CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Bogotá D.C., doce (12) de mayo de dos mil veintitrés (2023) Radicación número: 68001-23-33-000-2016-00706-01(66524) Actor: NACIÓN-RAMA JUDICIAL Demandado: ÁNGELA MARÍA ÁLVAREZ DE MORENO Referencia: ACCIÓN DE REPETICIÓN ACCIÓN DE REPETICIÓN-Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia según el CPACA.
LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA EN REPETICIÓN-Subrogación legal de derechos en repetición. COPIAS SIMPLES-Valor probatorio. PROVIDENCIAS JUDICIALES-Valor probatorio. PRUEBA TRASLADADA-Valor probatorio. ACCIÓN DE REPETICIÓN-Régimen legal aplicable en hechos ocurridos en vigencia de la Ley 678 de 2001. ACCIÓN DE REPETICIÓN-Presupuestos y condiciones para su ejercicio.
PRESUNCIÓN DE CULPA GRAVE EN REPETICIÓN-Violación manifiesta e inexcusable de normas de derecho, art. 6.1 Ley 678 de 2001. CARGA DE LA PRUEBA EN REPETICIONES EN VIGENCIA DE LA LEY 678 DE 2001-Le corresponde al demandado desvirtuar la presunción. TESTIMONIO-Crítica testimonial. TESTIGO SOSPECHOSO-Valoración probatoria. DOLO O CULPA GRAVE EN LA CONDUCTA DEL SERVIDOR PÚBLICO-No se acreditó por el demandante.
COSTAS EN CPACA-Se condena a la parte vencida en el proceso y la Sala tasará las agencias en derecho en segunda instancia. La Sala, de acuerdo con lo dispuesto en sesión del 5 de mayo de 2005, decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 21 de mayo de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, que negó las pretensiones.
SÍNTESIS DEL CASO El 13 de abril de 2005, Ángela María Álvarez de Moreno, Juez Quinta de Familia de Bucaramanga, profirió calificación insatisfactoria del desempeño de la asistente social grado 1 del juzgado. El 29 de abril siguiente, la juez confirmó la decisión y, en consecuencia, la excluyó de la carrera judicial. Como los actos administrativos se declararon nulos y la Nación-Rama Judicial pagó la condena, demandó en repetición a la funcionaria.
Alegó presunción de culpa grave por violación manifiesta e inexcusable de la ley.
ANTECEDENTES El 24 de mayo de 2016, la Nación-Rama Judicial, a través de apoderado judicial, formuló demanda de repetición contra Ángela María Álvarez de Moreno, para que se le declarara patrimonialmente responsable de la condena por $522.718.617 impuesta por el Juzgado Noveno Administrativo de Bucaramanga y confirmada por el Tribunal Administrativo de Santander.
En apoyo de las pretensiones, la parte demandante afirmó que la demandada desconoció la ley, pues asignó funciones jurídicas a la asistente social grado 1, para las que no estaba preparada profesionalmente y no tenían relación con su profesión de trabajadora social. Por ello, era comprensible que la funcionaria tuviera errores y deficiencias en sus labores.
El 28 de julio de 2016, se admitió la demanda y se ordenó su notificación personal a la demandada y al Ministerio Público. En el escrito de contestación de la demanda, al oponerse a las pretensiones, Ángela María Álvarez de Moreno adujo que no se probó que actuó con culpa grave, pues la funcionaria que calificó incumplía las funciones tanto de apoyo jurídico como de trabajo social –visitas e informes sociales–.
Agregó que, para la época de los hechos, la asignación de funciones de apoyo jurídico a los Asesores Sociales Grado 1 era una práctica común en los juzgados de familia de Bucaramanga. Concluyó que no se probó que tuvo un error manifiesto e inexcusable. El 28 de enero 2019 se celebró audiencia inicial y el 1 de abril siguiente, la audiencia de pruebas.
El 1 de abril de 2019, se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente. La demandante reiteró lo expuesto y adujo que se probó que la asignación de funciones jurídicas a los asistentes sociales grado 1 no estaba dada por la ley, sino por el titular del Despacho. La demandada afirmó que los testimonios acreditaron que, para la época de los hechos, los asistentes sociales de los juzgados de familia de Bucaramanga tramitaban procesos judiciales y proyectaban providencias.
Agregó que, por ello, el error no fue manifiesto y no se configuró culpa grave. El Ministerio Público conceptuó que se probó que la demandada asignó, de forma irregular, funciones jurídicas a la asistente social grado 1 y no motivó en debida forma la calificación insatisfactoria. El 21 de mayo de 2020, el Tribunal Administrativo de Santander en la sentencia negó las pretensiones, al considerar que, para la época de los hechos, era común que los juzgados de familia de Bucaramanga, debido a la carga laboral, asignaran funciones de apoyo jurídico a los Asistentes Sociales Grado 1.
La evaluación de desempeño incluía la calificación de todas las funciones asignadas, incluso las jurídicas, y concluyó que no se probó una violación manifiesta e inexcusable de las normas por parte de la demandada. La parte demandante interpuso recurso de apelación, que fue concedido el 21 de octubre de 2020 y admitido el 9 de julio de 2021.
La recurrente esgrimió que la demandada no desvirtuó la presunción de culpa grave, porque la jurisdicción contencioso administrativa anuló el acto de calificación insatisfactoria por violación de varias normas. El 19 de noviembre de 2021 se corrió traslado para alegar de conclusión en segunda instancia. Las partes reiteraron lo expuesto. El Ministerio Público conceptuó que no se probó que la demandada violó de forma manifiesta e inexcusable la ley.
Era habitual que, por la carga laboral, los juzgados de familia de Bucaramanga asignaran funciones de apoyo jurídico a los asistentes sociales grado 1. La interpretación de las normas no excluía esa asignación y la calificación de la funcionaria no configura un error inexcusable o negligente de la demandada. CONSIDERACIONES Presupuestos procesales Jurisdicción y competencia 1.
La jurisdicción administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce de los procesos de repetición contra los agentes que, con su conducta dolosa o gravemente culposa, hayan originado una condena contra una entidad pública, según el artículo 142 CPACA y el inciso 1º del artículo 7 de la Ley 678 de 2001. El Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto, de conformidad con el inciso 2º del artículo 7 de la Ley 678 de 2001 y el artículo 150 CPACA, modificado por el artículo 615 CGP.
Acción procedente 2. La acción de repetición es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial cuando la entidad pública sea condenada o haya conciliado producto de la culpa grave o del dolo de un agente que no estuvo vinculado al proceso respectivo (art. 90 CN, art. 142 CPACA, inciso 1º del art. 2 Ley 678 de 2001 y arts. 1668.3 y 1670 CC).
Demanda en tiempo 3. El término para formular pretensiones en acciones de repetición es de dos años contados a partir del día siguiente al de la fecha del pago efectuado por la entidad, según el artículo 11 de la Ley 678 de 2001 –antes de su modificación por el artículo 42 de la Ley 2195 de 2022– o a más tardar desde el vencimiento del plazo de 18 meses de que trata el inciso 4° del artículo 177 CCA, norma vigente para la época en que empezó a contarse el término de caducidad.
La sentencia que condenó a la demandante quedo ejecutoriada el 12 de febrero de 2013 (f. 32 c. 1) y la entidad hizo el último pago el 17 de febrero de 2015 [núm. 12.2]. De modo que, el término de dos años empezó a correr a partir del día siguiente del vencimiento del plazo de 18 meses previsto en el inciso 4° del artículo 177 CCA, es decir, desde el 13 de agosto de 2014 y vencía el 13 de agosto de 2016.
La demanda se interpuso en tiempo –24 de mayo de 2016– pues para esa fecha no habían vencido los dos años para su presentación. Legitimación en la causa 4. La subrogación es la transmisión de los derechos del acreedor a un tercero que paga la obligación, en nombre del deudor, la cual puede tener origen en la ley o en el acuerdo de voluntades (arts. 1630, 1666, 1667 y 1668 CC).
Por virtud de la ley o el contrato, quien pagó la obligación se subroga en todos los derechos, acciones y privilegios, prendas e hipotecas que tenía el antiguo acreedor contra el deudor principal, como contra terceros, obligados solidaria y subsidiariamente a la deuda (art. 1670 CC). De modo que, por transmisión o traspaso de los derechos del acreedor viene a ocupar su lugar (subrogación legal o convencional), pues la deuda no se extingue y solo cambia al acreedor.
El artículo 90 CN, desarrollado por el artículo 8 de la Ley 678 de 2001, establece que la entidad que pagó la condena, por los perjuicios que sufrió un tercero con ocasión de la conducta dolosa o gravemente culposa de un servidor o exservidor público, estará legitimada para el ejercicio de la acción de repetición. Se trata, pues, de un evento de subrogación legal, en virtud del cual la entidad tiene derecho a repetir lo pagado –por ministerio de la ley– contra el servidor público que, con su conducta dolosa o gravemente culposa, dio origen a la condena contra el Estado.
La Nación-Rama Judicial está legitimada en la causa por activa, pues fue la entidad pública que pagó una reparación patrimonial derivada de una condena judicial. Con ocasión de este pago se subrogó en los derechos y privilegios del tercero afectado con la conducta dolosa o gravemente culposa del servidor público [núm. 12.3]. Ángela María Álvarez de Moreno está legitimada en la causa por pasiva, pues fue la servidora judicial que, según la demanda, con su conducta gravemente culposa o dolosa dio lugar a la indemnización por el Estado, proveniente de una conciliación. Aquella era Juez Quinta de Familia del Circuito de Bucaramanga para la época de los hechos, según da cuenta copia simple del formulario de calificación integral de servicios y la Resolución nº. 001 del 29 de abril de 2005 (f. 128 a 135 c. 1).
Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si una juez desvirtuó la presunción de culpa grave del numeral 1º del artículo 6 de la Ley 678 de 2001, por violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho. Análisis de la Sala 5. Según el artículo 243 CGP, los documentos son públicos o privados. El documento es público si es otorgado por funcionario en ejercicio de su cargo o con su intervención y es privado si no reúne los requisitos para ser público.
Los documentos públicos y privados se presumen auténticos, mientras no hayan sido tachados de falso o desconocidos según el artículo 244 CGP. El mérito probatorio de los documentos lo asigna el juez, luego de la apreciación de las pruebas en su conjunto, según las reglas de la sana crítica (art 176 CGP). Las copias simples se valorarán según el artículo 246 CGP, aplicable por remisión expresa del artículo 211 CPACA. 6.
Las providencias judiciales son pruebas documentales legalmente admisibles y valorables de hechos, que prueban la decisión judicial y los hechos procesales. Las sentencias del 23 de abril de 2010 y 30 de enero de 2013, que declararon la responsabilidad patrimonial de la Nación-Rama Judicial, serán valoradas. 7. La parte demandada solicitó como prueba trasladada el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho nº. 2005-02882-01, adelantado por el Juzgado Noveno Administrativo de Bucaramanga (CD f. 176 c. 1).
Conforme al artículo 174 CGP, las pruebas practicadas válidamente en un proceso podrán trasladarse a otro y serán apreciadas sin más formalidades, siempre que en el proceso de origen se hubieran practicado a petición de la parte contra quien se aducen o con audiencia de ella. En caso contrario, deberá surtirse la contradicción en el proceso al que están destinadas.
Su valoración y la definición de sus consecuencias jurídicas corresponderán al juez ante quien se aduzcan. Como las pruebas del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho se practicaron con audiencia de la Nación-Rama Judicial, serán valoradas. Régimen jurídico aplicable 8. Como los hechos que produjeron la condena ocurrieron el 13 de abril de 2005, el régimen vigente aplicable a la acción de repetición es la Ley 678 de 2001 que entró en vigor a partir de su publicación en el Diario Oficial nº. 44.509, el 4 de agosto de 2001.
La Ley 678 de 2001 desarrolló el inciso segundo del artículo 90 de la Constitución Política y reguló los aspectos sustanciales y procesales de la acción de repetición, por ello, los hechos ocurridos en vigencia de esta ley se rigen enteramente por ella. En lo sustancial la Ley 678 de 2001 no solo previó el objeto, noción y finalidades de este medio de control, sino que, al calificar la conducta dolosa o gravemente culposa del servidor o exservidor público, estableció unas «presunciones legales» (artículos 5° y 6° de la Ley 678 de 2001) que admiten prueba en contrario de conformidad con el artículo 66 CC.
La Corte Constitucional, al estudiar la constitucionalidad de los artículos 5º y 6º encontró que estaban ajustados a la CN, pues esas «presunciones» no implican atribución inmediata de responsabilidad del demandado, al ser mecanismos procesales que buscan que la entidad pruebe el supuesto de hecho de la presunción alegada y el demandado, mediante prueba en contrario, lo desvirtúe para eximirse de responsabilidad.
Para la Corte, de esta forma se garantiza el derecho de defensa, el debido proceso y un equilibro en el debate probatorio. Presupuestos para la procedencia de la acción de repetición 9. La procedencia de la acción de repetición –a más de la condición de servidor o exservidor público, que ya fue analizada [núm. 4]– requiere: (i) la obligación reparatoria a cargo del Estado;
(ii) el pago y (iii) la conducta dolosa o gravemente culposa del servidor o exservidor público o de un particular que ejerza funciones públicas. Primer presupuesto: La obligación reparatoria a cargo de la entidad demandante 10. El primer presupuesto para que proceda la acción de repetición es que el Estado haya reparado los perjuicios derivados de un daño antijurídico, como consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un servidor suyo, conforme lo dispone el artículo 2 de la Ley 678 de 2001.
La obligación de la entidad estatal, por la ocurrencia de un daño antijurídico, se verifica mediante una sentencia judicial condenatoria, un acuerdo conciliatorio, de naturaleza judicial o extrajudicial, tal y como lo prevé el artículo 2 de la Ley 678 de 2001. 11. Está acreditado que la Nación-Rama Judicial fue declarada patrimonialmente responsable mediante sentencia judicial que la condenó a reintegrar a Gloria Florence López Martínez y pagarle los salarios y prestaciones sociales dejados de percibir.
En efecto, el Tribunal Administrativo de Santander, el 30 de enero de 2013, confirmó la sentencia del Juzgado Noveno Administrativo de Bucaramanga, que anuló el acto administrativo proferido por la Jueza Quinta de Familia de Bucaramanga el 13 de abril de 2005, por el cual hizo calificación insatisfactoria de los servicios, retiró del servicio y excluyó de la carrera judicial a López Martínez, según da cuenta copia auténtica de las providencias (f. 12 a 29 c. 1).
Segundo presupuesto: El pago 12. El pago efectivo es la prestación de lo que se debe (art. 1626 CC). El pago deberá hacerse bajo todos respectos en conformidad al tenor de la obligación (art. 1627 CC). Está acreditado que la entidad demandante pagó la condena impuesta por el Juzgado Noveno Administrativo de Bucaramanga el 23 de abril de 2010 y confirmada el 30 de enero de 2013 por el Tribunal Administrativo de Santander, con apoyo en los siguientes medios de prueba: 12.1.
El 15 de enero de 2015, la directora administrativa de administración judicial reconoció a favor de Gloria Florence López Martínez el pago de $522.718.617, por la condena impuesta por el Juzgado Noveno Administrativo de Bucaramanga y confirmada por el Tribunal Administrativo de Santander, según da cuenta copia auténtica de la Resolución nº. 0059 (f. 33 a 45 c. 1). 12.2.
El 30 de enero, 3 y 7 de febrero de 2015, el Consejo Superior de la Judicatura expidió las órdenes de pago nº. 10205415, 13386215, 26529215, 26520015, 26530615, 26519315 y 10210515 para dar cumplimiento a la Resolución nº. 0059 del 15 de enero de 2015. El último pago se hizo el 17 de febrero de 2015, según da cuenta copia auténtica de las órdenes de pago (f. 46 a 58 c. 1). 12.3.
La Nación-Rama Judicial pagó $522.718.617 por la condena impuesta por el Juzgado Noveno Administrativo de Bucaramanga y confirmada por el Tribunal Administrativo de Santander, a favor de Gloria Florence López Martínez, según da cuenta copia auténtica de la certificación suscrita por la directora administrativa de la división de tesorería del Consejo Superior de la Judicatura (f. 59 c. 1).
Tercer presupuesto: La conducta dolosa o gravemente culposa del agente 13. Como el régimen sustantivo de esta acción de repetición es la Ley 678 de 2001, se aplican las «presunciones legales» previstas en los artículos 5º y 6º de esa ley, que califican la conducta del servidor o exservidor público de dolosa o gravemente culposa. Estas «presunciones» inciden directamente en la carga de la prueba, pues antes de la Ley 678 de 2001, le correspondía al demandante demostrar los supuestos de hecho en los que se fundamentaba y, por tanto, acreditar la culpa grave o el dolo del agente del Estado.
Con la entrada en vigencia de la Ley 678 de 2001, se invirtió la carga de la prueba, una vez la entidad demandante acredita que el servidor del Estado incurrió en alguno de los supuestos que «presumen» el dolo o la culpa grave, el demandado tiene el deber de atacar la presunción y, por ello, le corresponde aportar la prueba que desvirtúe el supuesto que configura la «presunción».
De modo que el juez de la acción de repetición puede estudiar la conducta del agente con el fin de determinar, si no obstante configurarse alguna de las «presunciones», el demandado no actuó en forma dolosa o gravemente culposa. El juez evaluará todos los eventos que no se subsumen en los supuestos de «presunciones» previstos por el legislador. 14.
De conformidad con los medios probatorios allegados oportunamente al proceso, se demostraron los siguientes hechos: 14.1. El 24 de julio de 2002, Ángela María Álvarez de Moreno, Juez Quinta de Familia de Bucaramanga, nombró en propiedad a Gloria Florence López Martínez en el cargo de asistente social grado 1 de ese juzgado, según da cuenta copia digital del Decreto nº. 006 (p. 98 a 102 del CD f. 176 c. 1). 14.2.
El 30 de agosto de 2002, Gloria Florence López Martínez se posesionó el cargo de asistente social grado 1 en el Juzgado Quinto de Familia de Bucaramanga, según da cuenta copia digital del acta (p. 103 a 405 del CD f. 176 c. 1). 14.3. En 2002, Ángela María Álvarez de Moreno, Juez Quinta de Familia de Bucaramanga, dispuso las funciones del cargo de asistente social grado 1 en el reglamento de trabajo del juzgado.
Conforme al documento, dicho funcionario debía (i) tramitar, bajo directrices verbales del Despacho, los asuntos de violencia intrafamiliar, alimentos, amparos de pobreza, comisiones y adopciones; (ii) realizar visitas sociales decretadas como prueba y rendir informes mensuales al secretario sobre su cumplimiento y (iii) recibir el reparto, radicarlo y anotarlo en los libros correspondientes, según da cuenta copia digital del reglamento de trabajo para 2002 (p. 228 a 235 del CD f. 176 c. 1). 14.4.
En 2003, Ángela María Álvarez de Moreno, Juez Quinta de Familia de Bucaramanga, dispuso las funciones asignadas al cargo de asistente social grado 1 en el reglamento de trabajo. Conforme al documento, dicho funcionario debía (i) tramitar, bajo directrices verbales del Despacho, los asuntos de violencia intrafamiliar, alimentos, amparos de pobreza, comisiones, adopciones y reconocimientos;
(ii) realizar visitas sociales decretadas como prueba y rendir informes mensuales al secretario sobre su cumplimiento y (iii) recibir el reparto, radicarlo y anotarlo en los libros correspondientes, según da cuenta copia digital del reglamento de trabajo para 2003 (p. 219 a 226 del CD f. 176 c. 1). 14.5. En 2005, Ángela María Álvarez de Moreno, Juez Quinta de Familia de Bucaramanga dispuso las funciones asignadas al asistente social grado 1 en el reglamento de trabajo.
Conforme al documento, dicho funcionario debía (i) tramitar, bajo directrices verbales del Despacho, los asuntos de violencia intrafamiliar, alimentos, amparos de pobreza, adopción, divorcios mutuos y comisiones; (ii) realizar visitas sociales decretadas como prueba y rendir informes mensuales al secretario sobre su cumplimiento y (iii) sacar fotocopias todos los días desde las 2:00 p.m., según da cuenta copia digital del reglamento de trabajo para 2003 (p. 219 a 226 del CD f. 176 c. 1). 14.6.
El 23 de abril de 2010, el Juzgado Noveno Administrativo de Bucaramanga anuló el acto administrativo que profirió la Juez Quinta de Familia de Bucaramanga, el 13 de abril de 2005, por el cual dio calificación insatisfactoria de servicios a Gloria Florence López Martínez, asistente social grado 1 de ese juzgado, y condenó a la Nación-Rama Judicial al reintegro de la funcionaria y al pago de salarios y prestaciones dejados de recibir.
Conforme a la sentencia, la juez calificó insatisfactoriamente funciones y actividades asignadas a la funcionaria, las cuales no tenían relación con la profesión que acreditó para aspirar al cargo de asistente social grado 1 –trabajadora social–, según da cuenta copia auténtica de la providencia (f. 12 a 20 c. 1). 14.7. El 30 de enero de 2013, el Tribunal Administrativo de Santander confirmó la condena impuesta por el Juzgado Noveno Administrativo de Bucaramanga, según da cuenta copia auténtica de la providencia (f. 23 a 29 c. 1). 14.8.
El 7 y 8 de marzo de 2013, Patricia Bustamante Ruiz, Héctor Gustavo Ramírez Agón, Sandra Elizabeth Durán Prada y Jeanett Ramírez Pérez –jueces primero, tercero, sexto y séptimo de familia de Bucaramanga, respectivamente– emitieron oficios a la Sala Civil-Familia del Tribunal Superior de Bucaramanga, en el trámite de una tutela. Conforme a los documentos, en esos juzgados el cargo de asistente social grado 1 tenía funciones de trámite y sustanciación de procesos judiciales (alimentos, custodias, patria potestad, filiaciones), proyección de autos y sentencias, visitas y estudios sociales, elaboración de oficios, edictos y certificaciones.
Según el oficio nº. 0652, el Juzgado Tercero de Familia de Bucaramanga inició funciones el 16 de octubre de 1990 y desde ese momento, el cargo de asistente social grado 1 desempeñaba funciones de apoyo jurídico, según da cuenta copia auténtica de los oficios nº. 0652, 0751, 00646 (f. 100 a 122 c. 1). 15. Las «presunciones legales» de dolo o culpa grave, previstas en los artículos 5° y 6° de la Ley 678 de 2001, corresponden a un juicio lógico del legislador, que consiste en tener como cierto o probable un hecho, partiendo de otro debidamente probado.
Esa presunción no excluye la posibilidad de que exista un error en el razonamiento del hecho del cual se parte para obtener una deducción o en el hecho probado cuando resulte falso o inexacto. Por eso, el demandado tiene la posibilidad de desvirtuar la «presunción legal», aun cuando fueren ciertos los antecedentes o circunstancias con fundamento en los cuales lo infiere la ley, como también cuando éstos terminen siendo falsos.
En eventos de acción de repetición por la expedición de un acto administrativo, la declaración de nulidad del acto no implica automáticamente la responsabilidad patrimonial del servidor público. Pues, se reitera, el servidor público puede aportar pruebas que desvirtúen la presunción. Las sentencias del proceso contencioso administrativo se convierten, por mandato de la ley, en piezas procesales determinantes para establecer la responsabilidad patrimonial del exservidor público, sin perjuicio de que el agente aporte medios de prueba tendientes a desvirtuar la «presunción legal».
La presunción de culpa grave del numeral 1º del artículo 6, por violación manifiesta e inexcusable de normas derecho, se configura cuando el daño es consecuencia de una infracción directa a la Constitución o a la ley o de una inexcusable omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones. 16. Frente a la conducta de Ángela María Álvarez de Moreno está acreditado que: 16.1.
El 26 de enero y 24 de febrero de 1999, Ángela María Álvarez de Moreno, Juez Quinta de Familia de Bucaramanga, emitió dos memorandos a Gloria Florence López Martínez, asistente social grado 1 de ese juzgado. Conforme a los documentos, la juez llamó la atención de la funcionaria porque no practicó la visita social en tres procesos judiciales, había errores en la fecha de notificación de varias providencias y no había actualizado el «libro radicador», según da cuenta copia digital de los memorandos (p. 253 a 256 del CD f. 176 c. 1). 16.2.
El 31 de octubre de 2002, Ángela María Álvarez de Moreno llamó la atención por escrito a Gloria Florence López Martínez y otras funcionarias del Despacho, pues incumplían términos judiciales en los procesos que tenía a su cargo, según da cuenta copia digital del escrito (p. 272 del CD f. 176 c. 1). 16.3. El 12 de enero, 24 de febrero, 2 de abril, 27 de mayo y 27 de agosto de 2003, Ángela María Álvarez de Moreno, Juez Quinta de Familia de Bucaramanga, envió memorandos a la asistente social grado 1, Gloria Florence López Martínez.
Conforme a los documentos, la juez le hizo varios llamados de atención, pues la funcionaria no presentaba informes de seguimiento social, no adelantaba las labores de trabajo social, no pasaba para examen previo de la juez las actas de las diligencias y seis procesos a su cargo estaban inactivos, según da cuenta copia digital de las comunicaciones (p. 266 y 268 a 271 del CD f. 176 c. 1). 16.4.
El 27 de enero, 3 de marzo, 2 y 9 de agosto, 5 y 6 de octubre de 2004, Ángela María Álvarez de Moreno suscribió memorandos dirigidos a Gloria Florence López Martínez. Según los documentos, la juez llamó la atención a la asistente social grado 1 pues no presentó informes sociales en dos procesos de custodia, no practicó visita social en dos procesos, había errores en la sustanciación de esos procesos, incumplimiento de términos judiciales y retardo e inactividad en dos procesos de alimentos, según da cuenta copia digital y simple de los memorandos (f. 123 a 126 c. 1 y p. 258 a 260, 264 y 265 del CD f. 176 c. 1). 16.5.
El 6 de abril de 2005, la Juez Quinta de Familia de Bucaramanga, Ángela María Álvarez de Moreno, reiteró el llamado de atención a Gloria Florence López Martínez. Conforme al memorando, la Asistente Social Grado 1 no adelantó el trabajo social en tres procesos a su cargo, aun cuando ya le había requerido realizar esa labor, según da cuenta copia simple y digital de la comunicación (f. 127 c. 1 y p. 257 del CD f. 176 c. 1). 16.6.
El 13 de abril de 2005, la Juez Quinta de Familia de Bucaramanga, Ángela María Álvarez de Moreno, emitió calificación insatisfactoria de los servicios de Gloria Florence López Martínez, como asistente social grado 1 del Despacho. Conforme al documento, la juez consideró que la funcionaria recibía constantes llamados de atención por su trabajo deficiente, desinteresado y descuidado, y a pesar de que la exhortó a mejorar, no hubo cambios en el desempeño, según da cuenta copia simple del formulario de calificación (f. 128 a 131 c. 1). 16.7.
El 29 de abril de 2005, la Juez Quinta de Familia de Bucaramanga, Ángela María Álvarez de Moreno, resolvió el recurso de reposición interpuesto por Gloria Florence López Martínez contra la calificación insatisfactoria de servicios. Según el documento, la juez no repuso la decisión al considerar que la prueba documental acreditaba la mala calidad del trabajo por fallas en la redacción, ortografía y bajo rendimiento.
Además, en calificaciones pasadas le había manifestado la necesidad de mejorar, según da cuenta copia de la Resolución nº. 001 (f. 132 a 135 c. 1). 17. Beatriz Virginia Correa Villar –técnica en procedimientos judiciales– declaró que trabajó en la Rama Judicial desde 1981. En 2005 –año de los hechos– se desempeñaba como asistente social grado 1 en el Juzgado Segundo de Familia de Bucaramanga.
Por la acumulación de trabajo, tenía asignadas funciones de trámite de procesos de custodia, alimentos, cuota alimentaria, patria potestad, entre otros, y proyección de autos y sentencias. Además, atendía público y realizaba visitas sociales. Afirmó que todos los asistentes sociales en los juzgados de familia de Bucaramanga tenían funciones de apoyo jurídico y eran calificados por el cumplimiento de estas (CD f. 176 c. 1 min. 3:05 a 10:45).
Myriam Flórez Moreno –trabajadora social– declaró que desde 1990 se desempeñaba como asistente social grado 1 del Juzgado Tercero de Familia de Bucaramanga. En 2005, hacía visitas domiciliarias, seguimientos de trabajo social y, además, tenía a cargo procesos de alimentos, filiaciones y patria potestad. Debía tramitarlos y proyectar las providencias.
También atendía público. Afirmó que las funciones de los asistentes sociales no estaban bien definidas ni reglamentadas y solo hasta 2016, mediante un acuerdo, se establecieron. Desde que ingresó a la Rama Judicial tuvo funciones de apoyo jurídico, además de las funciones como asistente social (CD f. 176 c. 1 min. 11:48 a 20:59). Luz Marina Ramírez Beltrán –trabajadora social– declaró que desde 1997 hasta 2012 se desempeñó como asistente social grado 1 en el Juzgado Primero de Familia de Bucaramanga.
Las funciones del cargo incluían el trámite de procesos de alimentos, custodias, reglamentación de visitas, entre otros, desde la admisión hasta la proyección de la sentencia. El titular del Despacho asignaba esas funciones y desde que entró a trabajar tuvo funciones de apoyo jurídico (CD f. 176 c. 1 min. 21:19 a 27:17). Como las declarantes trabajaron para la Nación-Rama Judicial, son testigos cuya imparcialidad o credibilidad puede verse afectada, en los términos del artículo 211 CGP.
Esta norma prevé que el juez analizará estos testimonios de acuerdo con las circunstancias de cada caso. Las declaraciones fueron completas, espontáneas y la razón de su dicho corresponde a lo que conocieron de forma directa, al desempeñarse como asistentes sociales grado 1 en tres juzgados de familia de Bucaramanga. Las versiones son coincidentes y uniformes en que era usual y común que al cargo de asistente social grado 1 –en los juzgados de familia de esa ciudad– se asignaran funciones de apoyo jurídico.
Por ello, todas las declarantes, desde su ingreso, desarrollaron funciones de apoyo jurídico. 18. Según la demanda, Ángela María Álvarez de Moreno, como Juez Quinta de Familia de Bucaramanga, actuó con culpa grave al expedir calificación insatisfactoria de los servicios de la asistente social grado 1 del juzgado. Afirmó que la juez le asignó funciones jurídicas y evalúo el cumplimiento, aun cuando esas funciones no tenían relación con su profesión de trabajadora social (num. 1º art. 6 Ley 678 de 2001).
Conforme al hecho primero de la demanda –que en la contestación de la demanda se tuvo como cierto–, desde abril de 1998 hasta septiembre de 1999, Gloria Florence López Martínez se desempeñó, en provisionalidad, como asistente social grado 1 del Juzgado Quinto de Familia de Bucaramanga. Está acreditado que el 24 de julio de 2002, la juez Ángela María Álvarez de Moreno la nombró en propiedad en ese cargo [núm. 14.1].
En 2002, 2003 y 2005, el reglamento interno de trabajo del juzgado establecía como funciones del cargo de asistente social grado 1: (i) el trámite, bajo directrices del Despacho, de varios procesos judiciales como alimentos, adopciones, violencia intrafamiliar, entre otros; (ii) realizar visitas sociales e informes sobre las mismas, (iii) recibir y tramitar el reparto y sacar fotocopias [núm. 14.3 a 14.5].
Se probó que era una práctica común que en los juzgados de familia de Bucaramanga se asignaran funciones de apoyo jurídico al cargo de asistente social grado 1 y que los funcionarios desempeñaban esas funciones, además de las visitas, informes y acompañamiento social en los procesos judiciales [núm. 14.8 y 17]. Desde 1999 hasta abril de 2005, la juez Ángela María Álvarez de Moreno emitió quince memorandos a la funcionaria Gloria Florence López Martínez, por su incumplimiento, no solo en funciones de apoyo jurídico –vencimiento de términos, inactividad en los procesos y errores en la sustanciación–, sino en funciones de trabajo social en el trámite de los procesos: visitas, informes y acompañamiento social [núm. 16.1 a 16.5].
El 13 de abril de 2005, la juez Ángela María Álvarez de Moreno emitió calificación insatisfactoria de los servicios y funciones de Gloria Florence López Martínez como asistente social grado 1 [núm. 16.6] y al resolver el recurso de reposición, confirmó la decisión [núm. 16.7]. 19. Conforme a las pruebas, Ángela María Álvarez de Moreno, como Juez Quinta de Familia de Bucaramanga, asignó funciones de apoyo jurídico al cargo de asistente social grado 1 del juzgado, según el reglamento interno de trabajo.
Esta asignación era una práctica común y necesaria en la actividad judicial de los juzgados de familia en Bucaramanga. Gloria Florence López Martínez desempeñó ese cargo en ese juzgado, primero en provisionalidad –1998 y 1999– y luego en propiedad –2002 a 2005–. Desde 1999 hasta abril de 2005, la juez hizo constantes y continuos llamados de atención a la Gloria López –quince allegados al expediente–, por el incumplimiento o deficiente cumplimiento no solo de funciones relacionadas con la sustanciación de procesos judiciales, también por funciones directamente relacionadas con su profesión de trabajadora social, pues no realizaba las visitas ni los informes sociales decretados como prueba en varios procesos. 20.
No se están desconociendo los efectos de cosa juzgada de las sentencias del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, que anuló el acto administrativo que profirió la Juez Quinta de Familia de Bucaramanga, y condenó a la Nación-Rama Judicial. La Sala reitera que el objeto de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho es determinar la responsabilidad del Estado por el daño causado con un acto que es demandado, juicio en el cual la antijuridicidad de la conducta que causó el daño es inane a su estructuración. Mientras que, en la acción de repetición, ese es el elemento fundamental de la responsabilidad del agente o ex agente del Estado en contra del cual se dirige la acción, dado que sólo cuando esa conducta ha sido dolosa o gravemente culposa, habrá lugar a declarar la responsabilidad del demandado.
Por ello, la sentencia que declara la nulidad de un acto tiene efectos de cosa juzgada erga omnes en cuanto a la nulidad del acto administrativo y la sentencia en procesos de restablecimiento del derecho aprovecha a quien interviene en ese proceso y obtiene la declaración a su favor (art. 332 CPC y 175 CCA, hoy art. 303 CGP y 189 CPACA). Como la demandada desvirtuó, en este proceso, la presunción de culpa grave derivada de una violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho. 21.
El artículo 188 CPACA prescribe que, salvo aquellos procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del CPC, hoy CGP. El artículo 365.1 CGP ordena condenar en costas a la parte vencida en el proceso o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación. De conformidad con el artículo 366.4 CGP y en los términos del Acuerdo nº. 1887 de 2003 del Consejo Superior de la Judicatura, vigente para la fecha de presentación de la demanda –hoy Acuerdo n°. 10554 de 2016–, las agencias en derecho se tasarán en el 0.1% del valor de las pretensiones en atención a la naturaleza del proceso, y la calidad y duración de la gestión ejecutada por el apoderado.
Como las pretensiones se estimaron en $522.718.617, el demandante pagará la suma de $522.719 por concepto de agencias en derecho. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia del 21 de mayo de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander.
SEGUNDO: CONDÉNASE a la parte demandante a pagar a favor de Ángela María Álvarez de Moreno las costas del proceso y FÍJASE la suma de quinientos veintidós mil setecientos diecinueve pesos ($522.719), por concepto de agencias en derecho.
TERCERO: En firme esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de la Sala JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS. GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE APS/OAO