11001031500020250559600 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., dos (2) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Consejero Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación núm.: 11001-03-15-000-2025-05596-00 Accionante: SUBRED INTEGRADA DE SERVICIOS DE SALUD SUR E.S.E. Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN D Tema: TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL.

SE DECLARA IMPROCEDENTE. No cumple con el requisito general de procedencia de relevancia constitucional. Sentencia de primera instancia La Sala decide la acción de tutela presentada por la accionante contra la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. I. LA SOLICITUD DE TUTELA 1. La Subred Integrada de Servicios de Salud Sur E.S.E solicitó, a través de apoderado judicial, la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia en conexidad con el principio de seguridad jurídica, cuya vulneración le atribuyó a la providencia de 26 de junio de 2025 proferida por la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro del proceso ejecutivo con el número de radicación 11001-33-42-052-2024-00145-01.

II.

HECHOS Y RAZONES DE LA TUTELA 2. De conformidad con lo planteado en el escrito de amparo, los hechos y razones que motivan el ejercicio de la acción de tutela se contraen, en síntesis, a lo siguiente: 2.1. Indicó que el señor Fabio Cruz Rodríguez presentó la demanda ejecutiva núm. 11001-33-42-052-2024-00145-00/01 contra la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur E.S.E., para que se librara mandamiento de pago por las prestaciones sociales y demás emolumentos reconocidos por la Subsección D de la Sección 2 Radicación: 11001-03-15-000-2025-05596-00 Accionante: Subred Integrada de Servicios de Salud Sur E.S.E. Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la sentencia 17 de febrero de 2021, que confirmó la decisión de 9 de diciembre de 2020 proferida por el Juzgado Cincuenta y Dos Administrativo del Circuito de Bogotá dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 2.2.

Refirió que el ejecutante solicitó el decreto de embargo y secuestro del inmueble identificado con la matrícula inmobiliaria no. 50S-40764275 de propiedad de la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur E.S.E., así como el embargo y retención de los dineros de la entidad depositados en la cuenta de ahorros no. 004800391056 del Banco Davivienda, destinada específicamente al pago de sentencias y conciliaciones. 2.3.

Afirmó que el Juzgado Cincuenta y Dos Administrativo del Circuito de Bogotá, mediante providencia de 18 de diciembre de 2024, negó las solicitudes de embargo. 2.4. Adujo que el señor Fabio Cruz Rodríguez, interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión y a través de providencia de 26 de junio de 2025, la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, resolvió: “[…]

PRIMERO: CONFIMAR PARCIALMENTE el auto del 2 de abril de 2025, proferido por el Juzgado Cincuenta y Dos (52) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá D.C., en cuanto negó el decreto y práctica de la medida cautelar de embargo del inmueble identificado con matrícula No. 50S40764275, de conformidad con la parte motiva de la presente providencia.

SEGUNDO: ORDENAR al Juez de primera instancia que provea sobre la cautela solicitada por la parte ejecutante frente a la cuenta de ahorros del No. 004800391056 del banco Davivienda, determinando el límite de la cautela a ordenar y sobre qué bancos y cuentas recaerá, conforme a lo expuesto en la parte motiva […]”. [Negrilla y mayúscula original del texto]. 2.5.

Manifestó que la providencia proferida por la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia en conexidad con el principio de seguridad jurídica, al incurrir en los defectos fáctico y sustantivo. 2.6. Expuso que el Tribunal incurrió en un defecto fáctico “[…] al omitir la valoración de pruebas esenciales que daban cuenta de la grave situación fiscal y financiera de la SUBRED INTEGRADA DE SERVICIOS DE SALUD SUR E.S.E., y de los riesgos estructurales que implicaba el embargo de sus recursos sobre la continuidad del servicio público esencial de salud […]”. 2.7.

Refirió que se omitió el estudio del Oficio de 11 de abril de 2025, a través del cual se puso en conocimiento que “[…] la entidad se encontraba categorizada en riesgo medio de acuerdo con la Resolución 980 de 2024, y que por tal razón adelantaba el trámite de ajuste a la propuesta del Programa de Saneamiento Fiscal y Financiero proyectado para el período 2024–2029, que debe adoptar en cumplimiento de lo dispuesto en la Ley 1966 de 2019, para continuar con su etapa de presentación para 3 Radicación: 11001-03-15-000-2025-05596-00 Accionante: Subred Integrada de Servicios de Salud Sur E.S.E. su viabilidad ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público por parte del Alcalde Distrital […]”. 2.8.

Adujo que “[…] la autoridad judicial incurrió en una “negativa a reconocer hechos objetiva y materialmente acreditados”, toda vez que de las certificaciones obrantes en el expediente respecto de la cuenta embargada se desprende que estas no ofrecían mérito suficiente para avalar la aplicación de la excepción al principio de inembargabilidad sobre tales recursos […]”. 2.9.

Manifestó que “[…] El no efectuar dicho examen abre la puerta a un escenario de grave desproporción, en el que el apoderado del ejecutante, quien actualmente representa en 315 sentencias en contra la Subred, pueda promover nuevas acciones de cobro judicial por un valor estimado en $21.929.994.867, con la consecuente adopción de medidas cautelares que paralizarían la operación de la ESE, impedirían la realización de los fines del Estado Social de Derecho en materia de salud y podrían incluso conducir a su intervención administrativa o liquidación. Tal desenlace tendría un impacto devastador para la población del sur de Bogotá, altamente dependiente de los servicios prestados por la SUBRED SUR E.S.E. […]”. 2.10.

Respecto al defecto sustantivo señaló que, al aplicar las “[…] excepciones del principio de inembargabilidad adoptadas vía jurisprudencial por la Corte Constitucional para decretar la medida cautelar, sin considerar que su aplicación al caso concreto implica la vulneración de varios preceptos y principios constitucionales, cuyo peso relativo resultaría ser superior a los principios que busca proteger la mencionada regla jurisprudencia […]”. 2.11.

Refirió que la decisión Judicial desconoció que “[…] el artículo 48 de la Constitución Política prevé que los recursos de la Seguridad Social no se podrán destinar ni utilizar para fines diferentes a su garantía, y a su vez el artículo 134 de la Ley 100 establece algunas disposiciones relacionadas con la inembargabilidad de bienes y rentas vinculadas al Sistema de Seguridad Social.

De igual modo el artículo 25 de la Ley 1751 de 2015 (Ley Estatutaria de Salud) dispone que “los recursos públicos que financian la salud son inembargables, tienen destinación específica y no podrán ser dirigidos a fines diferentes a los previstos constitucional y legalmente”, y el artículo 19 del Decreto 111 de 1996 advierte que “Son inembargables las rentas incorporadas en el Presupuesto General de la Nación, así como los bienes y derechos de los órganos que lo conforman”. […]”. 2.12.

Precisó que “[…] del Acta no. 14 del 8 de octubre de 2024 aportada con la presente acción, el CONSEJO DISTRITAL DE POLÍTICA ECONÓMICA Y FISCAL (CONFIS) aprobó los Planes Financieros 2025 de las cuatro Subredes Integradas de Servicios de Salud, aprobando para el caso particular de la SUBRED SUR E.S.E., ingresos y gastos por la suma de SEISCIENTOS CINCUENTA Y UN MIL DOSCIENTOS TREINTA Y NUEVE MILLONES SETECIENTOS MIL PESOS ($651.239.700.000), 4 Radicación: 11001-03-15-000-2025-05596-00 Accionante: Subred Integrada de Servicios de Salud Sur E.S.E. destinados prioritariamente a la financiación de los siguientes rubros: (i) nómina y gastos asociados;

(ii) medicamentos e insumos médico–quirúrgicos; (iii) mantenimiento (con el respeto del 5%); (iv) seguros; (v) impuestos, tasas, contribuciones y multas; (vi) gastos financiados con vigencias futuras; (vii) servicios públicos; (viii) cuentas por pagar; y (ix) sentencias judiciales […]”. 2.13. Por lo anterior “[…] se asignó la suma de DOS MIL MILLONES DE PESOS ($2.000.000.000), producto del esfuerzo financiero de la entidad para atender las condenas en firme como lo prevén los artículos 192 y 195 del CPACA, aplicando para ello el derecho de turno de que trata el artículo 12 de la Ley 962 de 2005, según el orden de radicación de las cuentas de cobro presentadas […]”.

III. PRETENSIONES 3. La parte accionante formuló las siguientes pretensiones: “[…]

PRIMERO. AMPARAR los derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad jurídica y al acceso a la administración de justicia, vulnerados con el Auto de segunda instancia proferido el 26 de junio de 2025 por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN D, dentro del proceso ejecutivo radicado bajo el número 11001- 33-42-052-2024-00145-01.

SEGUNDO. ORDENAR al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN D, dejar sin efectos jurídico el Auto de segunda instancia proferido el 26 de junio de 2025, dentro del proceso ejecutivo radicado bajo el número 11001-33-42-052-2024- 00145-01.

TERCERO. ORDENAR al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN D, negar la medida cautelar solicitada consistente en el embargo y retención de los dineros existentes en la cuenta de ahorros no. 004800391056 del Banco Davivienda, de titularidad de la SUBRED INTEGRADA DE SERVICIOS DE SALUD SUR E.S.E., hasta concurrencia del monto ejecutado […]”.

IV. TRÁMITE DE LA TUTELA 4. Mediante auto de 12 de septiembre de 2025, el Despacho a cargo de la sustanciación del proceso admitió la acción de tutela y negó la medida provisional solicitada. Asimismo, vinculó como terceros con interés directo en el resultado del proceso a Fabio Cruz Rodríguez y al Juzgado Cincuenta y Dos Administrativo del Circuito de Bogotá. V. INTERVENCIONES 5.

Una vez efectuadas las notificaciones a la autoridad accionada y a los vinculados, se allegaron los siguientes informes: 5 Radicación: 11001-03-15-000-2025-05596-00 Accionante: Subred Integrada de Servicios de Salud Sur E.S.E. 5.1. La Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca solicitó declarar improcedente la acción de tutela por no cumplir el requisito de relevancia constitucional, porque la accionante pretende una instancia adicional, dado que insiste en un debate que ya fue resuelto por el juez del proceso ejecutivo. 5.2.

El señor Fabio Cruz Rodríguez solicitó declarar improcedente la acción constitucional toda vez que la accionante pretende usar el mecanismo de amparo como una instancia adicional, por cuanto los argumentos expuestos en el escrito de tutela fueron estudiados al interior del proceso ejecutivo. VI. CONSIDERACIONES DE LA SALA VI.1. Competencia 6.

Esta Sala de Decisión es competente para conocer de la presente acción de tutela, de conformidad con lo establecido en el Decreto Ley núm. 2591 de 19 de noviembre de 19911, en concordancia con el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto núm. 1069 de 26 de mayo de 20152, modificado por el artículo 1.º del Decreto núm. 333 de 6 de abril de 20213 y del Decreto 799 de 9 de julio de 20254, y el artículo 13 del Acuerdo núm. 080 de 12 de marzo de 20195, modificado por el Acuerdo núm. 434 de 10 de diciembre de 20246.

VI.2. Problemas jurídicos 7. De acuerdo con la situación fáctica planteada, a la Sala le corresponde establecer: a) Si en el presente asunto se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Y, si ello es así, se deberá determinar: b) Si la providencia aquí enjuiciada vulneró los derechos fundamentales invocados por la parte accionante, al haber incurrido, presuntamente, en los defectos fáctico y sustantivo. 8.

Con el fin de resolver tales interrogantes, resulta pertinente pronunciarse de manera previa sobre: i) la procedencia de la acción de tutela contra providencias 1 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. 2 “Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho”. 3 “Por la cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 4 “Por el cual se modifica el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho”. 5 Por el cual se expide el Reglamento Interno del Consejo de Estado. 6 Por medio del cual se modifican los artículos 13, 67, 80, 81 y 82 del Acuerdo 080 de 2019, y se le adicionan los artículos 83, 84, 85, 86, 87, 88, 89 y 90. 6 Radicación: 11001-03-15-000-2025-05596-00 Accionante: Subred Integrada de Servicios de Salud Sur E.S.E. judiciales.

Requisitos generales y especiales de procedibilidad; para posteriormente ii) resolver el caso concreto, adentrándose en el fondo del asunto, siempre y cuando se satisfagan a cabalidad las exigencias adjetivas. VI.3. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Requisitos generales y especiales de procedibilidad 9.

La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 20127, cambió su postura inicial y decidió asumir el estudio de fondo de las acciones de tutela dirigidas en contra de providencias judiciales violatorias de derechos fundamentales siguiendo los lineamientos dispuestos por la Corte Constitucional y su propia jurisprudencia. 10.

Ahora bien, la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, estableció los siguientes presupuestos generales y especiales para que proceda la acción de tutela en contra de decisiones judiciales: 11. Como requisitos generales de procedibilidad fijó: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el agotamiento de todos los medios de defensa judicial, salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que ésta tenga efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de vulneración y su alegación en el proceso; y vi) que la acción no se dirija contra un fallo de tutela, salvo las excepciones previstas en la sentencia SU-627 de 2015. 12.

Como requisitos especiales de procedencia del amparo, y que permiten al juez constitucional dejar sin efectos una providencia judicial8, la sentencia C-590 de 2005 estableció la existencia de los siguientes defectos: orgánico, procedimental absoluto, fáctico, material o sustantivo, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente judicial y violación directa de la Constitución9. 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Radicación: 2009-01328-01(IJ), sentencia de 31 de julio de 2012.

Consejera Ponente: Dra. María Elizabeth García González. 8 Corte Constitucional, Sala Novena de Revisión, Sentencia T-619 de 3 de septiembre de 2009, Magistrado Jorge Iván Palacio Palacio. 9 Defecto orgánico, que tiene lugar cuando el funcionario judicial que emite la decisión carece, de manera absoluta, de jurisdicción o competencia para ello.

Defecto procedimental absoluto, que tiene lugar cuando el juez actuó al margen del procedimiento establecido. Defecto fáctico, que surge cuando la providencia judicial carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión, valora erradamente los elementos de juicio; o da por demostrada una situación fáctica sin existir evidencia probatoria de la misma.

Defecto material o sustantivo, existe cuando las decisiones se fundamentan en normas inexistentes o inconstitucionales, o que presentan una evidente contradicción entre los fundamentos y la decisión. Error inducido, que se presenta cuando la autoridad judicial ha sido engañada por las partes o intervinientes y ese engaño lo llevó a tomar una determinación que afecta derechos fundamentales.

Decisión sin motivación, que tiene lugar cuando el funcionario judicial no expone los fundamentos fácticos y jurídicos de la decisión adoptada en la parte resolutiva de la providencia judicial. Desconocimiento del precedente, que se origina cuando el juez ordinario desconoce o limita el alcance dado por esta Corte Constitucional a una disposición constitucional o derecho fundamental, apartándose del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.

Violación directa de la Constitución, que se presenta cuando la actuación de la autoridad se opone de manera directa a las normas establecidas en la Constitución Política. 7 Radicación: 11001-03-15-000-2025-05596-00 Accionante: Subred Integrada de Servicios de Salud Sur E.S.E. 13. De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial, en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo lugar, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales explicados, permitiéndole de esta manera “[…] dejar sin efecto o modular la decisión […]”10 que encaje en dichos parámetros. 14.

Se trata, entonces, de una rigurosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. 15.

El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, radicado: 11001- 03-15-000-2012-02201-01. VI.4. El caso concreto 16. La Subred Integrada de Servicios de Salud Sur E.S.E solicitó, a través de apoderado judicial, la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia en conexidad con el principio de seguridad jurídica, cuya vulneración le atribuyó a la providencia de 26 de junio de 2025 proferida por la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro del proceso ejecutivo con el número de radicación 11001-33-42-052-2024-00145-01. 17.

Precisado lo anterior, la Sala estudiará el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, en especial el de relevancia constitucional. VI.4.1. Del requisito general de procedencia de relevancia constitucional 18. El requisito de relevancia constitucional se cumple cuando se acredita que el asunto gira en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental11 y no cuando guarda relación con asuntos de carácter meramente legal o de contenido económico que deberán ser definidos por otras jurisdicciones12. 10 Corte Constitucional, Sala Segunda de Revisión, Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, Magistrado Ponente: Dr. Mauricio González Cuervo. 11 Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-590 del 8 de junio de 2005, exp.

No. D-5428, Magistrado Ponente: Dr. Jaime Córdoba Triviño. 12 Corte Constitucional, Sentencias SU-439 de 13 de julio de 2017 (M.P. Alberto Rojas Ríos) y T-458 de 29 de agosto de 2016 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva). 8 Radicación: 11001-03-15-000-2025-05596-00 Accionante: Subred Integrada de Servicios de Salud Sur E.S.E. 19.

Ahora bien, en las acciones de tutela contra providencias judiciales13, el referido requisito se cumple siempre que se evidencie, a primera vista, la afectación o vulneración de las garantías constitucionales o núcleo esencial de los derechos fundamentales y se descarte el uso del mecanismo de amparo como una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces14. 20.

Así, en cuanto a la relevancia constitucional de una controversia, la Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia de unificación15, sostuvo que: “[…] La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales.

No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales. A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena de rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional […]”. [Negrilla fuera del texto]. 21.

La Corte Constitucional en la sentencia SU-215 de 202216 precisó, en relación con el alcance del requisito de la relevancia constitucional, cuáles eran los deberes del juez constitucional: “[…] [E]l juez debe analizar: (i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;

(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales. […] a. El caso no tiene la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental 13 Donde sin lugar a dudas se exige una carga argumentativa lo suficientemente sólida y consistente para efectos de atacar y/o cuestionar el contenido de una decisión judicial. 14 Corte Constitucional, sentencia de tutela No. T-102 de 16 de febrero de 2006 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto).

En igual sentido, ver sentencias T-075-18, T-451-18, T-422-18 y T-248-18. 15 Consejo de Estado, Sala Plena, Sentencia de 5 de agosto de 2014, exp. No. 2012-02201-01, C.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 16 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia SU-215 de 2022, M.P. Natalia Ángel Cabo; 16 de junio de 2022. 9 Radicación: 11001-03-15-000-2025-05596-00 Accionante: Subred Integrada de Servicios de Salud Sur E.S.E. 42.

Con respecto a este requisito, la accionante no explicó cómo la resolución del caso ayuda a interpretar, aplicar o desarrollar la Constitución Política o el núcleo esencial de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. […] b. El caso involucra un debate jurídico eminentemente legal 45.

Aunque la acción de tutela interpuesta por PRTI hace referencia a la violación de derechos fundamentales, principalmente al debido proceso y al acceso efectivo a la administración de justicia, lo cierto es que la solicitud de amparo está construida sobre lo que el demandante considera es una mejor interpretación de una norma de naturaleza legal y, en particular, sobre la pretensión de que se acoja su lectura con respecto a la exención definida en literal e) del artículo 481 del Estatuto Tributario. […] c. El caso plantea una discusión preponderantemente económica 65.

Como ya se mencionó la Corte ha sido clara en señalar que un asunto carece de relevancia constitucional cuando el contenido de la controversia es exclusivamente económico pues esta no involucra el interés general sino uno estrictamente privado o particular. Esto no significa, claro está, que jamás proceda la tutela contra sentencias en un asunto de naturaleza económica, pues eventualmente en este tipo de casos se puede llegar a comprometer algún derecho fundamental.

Así, por ejemplo en acciones de tutela formuladas contra providencias judiciales en las que se discute: (i) el reconocimiento de derechos pensionales; (ii) pretensiones de reparación directa; (iii) laudos arbitrales (…) entre otras materias que implican pretensiones económicas, la Corte ha reconocido la relevancia constitucional del asunto siempre que se advierta con claridad que la acción de tutela está dirigida a obtener la protección de un derecho fundamental y no a reabrir la discusión definida ante los jueces ordinarios. […] d. La acción de tutela no cumple con la carga argumentativa y explicativa rígida pues no se demuestra una grave violación de los derechos fundamentales […]”. [Negrilla original del texto y subrayado fuera del texto]. 22.

Valga destacar que el anterior criterio fue reiterado por la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional en reciente sentencia T-075 de 22 de marzo de 202317. 23. Por ende, y de conformidad con la jurisprudencia de la Sala Plena del Consejo de Estado, para que exista relevancia constitucional deben concurrir los siguientes elementos: i) que de la carga argumentativa expuesta por el actor se pueda concluir que hay una presunta vulneración de derechos fundamentales, y ii) que la discusión planteada en sede de tutela no gire en torno a una inconformidad respecto de la mera 17 Corte Constitucional.

Sala Séptima de revisión. Sentencia T-075 de 2023, M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera; 22 de marzo de 2023. 10 Radicación: 11001-03-15-000-2025-05596-00 Accionante: Subred Integrada de Servicios de Salud Sur E.S.E. legalidad de la decisión analizada o sobre cuestiones de apreciación judicial que no involucre derechos fundamentales18. 24.

Previa indicación de las anteriores premisas se tiene que en el caso objeto de estudio la parte accionante alega que la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia en conexidad con el principio de seguridad jurídica, al incurrir en los defectos fáctico y sustantivo. 25.

Expuso que el Tribunal incurrió en un defecto fáctico “[…] al omitir la valoración de pruebas esenciales que daban cuenta de la grave situación fiscal y financiera de la SUBRED INTEGRADA DE SERVICIOS DE SALUD SUR E.S.E., y de los riesgos estructurales que implicaba el embargo de sus recursos sobre la continuidad del servicio público esencial de salud […]”. 26.

Refirió que se omitió el estudio del Oficio de 11 de abril de 2025, a través del cual se puso en conocimiento que “[…] la entidad se encontraba categorizada en riesgo medio de acuerdo con la Resolución 980 de 2024, y que por tal razón adelantaba el trámite de ajuste a la propuesta del Programa de Saneamiento Fiscal y Financiero proyectado para el período 2024–2029, que debe adoptar en cumplimiento de lo dispuesto en la Ley 1966 de 2019, para continuar con su etapa de presentación para su viabilidad ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público por parte del Alcalde Distrital […]”. 27.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección primera. Rad. núm.: 2015-00283-01, C.P. Guillermo Vargas Ayala; 8 de octubre de 2015. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Rad. núm.: 2016-002244-00, C.P. Guillermo Vargas Ayala; 3 de noviembre de 2016. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.

Sección Primera. Rad. núm.: 2016-01063-00, C.P. Guillermo Vargas Ayala; 17 de noviembre de 2016. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Rad. núm.: 2016-02862-00, C.P. Guillermo Vargas Ayala; 17 de noviembre de 2016. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Rad. núm.: 2016-03249-00, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; 9 de febrero de 2017. 11 Radicación: 11001-03-15-000-2025-05596-00 Accionante: Subred Integrada de Servicios de Salud Sur E.S.E. 29.

Precisó que “[…] del Acta no. 14 del 8 de octubre de 2024 aportada con la presente acción, el CONSEJO DISTRITAL DE POLÍTICA ECONÓMICA Y FISCAL (CONFIS) aprobó los Planes Financieros 2025 de las cuatro Subredes Integradas de Servicios de Salud, aprobando para el caso particular de la SUBRED SUR E.S.E., ingresos y gastos por la suma de SEISCIENTOS CINCUENTA Y UN MIL DOSCIENTOS TREINTA Y NUEVE MILLONES SETECIENTOS MIL PESOS ($651.239.700.000), destinados prioritariamente a la financiación de los siguientes rubros: (i) nómina y gastos asociados;

(ii) medicamentos e insumos médico–quirúrgicos; (iii) mantenimiento (con el respeto del 5%); (iv) seguros; (v) impuestos, tasas, contribuciones y multas; (vi) gastos financiados con vigencias futuras; (vii) servicios públicos; (viii) cuentas por pagar; y (ix) sentencias judiciales […]”. 32. Por lo anterior “[…] se asignó la suma de DOS MIL MILLONES DE PESOS ($2.000.000.000), producto del esfuerzo financiero de la entidad para atender las condenas en firme como lo prevén los artículos 192 y 195 del CPACA, aplicando para ello el derecho de turno de que trata el artículo 12 de la Ley 962 de 2005, según el orden de radicación de las cuentas de cobro presentadas […]”. 33.

En criterio de esta Sala de Decisión, la presente controversia carece de relevancia constitucional porque: i) el debate no se realizó desde una óptica constitucional, ii) la parte accionante pretende utilizar este mecanismo como una instancia adicional con lo que busca reabrir la discusión que fue resuelta por el juez natural del asunto y, iii) la pretensión guarda relación con un asunto de contenido económico. 12 Radicación: 11001-03-15-000-2025-05596-00 Accionante: Subred Integrada de Servicios de Salud Sur E.S.E. 34.

Esta Sección ha venido sosteniendo, en forma pacífica, que para que un asunto supere el requisito general de relevancia constitucional es indispensable que la discusión planteada en sede de tutela se haga desde una óptica constitucional. Para ello es necesario que el accionante motive suficientemente las razones por las que considera que la decisión judicial le ocasiona una “[…] afectación desproporcionada a sus derechos fundamentales […]”. 35.

En este aspecto, la Sala debe precisar que, si bien la parte accionante aduce que le fueron desconocidos sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia en conexidad con el principio de seguridad jurídica, lo cierto es que no existe un desarrollo argumentativo en el que se expliquen las razones por las que considera que se afectaron estos derechos. 36.

Además, la accionante no está exponiendo que la providencia cuestionada haya incurrido en una arbitrariedad judicial, sino que el motivo que fundamenta su inconformidad se sustenta, básicamente, en que la decisión adoptada en la sentencia de segunda instancia ordenó “[…] al Juez de primera instancia que provea sobre la cautela solicitada por la parte ejecutante frente a la cuenta de ahorros del No. 004800391056 del banco Davivienda […]”. 37.

Al respecto, se observa que Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la providencia cuestionada señaló lo siguiente: “[…] En este orden, esta Sala concluye que el inmueble identificado con la matrícula inmobiliaria No. 50S-40764275 ostenta una destinación específica orientada a la construcción del Hospital de Usme, según se desprende de la escritura pública No. 2087 del 27 de junio de 2019, otorgada ante la Notaría 19 del Círculo de Bogotá, en la cual consta que la compradora fue la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur, entidad pública del orden distrital.

Esta finalidad fue confirmada por la Registradora Principal (E) de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá – Zona Sur, quien señaló expresamente que, dicho bien está destinado a la prestación del servicio público de salud. En consecuencia, conforme a lo dispuesto en el artículo 63 de la Constitución Política, el artículo 674 del Código Civil y el artículo 594 del Código General del Proceso, el inmueble en cuestión debe ser calificado como un bien de uso público, en razón de su destinación dirigida a la prestación directa de un servicio público esencial, lo que implica su carácter inembargable, postura que fue adoptada por esta Subsección en providencia del 8 de mayo de 2025.

Por tanto, no resulta procedente el decreto de la medida cautelar solicitada sobre dicho bien y, por lo tanto, en este aspecto se confirmará la decisión recurrida. De otro lado, para determinar si es viable el decreto y práctica de la medida cautelar solicitada por el apoderado actor consistente en la retención de dineros, resulta indispensable, en primer lugar, identificar el origen de la acreencia. 13 Radicación: 11001-03-15-000-2025-05596-00 Accionante: Subred Integrada de Servicios de Salud Sur E.S.E. Para el caso concreto, se observa que el título objeto de ejecución, corresponde a la sentencia 9 de diciembre de 2020 proferida el Juzgado Cincuenta y Dos (52) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá D.C., confirmada parcialmente el 17 de febrero de 2021 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, que declaró la existencia de una relación laboral encubierta desarrollada entre el 25 de agosto de 2009 y 31 de diciembre de 2016 y condenó a la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente E.S.E., a reconocer y pagar en favor de la demandante las prestaciones reclamadas.

Por lo anterior, se concluye que el derecho que se pretende ejecutar se enmarca en las dos primeras excepciones que contempla la jurisprudencia a la inembargabilidad, habida cuenta que se trata de la satisfacción de una obligación de origen laboral y del pago de una sentencia judicial; por tal razón, la Sala no comparte la decisión adoptada por el A-quo en el proveído recurrido.

Además, la Sala no desconoce que, mediante oficio, No. JZ-52-AD-2025- 00050 se informó: Y que también obra certificación emitida por la Directora Distrital de Presupuesto de la Secretaría Distrital de Hacienda, en los siguientes términos: Lo cierto es que, la jurisprudencia constitucional ha reconocido excepciones a la regla general de inembargabilidad, con el fin de armonizar el principio de inembargabilidad con otros valores superiores como la dignidad humana, la vigencia de un orden justo y el derecho al trabajo.

Entre estas excepciones, la Corte Constitucional ha señalado que es procedente decretar el embargo de recursos públicos cuando se trata de: (i) la satisfacción de créditos laborales; (ii) el cumplimiento de sentencias judiciales; y (iii) el pago de obligaciones claras, expresas y exigibles contenidas en títulos emanados del Estado. Así las cosas, resulta procedente la medida cautelar solicitada por la parte demandante, pues pese a que las cuentas de las entidades estatales, por regla general, son inembargables, al tratarse del pago de un fallo judicial referido a una obligación de origen laboral, el embargo y retención de los dineros es procedente, lo anterior en aras de garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos en las providencias judiciales, la satisfacción de 14 Radicación: 11001-03-15-000-2025-05596-00 Accionante: Subred Integrada de Servicios de Salud Sur E.S.E. créditos y obligaciones de origen laboral, y efectivizar el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas, tal como en reiteradas oportunidades lo ha reconocido la jurisprudencia de la Corte Constitucional.

Establecida la procedencia de la medida cautelar solicitada frente a los dineros depositados en las cuentas bancarias cuyo titular es la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur E.S.E., corresponderá al Juez de instancia limitar el embargo y secuestro, atendiendo los criterios señalados por el legislador en los artículos 593 y 599 del Código General del Proceso, así: […] En consecuencia, se confirmará parcialmente el auto del 2 de abril de 2025, proferido por el Juzgado Cincuenta y Dos (52) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá D.C., en cuanto negó el decreto y práctica de las medidas cautelares de embargo del inmueble identificado con matrícula No. 50S40764275, pero se dispondrá proveer sobre la retención de dineros depositados en la cuenta de ahorros del Banco Davivienda No. 004800391056 teniendo en cuenta el límite previsto en el artículo 599 del CGP y la jurisprudencia antes referida en esta decisión […]” [subrayado fuera del texto]. 38.

De la transcripción anterior no se observa que la decisión proferida hubiese sido arbitraria o, se hubiesen desconocido los derechos fundamentales de la parte accionante en el trámite del proceso ejecutivo. 39. Lo que se aprecia es que el Tribunal de lo contencioso administrativo al observar que el ejecutante cumplía con los requisitos de procedibilidad excepcional dispuestos en la jurisprudencia de la Corte Constitucional para decretar el embargo de recursos públicos, dispuso la retención de los dineros depositados en cuenta bancaria en garantía de los derechos fundamentales a la dignidad humana y al trabajo, del ejecutante. 40.

En este punto, vale la pena señalar que de conformidad con los principios de libre valoración de la prueba, autonomía e independencia judicial (artículos 228 y 230 de la Constitución Política), los jueces gozan de amplias facultades para valorar las pruebas dentro del proceso. En ese sentido, es al juez natural de la causa a quien le corresponde determinar el valor de cada medio de prueba, bajo las reglas de la sana crítica. 41.

De ahí que la posibilidad de cuestionar una providencia judicial por una inconformidad con la valoración de las pruebas solo tiene cabida cuando la decisión contenga errores graves, que desconozcan los principios de la sana crítica. Esta oportunidad lo perseguido por la accionante es controvertir el análisis probatorio efectuado por el juez contencioso, lo que claramente constituye una desnaturalización de este mecanismo, en tanto que está siendo utilizado como una instancia adicional. 15 Radicación: 11001-03-15-000-2025-05596-00 Accionante: Subred Integrada de Servicios de Salud Sur E.S.E. 42.

En tal virtud, la acción de “[…] tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado […]”19. Significa lo expuesto, en palabras de la Corte Constitucional, que este “[…] mecanismo de amparo constitucional […]” no puede ser “[…] utilizado indebidamente como una instancia adicional para discutir los asuntos de índole probatorio o de interpretación de la ley que dieron origen a la controversia judicial […]”; ya que en “[…] el marco de cada proceso, las partes cuentan con los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios dispuestos por el legislador para combatir las decisiones de los jueces que estimen arbitrarias o incompatibles con sus derechos […]”20. 43.

En esa medida, “[…] [s]i luego de agotar dichos recursos persiste una clara arbitrariedad judicial, solo en ese caso se encuentra habilitada la tutela contra providencias judiciales […]”21. 44. Con fundamento en lo anterior, esta Sección declarará la improcedencia de la solicitud de tutela al no cumplir el requisito general de relevancia constitucional.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:

PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la presente acción de tutela, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.

TERCERO: En caso de no ser impugnada la presente providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. 19 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia SU-215 de 2022, M.P. Natalia Ángel Cabo; 16 de junio de 2022. 20 Ibid. 21 Corte Constitucional.

Sala Plena. Sentencia SU- 026 de 2021, Exp. No. 7.826.947, M.P. Cristina Pardo Schlesinger; 5 de febrero de 2021. 16 Radicación: 11001-03-15-000-2025-05596-00 Accionante: Subred Integrada de Servicios de Salud Sur E.S.E.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado Presidenta PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Consejero de Estado GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.