Radicado: 15001-23-33-000-2015-00011-02 (2445-2019) Demandante: Fanny Elizabeth Robles Martínez y otras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá, D.C., veintiocho (28) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 15001-23-33-000-2015-00011-02 (2445-2019) Demandante: Fanny Elizabeth Robles Martínez y otras1 Demandado: Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Tema: Prima especial de servicios art. 14 de la Ley 4 de 1992.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA 1. Mediante auto del 7 de marzo de 20252, proferido por la conjuez de la Sección Segunda María Andrea Calero Tafur, se ordenó remitir el expediente de la referencia al despacho de origen para que asumiera su trámite, en razón a lo dispuesto en el artículo 116 del CPACA3, el cual señala que cuando se modifica la integración de la sala, los nuevos magistrados desplazan a los conjueces. 2.
Ahora, comoquiera que ninguno de los miembros de la Sala advierte causal de impedimento para conocer del presente asunto4, se procede a resolver los recursos de apelación interpuestos por las partes contra la sentencia del 29 de octubre de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá – Sala de Conjueces, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES Pretensiones de la demanda. 3. Mediante auto del 12 de septiembre de 2017 se dispuso la acumulación de los procesos con los números de radicado 15001233300020150001100, 15001233300020140027400 y 15001233300020140048900 adelantados por Fanny Elizabeth Robles Martínez, Luz Angela Moncada Suárez y María Isbelia 1 María Isbelia Fonseca González y Luz Ángela Moncada Suarez. 2 Índice 00059 de SAMAI. 3 «Artículo 116.
Posesión y duración del cargo de conjuez. […] Los conjueces que entren a conocer de un asunto deberán actuar hasta que termine completamente la instancia o recurso, aunque concluya el período para el cual fueron elegidos, pero si se modifica la integración de la sala, los nuevos Magistrados desplazarán a los conjueces, siempre que respecto de aquellos no se les predique causal de impedimento o recusación que dé lugar al nombramiento de estos […]» [Se resalta]. 4 Si bien es cierto que el doctor Luis Eduardo Mesa Nieves se manifestaba impedido para conocer del asunto al tener vigente un proceso cuyas pretensiones estaban encaminadas al reconocimiento de la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4a de 1992, también lo es, que por medio de la sentencia del 16 de septiembre de 2025 expedida por el Tribunal Administrativo de Córdoba, fue resuelta dicha controversia; en esa medida el doctor Mesa Nieves a la fecha no tiene proceso, ni pleito pendiente entre las partes o interés actual sobre la controversia, razón por la cual integra la Sala que decide este asunto.
Radicado: 15001-23-33-000-2015-00011-02 (2445-2019) Demandante: Fanny Elizabeth Robles Martínez y otras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Fonseca González. 4. Las demandantes solicitaron5 la nulidad de los oficios DESTJ13-2210 del 20 de agosto de 2013 con la Resolución 3682 del 18 de junio de 2014, DESTJ13- 1599 del 3 de julio de 2013 con la Resolución 2229 del 4 de febrero de 2014 y DESTJ13-1602 del 3 de julio de 2013 con la Resolución 5404 del 7 de noviembre de 2013 respectivamente, mediante los cuales la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial negó el reconocimiento y pago de los reajustes de las prestaciones sociales solicitados. 5.
A título de restablecimiento del derecho, peticionaron: «[…] ordenando a la demandada a tener como factor salarial, la Prima Especial de Servicios […] y la Bonificación por Compensación, y se proceda a reliquidar y pagar retroactivamente, indexado, con los respectivos intereses moratorios de todas sus prestaciones sociales - prima de navidad, vacaciones, cesantías, intereses de las cesantías, bonificaciones y las demás a las que haya lugar y que resulten probadas en la presente acción, para lo cual deberá incluirse en nómina; es decir que se proceda a pagar el mayor valor de la diferencia entre el valor a reliquidar y lo pagado ya como carga prestacional y, para el caso de la Bonificación por Compensación lo que debía haber pagado desde la vigencia del Decreto 610 de 1998, si la entidad demandada hubiese dado cumplimiento a dicho Decreto desde su vigencia, a la doctora FANNY ELIZABETH ROBLES MARTÍNEZ, como Magistrada del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Rosa de Viterbo, Sala Única, desde el 13 de febrero de 2009 hasta el 6 de septiembre de 2009 y como Magistrada del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja, Sala Laboral, desde el 5 de abril de 2011 hasta la fecha; a la doctora MARÍA ISBELIA FONSECA GONZALEZ como Magistrada del Consejo Seccional del Quindío, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, desde el 17 de febrero de 2003 y hasta el 22 de noviembre de 2012 y como Magistrada del Tribunal superior del Distrito Judicial del Tunja, Sala Laboral desde el 23 de noviembre de 2012 hasta la fecha; y a la doctora LUZ ANGELA MONCADA SUÁREZ como Magistrada del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja, Sala Penal, desde el 11 de enero de 2004 hasta la fecha y hasta el momento en que se profiera la sentencia y se haga efectivo el pago del fallo.
Esta reliquidación deber hacerse teniendo en cuenta el 100% de sus salarios, sin descontar lo correspondiente a la Prima Especial y la Bonificación por Compensación […]», entre otras condenas. Hechos. 6. Las demandantes han prestado sus servicios a la Rama Judicial en los siguientes cargos y periodos: • María Isbelia Fonseca González, como magistrada del Consejo Seccional del Quindío, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, desde el 17 de febrero de 5 Archivos 25, 123 y 129 del expediente digital.
Radicado: 15001-23-33-000-2015-00011-02 (2445-2019) Demandante: Fanny Elizabeth Robles Martínez y otras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 2003 hasta el 22 de noviembre de 2012 y como magistrada del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja - Sala Laboral, desde el 23 de noviembre de 2012 hasta la fecha. • Fanny Elizabeth Robles Martínez, como magistrada del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Rosa de Viterbo - Sala Única, desde el 13 de febrero de 2009 hasta el 6 de septiembre de 2009 y como magistrada del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja - Sala Laboral, desde el 5 de abril de 2011 hasta la fecha. • Luz Ángela Moncada Suárez, como magistrada del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja - Sala Penal, desde el 11 de enero de 2004 hasta la fecha. 7.
Elevaron petición el 26 de junio de 2013 (María Isbelia Fonseca y Luz Ángela Moncada) y el 2 de agosto de 2013 (Fanny Elizabeth Robles)6 ante la entidad demandada, solicitando el reajuste de la prima especial de servicios y que se tenga como factor salarial la bonificación por compensación. La anterior solicitud fue resuelta de manera negativa mediante los actos demandados.
Fundamentos de derecho. 8. Señalaron como vulneradas las siguientes disposiciones: artículos 2, 4, 6, 13, 23, 25, 29, 53, 55, 58, 150, 228, 277 y 280 de la Constitución Política; 1, 2, 10, 14, 15 y 16 de la Ley 4 de 1992; 152 de la Ley 270 de 1996; 12 del Decreto 717 de 1978, 10 de la Ley 1437 de 2011; 2 de la Ley 244 de 1995 y 5 de la Ley 1071 de 2006; el acto legislativo 03 de 2002; la Ley 22 de 1967; los convenios 95, 100 y 111 de la OIT y el capítulo III de la Convención Americana de Derechos Humanos. 9.
Al desarrollar el concepto de violación, se refirió a la normativa y jurisprudencia que consideró aplicable y señaló que tienen derecho a la cancelación del 30% no reconocido por concepto de prima especial desde la fecha de posesión hasta la actualidad y a las prestaciones sociales que en derecho corresponden, además de la sanción moratoria por el no pago de las cesantías «incluyendo el 30% de la prima especial como factor salarial». 10.
Además, al liquidar las prestaciones sociales con exclusión de la denominada prima y la bonificación por compensación la parte demandada vulnera el derecho a recibir en forma íntegra y oportuna sus acreencias laborales. Contestación de la demanda. 11. La Rama Judicial contestó oportunamente las tres demandas acumuladas, se opuso a todas las pretensiones y en consecuencia solicitó que se nieguen las 6 Archivo 25 folio 8, archivo 123 folio 34 y archivo 129 folio 33 del expediente digital.
Radicado: 15001-23-33-000-2015-00011-02 (2445-2019) Demandante: Fanny Elizabeth Robles Martínez y otras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 súplicas, por considerar que los actos administrativos demandados fueron expedidos en ejercicio de las atribuciones legales y constitucionales de la entidad. 12.
En los tres casos, las decisiones adoptadas se ajustaron al orden jurídico vigente sobre el régimen salarial y prestacional de la Rama Judicial, especialmente en lo relativo a la prima especial de servicios y la bonificación por Compensación. 13. Propuso las excepciones de Inexistencia del demandado, Inepta demanda, Cobro de lo no debido y la innominada Sentencia de primera instancia. 14.
Mediante sentencia proferida el 29 de octubre de 2018, el Tribunal Administrativo de Boyacá – Sala de Conjueces, declaró la nulidad parcial de los actos demandados y condenó a la Rama Judicial a la reliquidación de las prestaciones sociales de las demandantes teniendo en cuenta el 30% de la asignación básica que fue pagada a título de prima especial, y negó lo atinente al reajuste con la bonificación por compensación y la sanción moratoria7. 15.
Para ello consideró que, las demandantes en calidad de magistradas de Tribunal Superior son beneficiarias de la prima especial no salarial, adicional a la asignación básica, prevista en la Ley 4 de 1992. 16. Sin embargo, las prestaciones sociales vienen siendo liquidadas con el 70% de sus sueldos básicos, de manera que tienen derecho a su reliquidación, con el 30% del salario que se les pagó cada año a título de prima especial. 7 «PRIMERO: Declárase parcialmente probada la excepción de "Cobro de lo no debido" propuesta por la parte demandada, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Inaplíquense por inconstitucionales e ilegales los artículos 6° del Decreto 658 de 2008, 8° del Decreto 723 de 2009, 8° del Decreto 1388 de 2010, 8° del Decreto 1039 de 2011, 8° del Decreto 874 de 2012, 8° del Decreto 1024 de 2013 y 8° del Decreto 194 de 2014. Así como también los Decretos 1257 de 2015, 245 de 2016, 1013 de 2017 y 337 de 2018, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: Declárase la nulidad parcial de los siguientes actos administrativos, por medio de los cuales no se accedió a la petición de reliquidación y pago retroactivo, indexado, con los respectivos intereses moratorios y sanciones por el no pago de todas las prestaciones sociales- primas, vacaciones, cesantías, intereses de las cesantías y demás a las que hubiere lugar, teniendo en cuenta el 100% del salario mensual de cada una de las accionantes, incluyendo la Prima Especial de Servicios y la Bonificación por Compensación, como factores salariales al momento de liquidar y pagar las prestaciones sociales de cada una de las demandantes […]
CUARTO: Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho condénese a la Nación - Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de administración Judicial a pagar a las actoras FANNY ELIZABETH ROBLES MARTÍNEZ, MARÍA ISBELIA FONSECA GONZÁLEZ y LUZ ÁNGELA MONCADA SUÁREZ, únicamente la diferencia que resulte de reliquidar sus prestaciones sociales devengadas como Magistradas de Tribunal Superior y Consejo Seccional de la Judicatura, teniendo en cuenta para efecto el 30% de su salario básico de cada año, correspondiente a-la Prima Especial de Servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4a de 1992, como un 'plus' que se ha debido añadir a su remuneración mensual y no como integrante de la misma como se hizo en los decretos, durante los periodos así comprendidos: Para doctora FANNY ELIZABETH ROBLES MARTÍNEZ, como Magistrada del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Rosa de Viterbo, Sala Única, desde el 13 de febrero de 2009 hasta el 6 de septiembre de 2009 y como Magistrada del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja, Sala Laboral, desde el 5 de abril de 2011 hasta la fecha.
Para doctora MARÍA ISBELIA FONSECA GONZÁLEZ, como Magistrada de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura del Quindío, desde el 17 de febrero de 2003 hasta el 22 de noviembre de 2012 y como Magistrada del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja, Sala Laboral, desde el 23 de noviembre de 2012 hasta la fecha.
Para la doctora LUZ ÁNGELA MONCADA SUÁREZ, como Magistrada del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja, Sala Penal, desde el 11 de enero de 2004 hasta la fecha. En lo relativo a las cesantías deberán consignarse el fondo de cesantías donde se encuentre afiliadas cada una de las demandantes.
QUINTO: Niéguense las demás pretensiones de la demanda. […]». Radicado: 15001-23-33-000-2015-00011-02 (2445-2019) Demandante: Fanny Elizabeth Robles Martínez y otras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 17. No hay lugar al reajuste de las prestaciones con la bonificación por compensación, pues esta solo constituye factor de salario para efectos del IBC del Sistema General en Pensiones y Salud, en los términos de la Ley 797 de 2003. 18.
Asimismo, no se dan los presupuestos para que haya lugar a la sanción moratoria, pues esta se pretende por el pago de una diferencia en la liquidación de las cesantías, causada por la no inclusión del 30% del sueldo básico, y no por el retardo en la cancelación de la prestación. Recursos de apelación. 19. Inconforme con esa decisión, las demandantes8 solicitaron sean revocados los numerales segundo, tercero y cuarto de la sentencia de primera instancia, y, en su lugar, se reliquiden sus prestaciones sociales con inclusión de la prima especial y la bonificación por compensación. Señalaron que «el recurso de apelación se dirige a sustentar que la prima especial y la bonificación por compensación deben ser consideradas como factor salarial y/o salario», conforme se indicó en la sentencia del 14 de diciembre de 2011, proferida por el Consejo de Estado, bajo el radicado núm. 11001-03-25-000-2005 -00244-01. 20.
Por su parte, la demandada9 en su recurso peticionó sea revocada la sentencia de primera instancia, para lo cual citó la sentencia del 18 de mayo de 2016 del Consejo de Estado, en la cual se establecieron criterios sobre la prescripción trienal y se precisó que la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial no tenía competencia para extender efectos salariales a servidores distintos a los previstos en la ley, función atribuida exclusivamente al presidente de la República.
También mencionó la sentencia del 18 de julio de 2018, que reiteró dichos criterios y confirmó la correcta actuación de la administración. 21. Sostuvo que los Decretos 610 de 1998 y 1102 de 2012 establecían que la bonificación solo tenía carácter salarial para efectos pensionales, mas no para la liquidación de prestaciones sociales, por lo que incluirla como factor de liquidación contrariaba el texto legal y los artículos 27 y 28 del Código Civil. 22.
Argumentó que acceder a las pretensiones de la demandante habría implicado alterar el régimen salarial legalmente fijado y superar el tope del 80% de la remuneración de los magistrados de las altas cortes, vulnerando las disposiciones de los decretos que regulan la bonificación. 23. Explicó que incluir la bonificación como factor para reliquidar prestaciones generaba una referencia circular, pues el cálculo de la bonificación dependía de los mismos valores que se pretendían reliquidar, impidiendo obtener cifras ciertas y ocasionando incrementos indebidos en la remuneración. 8 Archivo 92 del expediente digital. 9 Archivo 94 del expediente digital.
Radicado: 15001-23-33-000-2015-00011-02 (2445-2019) Demandante: Fanny Elizabeth Robles Martínez y otras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 24. Indicó que las sentencias de nulidad de los decretos salariales entre 1993 y 2007 no reconocieron derechos individuales ni modificaron el carácter no salarial de la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, por lo cual no podían servir de fundamento para la reliquidación solicitada.
Trámite correspondiente a la segunda instancia. 25. Por auto del 19 de enero de 202210, se admitieron los recursos de apelación, y mediante auto del 23 de agosto de 202211 se ordenó correr traslado a las partes y al agente del ministerio público para que presentaran sus alegatos de conclusión. 26. Dentro de la oportunidad legal el apoderado de la parte actora12 reiteró la solicitud realizada en el recurso de apelación, y alegó que, «al ser la prima especial y la bonificación por compensación parte del salario, es necesaria la reliquidación y pago de todas las prestaciones sociales», por su parte la demandada13 reiteró los argumentos del recurso de apelación. El agente del Ministerio público guardó silencio. 27.
Control de legalidad. La Sala observa que el proceso se ha tramitado en legal forma, sin que se advierta causal de nulidad que invalide lo actuado, por lo que se resolverán las apelaciones, previas las siguientes: II. CONSIDERACIONES Competencia. 28. De conformidad con lo establecido en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo14, esta Sala de Subsección del Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación presentados.
Problemas jurídicos. 29. Le corresponde a la Sala establecer ¿si las demandantes tienen derecho a que se reconozcan, reliquiden y paguen las prestaciones sociales con base en el 100% de la asignación devengada, incluyendo el 30% que se reconoció como prima especial de servicios?; y si la prima especial y la bonificación por 10 Índice 00026 de SAMAI. 11 Índice 00039 de SAMAI. 12 Índice 00044 de SAMAI. 13 Índice 00045 de SAMAI. 14 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]».
Radicado: 15001-23-33-000-2015-00011-02 (2445-2019) Demandante: Fanny Elizabeth Robles Martínez y otras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 compensación tienen carácter salarial para liquidar las prestaciones sociales. De manera complementaria, corresponde determinar si el reconocimiento solicitado se encuentra limitado por el tope del 80 % de la remuneración de los magistrados de alta corte y si las sumas reclamadas están afectadas por la prescripción trienal. 30.
Para resolver los problemas planteados se abordarán los siguientes aspectos: i) La prima especial de servicios contemplada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 y el precedente jurisprudencial y ii) Caso concreto. La prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992. 31. La Ley 4ª de 1992, en el artículo 14, determinó que «El Gobierno Nacional establecerá una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial15 para los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero (1o.) de enero de 1993.
Igualmente tendrán derecho a la prima de que trata el presente artículo, los delegados departamentales del Registrador Nacional del Estado Civil, los Registradores del Distrito Capital y los niveles Directivo y Asesor de la Registraduría Nacional del Estado Civil». 32. En cumplimiento del mandato anterior, el Gobierno Nacional desde 1993 ha expedido anualmente los decretos salariales de los servidores públicos.
Sin embargo, aquellos emitidos entre los años 1993 y 2007, fueron declarados nulos por el Consejo de Estado, Sala de Conjueces de la Sección Segunda, el 29 de abril de 201416 bajo el argumento de que «[d]e acuerdo con los criterios establecidos en la ley marco, esto es la Ley 4ª de 1992, es claro que el Gobierno Nacional contravino los criterios fijados por el legislador con la expedición de los decretos demandados, pues como se pudo observar, el literal a) del artículo 2° de la mencionada Ley estableció que de ninguna manera se podían desmejorar los salarios y prestaciones sociales.
Sin embargo, los decretos demandados interpretaron erróneamente y aplicaron indebidamente la ley 4ª de 1992 al haber mermado el salario de un grupo de servidores públicos, razón suficiente para determinar que son contrarios a la Constitución y la Ley, así como para declarar su nulidad». 15 Aparte subrayado declarado exequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-279-96 de 24 de junio de 1996, magistrado ponente Hugo Palacios Mejía. «El legislador conserva una cierta libertad para establecer, qué componentes constituyen, o no salario; así como la de definir y desarrollar el concepto de salario, pues es de su competencia desarrollar la Constitución. El considerar que los pagos por primas técnicas y especiales no sean factor salarial, no lesiona los derechos de los trabajadores, y no implica una omisión o un incorrecto desarrollo del especial deber de protección que el Estado colombiano tiene en relación con el derecho al trabajo, ni se aparta de los deberes que Colombia ha adquirido ante la comunidad internacional». 16 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces, sentencia del 29 de abril de 2014.
Radicación: 11001-03- 25-000-2007-00087-00 (1686-07). CP: María Carolina Rodríguez Ruiz Radicado: 15001-23-33-000-2015-00011-02 (2445-2019) Demandante: Fanny Elizabeth Robles Martínez y otras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 33. Ahora, la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado mediante la sentencia del 2 de septiembre de 201917, respecto de la prima especial de servicios determinó lo siguiente: «1.
La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. 2.
Todos los beneficiaros de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 3.
Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la fiscalía general de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100% de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30% que había sido excluido a título de prima especial. 4.
Los demás beneficiarlos de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969». 34.
Lo anterior, ha sido reiterado en varias oportunidades en las sentencias del 11 de julio de 202318, 5 de septiembre de 202319, 5 de diciembre de 202320, 6 de agosto de 202421 y 18 de diciembre de 202422. 35. En esa misma línea, esta corporación mediante sentencia del 9 de abril de 202423, declaró la nulidad de los decretos salariales de los servidores públicos proferidos entre los años 2008 y 2018.
Pues bajo el mismo criterio se insistió en que el 30% correspondiente a la prima especial «no puede ser deducido del salario». 17 Consejo de Estado, Sección Segunda, radicado 41001-23-33-000-2016-00041-02 (2204-18) MP. Carmen Anaya de Castellanos (Conjuez) 18 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces. Sentencia del 11 de julio de 2023.
Radicación: 25000-23- 42-000-2017-04777-02 (6109-2019). CP: Bernardo Andrés Carvajal Sánchez 19 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces. Sentencia del 5 de septiembre 2023. Radicación: 73001-23- 31-000-2011-00775-02 (4667-2019) CP: Hugo Alberto Marín Hernández 20 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces. Sentencia del 5 de diciembre de 2023.
Radicación: 250002342000201703771 02 (0232-2021). CP: Carmen Anaya de Castellanos. 21 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces. Sentencia del 6 de agosto de 2024. Radicación: 250002342000201402796 02 (5358-2022). CP: Carmen Anaya de Castellanos. 22 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces. Sentencia del 3 de diciembre 2024.
Radicación: 25000- 2342-000-2019-01001-02 (4400-2021). CP: Jorge Iván Acuña Arrieta. 23 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces. Sentencia del 9 de abril de 2024. Radicación: 11001 03 25 000 2019 00609 00 (4735-2019). CP: Clara Elisa Cifuentes Ortiz. Radicado: 15001-23-33-000-2015-00011-02 (2445-2019) Demandante: Fanny Elizabeth Robles Martínez y otras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Caso concreto. 36.
La Sala encuentra acreditado que las demandantes prestaron servicios a la Rama Judicial, en los siguientes cargos y tiempos24: • Fanny Elizabeth Robles Martínez como magistrada del Tribunal Superior de Santa Rosa de Viterbo, Sala Única, del 13 de febrero al 6 de septiembre de 2009, y posteriormente como magistrada del Tribunal Superior de Tunja, Sala Laboral, desde el 5 de abril de 2011 hasta la actualidad. • María Isbelia Fonseca González como magistrada del Consejo Seccional de la Judicatura del Quindío, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, del 17 de febrero de 2003 al 22 de noviembre de 2012, y desde el 23 de noviembre de 2012 ejerce como magistrada del Tribunal Superior de Tunja, Sala Laboral. • Luz Ángela Moncada Suárez funge como magistrada del Tribunal Superior de Tunja, Sala Penal, desde el 11 de enero de 2004 y continúa en el cargo, hecho igualmente aceptado por la parte demandada. 37.
Que han percibido desde un principio la remuneración mensual y las prestaciones sociales por montos inferiores a los que tienen derecho, ya que la Administración ha restado la prima especial de servicios del 100% del salario25. 38. Las mencionadas funcionarias elevaron solicitud ante la entidad demandada con el fin de obtener el reajuste de la prima especial de servicios, solicitudes que fueron negadas mediante los actos administrativos demandados, peticiones radicadas en las fechas que se indican a continuación. • Fanny Elizabeth Robles Martínez el día 2 de agosto de 201326. • Luz Ángela Moncada Suárez el día 26 de junio de 201327. • María Isbelia Fonseca González el día 26 de junio de 201328. 39.
La Sala advierte que, las demandantes tienen derecho al reconocimiento, reliquidación y pago de sus ingresos mensuales, y de sus prestaciones sociales, liquidadas sobre la base de todo el salario básico, sin restarle ni sumarle a éste el 30%, ya que la prima especial de servicios no tiene carácter salarial y por tanto no incide o es inocua para liquidar las prestaciones sociales, salvo para efectos de pensión. Distinto es que el 30% que fue erradamente descontado de la remuneración mensual de las demandantes para tenerlo a título de prima especial, sí tienen carácter salarial e incidencia prestacional, ya que constituyen un porcentaje de la asignación básica que fue descontado por una exégesis 24 Folios 29, 263-361 del expediente físico y de conformidad con el hecho primero de las demandas aceptado como cierto por la Rama Judicial en la contestación. 25 Folios 263-361 del expediente físico. 26 Folio 22 cuaderno 1 del expediente físico. 27 Folio 21 cuaderno 3 del expediente físico. 28 Folio 22 cuaderno 4 del expediente físico.
Radicado: 15001-23-33-000-2015-00011-02 (2445-2019) Demandante: Fanny Elizabeth Robles Martínez y otras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 errada por parte de la entidad demandada, por lo que no le asiste razón al apoderado de las demandantes en este punto. 40. Por otro lado, se tiene que mediante sentencia del 9 de abril de 2024, esta Corporación declaró la nulidad de los decretos salariales emitidos entre el 2008 y 2018 que, «establecieron la prima especial, creada por el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, como una parte del salario y no como un pago adicional equivalente al 30% del salario», e indicó que « la nulidad que se declara no implica que la prima especial sin carácter salarial del 30% de la remuneración mensual de los servidores públicos beneficiarios, desaparece del mundo jurídico, sino que, tal como se desprende de la motivación plasmada en esta sentencia, ese porcentaje no puede ser deducido del salario, sin que en ningún caso pueda ser inferior, a la luz de la norma legal, artículo 14 de la Ley 4ª de 1992».
Por lo tanto, de conformidad con lo anterior, deberá estarse a lo resuelto en la sentencia expedida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces, bajo el radicado 110010325000201900609 00 (4735-2019), al igual que en la sentencia del 29 de abril de 2014 radicación: 11001-03-25-000-2007-00087-00 (1686-07), motivo por el que se adicionará la sentencia para precisar lo anterior. 41.
Ahora bien, respecto de lo señalado por la entidad recurrente de que acceder a las pretensiones de la demanda superaría el tope establecido en el Decreto 610 de 1998, es del caso señalar que dicho límite porcentual fue impuesto por el mismo legislador al regular la prestación objeto de este litigio, por lo tanto, la entidad demandada al efectuar el reajuste como se ordena en esta sentencia, debe respetar lo dispuesto en el artículo 1 del mencionado precepto y en los decretos anuales que expide el Gobierno Nacional, esto es, que los ingresos labores no superen el 80% de lo que por todo concepto perciben los magistrados de Alta Corte, por lo que así se adicionará, la sentencia impugnada para precisar dicho aspecto. 42.
En cuanto a la prescripción29, esta Corporación ha reiterado30, que el derecho a la prima especial reclamada se hizo exigible desde la entrada en vigor del Decreto 57 de 1993, que reglamentó la Ley 4ª de 1992, es decir, a partir del 7 de enero de 1993. Por tanto, desde su vinculación al cargo, las interesadas pudieron interrumpir la prescripción trienal.
En consecuencia, conforme a lo establecido por la Sala de Conjueces del Consejo de Estado en la sentencia del 2 de septiembre de 2019, el reconocimiento del derecho solo procede respecto de los tres años anteriores a la reclamación administrativa, dado que las diferencias 29 ARTÍCULO 187 del CPACA. CONTENIDO DE LA SENTENCIA. (…) En la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas las excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus. 30 Para el efecto pueden consultarse: Consejo de Estado, Sección Segunda.
Sala de Conjueces. Sentencia del 6 de junio de 2023. Radicación: 25000-23-25-000-2010-00700-02 (0735-2019). CP: Juan Camilo Morales Trujillo Consejo de Estado, Sección Segunda. Sala de Conjueces. Sentencia 8 de octubre de 2024. Radicación: 25000234200020170478802 (1135-2023). CP: Nubia González Cerón. Consejo de Estado, Sección Segunda.
Sala de Conjueces. Sentencia del 3 de diciembre de 2024. Radicación: 170012333000201600137 02 (0322-2021) CP: Jorge Iván Acuña Arrieta. Radicado: 15001-23-33-000-2015-00011-02 (2445-2019) Demandante: Fanny Elizabeth Robles Martínez y otras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 salariales derivadas de la reducción del 30% no surgieron con la declaratoria de nulidad de los decretos salariales, sino desde la vigencia del citado Decreto 57 de 1993. 43.
Teniendo en cuenta las fechas en que cada una de las demandantes presentó su reclamación administrativa, se declara configurada la prescripción trienal de los derechos reclamados, así: • Para Fanny Elizabeth Robles Martínez: al haber presentado su solicitud el 2 de agosto de 2013, se consideraron prescritas las diferencias anteriores al 2 de agosto de 2010, salvo en lo relacionado los aportes al Sistema de Seguridad Social en Pensiones31. • Luz Ángela Moncada Suárez y María Isbelia Fonseca González: al haber presentado sus solicitudes el 26 de junio de 2013, se declaró la prescripción de las diferencias causadas con anterioridad al 26 de junio de 2010, igualmente con excepción de las cesantías y los aportes al Sistema de Seguridad Social en Pensiones32. 44.
Lo que conlleva revocar parcialmente el numeral cuarto de la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia, en cuanto declaró no probada la excepción de prescripción, para, en su lugar, declarar que dicho fenómeno sí se configuró respecto de las diferencias reclamadas en las fechas antes indicadas, con excepción de las cesantías y los aportes al Sistema de Seguridad Social en Pensiones como se examinará a continuación. 45.
En relación con las diferencias correspondientes al auxilio de cesantías, conforme a lo establecido en la Sentencia de Unificación CE-SUJ-004-2016 del Consejo de Estado, este derecho no está sujeto a prescripción mientras la relación laboral se mantenga vigente. De acuerdo con lo probado en el proceso, únicamente se presentó una interrupción en la vinculación de la doctora Fanny Elizabeth Robles Martínez, quien ejerció como magistrada del Tribunal Superior de Santa Rosa de Viterbo hasta el 6 de septiembre de 2009, y posteriormente fue nombrada como magistrada del Tribunal Superior de Tunja a partir del 5 de abril de 2011. 46.
En consecuencia, la demandante debió presentar su reclamación dentro de los tres años siguientes a la terminación del primer vínculo. Sin embargo, al haberlo hecho en agosto de 2013, se consideró que las cesantías causadas entre el 13 de febrero y el 6 de septiembre de 2009 se encontraban prescritas. Por el contrario, las cesantías generadas desde el 5 de abril de 2011 fecha en que fue nombrada de nuevo en un cargo beneficiario de la prima especial y durante la vigencia actual del cargo no prescriben, toda vez que no hubo interrupción del 31 Folio 22 cuaderno 1 del expediente físico. 32 Folio 22 cuaderno 1 y Folio 22 cuaderno 4 del expediente físico.
Radicado: 15001-23-33-000-2015-00011-02 (2445-2019) Demandante: Fanny Elizabeth Robles Martínez y otras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 vínculo laboral. Respecto de las demás demandantes, no operó la prescripción, dado que sus relaciones laborales se mantuvieron continuas e ininterrumpidas. 47.
Finalmente, debe precisarse que la cotización al Sistema de Seguridad Social en Pensiones se encuentra íntimamente vinculada al restablecimiento del derecho, razón por la cual, al disponerse el reajuste del emolumento reconocido, la entidad demandada debe deducir de la condena los aportes correspondientes a cargo del empleado y efectuar los aportes patronales que le competen, dado que se trata de un derecho irrenunciable e imprescriptible. 48.
En consecuencia, deberá efectuarse así: • Para Fanny Elizabeth Robles Martínez, desde el 13 de febrero hasta el 6 de septiembre de 2009, y nuevamente desde el 5 de abril de 2011 hasta la fecha en que ocupe un cargo con derecho a dicho reconocimiento. • Para María Isbelia Fonseca González, desde el 17 de febrero de 2003 hasta el 22 de noviembre de 2012, y desde el 23 de noviembre de 2012 en adelante, mientras ejerza un empleo que genere tal beneficio. • Para Luz Ángela Moncada Suárez, desde el 11 de enero de 2004 y mientras permanezca vinculada a un cargo susceptible de dicho reconocimiento. 49.
Lo anterior, por cuanto la diferencia del 30% que fue descontado de la asignación básica se le debe reconocer su incidencia como factor de liquidación pensional y conforme lo dispone el artículo 17 de la Ley 100 de 199333 es obligatorio realizar las respectivas cotizaciones al fondo de pensiones en el que hubieren estado afiliadas las demandantes, no solo por la naturaleza parafiscal de las mismas sino por la sostenibilidad del sistema34, utilizando como ingreso base de cotización el 100% de su remuneración. Debiéndose adicionar la sentencia recurrida respecto a este tema. 50.
Ahora, respecto a lo señalado por la parte demandante en su recurso de alzada, de que se tenga en cuenta la bonificación por compensación como factor salarial para liquidar las prestaciones sociales, la Sala precisa que por mandato expreso de los Decretos 610 de 1998, 4040 de 2004 (cuando estuvo vigente) y el actual 1102 de 2012, y conforme a la jurisprudencia reiterada de esta Corporación35, únicamente constituye factor salarial como parte del ingreso base de cotización del Sistema General de Pensiones.
En consecuencia, no le asiste razón al recurrente. 33 ARTÍCULO 17. Obligatoriedad de las Cotizaciones. Durante la vigencia de la relación laboral deberán efectuarse cotizaciones obligatorias a los Regímenes del Sistema General de Pensiones por parte de los afiliados y empleadores, con base en el salario que aquéllos devenguen. 34 Ver sentencia del Consejo de Estado- Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sala de conjueces de la Sección Segunda- providencia del 4 de julio de 2024, conjuez ponente: Clara Elisa Cifuentes Ortiz, radicación: 25000-23-42-0002017-05349-02 (2828-2021). 35Sentencia proferida el 18 de mayo de 2016 por la Sala de Conjueces – Sección Segunda del Consejo de Estado, Rad. 250002325000201000246-02, Demandante: Jorge Luis Quiroz Alemán. Conjuez Ponente Doctor Jorge Iván Acuña Arrieta.
Radicado: 15001-23-33-000-2015-00011-02 (2445-2019) Demandante: Fanny Elizabeth Robles Martínez y otras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 51. De conformidad con lo expuesto, se revocará parcialmente la sentencia en cuanto a que operó la prescripción de las diferencias salariales y prestacionales para los periodos señalados.
Se adicionará en que la entidad deberá tener en cuenta los topes establecidos en la Ley y estarse a lo resuelto en las sentencias del 29 de abril de 2014 y 9 de abril de 2024, así como se aclarará la orden de los aportes a pensión. Condena en costas. 52. La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas.
A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 53. La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.
Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. 54. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGPP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 55.
En este contexto, en el caso concreto no procede la condena en costas, toda vez que no puede predicarse que alguna de las partes haya sido vencida en el proceso. 56. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III.
FALLA PRIMERO. Avocar conocimiento del presente asunto, conforme a las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. MODIFICAR Y ADICIONAR los numerales segundo y cuarto de la sentencia impugnada, y en su lugar se dispone: Radicado: 15001-23-33-000-2015-00011-02 (2445-2019) Demandante: Fanny Elizabeth Robles Martínez y otras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 «ESTARSE a lo resuelto en la sentencia expedida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces, del 9 de abril de 2024 bajo el radicado 110010325000201900609 00 (4735-2019), al igual que en la sentencia del 29 de abril de 2014 radicación: 11001-03-25-000-2007-00087- 00 (1686-07), de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. DECLARAR probada la excepción de prescripción en el entendido que: • Para Fanny Elizabeth Robles Martínez, las sumas causadas con anterioridad al 2 de agosto de 2010 se encuentran prescritas, incluyendo las cesantías, excepto las generadas desde el 5 de abril de 2011 en adelante, fecha en que fue nombrada de nuevo en un cargo beneficiario de la prima especial y durante la vigencia actual del cargo no prescriben, toda vez que no hubo interrupción del vínculo laboral. • Para María Isbelia Fonseca González y Luz Ángela Moncada Suárez, las sumas causadas con anterioridad al 26 de junio de 2010 se encuentran prescritas, con excepción de las cesantías y de la obligación de la entidad de efectuar los aportes pensionales, según lo expuesto en esta providencia. A título de restablecimiento del derecho, CONDENAR a la entidad demandada a: i) reliquidar y pagar las diferencias correspondientes a los salarios liquidados sobre la base del salario básico más el 30% de éste, que corresponde a la prima especial de servicios contenida en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992; ii) reconocer, reliquidar y pagar las prestaciones sociales A las demandantes, liquidadas sobre la base de todo el salario básico, sin restarle ni sumarle a éste el 30%, ya que la prima especial de servicios no tiene carácter salarial; y iii) lo anterior será reconocido desde el 2 de agosto de 2010 para Fanny Elizabeth Robles Martínez, y desde el 26 de junio de 2010 para María Isbelia Fonseca González y Luz Ángela Moncada Suárez, y hasta que desempeñen el cargo o uno equivalente, conforme a lo dispuesto en la parte motiva.
En ningún caso, el reconocimiento ordenado podrá superar el tope fijado en el Decreto 610 de 1998 y el previsto anualmente por los decretos salariales anuales expedidos por el Gobierno Nacional. ORDENAR realizar los descuentos de ley para seguridad social en pensiones, utilizando como ingreso base de cotización el 100% de su remuneración, conforme a la proporción que le corresponda al empleado y al empleador de acuerdo con los porcentajes de ley, respecto de las diferencias no cotizadas así: Radicado: 15001-23-33-000-2015-00011-02 (2445-2019) Demandante: Fanny Elizabeth Robles Martínez y otras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 • Para Fanny Elizabeth Robles Martínez, desde el 13 de febrero hasta el 6 de septiembre de 2009, y nuevamente desde el 5 de abril de 2011 hasta la fecha en que ocupe un cargo con derecho a dicho reconocimiento. • Para María Isbelia Fonseca González, desde el 17 de febrero de 2003 hasta el 22 de noviembre de 2012, y desde el 23 de noviembre de 2012 en adelante, mientras ejerza un empleo que genere tal beneficio. • Para Luz Ángela Moncada Suárez, desde el 11 de enero de 2004 y mientras permanezca vinculada a un cargo susceptible de dicho reconocimiento».
TERCERO. CONFIRMAR en sus demás apartados la sentencia del 29 de octubre de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá - Sala de Conjueces, por las razones y con las precisiones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.
CUARTO. Sin condena en costas en esta instancia, conforme a lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia.
QUINTO. Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior decisión fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado (Firmado electrónicamente) JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado (Firmado electrónicamente) JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado (Firmado electrónicamente) CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los consejeros de Estado, en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley y el artículo 186 del CPACA.