Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., diecisiete (17) de julio de dos mil veinticinco (2025) Consejero Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación núm.: 11001-03-15-000-2025-01259-01 Accionante: GUIOVANNI ALBADAN CALDERÓN Accionados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA - SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN D Y OTRO Tema: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL– Se revoca el fallo impugnado – Se declara improcedente el mecanismo de amparo por no cumplir con el requisito general de relevancia constitucional.
Sentencia de segunda instancia La Sala decide la impugnación presentada por el accionante contra la sentencia de 1.o de abril de 2025, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado. I. LA SOLICITUD DE TUTELA 1. El señor Guiovanni Albadan Calderón, a través de apoderado judicial, solicitó el amparo de sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, al trabajo y a la “[…] primacía de la realidad sobre las formas en las relaciones laborales, buena fe […]”, cuya vulneración le atribuyó a las providencias de 16 de abril y 29 de agosto de 2024, proferidas por el Juzgado Sesenta y Siete Administrativo del Circuito de Bogotá y la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, respectivamente, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el número único de radicación 11001- 33-42-067-2023-00340-00/01.
II.
HECHOS Y RAZONES DE LA TUTELA 2. De conformidad con lo planteado en el escrito de amparo, los hechos y razones que motivan el ejercicio de la acción de tutela se contraen, en síntesis, a lo siguiente: 2.1. Informó que presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Distrito Capital de Bogotá - Secretaría Distrital de Integración Social con el fin de que se declarara la nulidad del Oficio 2 Radicación: 11001-03-15-000-2025-01259-01 Accionante: Guiovanni Albadan Calderón núm. S2023122811 de 13 de julio de 2023, a través del cual se negó el reconocimiento de la existencia de una relación laboral. 2.2.
Afirmó que el conocimiento del proceso le correspondió al Juzgado Sesenta y Siete Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, autoridad judicial que, mediante providencia de 16 de abril de 2024, negó las pretensiones de la demanda. 2.3. Señaló que interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión y la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a través de sentencia de 29 de agosto de 2024, confirmó el fallo de primera instancia. 2.4.
Indicó que las providencias proferidas por las autoridades judiciales accionadas vulneraron sus derechos fundamentales indicados supra, al incurrir en un defecto fáctico, en un defecto sustantivo, en un “[…] defecto procedimental absoluto […]” y en violación directa de la constitución. 2.5. Sostuvo que el “[…] Tribunal Administrativo a través de su magistrado ponente y el Juzgado, realizaron una frágil y descontextualizada valoración del material probatorio que abunda por el contrario en el dosier que comprueba una evidente y contundente relación laboral continúa habida entre las partes contratantes y la existencia de los contratos de prestación de servicios […]”. 2.6.
Respecto al defecto fáctico, manifestó que las pruebas que no se tuvieron en cuenta fueron “[…] las pruebas documentales contentivas de las certificaciones de los contratos de prestación de servicios con sus actividades, los contratos de prestación de servicios y la prueba testimonial entre otras […]”. 2.7. Aseguró que no se aplicó el artículo 165 de la Ley 1464 de 2012 y el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo y que se desconocieron los artículos 13, 29, 48, 53 y 93 de la Constitución Política.
III. PRETENSIONES 3. La parte accionante formuló las siguientes pretensiones: “[…] III. PETICIONES: 1. Solicito que se le tutelen a mi poderdante la Señor (a) Giovanni (sic) Albadan Calderón sus derechos fundamentales conculcados como son: Igualdad, Debido Proceso, derecho al trabajo, primacía de la realidad sobre las formas en las relaciones laborales, buena fe, por haber incurrido la parte accionada en sus decisiones en vía de hecho por Defecto Factico, Defecto Material o Sustantivo, Defecto Procedimental absoluto y violación de la Constitución, y todos aquellos que se encuentren en conexidad con los anteriores. 2.
Ordenar al HONORABLE TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA Sección Segunda Sub Sección (sic) “D” Honorable Corporación, en el sentido de que acceda a la declaratoria y existencia de la relación laboral (contrato realidad - Art. 53 de la C.N.) existente 3 Radicación: 11001-03-15-000-2025-01259-01 Accionante: Guiovanni Albadan Calderón entre las partes durante el periodo comprendido del 3 de febrero de 2014 al 25 de diciembre de 2022 sin solución de continuidad salvo las interrupciones habidas entre cada contrato de acuerdo a las pretensiones del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho. 3.
En el evento de que no sea posible disponer que se dicte una nueva providencia, que se deje sin efecto las Sentencias proferida por el Juzgado dieciséis (67) Contencioso Administrativo Oral del Circuito de Bogotá y el Tribunal De Lo Contencioso Administrativo de Cundinamarca de fechas 16 de abril de 2024 y el 29 de agosto de 2024 respectivamente, para que en su reemplazo se dicte la providencia que profiera esta Honorable Corporación. […]”. [Mayúsculas y negrilla del texto original] IV.
TRÁMITE DE LA TUTELA 4. Mediante auto de 7 de marzo de 2025, el Despacho de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado a cargo de la sustanciación del proceso admitió la acción de tutela. Asimismo, vinculó en calidad de tercero con interés en el resultado del proceso al Distrito Capital de Bogotá – Secretaría de Integración Social.
V. INTERVENCIONES 5. Una vez efectuada la notificación a las autoridades accionadas y a la vinculada, se allegaron los siguientes informes: 5.1. El Juzgado Sesenta y Siete Administrativo del Circuito de Bogotá manifestó que “[…] ratifica los argumentos expuestos en la providencia mencionada, considerando que el proceso se adelantó en garantía del debido proceso, con la debida valoración probatoria y la normativa aplicable, sin que se haya configurado vulneración alguna a los derechos fundamentales invocados por el accionante […]”. 5.2.
La Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca señaló que “[…] en la decisión censurada a través de la acción de tutela, se plasmaron juiciosamente todos y cada uno de los motivos por los cuales se consideró que no procedía la declaratoria de la existencia de una relación laboral, observando los parámetros legales, constitucionales, y además tal argumentación es razonable, coherente y armónica a la controversia que fue planteada […] la acción de tutela es improcedente, toda vez que, la parte actora plantea por vía de tutela nuevos argumentos y, teniendo en cuenta el carácter residual de la acción de tutela, no puede utilizarse como una tercera instancia […]”. 5.3.
El Distrito Capital de Bogotá – Secretaría de Integración Social solicitó la desvinculación de la acción de amparo por la falta de legitimación en la causa por activa, comoquiera que “[…] no existe nexo causal entre la vulneración de derechos alegada por la accionante y las competencias legales asignadas a esta entidad […]”. 4 Radicación: 11001-03-15-000-2025-01259-01 Accionante: Guiovanni Albadan Calderón VI.
EL FALLO IMPUGNADO 6. Mediante fallo de tutela de 1.o de abril de 2025, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, negó las pretensiones de la acción de tutela, por los siguientes motivos: “[…] De lo expuesto, es preciso advertir que los cargos de la tutela, lejos de exponer la posible configuración de un defecto fáctico por indebida valoración probatoria o por no tener en cuenta todo el material probatorio, lo que realmente pretenden es que se revisen y analicen los argumentos que sustentaron el recurso de apelación que se presentó en el proceso ordinario, pues una vez más el accionante alegó que no se tuvo en cuenta el testimonio de la señora Fraile Ortíz, así como reiteró que de lo probado se acreditaron los tres elementos que configuran una relación laboral.
A la anterior conclusión es posible llegar porque, si bien se hizo alusión a pruebas que demostraban la subordinación, lo cierto es que tanto el a quo como el ad quem estudiaron las necesarias para poder establecer que en su caso no fueron suficientes para demostrar dicho factor, asimismo, las que afirmó no se tuvieron en cuenta o se valoraron de forma indebida se encuentran dentro de las analizadas en ambas instancias.
No obstante, se atacan las interpretaciones hechas por el juez, sin indicar por qué son caprichosas, arbitrarias o contrarias a la Ley. En consecuencia, no resulta procedente que el accionante utilice el mecanismo constitucional de tutela para presentar inconformidades con lo resuelto por los jueces naturales e insistir en una solución favorable a sus intereses, con desconocimiento de los fundamentos que, en ejercicio de la autonomía e independencia judicial, sustentaron la decisión que negó las pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho.
En todo caso, contrario a lo afirmado por el accionante, la Subsección destaca que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca sí tuvo en cuenta el objeto de cada uno de los contratos y las obligaciones de los contratantes, pues los discriminó en el aparte de pruebas de la sentencia, los valoró de manera conjunta y fue por ello por lo que encontró probado uno de los elementos de la relación laboral, esto es, la prestación personal del servicio […]”.
VII.
FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN 7. La parte accionante impugnó el fallo de primera instancia con fundamento en lo siguiente: “[…] La solicitud de tutela si cumple con la relevancia constitucional, por lo cual el fallador de tutela de segunda instancia debe estudiar a fondo los defectos alegados en el escrito inicial de la acción constitucional y este como escrito de impugnación, ya que se fundamenta en la vulneración de derechos fundamentales como lo fueron el derecho a la igualdad, el debido proceso, la seguridad social, el principio de favorabilidad y la primacía de la realidad sobre las formas, todos derechos fundamentales enlistados en la constitución en los Art. 13, 27, 48 y 53 lo cual justifica la procedencia de este recurso ya que se cumple con la carga argumentativa respecto de la vulneración de dichos derechos tal y como lo ordena la Corte Constitucional y el mismo Consejo de Estado.
En la presente tutela se cumple con el requisito de relevancia constitucional, porque en la misma no se limita simplemente a enlistar los derechos 5 Radicación: 11001-03-15-000-2025-01259-01 Accionante: Guiovanni Albadan Calderón fundamentales vulnerados por la acción constitucional, sino que de una manera clara y veraz se pasó a enlistar los defectos de orden factico (sic), por las pruebas mal valoradas por parte del fallador que vulneraron los derechos fundamentales del accionante.
De igual manera se procedió a poner de presente los defectos por violación del precedente jurisprudencial vertical respecto de la subordinación, así como la violación directa de la Constitución, sobre los cuales el juez constitucional de primera instancia, simplemente se limitó a transcribir parte de los fundamentos esgrimidos por el Ad quem en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, pero ni siquiera cito (sic) los apartes del fallo como lo fueron donde el mismo citó a las actividades de los contratos de prestación de servicios que sin lugar a dudas demostraban la subordinación al ser valorados junto con el demás material probatorio […]”. […] “[…] Por lo cual, se debe estudiar de fondo cada uno de los defectos enlistados y no limitarse a avalar lo razonado por el Tribunal simplemente porque era el órgano de cierre.
Sin tener en cuenta que se presentó una indebida valoración de las pruebas, al no tener en cuenta en debida forma al momento de resolver sobre la subordinación las pruebas documentales como lo fueron los contratos de prestación de servicios, las testimoniales las cuales no valoró en debida forma, porque textualmente el testigo manifiesta sin lugar a dudas que recibían órdenes, llamados de atención y demás respecto de horarios, ordenes, llamados de atención y demás, como se demuestra en el defecto fáctico que se citó en el cuerpo de la tutela y se reitera más adelante, y simplemente se limitó a confirmar lo decidido por el Tribunal al no realizar un estudio de fondo como por lo menos se lo merece el accionante […]”. […] “[…] Tal y como se demuestra a continuación, por lo menos si es evidente e innegable el defecto factico (sic) al no valorar algunas pruebas y dejar de valorar en debida forma el nutrido y contundente acervo probatorio, que obra en el expediente de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, y que fue aportado a la acción de tutela con lo cual se demostró sin lugar a dudas la subordinación, tal como lo fueron las pruebas documentales contentivas de los contratos de prestación de servicios con sus actividades, la certificación de la existencia del cargo, pruebas testimoniales entre otras […]”.
VIII. CONSIDERACIONES DE LA SALA VIII.1. Competencia de la Sala 8. Esta Sala de Decisión es competente para conocer de la presente acción de tutela, de conformidad con lo establecido en el Decreto Ley núm. 2591 de 19 de noviembre de 19911, en concordancia con el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto núm. 1069 de 26 de mayo de 20152, modificado por el artículo 1.º del Decreto núm. 333 de 6 de abril de 20213, y el artículo 13 del Acuerdo núm. 080 de 12 de marzo de 20194, modificado por el Acuerdo núm. 434 de 10 de diciembre de 20245. 1 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. 2 “Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho”. 3 “Por la cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 4 Por el cual se expide el Reglamento Interno del Consejo de Estado. 5 Por medio del cual se modifican los artículos 13, 67, 80, 81 y 82 del Acuerdo 080 de 2019, y se le adicionan los artículos 83, 84, 85, 86, 87, 88, 89 y 90. 6 Radicación: 11001-03-15-000-2025-01259-01 Accionante: Guiovanni Albadan Calderón VIII.2.
Cuestión previa 9. La Sala advierte que, previamente a la definición del problema jurídico que se habrá de resolver, resulta necesario pronunciarse respecto de la solicitud de desvinculación procesal presentada por el Distrito Capital de Bogotá – Secretaría de Integración Social. 10. Respecto de la legitimación en la causa por pasiva en procesos de tutela, la Corte Constitucional en la sentencia T - 1001 de 20066, señaló lo siguiente: “[…] En relación con la falta de legitimidad por pasiva, esta Corporación en la Sentencia T-416/97 M.P. José Gregorio Hernández, dijo lo siguiente: “2.1.
La legitimación en la causa es un presupuesto de la sentencia de fondo porque otorga a las partes el derecho a que el juez se pronuncie sobre el mérito de las pretensiones del actor y las razones de la oposición por el demandado, mediante sentencia favorable o desfavorable. En resumen, la legitimación en la causa es una calidad subjetiva de las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso. […].
Si bien la tutela se establece por la Constitución como un proceso preferente y sumario, con ello no se quiso consagrar un instrumento judicial carente de garantías procesales, en donde la brevedad y celeridad procesal sirvan de excusa para desconocer los derechos de las partes o de los terceros, de manera que en dicho proceso, como en cualquier otro, el juez debe lograr que la actuación se surta sin vulnerar los principios de legalidad y contradicción […]”. [Negrilla fuera del texto]. 11.
Teniendo en cuenta que el Distrito Capital de Bogotá – Secretaría de Integración Social integró la parte demandada dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho cuestionado por el accionante, la Sala considera que le asiste el interés jurídico para ser vinculado a esta acción constitucional. 12. Por lo anterior, se negará la solicitud de desvinculación elevada, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. VIII.3.
Problemas jurídicos 13. Previamente a la definición de los problemas jurídicos a resolver, se debe precisar que el extremo accionante le atribuyó la vulneración de sus derechos fundamentales a las providencias de 16 de abril y 29 de agosto de 2024, proferidas por el Juzgado Sesenta y Siete Administrativo de Bogotá y la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, respectivamente.
Sin embargo, la Sala solo analizará si la sentencia de 29 de agosto de 2024, proferida por la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, vulneró los derechos fundamentales del accionante porque esta decisión fue la que finiquitó la litis e hizo tránsito a cosa juzgada. 6 Corte Constitucional, sentencia T-1412872 de 30 de noviembre de 2006, M.P. Jaime Araújo Rentería. 7 Radicación: 11001-03-15-000-2025-01259-01 Accionante: Guiovanni Albadan Calderón 14.
De acuerdo con la situación fáctica planteada, y teniendo en cuenta que corresponde al juez de tutela, en segunda instancia, verificar si el fallo impugnado debe ser confirmado, modificado o revocado, la Sala debe establecer: a) Si en el presente asunto se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial.
Y, si ello es así, se deberá: b) Determinar si la providencia aquí enjuiciada vulneró los derechos fundamentales invocados por la parte accionante. 15. Con el fin de resolver tales interrogantes, resulta pertinente pronunciarse de manera previa sobre: i) la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Requisitos generales y especiales de procedibilidad; para posteriormente ii) resolver el caso concreto, adentrándose en el fondo del asunto, siempre y cuando se satisfagan a cabalidad las exigencias adjetivas.
VIII.4. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Requisitos generales y especiales de procedibilidad 16. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 20127, cambió su postura inicial y decidió asumir el estudio de fondo de las acciones de tutela dirigidas en contra de providencias judiciales violatorias de derechos fundamentales siguiendo los lineamientos dispuestos por la Corte Constitucional y su propia jurisprudencia. 17.
Ahora bien, la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, estableció los siguientes presupuestos generales y especiales para que proceda la acción de tutela en contra de decisiones judiciales: 18. Como requisitos generales de procedibilidad fijó: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el agotamiento de todos los medios de defensa judicial, salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que ésta tenga efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de vulneración y su alegación en el proceso; y vi) que la acción no se dirija contra un fallo de tutela, salvo las excepciones previstas en la sentencia SU-627 de 2015. 19.
Como requisitos especiales de procedencia del amparo, y que permiten al juez constitucional dejar sin efectos una providencia judicial8, la sentencia C-590 de 2005 estableció la existencia de los siguientes defectos: orgánico, procedimental absoluto, fáctico, material o sustantivo, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente judicial y violación directa de la Constitución9. 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Radicación: 2009-01328-01(IJ), sentencia de 31 de julio de 2012.
Consejera Ponente: Dra. María Elizabeth García González. 8 Corte Constitucional, Sala Novena de Revisión, Sentencia T-619 de 3 de septiembre de 2009, Magistrado Jorge Iván Palacio Palacio. 9 Defecto orgánico, que tiene lugar cuando el funcionario judicial que emite la decisión carece, de manera absoluta, de jurisdicción o competencia para ello.
Defecto procedimental absoluto, que tiene lugar cuando el juez actuó al margen del procedimiento establecido. 8 Radicación: 11001-03-15-000-2025-01259-01 Accionante: Guiovanni Albadan Calderón 20. De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial, en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo lugar, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales explicados, permitiéndole de esta manera “[…] dejar sin efecto o modular la decisión […]”10 que encaje en dichos parámetros. 21.
Se trata, entonces, de una rigurosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. 22.
El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, radicado: 11001- 03-15-000-2012-02201-01. VIII.5. El caso concreto 23. El señor Guiovanni Albadan Calderón, a través de apoderado judicial, solicitó el amparo de sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, al trabajo y a la “[…] primacía de la realidad sobre las formas en las relaciones laborales, buena fe […]”, cuya vulneración le atribuyó a las providencias de 16 de abril y 29 de agosto de 2024, proferidas por el Juzgado Sesenta y Siete Administrativo del Circuito de Bogotá y la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, respectivamente, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el número único de radicación 11001- 33-42-067-2023-00340-00/01. 24.
Precisado lo anterior, la Sala estudiará el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, en especial, el requisito de relevancia constitucional. Defecto fáctico, que surge cuando la providencia judicial carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión, valora erradamente los elementos de juicio; o da por demostrada una situación fáctica sin existir evidencia probatoria de la misma.
Defecto material o sustantivo, existe cuando las decisiones se fundamentan en normas inexistentes o inconstitucionales, o que presentan una evidente contradicción entre los fundamentos y la decisión. Error inducido, que se presenta cuando la autoridad judicial ha sido engañada por las partes o intervinientes y ese engaño lo llevó a tomar una determinación que afecta derechos fundamentales.
Decisión sin motivación, que tiene lugar cuando el funcionario judicial no expone los fundamentos fácticos y jurídicos de la decisión adoptada en la parte resolutiva de la providencia judicial. Desconocimiento del precedente, que se origina cuando el juez ordinario desconoce o limita el alcance dado por esta Corte Constitucional a una disposición constitucional o derecho fundamental, apartándose del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.
Violación directa de la Constitución, que se presenta cuando la actuación de la autoridad se opone de manera directa a las normas establecidas en la Constitución Política. 10 Corte Constitucional, Sala Segunda de Revisión, Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, Magistrado Ponente: Dr. Mauricio González Cuervo. 9 Radicación: 11001-03-15-000-2025-01259-01 Accionante: Guiovanni Albadan Calderón VIII.5.1.
Del requisito general de procedencia de relevancia constitucional 25. En cuanto atañe al requisito de procedencia de la relevancia constitucional, cabe recordar que este se entiende cumplido cuando se acredita que el asunto gira en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental11 y no cuando guarda relación con asuntos de carácter meramente legal o de contenido económico que deberán ser definidos por otras jurisdicciones12. 26.
Ahora bien, en las acciones de tutela contra providencias judiciales13, el referido requisito se cumple siempre que se evidencie, a primera vista, la afectación o vulneración de las garantías constitucionales o núcleo esencial de los derechos fundamentales y se descarte el uso del mecanismo de amparo como una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces14. 27.
Así, en cuanto a la relevancia constitucional de una controversia, la Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia de unificación15, sostuvo que: “[…] La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales.
No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales. A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional […]”. [Negrilla fuera del texto] 28.
La Corte Constitucional en la sentencia SU – 215 de 202216 precisó, en relación con el alcance del requisito de la relevancia constitucional, cuáles eran los deberes del juez constitucional: “[…] [E]l juez debe analizar: (i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de 11 Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-590 del 8 de junio de 2005, exp.
No. D-5428, Magistrado Ponente: Dr. Jaime Córdoba Triviño. 12 Corte Constitucional, Sentencias SU-439 de 13 de julio de 2017 (M.P. Alberto Rojas Ríos) y T-458 de 29 de agosto de 2016 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva). 13 Donde sin lugar a dudas se exige una carga argumentativa lo suficientemente sólida y consistente para efectos de atacar y/o cuestionar el contenido de una decisión judicial. 14 Corte Constitucional, sentencia de tutela No. T-102 de 16 de febrero de 2006 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto).
En igual sentido, ver sentencias T-075-18, T-451-18, T-422-18 y T-248-18. 15 Consejo de Estado, Sala Plena, Sentencia de 5 de agosto de 2014, exp. No. 2012-02201-01, C.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 16 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia SU-215 de 2022, M.P. Natalia Ángel Cabo; 16 de junio de 2022. 10 Radicación: 11001-03-15-000-2025-01259-01 Accionante: Guiovanni Albadan Calderón tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales. […] a. El caso no tiene la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental 42.
Con respecto a este requisito, la accionante no explicó cómo la resolución del caso ayuda a interpretar, aplicar o desarrollar la Constitución Política o el núcleo esencial de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. […] b. El caso involucra un debate jurídico eminentemente legal 45.
Aunque la acción de tutela interpuesta por PRTI hace referencia a la violación de derechos fundamentales, principalmente al debido proceso y al acceso efectivo a la administración de justicia, lo cierto es que la solicitud de amparo está construida sobre lo que el demandante considera es una mejor interpretación de una norma de naturaleza legal y, en particular, sobre la pretensión de que se acoja su lectura con respecto a la exención definida en literal e) del artículo 481 del Estatuto Tributario. […] c. El caso plantea una discusión preponderantemente económica 65.
Como ya se mencionó la Corte ha sido clara en señalar que un asunto carece de relevancia constitucional cuando el contenido de la controversia es exclusivamente económico pues esta no involucra el interés general sino uno estrictamente privado o particular. Esto no significa, claro está, que jamás proceda la tutela contra sentencias en un asunto de naturaleza económica, pues eventualmente en este tipo de casos se puede llegar a comprometer algún derecho fundamental.
Así, por ejemplo en acciones de tutela formuladas contra providencias judiciales en las que se discute: (i) el reconocimiento de derechos pensionales; (ii) pretensiones de reparación directa; (iii) laudos arbitrales (…) entre otras materias que implican pretensiones económicas, la Corte ha reconocido la relevancia constitucional del asunto siempre que se advierta con claridad que la acción de tutela está dirigida a obtener la protección de un derecho fundamental y no a reabrir la discusión definida ante los jueces ordinarios. […] d. La acción de tutela no cumple con la carga argumentativa y explicativa rígida pues no se demuestra una grave violación de los derechos fundamentales […]”. [Negrilla original del texto y subrayado fuera del texto] 29.
Valga destacar que el anterior criterio fue reiterado por la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional en reciente sentencia T-075 de 22 de marzo de 202317. 30. Por ende, y de conformidad con la jurisprudencia de la Sala Plena del Consejo de Estado, para que exista relevancia constitucional deben concurrir los siguientes 17 Corte Constitucional.
Sala Séptima de revisión. Sentencia T-075 de 2023, M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera; 22 de marzo de 2023. 11 Radicación: 11001-03-15-000-2025-01259-01 Accionante: Guiovanni Albadan Calderón elementos: i) que de la carga argumentativa expuesta por el accionante se pueda concluir que hay una presunta vulneración de derechos fundamentales, y ii) que la discusión planteada en sede de tutela no gire en torno a una inconformidad respecto de la mera legalidad de la decisión analizada o sobre cuestiones de apreciación judicial que no involucre derechos fundamentales18. 31.
De acuerdo con la jurisprudencia, no basta con que la parte accionante invoque el texto constitucional o la simple enunciación de la supuesta vulneración de uno o varios derechos fundamentales por parte de la autoridad accionada; sino que dicho atentado debe ser explicado y fundamentado desde la óptica de la protección que la Constitución Política ofrece a estos bienes jurídicos superiores. 32.
Previa indicación de las anteriores premisas se tiene que en el caso objeto de estudio la parte accionante alega que la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, al trabajo y a la “[…] primacía de la realidad sobre las formas en las relaciones laborales, buena fe […]”, por haber incurrido, presuntamente, en un defecto fáctico, en un defecto sustantivo, en un “[…] defecto procedimental absoluto […]” y en violación directa de la constitución. 33.
Sostuvo que el “[…] Tribunal Administrativo a través de su magistrado ponente y el Juzgado, realizaron una frágil y descontextualizada valoración del material probatorio que abunda por el contrario en el dosier que comprueba una evidente y contundente relación laboral continúa habida entre las partes contratantes y la existencia de los contratos de prestación de servicios […]”. 34.
Respecto al defecto fáctico, manifestó que las pruebas que no se tuvieron en cuenta fueron “[…] las pruebas documentales contentivas de las certificaciones de los contratos de prestación de servicios con sus actividades, los contratos de prestación de servicios y la prueba testimonial entre otras […]”. 35. Aseguró que no se aplicó el artículo 165 del C.G.P. y el artículo 23 del C.S.T. y que se desconocieron los artículos 13, 29, 48, 53 y 93 de la Constitución Política. 36.
En criterio de esta Sala de Decisión, la presente controversia carece de relevancia constitucional porque: i) el debate no se realizó desde una óptica constitucional, ii) el caso involucra un debate jurídico eminentemente legal y iii) la parte accionante pretende utilizar este mecanismo como una tercera instancia, con lo que busca reabrir la discusión que fue resuelta por el juez natural. 37.
Esta Sección ha venido sosteniendo, en forma pacífica, que para que un asunto supere el requisito general de relevancia constitucional es indispensable que la discusión planteada en sede de tutela se haga desde una óptica constitucional. Para 18 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección primera. Rad. núm.: 2015-00283-01, C.P. Guillermo Vargas Ayala; 8 de octubre de 2015.
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Rad. núm.: 2016-002244-00, C.P. Guillermo Vargas Ayala; 3 de noviembre de 2016. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Rad. núm.: 2016-01063-00, C.P. Guillermo Vargas Ayala; 17 de noviembre de 2016. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Primera. Rad. núm.: 2016-02862-00, C.P. Guillermo Vargas Ayala; 17 de noviembre de 2016. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Rad. núm.: 2016- 03249-00, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; 9 de febrero de 2017. 12 Radicación: 11001-03-15-000-2025-01259-01 Accionante: Guiovanni Albadan Calderón ello es necesario que el accionante motive suficientemente las razones por las que considera que la decisión judicial le ocasiona una “afectación desproporcionada a sus derechos fundamentales”. 38.
Se considera que la parte accionante no está exponiendo que la providencia cuestionada haya incurrido en una arbitrariedad judicial, sino que el motivo de su inconformidad consiste en que la decisión adoptada por el juez de segunda instancia, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, confirmó la decisión de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda. 39.
En este punto, se observa que la discusión expuesta en esta instancia constitucional fue analizada por la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca así: “[…] 3.2. Relación probatoria 3.2.1 Documentales […] 3.2.2. Testimoniales Hace parte del plenario la declaración de la señora Luz Claudia Fraile Ortiz (archivo 16 Audio Minuto 23:14 a 51:52). 3.3.
Estudio de los cargos propuestos. Como ya se advirtió, para desvirtuar la relación contractual, se requiere prueba de los tres elementos propios de la relación laboral, es decir, la prestación personal del servicio, una remuneración y la subordinación. 3.3.1. Prestación personal de servicio y remuneración El demandante estuvo laborando con la Secretaría Distrital de Integración Social -SDIS, en la Subdirección Local de Bosa cuya vinculación se materializó a través de contratos de prestación de servicios, como se demostró con las certificaciones aportadas al caso sub examine, y según la testigo se veían todos los días en las instalaciones de la entidad.
Igualmente, que recibía una contraprestación a título de honorarios, como en efecto se desprende del contenido de las mismas pruebas. A modo de ejemplo: […] 3.3.2 Subordinación En ese orden, al expediente, para acreditar el elemento de Subordinación, se aportó copia de los contratos de prestación de servicios, cuyas actividades u obligaciones específicas, consistían de manera general en: Apoyar a la Subdirección para la Infancia desde la subdirección local, en las labores administrativas en las etapas precontractual, contractual y post-contractual, respecto a solicitudes de contratación y modificaciones de contratos a cargo de la Subdirección para la Infancia, que permitan garantizar el estricto cumplimiento de los compromisos Entonces, advierte la Sala que el demandante ejecutó las mismas actividades desde el 6 de febrero de 2015 hasta 21 de agosto de 2020; sin embargo, de las 13 Radicación: 11001-03-15-000-2025-01259-01 Accionante: Guiovanni Albadan Calderón pruebas obrantes con las que se pretende modificar la relación jurídica originada, no existe material probatorio que dé cuenta de la configuración del elemento subordinación, comoquiera que solo se aportó como documentales copia de certificaciones, constancias y de los contratos de prestación de servicios con sus correspondientes prórrogas y/o modificaciones, las cuales no llevan al convencimiento de la existencia de una relación laboral encubierta.
La prueba testimonial tampoco dio la suficiente certeza de la configuración del mencionado elemento, habida cuenta que, de la declaración, no resulta posible hallar mayores elementos de juicio que permitan evidenciar la subordinación a la que dice estuvo sometido el señor Guiovanni Albadan Calderón, por cuanto, no relató circunstancias de carácter subordinante.
Igualmente, de su dicho, se puede evidenciar que al señor Guiovanni Albadan, no se le exigió el cumplimiento de un horario, pues, la testigo afirmó que por la entidad, no existía un control de horario, era más bien por parte de las personas de seguridad, para un control, porque después de las 6:00 pm no tenía que permanecer nadie dentro de las instalaciones de la Subdirección, lo cual, es natural de la actividad que estos ejecutan […]” […] “[…] Por lo anterior, si bien, se aportó copia del cuaderno o antecedentes contractuales del demandante, los documentos, no evidencian subordinación, por el contrario, acreditan el trámite que la entidad desplegó para la contratación, como: los estudios previos, formato de solicitud de contratación, certificado de disponibilidad presupuestal, formato de evaluación de propuestas para la prestación de servicios personales, entre otros.
Como resultado, la parte actora, debía desplegar una actividad probatoria para llegar a la certeza de la configuración de Subordinación y, comoquiera que en el caso sub examine, solo militan documentos de la contratación y un testimonio que no relata circunstancias subordinantes, para la Sala, carece de elementos materiales probatorios que demuestren que él debió cumplir órdenes e instrucciones por parte de sus superiores, o que le hayan efectuado llamados de atención o la imposición de memorandos, entre otros, lo que imposibilita la verificación de este elemento necesario para la declaración perseguida […]”. […] “[…] Por lo expuesto, como no se acreditó, fehacientemente, a través de las pruebas allegadas y practicadas en el proceso, que los contratos de prestación de servicios mutaron en una relación laboral, sino que se desarrollaron en el ámbito de un contrato de prestación de servicios, ejecutado con autonomía, con las destrezas y habilidades del demandante Guiovanni Albadan Calderón, se concluye, que no existen elementos de juicio capaz de soportar la nulidad del acto que se demanda.
En este orden de ideas, la Sala, confirmará la sentencia de primera instancia. […]”. [Negrilla original del texto]. 40. La transcripción anterior permite evidenciar que el debate planteado en esta sede constitucional fue analizado por la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y no se observa que la decisión proferida hubiese sido arbitraria o, se hubiesen desconocido los derechos fundamentales de la parte accionante en el trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, que le negó el reconocimiento de la existencia de una relación laboral. 14 Radicación: 11001-03-15-000-2025-01259-01 Accionante: Guiovanni Albadan Calderón 41.
En este punto, vale la pena señalar que de conformidad con los principios de libre valoración de la prueba, autonomía e independencia judicial (artículos 228 y 230 de la Constitución Política), los jueces gozan de amplias facultades para valorar las pruebas dentro del proceso. En ese sentido, es al juez natural de la causa a quien le corresponde determinar el valor de cada medio de prueba, bajo las reglas de la sana crítica. 42.
De ahí que la posibilidad de cuestionar una providencia judicial por una inconformidad con la valoración de las pruebas solo tiene cabida cuando la decisión contenga errores graves, que desconozcan los principios de la sana crítica. Esta oportunidad lo perseguido por el accionante es controvertir el análisis probatorio efectuado por el juez, lo que claramente constituye una desnaturalización de este mecanismo, en tanto que está siendo utilizado como una tercera instancia. 43.
En tal virtud, vale la pena señalar que la acción de “[…] tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado […]”19. 44. Significa lo expuesto, en palabras de la Corte Constitucional, que este “[…] mecanismo de amparo constitucional […]” no puede ser “[…] utilizado indebidamente como una instancia adicional para discutir los asuntos de índole probatorio o de interpretación de la ley que dieron origen a la controversia judicial”; ya que en “el marco de cada proceso, las partes cuentan con los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios dispuestos por el legislador para combatir las decisiones de los jueces que estimen arbitrarias o incompatibles con sus derechos […]”20.
En esa medida, “[…] [s]i luego de agotar dichos recursos persiste una clara arbitrariedad judicial, solo en ese caso se encuentra habilitada la tutela contra providencias judiciales […]”21. 45. Con fundamento en los anteriores razonamientos, esta Sección revocará el fallo impugnado y, en su lugar, declarará improcedente la acción de tutela, como se dispondrá en la parte resolutiva de esta decisión. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: NEGAR la solicitud de desvinculación presentada por el Distrito Capital de Bogotá – Secretaría de Integración Social, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: REVOCAR la sentencia de 1.o de abril de 2025, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado y, en su lugar, 19 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia SU-215 de 2022, M.P. Natalia Ángel Cabo; 16 de junio de 2022. 20 Ibidem. 21 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia SU- 026 DE 2021, Exp. No. 7.826.947, M.P. Cristina Pardo Schlesinger; 5 de febrero de 2021. 15 Radicación: 11001-03-15-000-2025-01259-01 Accionante: Guiovanni Albadan Calderón DECLARAR IMPROCEDENTE la presente acción de tutela, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
CUARTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado Presidenta OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.