CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá D. C., catorce (14) de agosto de dos mil veinticinco (2025) La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de Trece (13) de marzo de Dos Mil Veinticinco (2025), proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, que accedió a las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES 1.1 La demanda 1.1.1 Pretensiones La señora María Alix Sandoval Cáceres, a través de apoderado judicial, acudió a la Jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo CPACA, para solicitar la nulidad de los actos administrativos contenidos en las Resoluciones RDP Nos 343 del 9 de enero, RDP 007303 del 23 de febrero y RDP 012913 del 12 de abril del 2018, mediante las cuales la UGPP negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia a la accionante.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó que (i) le reconozca y pague la pensión gracia en los términos de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas concordantes, a partir del 26 de diciembre de 2014, fecha en la que la demandante cumplió su estatus pensional; (ii) el reajuste de los valores pensionales anuales establecidos por el Gobierno Nacional y conforme al Índice de Precios al Consumidor;

(iii) el cumplimiento a la sentencia dentro del término legal y; (iv) la condena en costas a la demandada. 1.1.2 Hechos La demandante señaló que, nació el 14 de enero de 1956, trabajó como docente oficial en el Departamento de Norte de Santander entre 1976 y 2015, acumulando 21 años, 1 mes y 9 días de servicio, por lo que, alcanzó el estatus pensional el 26 de diciembre de 2014, al cumplir 20 años de servicio.

Indicó que, el 8 de septiembre de 2017 solicitó ante la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia. Sin embargo, expuso que, la accionada negó su solicitud mediante la Resolución No RDP 000343 del 9 de enero de 2018, debido a inconsistencias en la naturaleza de su vinculación. Resaltó que, interpuso recursos de reposición y apelación, insistiendo que, sus dos primeras vinculaciones fueron nacionalizadas y la tercera departamental.

No obstante, manifestó que, La UGPP desestimó ambos recursos mediante las Resoluciones Nos RDP 007303 del 23 de febrero y RDP 012913 del 12 de abril del 2018, confirmando la negativa inicial. 1.1.3 Normas violadas y concepto de violación La parte actora invocó como normas desconocidas las siguientes: artículos 2, 3, 6, 13, 25, 48 y 53 de la Constitución Política; artículos 1, 4 y 5 de la Ley 114 de 1913; artículo 6 de la Ley 116 de 1928; artículo 3 de la Ley 37 de 1993 y;

Decreto 2277 de 1979. Como sustento de lo anterior, con relación a la pensión gracia señaló que, los certificados de tiempo de servicio emitidos por la Secretaría de Educación del Departamento de Norte de Santander, junto con los actos administrativos de nombramiento expedidos por la Gobernación de dicho departamento, evidencian de manera clara que la primera y segunda vinculación de la docente al servicio oficial fue en calidad de docente nacionalizada, circunstancia que la UGPP no discute, sino que acepta.

Finalmente, respecto de la tercera y actual vinculación, señaló que, se dio mediante nombramiento como docente territorial departamental financiada con recursos propios, cumpliendo así con los requisitos de edad y tiempo de servicio exigidos para acceder a la pensión gracia. Contestación de la demanda La UGPP, por medio de apoderada judicial, expuso que, en el presente asunto, la accionante no es acreedora de la pensión gracia, toda vez que, «[…] no se tiene la certeza de cuál es el tipo de vinculación de la docente, toda vez que en el certificado de fecha 5 de abril de 2017, se indicó que el tipo de vinculación era DEPARTAMENTAL y en el certificado del 05 de noviembre de 2015, se señaló que la vinculación era NACIONAL».

Propuso las excepciones que denominó, «prescripción de mesadas pensiones y factores salariales»; e «inexistencia de la obligación reclamada». 1.3 La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Norte de Santander, mediante sentencia de 13 de marzo de 2025, accedió a las pretensiones de la demanda, sin condena en costas, así:

PRIMERO: DECLARAR la nulidad de las Resoluciones RDP 0000343 del 9 de enero de 2018, RDP 007303 del 23 de febrero del 2018 y RDP 012913 del 12 de abril del 2018, mediante las cuales la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP negó el reconocimiento de la pensión gracia a favor de la señora María Alix Sandoval Cáceres, por las razones expuestas en la parte motiva.

SEGUNDO: Como consecuencia de la anterior declaración, y a título de restablecimiento del derecho, ordenar a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP reconocer y pagar la pensión gracia a favor de la señora María Alix Sandoval Cáceres, identificada con la cédula de ciudadanía No. 27.686.337, en cuantía del 75% del promedio de los factores salariales devengados por la demandante durante el último año de servicios previo a la consolidación de su estatus pensional, que corresponde al periodo comprendido entre el 28 de diciembre de 2013 y el 27 de diciembre de 2014, con efectividad a partir del 29 de diciembre de 2014, de conformidad con la parte motiva de la presente providencia.

TERCERO: La UGPP hará la actualización sobre las sumas adeudadas, de conformidad con lo establecido en el artículo 187 (inciso final) del CPACA, teniendo en cuenta los índices de inflación certificados por el DANE y mediante la aplicación de la fórmula matemática indicada en las consideraciones de esta sentencia.

CUARTO: La UGPP deberá dar cumplimiento a lo dispuesto en este fallo dentro del plazo señalado en el artículo 192 del CPACA.

QUINTO: ABSTENERSE de condenar en costas en esta instancia, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia. […] Como sustento de su decisión, luego de estudiar las pruebas recaudadas, expuso que, la demandante inició como docente (i) desde el 10 de febrero de 1976 hasta el 6 de abril de 1976 con tipo de vinculación nacionalizada;

(ii) desde el 26 de abril de 1976 hasta el 24 de mayo de 1976 con el mismo tipo de vinculación; (iii) desde el 22 de marzo de 1995 al 31 de diciembre de 2013 con vinculación departamental, evidenciándo que, con posterioridad a esta última fecha siguió prestando su servicio docente, lo anterior, de la información reportada en la certificación de salarios emitida por la Secretaría de Educación Departamental el 29 de octubre de 2015, y de la Resolución No. 03676 de 2015 que le reconoció una pensión de jubilación. Asimismo, indicó que, obra en el expediente el Decreto 202 del 7 de marzo de 1995, mediante el cual se nombró a la docente en el escalafón docente, en la especialidad desarrollo comunidad, en la Escuela Presidente del Municipio de Chitagá, observando que las plazas que ocupó estaban a cargo del Departamento de Norte de Santander, y sus designaciones como educadora fueron efectuadas por la autoridad del correspondiente ente departamental, sin intervención alguna del Ministerio de Educación Nacional, por lo que la información contenida en el «formato» único para la expedición de certificado de salarios del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio No. 1026 del 5 de abril de 2017, es consecuente al indicar que las dos primeras vinculaciones son de carácter nacionalizada y la tercera de carácter departamental.

De otra parte, resaltó que, el formato único No. 40766 del 5 de noviembre de 2015, se refiere al tipo de régimen pensional de carácter nacional, no a la vinculación de la demandante, máxime cuando los certificados específicos de historia laboral y los precitados actos administrativos evidencian la calidad de docente territorial de la actora.

Por ende, determinó que, el tiempo prestado a la docencia oficial desde el 22 de marzo de 1995, debe ser contabilizado para el reconocimiento de la pensión gracia. Por lo anterior, concluyó que, la actora cumplió con los requisitos de edad, buena conducta y desempeño laboral con honradez y consagración previstos por la Ley 114 de 1913 para el reconocimiento del beneficio pensional reclamado, por lo que, declaró la nulidad de los actos acusados y ordenó el reconocimiento y pago de la pensión gracia pretendida, a partir del 29 de diciembre de 2014, en cuantía del 75% del promedio de los factores salariales devengados por la accionante en el año anterior a la consolidación de su estatus pensional, comprendido entre el 28 de diciembre de 2013 y el 27 de diciembre de 2014.

Finalmente, respecto a la prescripción, señaló que, la accionante consolidó el estatus pensional el 28 de diciembre de 2014, de modo que, tenía hasta el 28 de diciembre de 2017 para reclamar ante la administración el reconocimiento y pago de la prestación para que sus mesadas pensionales no fueran objeto de prescripción, lo cual efectivamente materializó a través de la reclamación del 8 de septiembre de 2017, razón por la cual, determinó que, no operó el fenómeno de la prescripción 1.4 El recurso de apelación La UGPP, a través de apoderada judicial, solicitó revocar la sentencia de primera instancia, argumentando que, respecto al tiempo laborado desde el 3 de abril de 1994, el documento en cuestión señala que la accionante ostenta la calidad de educadora nacional.

Lo anterior, debido a que, mediante el Decreto 10 del 10 de marzo de 1994, el contrato que había suscrito con la Nación en el marco del programa «soluciones educativas» fue transformado en una plaza docente, proceso que se llevó a cabo en virtud de la autorización del Ministerio de Educación Nacional para convertir 3491 soluciones educativas nacionales en plazas docentes, de las cuales 63 correspondían al departamento de Norte de Santander.

En consecuencia, enfatizó que, dicha plaza no fue incorporada a la planta de personal del departamento o del municipio, lo que permite concluir que conserva su carácter de plaza nacional. Finalmente, indicó que, a partir del 1° de julio de 2019, se requiere solamente el formato CETIL para las certificaciones de tiempos laborados y salarios para el reconocimiento de pensiones; conforme al Decreto 726 de 2018. 1.5 Trámite de segunda instancia Con auto de 7 de julio de 2025, el consejero ponente admitió el recurso de apelación conforme a lo previsto en el artículo 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo CPACA y, al no existir pruebas que decretar en segunda instancia, el proceso ingresó al Despacho para fallo.

La parte demandada no se pronunció sobre el recurso de alzada. Por su parte, el Ministerio Público emitió concepto, en el que señaló «[…]que le asiste derecho a la demandante al reconocimiento y pago de la prestación deprecada, toda vez que, cumple a cabalidad con los requisitos exigidos por la ley, puesto que, su vinculación como ya se indicó se produjo con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, en calidad de docente territorial - nacionalizada, así mismo, se logró determinar, con su historial laboral que, cumplió satisfactoriamente el tiempo determinado por la ley (20 años) al servicio de la docencia, igualmente, acredito tener a la fecha los 50 años de edad; finalmente, dentro del plenario no se observó o demostró antecedentes de carácter disciplinario y similares que afectaran el desarrollo del buen comportamiento contraído por la docente […]».

II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia La Subsección es competente para conocer y decidir en segunda instancia este proceso, de conformidad con lo establecido en los artículos 125, 150, 243 y 247 del CPACA. De igual forma, cabe destacar qué, de conformidad con el artículo 328 del Código General del Proceso (CGP), el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 2.2 Problema jurídico En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, le corresponde a la Sala establecer si revoca la sentencia del Tribunal Administrativo de Norte de Santander, que accedió a las pretensiones de la demanda.

Para el efecto, se analizará si a la accionante le asiste razón jurídica para reclamar a la demandada el reconocimiento de la pensión gracia por cumplir los requisitos exigidos en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y demás normas que la regulan; o, por el contrario, carece de fundamento, pues no laboró por lo menos veinte (20) años como maestra con vinculación territorial o nacionalizada en instituciones educativas departamentales, distritales o municipales.

Asimismo, si el tiempo de servicios prestados solo puede ser comprobado a través de certificados CETIL, conforme al Decreto 726 de 2018, o si los expedidos por las Secretarías de Educación de los entes territoriales aportados, son válidos para esos efectos. Con el propósito de desatar el problema jurídico, se abordarán los siguientes aspectos: 2.3.

Marco normativo y jurisprudencial; 2.4. Pruebas recaudadas; y 2.5. Caso concreto. 2.3. Marco normativo y jurisprudencial sobre la pensión gracia. En principio, debe señalarse que la pensión gracia se considera una prestación especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias.

Su regulación normativa se condensa en los siguientes párrafos: El artículo 1º de la Ley 114 de 1913 consagró por primera vez la pensión gracia: « Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley».

El numeral 3 del artículo 4 de la citada Ley determina que, para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe «[q]ue no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional […]». De acuerdo con los antecedentes normativos, en concepto de la Sala, el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que recibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que percibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque la Ley 39 de 1903, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que la secundaria lo era a cargo de la Nación. Posteriormente, la Ley 116 de 1928 amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuelas normales e inspectores de instrucción, así: «Artículo 6º.

Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección».

Al remitirse la norma transcrita a la Ley 114 de 1913, dejó incólume la exigencia de no recibir otra pensión de carácter nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo la prohibición establecida en la Constitución Nacional de 1886 de recibir doble asignación del erario, limitación que también consagra el artículo 128 de la Carta actual.

La Ley 37 de 1933 tampoco introdujo modificaciones a los presupuestos contenidos en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, pero hizo extensiva la pensión de gracia a los profesores que prestaran sus servicios en el nivel secundario. La Corte Constitucional, en sentencia C-479 de 9 de septiembre de 1998, con ocasión de demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1º (parcial) y 4 (numeral 3) de la Ley 114 de 1913, expresó: «En cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viola la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella.

Por otra parte, es pertinente señalar que los recursos económicos del Estado para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son infinitos sino limitados y, por tanto, es perfectamente legítimo que se establezcan ciertos condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas, la norma parcialmente acusada, tiene una justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar el precepto constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34), reproducido en la Carta de 1991 (art. 128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro Público, salvo las excepciones que sobre la materia establezca la ley».

A raíz del proceso de nacionalización de la educación ordenado por la Ley 43 de 1975, los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la Nación, puesto que, como lo dispuso esta normativa, «[l]a educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación». Como consecuencia de esta transformación, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial.

Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 15 (ordinal 2º), respecto de las pensiones, preceptuó: «A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional».

Las normas trascritas permiten concluir que el legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia; seguramente por la razón antes enunciada, esto es, por quedar todos los docentes vinculados con la Nación. Por ello, se acata el criterio expuesto por la sala plena de esta Corporación en fallo de 26 de agosto de 1997, en el sentido de que el artículo 15 (numeral 2) de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados.

En la aludida providencia el Consejo de Estado sostuvo: «[…] La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “[ ] con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “[…] otra pensión o recompensa de carácter nacional”. […]» 5.

La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. 6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “[…] pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No.2, artículo 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia […] siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.

Y, por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley.» Recientemente, la sección segunda de esta Colegiatura se ocupó de dilucidar la interpretación aplicable de la letra a del numeral 2 del artículo 15 de la mencionada Ley 91 de 1989, mediante sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2021 de 11 de agosto de 2022, expediente 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), en la que se fijó la siguiente regla en torno al tema, así: «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».

Lo anotado, al considerar que, como lo coligió la Corte Constitucional en fallo SU-14 de 2020, esa disposición «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación [después del 29 de diciembre de 1989,] siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».

A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989» De acuerdo con las anteriores normativa y jurisprudencia, nótese que en criterio de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado resulta dable conceder la pensión gracia a quien, pese a colmar los requisitos con posterioridad al 29 de diciembre de 1989 (entrada en vigor de la Ley 91 de ese año), sirvió al sector educativo antes del 31 de diciembre de 1980, umbral que precisamente previó el legislador como plazo máximo para iniciar tales labores y, por ende, ser acreedor de esa prestación. En relación con la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, letra b, de la Ley 91 de 1989, la Corte Constitucional, en sentencia C-84 de 17 de febrero de 1999, expuso: «Los apartes acusados de la norma demandada, son exequibles. 3.2.1.

De la propia evolución histórico-legislativa de la vinculación laboral de los “docentes oficiales”, aparece claro que, en razón de la Ley 43 de 1975, tanto la educación primaria como la secundaria oficial constituyen “un servicio a cargo de la Nación”, lo que significa que culminado el tránsito entre el régimen anterior y el establecido por dicha ley, el 31 de diciembre de 1980, no subsistió la antigua distinción entre docentes nacionales y territoriales, pues todos pasaron a ser pagados con dineros de la Nación, por conducto de los Fondos Educativos Regionales (FER), girados por concepto del situado Fiscal.

Por ello, con la expedición por el Congreso de la Ley 91 de 1989, en su artículo 15, numeral 2º, literal A, se dispuso que quienes venían vinculados como docentes oficiales hasta el 31 de diciembre de 1980 y por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y, para entonces “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia”, continuarían con ese derecho, para que la misma le fuere reconocida con el lleno de los requisitos legales correspondientes. […] Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la “nacionalización” de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada “pensión gracia”, de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933.

Como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad de empleados (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato diferente y discriminado “por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”, nada de lo cual ocurre en este caso.

La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma acusada, no existe. En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de “hacer las leyes”, que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho.

La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho adquirido”, es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una “mera expectativa” la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al Magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación [se subraya y destaca].

De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; cumplir cincuenta (50) años de edad; y desempeñarse con honradez, consagración y buena conducta. 2.4 Pruebas recaudadas i) Cédula de ciudadanía de la señora María Alix Sandoval Cáceres, que da cuenta que nació el 14 de enero de 1956. ii) Decreto No 202 del 7 de marzo de 1995, mediante la cual se nombra en propiedad a la demandante en el escalafón docente, en la especialidad desarrollo comunidad, en la Escuela Presidente en el municipio de Chitagá: […] iii) Resolución No 3676 del 22 de septiembre de 2015, por medio de la cual la Secretaría de Educación Departamental, reconoció a la accionante una pensión vitalicia de jubilación a partir del 22 de marzo de 2015, como docente de vinculación departamental recursos propios. iv) El 29 de octubre de 2015, la Secretaría de Educación de Norte de Santander, expidió los conceptos y valores salariales devengados por la actora así: v) Formato Único para la expedición del certificado de Historia Laboral, consecutivo 40766 del 5 de noviembre de 2015, proferido por el Fondo de Prestaciones del Magisterio, de la Secretaría de Educación de Norte de Santander; que señala que el accionante prestó sus servicios como docente de básica secundaria. vi) Por medio de la Resolución N° RDP 007504 del 20 de febrero de 2016, la UGPP negó el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación gracia solicitada por la peticionaria. vii) Formato Único para la expedición del certificado de Historia Laboral, consecutivo 1026 del 5 de abril de 2017, proferido por el Fondo de Prestaciones del Magisterio, de la Secretaría de Educación de Norte de Santander; que señala que la accionante prestó sus servicios como docente de ciclo complementario con vínculo nacionalizado. viii) Formato Único para la expedición del certificado de Historia Laboral, consecutivo 1026 del 5 de abril de 2017, proferido por el Fondo de Prestaciones del Magisterio, de la Secretaría de Educación de Norte de Santander; que señala que la actora prestó sus servicios como docente de secundaria con vínculo territorial. ix) El 6 de abril de 2017, la Secretaría de Educación de Norte de Santander, expidió certificado de salarios devengados por la demandante, correspondiente a los periodos comprendidos del 1° de enero al 31 de diciembre de 2014 y del 1° de enero al 31 de diciembre de 2015. x) Por medio de la Resolución N° RDP 000343 del 9 de enero de 2018, la UGPP negó el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación gracia solicitada por la accionante.

La negativa se fundamentó en que no era posible establecer la correcta vinculación de la docente, toda vez que, la Secretaría de Educación de Norte de Santander inicialmente certificaba que la vinculación era del orden nacional y después señaló que era departamental. xi) A través de las Resoluciones RDP Nos 007303 del 23 de febrero y 012913 del 12 de abril del 2018, la UGPP resolvió los recursos de reposición y apelación interpuestos por el demandante, confirmando en su integridad la anterior decisión. 2.5 Caso concreto Puesto en consideración el alcance del recurso de alzada, en el sub lite se tiene que la demandante nació el Catorce (14) de enero de Mil Novecientos Cincuenta y Seis (1956), por lo que, cumplió los cincuenta (50) años el Catorce (14) de enero de Dos Mil Seis (2006) y prestó sus servicios para la educación oficial, así: En lo atinente al periodo laborado por la demandante desde el Veintidós (22) de marzo de Mil Novecientos Noventa y Cinco (1995), conforme a la jurisprudencia de la Sección «se advierte que el programa de «soluciones educativas» se asimiló a una vinculación contractual por prestación de servicios que podía ser del nivel nacional, departamental o municipal».

No obstante, conforme está probado en el expediente, se tiene que, la accionante laboró como docente para el departamento de Norte de Santander, asimismo, se evidencia que, obra en el plenario el Decreto No 202 del Site (7) de marzo de Mil Novecientos Noventa y Cinco (1995), por medio del cual del encabezado se advierte que, se nombró a la actora en una plaza de las creadas por la Asamblea del departamento de Norte de Santander, a través de ordenanza No 001 del seis (6) de marzo de Mil Novecientos Noventa y Cinco (1995), para incorporar a los docentes que venían laborando por «Soluciones Educativas Departamentales», suscrita por el Gobernador y el Secretario de Educación Departamental, sin que, se advierta en el mismo, delegación en el nombramiento por parte del Ministerio de Educación Nacional ni como parte del fondo FER.

Además, no se aportó prueba que la plaza ocupada por la demandante haya sido del orden nacional, contrario a ello, obra el formato para la expedición de historia laboral que confirma que se vinculó en esa fecha como docente departamental con recursos propios, aunado a que, de manera expresa, el Decreto No 202 del Site (7) de marzo de Mil Novecientos Noventa y Cinco (1995), señaló que, corresponde a los docentes que venían laborando por «Soluciones Educativas Departamentales», lo que permite colegir que, la naturaleza de la plaza docente es del orden territorial, motivo por el cual, ese interregno es susceptible de ser contabilizado para el reconocimiento de la pensión gracia solicitada.

En cuanto a la valoración probatoria del formato único para la expedición de certificado de historia laboral en el que se indica que el régimen de pensiones es nacional, se precisa que, en este caso el ente territorial se refiere al régimen prestacional aplicable a la actora y no al tipo de vinculación docente que ostentaba. De suerte que, dicha certificación no obsta para definir, como ya se dijo, que la docente contaba con vinculación territorial, circunstancia que se desprende efectivamente del acto administrativo de nombramiento.

Ahora bien, con el fin de determinar, si el tiempo de servicios prestados solo puede ser comprobado a través de certificados CETIL, conforme al Decreto 726 de 2018, o si los expedidos por las Secretarías de Educación de los entes territoriales aportados, son válidos para esos efectos, la Sala resalta que, a través de Decreto 1272 de 2018, se facultó a las secretarías de educación territoriales para que, en el marco de solicitudes de prestaciones económicas, expidieran «con destino a la sociedad fiduciaria y conforme a los formatos únicos por esta adoptados, certificación de tiempo de servicio y régimen salarial y prestacional del docente peticionario o causahabiente», razón por la cual, en el caso de los docentes, el CETIL no resulta indispensable para el trámite de reconocimiento pensional.

En ese sentido, la Sección Segunda del Consejo de Estado mediante Sentencia de Unificación del Veintiuno (21) de junio de Dos Mil Dieciocho (2018), radicado: 25000-23-42-000-2013-04683-01(3805-2014), definió la siguiente regla para acreditar la condición de docente territorial: «iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial».

(énfasis de la Sala) Vistas así las cosas, comoquiera que, el recurso de apelación formulado por la UGPP, no encuentra asidero probatorio para declararlo prospero, habida cuenta que, de acuerdo con la regla jurisprudencial expuesta, para acreditar la vinculación como docente territorial, se requiere copias de los actos administrativos donde conste el vínculo, o en su defecto, la certificación de la autoridad nominadora.

De otra parte, es claro que, la señora María Alix Sandoval Cáceres, colmó los requisitos necesarios para acceder a la pensión gracia, esto es, que prestó los servicios en condición de maestra nacionalizada y territorial por veinte (20) años, vinculado antes del Treinta y Uno (31) de diciembre de Mil Novecientos Ochenta (1980), contar con cincuenta (50) años de edad, los cuales cumplió el Catorce (14) de enero de Dos Mil Seis (2006) y observar una buena conducta en su desempeño como docente (lo cual no ha sido objeto de controversia), le asiste derecho a la pensión gracia que solicita, tal como lo concluyó el A-quo.

Por lo expuesto, la Sala confirmará la sentencia apelada que accedió a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, tal como será dispuesto en la parte resolutiva de esta providencia. 2.6 Sobre la condena en costas Revisada la conducta de la parte vencida en el proceso, no evidencia la Sala temeridad o mala fe, sino, simplemente la defensa de sus intereses es de decir, no se cumplen los presupuestos exigidos por el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda - Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del Trece (13) de marzo de Dos Mil Veinticinco (2025), por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, accedió a las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.

TERCERO: Por Secretaría, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Aclara voto Cfr. Rad. AV. 05001-23-33-000-2020-00472-01 (1251-2024) Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad. Integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA