086 de 1999, entre otras. Radicación número: 05001-23-33-000-2023-01078-01 Actor: Laura Marcela Pérez Zuluaga Demandado: Consejo Nacional Electoral Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia 8 consumado o de un perjuicio irremediable, toda vez que, como ya tuvo lugar las elecciones se presenta el fenómeno del hecho superado.
Nótese que las pretensiones de la tutela están dirigidas a que se suspendan los efectos de la Resolución 13466 de 2023, con el fin de que la accionante pudiera participar de las elecciones a celebrarse el pasado 29 de octubre, al punto que fue formulada como mecanismo transitorio mientras se presentaba la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.
No se trató entonces de una pretensión dirigida a obtener una decisión definitiva sobre la legalidad de la decisión o a que se dejara sin efectos. Claramente, se deduce que la intención de la solicitud de amparo era diferir los efectos de la Resolución para participar en las elecciones, tanto así que en los hechos de la demanda afirmó: La Resolución No. 13466 de 2023 del 19 de octubre de 2023.
Por medio de la cual se revoca la inscripción de la candidatura de la señora LAURA MARCELA PÉREZ ZULUAGA expedida por EL CONSEJO NACIONAL ELECTORAL, la inhabilitó para ser candidata en las elecciones de autoridades locales a celebrarse el 29 de octubre de 2023, impidiéndole ejercer su derecho a la participación política y ser elegida este fin de semana como Concejal, causándole un perjuicio irremediable, ya que dicho acto es único, ya se ha realizado campaña política, socialización de sus programas, por lo tanto, goza de buena acogida dentro de sus electores que se verán confundidos una decisión que es injustificada porque la motivación de la misma es violatoria del debido proceso, fue emitida de manera acelerada, sin fundamento y a 10 días de realizarse la jornada de votación, lo que implicó, que no cuente con un plazo razonable para iniciar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Resolución Mencionada, por tratarse de un acto administrativo, además, que el partido político no puede reemplazar el candidato, por la premura del tiempo en que se realizó este procedimiento.
Luego, si se realizaron las elecciones, y si como la misma demandante señala en el escrito de impugnación, participó de las elecciones y mediante «Formulario E-26 CON se declaró [la] elección» como concejal del municipio de El Santuario», es evidente que se cumplieron a plenitud los fines pretendidos con la demanda de tutela. Así las cosas, se tiene que el fenómeno de la carencia actual de objeto se caracteriza principalmente por hacer que la orden impartida por el juez en la sentencia tutela se torne inocua, es decir, resulta intrascendente que el juez de tutela se pronuncie de fondo frente a la vulneración o amenaza de derechos fundamentales.
En reiterada jurisprudencia, la Corte Constitucional ha establecido Radicación número: 05001-23-33-000-2023-01078-01 Actor: Laura Marcela Pérez Zuluaga Demandado: Consejo Nacional Electoral Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia 9 que la carencia actual de objeto puede presentarse a partir de dos eventos que a su vez sugieren consecuencias distintas: el hecho superado y el daño consumado4.
Sin embargo, la Corte también ha dicho que «es posible que la carencia actual de objeto no se derive de la presencia de un daño consumado o de un hecho superado sino de alguna otra circunstancia que determine que, igualmente, la orden del/de la juez/a (sic) de tutela relativa a lo solicitado en la demanda de amparo no surta ningún efecto»5.
El hecho superado exige que la pretensión de tutela se satisfaga sin que medie orden judicial. En el presente caso se configuró dicha figura en cuanto a la suspensión de los efectos de la Resolución 13466 de 2023, pretendida como mecanismo transitorio para participar en las elecciones mientras se ejercía el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Por tanto, con independencia de si se inició dicha acción judicial, lo cierto del caso es que los efectos de la resolución no tuvieron incidencia en la accionante porque, como se expuso, participó de las elecciones y, aun más, se declaró su elección como concejal de El Santuario. De manera que si se encuentra conjurado el motivo que dio origen a la interposición de la acción de tutela, no tiene objeto que la Sala se adentre en una orden sobre el particular, precisamente porque se satisfizo la pretensión constitucional en que se sustentó el interés de la accionante.
Es por ello que se impone declarar la carencia actual de objeto por hecho superado. De otra parte, la Sala desestima los argumentos de la impugnación en los que se reclama la necesidad de esclarecer la situación jurídica de la demandante con el fin de poder tomar posesión en el cargo. Al respecto, se advierte que dichos elementos no forman parte de la discusión de la acción de tutela, de modo que no podría por vía de impugnación modificarse la causa petendi y elevar nuevos planteamientos a partir de la ocurrencia de hechos y circunstancias sobrevinientes.
En otras palabras, la impugnación no es un escenario para variar y ampliar el debate promovido en la demanda de tutela. 4 Ver, entre otras, las sentencias: T-988 de 2007 y T-585 de 2010, ambas con ponencia del magistrado Humberto Antonio Sierra Porto, y T-200 de 2013, M.P. Alexei Julio Estrada. 5 Sentencia T-585 de 2010, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
Radicación número: 05001-23-33-000-2023-01078-01 Actor: Laura Marcela Pérez Zuluaga Demandado: Consejo Nacional Electoral Referencia: sentencia de tutela de segunda instancia 10 De ahí que, si la parte actora tiene discrepancias en torno a los efectos de la declaratoria de su elección y la concurrencia o vigencia de esa decisión con los efectos de la revocatoria de la inscripción de su candidatura, dispone de otros medios judiciales, atendiendo a la finalidad y al objeto perseguido que, en todo caso, dista de la intención y argumentos iniciales que dieron lugar a esta tutela, que, valga insistir, se dirigía a obtener la suspensión de la Resolución 13466 de 2023 para participar de las elecciones que ya tuvieron lugar y en las cuales participó y resultó elegida.
Consecuente con lo anterior, la Sala modificará la sentencia impugnada, para, en su lugar, declarar la carencia actual de objeto por hecho superado. Todo esto, sin perjuicio del análisis que sobre los actos administrativos pudiera hacer el juez de lo contencioso administrativo dentro de los procesos ordinarios que se llegaran a promover.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO. Modificar la sentencia del 10 de noviembre de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, para, en su lugar, declarar la carencia actual de objeto, por las razones esgrimidas en la parte motiva.
SEGUNDO. Notifíquese a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO. Por Secretaría General, envíese el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN NICOLÁS YEPES CORRALES (E) Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF Esta providencia fue discutida en sesión de Sala extraordinaria de la fecha del encabezado y firmada electrónicamente mediante el aplicativo SAMAI.
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