18001233300020200047401 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., tres (3) de febrero de dos mil veintidós (2022) Referencia: Medio de control de pérdida de investidura de concejal Número único de radicación: 180012333000202000474-01 Solicitante: Bernardo Vanegas Trejos Concejal: Luz Stella Castro Peñuela Asunto: Resuelve un recurso de apelación interpuesto contra una sentencia proferida en un proceso de pérdida de investidura SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala procede a decidir el recurso de apelación interpuesto por el señor Bernardo Vanegas Trejos –en adelante el Solicitante– contra la sentencia de 11 de febrero de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo del Caquetá, en primera instancia. La presente providencia contiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala; y iii) Resuelve: las cuales se desarrollan a continuación. I.

ANTECEDENTES La solicitud 1. El Solicitante pidió, en ejercicio del respectivo medio de control, que se decrete la pérdida de investidura de la señora Luz Stella Castro Peñuela, Concejal del Municipio de Florencia – Caquetá, para el período 2020 – 2023 –en adelante la Concejal–, porque, a su juicio, incurrió en las causales de pérdida de investidura previstas en el numeral 2.° del artículo 55 de la Ley 136 y en el numeral 1.° del 2 Núm. Único de radicación: 180012333000202000474-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co artículo 48 de la Ley 617, sobre violación al régimen de inhabilidades y sobre violación al régimen de conflictos de interés. Pretensiones 2.

Las pretensiones que fundamentan la solicitud de pérdida de investidura son las siguientes: “[…] Que el Honorable Tribunal Administrativo del Caquetá, mediante sentencia proceda a declarar la pérdida de investidura de estatus de Concejal que en la actualidad ostenta la señora Luz Stella Castro Peñuela […].”. Presupuestos fácticos 3.

Los hechos que fundamentan la solicitud de pérdida de investidura son los siguientes1: 3.1. La señora Castro Peñuela suscribió contrato de arrendamiento, en calidad de arrendadora, con el Fondo Rotatorio de la Registraduría Nacional del Estado Civil2, en calidad de arrendatario, representado por los señores Nelcy Almario Rojas y Gustavo Antonio Hernández Pomares, Registradores Delegados Departamentales del Caquetá, el 19 de mayo de 2019. 3.2.

El contrato tenía por objeto “[…] dar en arrendamiento al Fondo Rotatorio de la Registraduría Nacional del Estado Civil, el bien inmueble ubicado en la Carrera 5 Calle 5 esquina, Barrio Brisas Bajas de la nomenclatura urbana del municipio de La Montañita Caquetá, identificado con el folio de matrícula inmobiliaria No. 420 – 19945 de la Oficina de Instrumentos Públicos de Florencia Caquetá, cuyos linderos aparecen determinados en la escritura pública No. 0488 de la Notaría Segunda del Círculo de Florencia Caquetá de fecha 22 de marzo de 2007, para el funcionamiento de la Registraduría Municipal de La Montañita, Caquetá […]”. 1 Los supuestos fácticos planteados están contenidos en el escrito de solicitud de pérdida de investidura. 2 Cfr. Documento denominado “1ED_EXPEDIENTEDIGITAL202000474 01(.docx) NroActua 2” “02Demanda.pdf”.

Documento aportado en forma digital. Al respecto, el contrato señala que “[…] el Representante Legal del Fondo Rotatorio de la Registraduría Nacional del Estado Civil delega en los Delegados Departamentales y Registradores Distritales la facultad para suscribir los contratos de arrendamiento de bienes inmuebles por las cuantías requeridas en cada circunscripción […]”. 3 Núm. Único de radicación: 180012333000202000474-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.3.

La señora Castro Peñuela fue elegida como Concejal del Municipio de Florencia, en las elecciones realizadas el 27 de octubre de 2019. Causales de pérdida de investidura alegadas y argumentos que justifican la solicitud 4. El Solicitante citó la causal de pérdida de investidura prevista en el numeral 2 del artículo 55 de la Ley 136, según la cual: “[…] Los concejales perderán su investidura: “[…] 2.

Por violación del régimen de inhabilidades […] o de conflicto de interés. […]” (Destacado incluido en el texto). 4.1. En ese sentido, manifestó que la señora Castro Peñuela “[…] violó el régimen de inhabilidades establecido en el artículo 43 de la Ley 136 […]”, modificado por el artículo 40 de la Ley 617. 4.2. Asimismo, señaló que “[…] en concordancia con estas normas, la Ley 617 de 2000 perceptua lo siguiente: Artículo 48.

Pérdida de investidura de diputados, concejales municipales y distritales y de miembros de juntas administradoras locales. Los diputados y concejales municipales y distritales y miembros de juntas administradoras locales perderán su investidura: 1. Por violación del régimen de […] conflicto de intereses. […]” (Destacado incluido en el texto).

Argumentos que fundamentan la solicitud de pérdida de investidura por la causal de violación al régimen de inhabilidades 5. El Solicitante argumentó que la señora Castro Peñuela celebró un contrato de arrendamiento con el Fondo Rotatorio de la Registraduría Nacional del Estado Civil, representado por dos funcionarios de la Registraduría Delegada para el Departamento del Caquetá, “[…] cinco (5) meses […]” antes a la fecha de su elección. 6.

Al respecto, resaltó que la registraduría delegada referida supra tenía jurisdicción en todo el Departamento del Caquetá, razón por la cual la señora Castro Peñuela incurrió en la inhabilidad establecida en el numeral 3.º del artículo 43 de la Ley 136, modificada por el artículo 40 de la Ley 617. 4 Núm. Único de radicación: 180012333000202000474-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Argumentos que fundamentan la solicitud de pérdida de investidura por violación al régimen de conflicto de intereses 7.

El Solicitante argumentó que “[…] es claro el conflicto de intereses entre la Concejal elegida y la Registraduría Nacional del Estado Civil, al haber celebrado un contrato de arrendamiento, en donde la primera es la arrendadora y la segunda la arrendataria, quien era precisamente la encargada de contarle los votos y darle la certificación de haber resultado elegida en las citadas elecciones, así ese contrato, no fuese a tener efecto, precisamente en el Municipio de Florencia, pero sí en la jurisdicción del territorial y la Registraduría Nacional del Estado Civil tiene jurisdicción en todo el territorio nacional, incluyendo el Departamento del Caquetá […]”.

Contestación de la solicitud de pérdida de investidura 8. La Concejal, a través de apoderado3, dentro de la oportunidad procesal correspondiente, se refirió a la solicitud de pérdida de investidura4, en el sentido de solicitar que se nieguen las pretensiones, con fundamento en los siguientes argumentos: Sobre la causal de pérdida de investidura por violación al régimen de inhabilidades 9.

Señaló que no incurrió en violación del régimen de inhabilidades, en particular, en la inhabilidad establecida en el numeral 3 del artículo 43 de la Ley 136¸ debido a que el contrato de arrendamiento suscrito se ejecutó y cumplió en el Municipio de La Montañita – Caquetá y no en el Municipio de Florencia - Caquetá, en el cual fue elegida como Concejal, razón por la cual no se cumplía con el factor espacial exigido por la norma referida supra. 10.

Indicó que, aun cuando la Registraduría Delegada para el Departamento del Caquetá tenía jurisdicción en dicha entidad territorial, ello no implicaba que la ejecución del contrato se ampliara a todo el departamento, por cuanto lo que 3 El Tribunal Administrativo del Caquetá, mediante auto de 29 de enero de 2021, resolvió “[…] Reconocer personería adjetiva al doctor César Omar Rodríguez Pérez […] para que actúe como apoderado judicial de la señora Luz Stella Castro Peñuela, parte accionada dentro del presente proceso, en los términos y para los fines del poder debidamente conferido […]”. 4 Cfr. Documento denominado “1ED_EXPEDIENTEDIGITAL202000474 01(.docx) NroActua 2” “22.ContestaciónLuzCastaño”.

Documento aportado en forma digital. 5 Núm. Único de radicación: 180012333000202000474-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co buscaba evitar la norma era que pudiera ejercer influencia en el electorado del municipio en el cual aspiró y resultó elegida como Concejal.

Sobre la causal de pérdida de investidura por violación al régimen de conflicto de intereses 11. Adujo que no incurrió en violación al régimen de conflicto de intereses. En ese sentido, señaló que no le asistía razón al Solicitante, al afirmar que la Registraduría Nacional del Estado Civil era la encargada de contarle los votos con los cuales resultó elegida como Concejal y expedir la certificación de haber resultado elegida en dichas elecciones, por cuanto eran las comisiones escrutadoras, conformadas por ciudadanos que sean jueces, notarios o registradores de instrumentos públicos, designadas por los Tribunales Superiores de Distrito Judicial, las encargadas de realizar el conteo de los votos correspondientes y expedir las respectivas credenciales, según lo establecido en el Decreto 2241 de 15 de julio de 19865 y la Ley 1475 de 14 de julio de 20116. 11.1.

Por último, indicó que “[…] siendo así las cosas forzoso es concluir que en el presente caso no se configura la causal de pérdida de investidura por violación del régimen de inhabilidades ni de conflicto de intereses, por la celebración del contrato de arrendamiento impugnado, en razón de no cumplirse el elemento espacial de ejecución del mismo […]”.

La audiencia pública prevista en el artículo 12 de la Ley 1881 12. La audiencia pública tuvo lugar el 8 de febrero de 2021 con la asistencia y participación del Solicitante de la pérdida de investidura; la Concejal y su apoderado; y el Ministerio Público. La sentencia proferida por el Tribunal, en primera instancia 13. El Tribunal Administrativo de Risaralda, mediante sentencia proferida el 11 de febrero de 20217, dispuso “[…] DENEGAR las pretensiones de la demanda […]”. 5 Por el cual se adopta el Código Electoral. 6 Por la cual se adoptan reglas de organización y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos, de los procesos electorales y se dictan otras disposiciones. 7 Cfr. Documento denominado “1ED_EXPEDIENTEDIGITAL202000474 01(.docx) NroActua 2” “36Sentencia”.

Documento aportado en forma digital. 6 Núm. Único de radicación: 180012333000202000474-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Consideraciones del Tribunal 14. Como fundamento de su decisión, consideró, en síntesis, lo siguiente: 14.1. Que el problema jurídico que se debía resolver estaba orientado a determinar “[…] ¿Si la señora Castro Peñuela incurrió en la causal de inhabilidad consagrada en el numeral 3 del artículo 43 de la Ley 136 de 1994, para resultar electa concejal del Municipio de Florencia, por haber celebrado contrato de arrendamiento de un bien inmueble de su propiedad, ubicado en el Municipio de La Montañita, Caquetá, con la Registraduría Nacional del Estado Civil, el 24 de mayo de 2019? […] ¿Existe un conflicto de intereses entre la accionada y la Registraduría Nacional del Estado Civil al haber sido electa Concejal del Municipio de Florencia cinco (5) meses después de suscribir contrato de arrendamiento con la Registraduría Nacional del Estado Civil, entidad que según el actor, procedió a efectuarle el conteo de los votos en los comicios del 27 de octubre de 2019? […]”.

Sobre la causal de pérdida de investidura por violación al régimen de inhabilidades 15. Que para la configuración del supuesto de celebración de contratos de la inhabilidad establecida en el numeral 3.º del artículo 43 de la Ley 136, modificada por el artículo 40 de la Ley 617, se debía verificar que la Concejal hubiera intervenido durante el año inmediatamente anterior a su elección en la celebración de contratos con entidades públicas de cualquier nivel en interés propio o de terceros, siempre que los contratos se ejecutaran o cumplieran en el municipio o distrito en el que fue elegida. 16.

Que en el asunto bajo examen no se cumplía con el elemento espacial de ejecución del contrato, debido a que el contrato de arrendamiento celebrado entre la señora Castro Peñuela y el establecimiento público de orden nacional, Fondo Rotatorio de la Registraduría Nacional del Estado Civil, suscrito por funcionarios de la Registraduría Departamental del Caquetá, por expresa delegación, se ejecutó en el Municipio de La Montañita y no en el Municipio de Florencia, entidad territorial en la que resultó elegida como Concejal. 17.

Que, contrario a lo señalado por el Solicitante, no podía concluirse que por el hecho de que los municipios de La Montañita y Florencia pertenecieran al mismo 7 Núm. Único de radicación: 180012333000202000474-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Departamento se cumplía con el elemento espacial de ejecución del contrato requerido para la configuración de la inhabilidad referida supra.

Sobre la causal de pérdida de investidura por violación al régimen de conflicto de intereses 18. Que la causal de pérdida de investidura por violación al régimen de conflicto de intereses pretendía sancionar que los concejales con determinadas decisiones pretendieran lucrarse u obtener beneficios, ventajas o privilegios personales, en detrimento de la comunidad, y desconociendo el bien común y el interés general que debe guiar al ejercicio de sus funciones. 19.

Que el conflicto de interés, según lo establecido en el artículo 70 de la Ley 136, tenía lugar cuando para los concejales existía un interés directo en determinada decisión porque los afectara de alguna manera, o a su cónyuge o compañero o compañera permanente, o a alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad o primero civil, o a su socio o socios de derecho o de hecho; situaciones en las cuales deberían declararse impedidos para participar en los debates o votaciones respectivas, teniendo en cuenta que cualquier ciudadano que tuviera conocimiento de una causal de impedimento de algún concejal, que no se hubiere comunicado a la respectiva corporación, podría recursarlo ante ella. 20.

Que para que proceda la causal de pérdida de investidura prevista en el numeral 1 del artículo 48 de la Ley 617, por violación al régimen de conflicto de intereses, aplicable a los concejales, se requería acreditar la naturaleza del interés que se invocaba como contrapuesto, el cual debía ser directo, valorado en la obtención de un provecho a favor de sus familiares, socios o para sí mismo, en los términos previstos en la ley. 21.

Que para su demostración no debía requerir actos, hechos o desarrollos posteriores que lo convirtieran en hipotético o aleatorio, sino que se debía evidenciar de la relación entre el interés directo, particular y concreto del funcionario y la decisión a tomar, identificando su poder de interferir en la decisión, 8 Núm. Único de radicación: 180012333000202000474-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de conformidad con lo señalado por la Sección Primera del Consejo de Estado, en sentencia de 9 de marzo de 20178. 22.

Que en el asunto bajo examen no se configuraba la causal por violación al régimen de conflicto de intereses, por cuanto el contrato había sido celebrado con el Fondo Rotatorio de la Registraduría Nacional del Estado Civil y la sola delegación para suscribirlo por dos funcionaros de la Registraduría Departamental del Caquetá no generaba per se el conflicto de intereses alegado, máxime cuando el conteo de votos y la elección le correspondía a una Comisión Escrutadora respecto a la cual el Registrador Delegado no tenía ninguna injerencia, en la medida que actuaba como un Secretario Técnico de los comicios electorales, que se limitaba a mantener la organización y la logística en la contabilización y el registro de sufragios y actas. 23.

Que no se encontraba probado que la suscripción del contrato de arrendamiento, objeto de reproche, por parte del Fondo Rotatorio de la Registraduría Nacional del Estado Civil sobre un bien inmueble ubicado en el Municipio de La Montañita, propiedad de la señora Castro Peñuela, hubiera tenido injerencia alguna en su elección como Concejal del Municipio de Florencia, en los comicios del 27 de octubre de 2019.

Recurso de apelación presentado por el Solicitante9 24. El Solicitante interpuso recurso de apelación contra la sentencia de 11 de febrero de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo del Caquetá con el objeto de que se revoque dicha providencia y, en su lugar, decretar la pérdida de investidura de la Concejal, con fundamento en los siguientes argumentos referentes al elemento objetivo de las causales invocadas en la solicitud de pérdida de investidura: Sobre la causal de pérdida de investidura por violación al régimen de inhabilidades 25.

El Solicitante señala “[…] los siguientes reparos: […] [n]o puede obviarse el hecho de que la firma de este contrato se dio 6 meses (sic) antes de las elecciones en las que la señora Luz Stella Castro Peñuela resultara elegida como Concejal 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. María Elizabeth García González, Sentencia de 9 de marzo de 2017, Número único de radicación 730012333001201600180-01. 9 Cfr. Documento denominado “1ED_EXPEDIENTEDIGITAL202000474 01(.docx) NroActua 2” “39RecursoApelación”.

Documento aportado en forma digital. 9 Núm. Único de radicación: 180012333000202000474-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del Municipio de Florencia; […] [n]o importa si el Fondo Rotatorio de la Registraduría Nacional del Estado Civil es o no un establecimiento público del orden nacional, el hecho es que se trata de una entidad pública. […] [n]o puede dejarse de lado que el contrato fue firmado por los Registradores Delegados del Estado […]”. 26.

Asimismo, afirma que, aun cuando no se discutía que el inmueble objeto del contrato de arrendamiento estaba ubicado en el Municipio de La Montañita – Caquetá, lo cierto era que en la cláusula vigésima cuarta del acuerdo de voluntades se había estipulado expresamente que para todos los efectos legales se tendría como domicilio contractual el Municipio de Florencia – Caquetá; razón por la cual se cumplía con el elemento espacial requerido para la configuración de la inhabilidad referida supra.

Sobre la causal de pérdida de investidura por violación al régimen de conflicto de intereses 27. El Solicitante argumentó que se configuró la causal de pérdida de investidura por violación al régimen de conflictos de intereses, por cuanto se generó un conflicto de interés entre la señora Castro Peñuela y la Registraduría Nacional del Estado Civil, al ser esta la entidad que le contó los votos y le dio la certificación de haber resultado elegida, razón por la cual no era cierto “[…] como lo afirma el a quo que la Registraduría Nacional del Estado Civil nada tenga que ver con las elecciones como erradamente, lo da a entender el fallo objeto de este recurso de alzada […]”.

Traslado del recurso de apelación 28. Surtido el traslado del recurso de apelación presentado por el Solicitante, la Concejal y el Ministerio Público guardaron silencio en esta oportunidad procesal. II.- CONSIDERACIONES DE LA SALA 29. La Sala procederá al estudio de: i) la competencia de la Sala; ii) el problema jurídico; iii) la calificación habilitante; iv) el marco normativo y desarrollos jurisprudenciales del medio de control de pérdida de investidura; v) el marco normativo y desarrollos jurisprudenciales de la causal de pérdida de investidura por violación al régimen de inhabilidades; vi) el marco normativo y desarrollo 10 Núm. Único de radicación: 180012333000202000474-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co jurisprudencial de la inhabilidad establecida en el numeral 3.° del artículo 43 de la Ley 136, modificada por el artículo 40 de la Ley 617; vii) el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales de la causal de pérdida de investidura por violación del régimen de conflicto de intereses; viii) el análisis del caso concreto; y ix) las conclusiones.

Competencia de la Sala 30. Vistos: i) el parágrafo 2.° del artículo 48 de la Ley 617, sobre perdida de investidura de diputados, concejales municipales y distritales y de miembros de juntas administradoras locales; ii) la Ley 1881, en especial su artículo 22, sobre la aplicación de esa normativa a los procesos de pérdida de investidura de concejales y diputados; iii) el artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 201910; y iv) el artículo 150 de la Ley 1437, sobre competencia del Consejo de Estado, en segunda instancia: la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto. 31.

Agotados los trámites inherentes a la solicitud de pérdida de investidura de que trata este asunto sin que se observe vicios que puedan invalidar lo actuado, se procede a decidir el caso sub lite. 32. Vistos los artículos 32811 y 32012 de la Ley 1564 de 12 de julio de 201213, la Sala procederá a pronunciarse únicamente en relación con los argumentos o reparos formulados por el apelante.

El Problema jurídico 33. Corresponde a la Sala determinar, con fundamento en el recurso de apelación, si la señora Luz Stella Castro Peñuela incurrió o no en las causales de pérdida de investidura previstas en el numeral 2.° del artículo 55 de la Ley 136 y en el numeral 1.° del artículo 48 de la Ley 617, sobre violación al régimen de inhabilidades, en relación con la inhabilidad establecida en el numeral 3.º del artículo 43 de la Ley 136, modificada por el artículo 40 de la Ley 617, y sobre 10 Reglamento Interno del Consejo de Estado. 11 “[…]

ARTÍCULO 328. COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. […]” 12 “[…]ARTÍCULO 320. FINES DE LA APELACIÓN. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. […]” 13 Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones. 11 Núm. Único de radicación: 180012333000202000474-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co violación del régimen de conflicto de intereses.

En ese sentido, analizará si se cumplen los supuestos del elemento objetivo de las causales y, en caso de encontrarlo configurado, se estudiará el elemento subjetivo, con el objeto de establecer si se debe confirmar, modificar o revocar la sentencia proferida el 11 de febrero de 2021 por el Tribunal Administrativo del Caquetá, en primera instancia. La calificación habilitante 34.

Visto el literal “b” del artículo 5 de la Ley 188114, la Sala encuentra probado que la señora Luz Stella Castro Peñuela tiene la calidad de Concejal del Municipio de Florencia - Caquetá, según consta en el formulario E-26 expedido por los miembros de la Comisión Escrutadora Municipal15, por medio del cual se declaró electa a la señora Luz Stella Castro Peñuela como Concejal del Municipio de Florencia – Caquetá, para el período 2020 – 2023, de acuerdo con los resultados de las elecciones que se llevaron a cabo el 27 de octubre de 2019. 35.

En ese orden de ideas, la investidura de la señora Castro Peñuela se tiene por cierta en la medida en que los documentos anteriormente indicados constituyen prueba de dicha calidad, lo cual lo hace sujeto pasivo del medio de control de pérdida de investidura. Marco normativo y desarrollos jurisprudenciales del medio de control de pérdida de investidura Marco normativo 36.

Vistos los artículos 18416 de la Constitución Política; 14317 de la Ley 1437 y las leyes 136, 617, 1881 y 2003, en especial, el artículo 1 de la Ley 1881. 14 “[…] Cuando la solicitud [de pérdida de investidura] sea presentada ante el Consejo de Estado por un ciudadano, esta deberá formularse por escrito y contener, al menos: […] b) Nombre del Congresista y su acreditación expedida por la Organización Electoral Nacional […]”. 15 Cfr. Documento denominado “1ED_EXPEDIENTEDIGITAL202000474 01(.docx) NroActua 2” “02Demanda.pdf”.

Documento aportado en forma digital. 16 Constitución Política. Artículo 184. La pérdida de la investidura será decretada por el Consejo de Estado de acuerdo con la ley y en un término no mayor de veinte días hábiles, contados a partir de la fecha de la solicitud formulada por la mesa directiva de la cámara correspondiente o por cualquier ciudadano. 17 Ley 1437 de 2011.

Artículo 143. Pérdida de Investidura. A solicitud de la Mesa Directiva de la Cámara correspondiente o de cualquier ciudadano y por las causas establecidas en la Constitución, se podrá demandar la pérdida de investidura de congresistas. Igualmente, la Mesa Directiva de la Asamblea Departamental, del Concejo Municipal, o de la junta administradora local, así como cualquier ciudadano, podrá pedir la pérdida de investidura de diputados, concejales y ediles. 12 Núm. Único de radicación: 180012333000202000474-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Desarrollos jurisprudenciales 37.

La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación ha considerado que la pérdida de investidura es una acción pública que da origen a un proceso de carácter jurisdiccional y sancionatorio18 de propósito ético, con consecuencias políticas, que tiene por objeto el estudio de la conducta de los miembros de corporaciones públicas de elección popular y como consecuencia la pérdida de parte de los derechos políticos; y que tiene por fundamento la protección y la preservación del principio de representación y de la dignidad en el ejercicio del cargo que confiere el voto popular. 38.

El fundamento de este proceso sancionatorio es preservar la dignidad del cargo público de elección popular a través del control que ejercen los ciudadanos sobre sus representantes cuando estos incurran en conductas contrarias al buen servicio, al interés general o a la dignidad que ostentan. Se trata de conductas que comportan la defraudación del principio de representación. 39.

La Sala Plena19 puso de presente que, atendiendo la especial naturaleza de la pérdida de investidura, esta acción tiene las siguientes características: i) constituye un juicio de responsabilidad que conlleva la imposición de una sanción de carácter jurisdiccional que castiga la transgresión al código de conducta que los miembros de las corporaciones públicas de elección popular deben observar atendiendo la naturaleza representativa de la investidura que ostenta; ii) es una sanción de carácter jurisdiccional porque la competencia para decretarla es atribuida exclusivamente al Consejo de Estado; iii) la pérdida de investidura es la sanción más grave que puede imponerse a una persona que ha sido elegida en una corporación pública de elección popular porque implica la separación inmediata de las funciones que venía ejerciendo como integrante de esa corporación y, por expresa disposición de la propia Constitución Política, la inhabilidad permanente para serlo de nuevo en el futuro; iv) los procesos de pérdida de investidura limitan o reducen algunos derechos fundamentales previstos en la Constitución como el de ser elegido. 18 Sentencia de 27 de septiembre de 2016, proferida en el proceso con radicación número (SU) 11001-03-15- 000- 2014-03886-00, Consejero Ponente Alberto Yepes Barreiro. 19 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo;

Sentencia de 29 de agosto de 2017, Expediente: 110010315000201601700-00(PI), M.P. Milton Chaves García. 13 Núm. Único de radicación: 180012333000202000474-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 40. En esa misma orientación, la Corte Constitucional20 consideró que la pérdida de investidura es una acción pública de carácter sancionatorio prevista en la Constitución y la ley, que tiene como finalidad castigar a los miembros de las corporaciones públicas que incurran en conductas consideradas reprochables por ser incompatibles con la dignidad del cargo que ostentan. 41.

En el proceso de pérdida de investidura se deben aplicar las garantías constitucionales del debido proceso, conforme lo consideró la Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia proferida el 23 de marzo de 201021. En ese orden, las conductas sancionables deben estar plenamente determinadas en la Constitución Política o en la ley con el objeto de excluir cualquier tipo de arbitrariedad en la aplicación de los supuestos fácticos y normativos que realice el juez, quien deberá estar siempre sometido al espectro conductual fijado por la literalidad de la prohibición o circunstancia causante de la pérdida de investidura, lo cual constituye una materialización del principio de interpretación restrictiva. 42.

Asimismo, es importante resaltar que, por las particularidades del proceso de pérdida de investidura y, en especial, a su carácter sancionador, en él se debe dar plena aplicación de las garantías constitucionales del debido proceso, en particular, en cuanto se refiere a la observancia de, entre otros, los principios pro homine, in dubio pro reo, y de legalidad. 43.

Es de importancia resaltar que el juicio de responsabilidad que se realiza en el marco de la pérdida de investidura no puede ser considerado de ninguna manera como un juicio de responsabilidad objetiva; por el contrario, en los términos de la ley 1881, modificada por la Ley 2003, y conforme con la jurisprudencia de las altas cortes22, una vez verificada la configuración del elemento objetivo, se debe proceder al estudio del elemento subjetivo23. 44.

En efecto, el artículo 1.° de la Ley 1881, modificado por el artículo 4 de la Ley 2003 de 19 de noviembre de 2019, establece que “[…] [e]l proceso sancionatorio de pérdida de investidura es un juicio de responsabilidad subjetiva. La acción se 20 Sentencia SU-426 de 2016, Magistrada Ponente Gloria Stella Ortíz Delgado. 21 Número único de radicación 110010315000200900198-00(PI). 22 Corte Constitucional, Sentencia SU 424 de 2016. 23 En criterio de la Corte Constitucional “[…] atiende a las circunstancias particulares en las que se presentó la conducta y analiza si el demandado conocía o debía conocer de la actuación que desarrolló y si su voluntad se enderezó a esa acción u omisión […]”. 14 Núm. Único de radicación: 180012333000202000474-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ejercerá en contra de los congresistas que, con su conducta dolosa o gravemente culposa, hubieren incurrido en una de las causales de pérdida de investidura establecidas en la Constitución […]”18 (Destacado fuera de texto). 45.

En suma, el estudio de cada caso se debe realizar teniendo en cuenta que la pérdida de investidura es un juicio de carácter sancionatorio, lo cual implica que el juez debe realizar un análisis integral de la responsabilidad bajo una estricta aplicación de los principios que gobiernan el debido proceso, en especial, entre otros, el de favorabilidad, y, con fundamento en ello, determinar si la conducta se subsume en el supuesto fáctico de la norma que establece como consecuencia jurídica la pérdida de la investidura y si se configura o no el elemento subjetivo24.

Marco normativo y desarrollos jurisprudenciales de la causal de pérdida de investidura por violación al régimen de inhabilidades 46. Visto el numeral 2 del artículo 55 de la Ley 136, sobre pérdida de la investidura de concejal, estos perderán su investidura, entre otros, “[…] 2. Por violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades o de conflicto de intereses […]” (Destacado fuera de texto). 47.

Las inhabilidades de los concejales fueron desarrolladas en el artículo 43 de la Ley 136, modificado por el artículo 40 de la Ley 617; normativa que estableció, entre otras, que no podrá ser inscrito como candidato ni elegido concejal municipal o distrital: quien dentro del año anterior a la elección haya intervenido en la gestión de negocios ante entidades públicas del nivel municipal o distrital o en la celebración de contratos con entidades públicas de cualquier nivel en interés propio o de terceros, siempre que los contratos deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio o distrito. 48.

Al respecto, la Sala estima necesario recordar que tanto la Sala Plena del Consejo de Estado25 como la Sección Primera26 de esta Corporación han 24 La Corte Constitucional, en sentencia de unificación SU 424 de 2016, precisó que el juez de este proceso sancionatorio debe determinar: i) si se configura la causal y ii) si a pesar de que ésta aparezca acreditada, existe alguna circunstancia que excluya la responsabilidad del sujeto, bien sea porque haya actuado de buena fe o, en caso de que la causal lo admita, se esté ante una situación de caso fortuito o fuerza mayor, o en general exista alguna circunstancia que permita descartar la culpa. 25 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 23 de junio de 2002, C.P Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, núm. único de radicación: 7177. 26 Véase por ejemplo: i) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia proferida el 4 de septiembre de 2014; proceso identificado con número único de radicación 15 Núm. Único de radicación: 180012333000202000474-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sostenido que el mandato establecido en el numeral 2 del artículo 55 de la Ley 136, sobre pérdida de investidura de concejal “[…] [p]or violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades o de conflicto de intereses […]”, se encuentra vigente, en los términos del numeral 6 del artículo 48 de la Ley 617, según el cual los concejales municipales y distritales perderán su investidura “[…] 6.

Por las demás causales expresamente previstas en la ley […]”. Marco normativo y desarrollo jurisprudencial de la inhabilidad establecida en el numeral 3.° del artículo 43 de la Ley 136, modificada por el artículo 40 de la Ley 617 49. Visto el numeral 3.º del artículo 43 de la Ley 136, modificado por el artículo 40 de la Ley 617, sobre inhabilidades de concejal municipal o distrital, establece que “[…] [n]o podrá ser inscrito como candidato ni elegido concejal municipal o distrital: […] 3.

Quien dentro del año anterior a la elección haya intervenido en la gestión de negocios ante entidades públicas del nivel municipal o distrital o en la celebración de contratos con entidades públicas de cualquier nivel en interés propio o de terceros, siempre que los contratos deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio o distrito.

Así mismo, quien dentro del año anterior haya sido representante legal de entidades que administren tributos, tasas o contribuciones, o de las entidades que presten servicios públicos domiciliarios o de seguridad social en el régimen subsidiado en el respectivo municipio o distrito […]” (Destacado fuera de texto). 50. Es importante resaltar que la norma indicada supra establece tres supuestos fácticos para la configuración de la inhabilidad establecida en el numeral 3.° del artículo 43 ejusdem, a saber: el primero, relativo a que no podrá ser inscrito como candidato ni elegido concejal quien dentro del año anterior a la elección haya intervenido en la gestión de negocios ante entidades públicas del nivel municipal o distrital, en interés propio o de terceros.

El segundo, en el cual se fundamenta la causal de pérdida de investidura del caso sub examine, relativo a que no podrá ser inscrito como candidato ni elegido concejal quien dentro del año anterior a la elección haya intervenido en la celebración de contratos con entidades públicas 080012333000201300249-01 Consejero Ponente, doctor Guillermo Vargas Ayala; y ii) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 30 de junio de 2017, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, núm. único de radicación: 250002336000201600731-01 16 Núm. Único de radicación: 180012333000202000474-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de cualquier nivel en interés propio o de terceros, siempre que los contratos deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio o distrito; y, el tercero, según el cual no podrá ser inscrito como candidato ni elegido concejal quien dentro del año anterior haya sido representante legal de entidades que administren tributos, tasas o contribuciones, o de las entidades que presten servicios públicos domiciliarios o de seguridad social en el régimen subsidiado en el respectivo municipio o distrito. 51.

Atendiendo a que, en el caso sub examine, la solicitud de pérdida de investidura se fundamentó en el segundo supuesto contenido en la normativa anterior y a que este fue un aspecto controvertido en el recurso de apelación: la Sala procederá al estudio de los elementos para la configuración de la inhabilidad relativa a que no podrá ser inscrito como candidato ni elegido concejal “[…] [q]uien dentro del año anterior a la elección haya intervenido […] en la celebración de contratos con entidades públicas de cualquier nivel en interés propio o de terceros, siempre que los contratos deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio o distrito […]”. 52.

La Sección Primera del Consejo de Estado, en sentencia proferida el 4 de octubre de 2018, consideró que la inhabilidad establecida en el numeral 3.º del artículo 43 de la Ley 136, modificado por el artículo 40 de la Ley 617, se configura siempre que se acrediten los siguientes elementos acumulativos: “[…] i) la celebración del contrato con entidad pública de cualquier nivel; ii) que la celebración del contrato lo haga en interés propio o de terceros, iii) que el contrato se celebre dentro del año anterior a la elección del concejal; y iv) que el contrato se ejecute en el mismo municipio para el cual resultó elegido como concejal […]”27. 53.

En relación con el elemento relativo a “[…] la celebración de contrato con entidad pública de cualquier nivel […]”, la Sección Primera del Consejo de Estado ha considerado que “[…] se encuentra dirigido a que el sujeto haya acordado libre y voluntariamente con una entidad de naturaleza pública [de cualquier nivel], la estipulación de obligaciones mutuas, ya sea que estas sean o no de carácter pecuniario, de modo que a partir de dicho acuerdo ambas partes adquieren obligaciones […]”28. 27 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia proferida el 4 de octubre de 2018 dentro del proceso identificado con número único de radicación 810012339000201700118- 01;

Consejero Ponente, Hernando Sánchez Sánchez. 28 Ibidem cita 44. 17 Núm. Único de radicación: 180012333000202000474-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 54. En relación con los demás elementos, la Sección Primera del Consejo de Estado ha considerado que “[…] el relativo al periodo inhabilitante, […] hace referencia a que el contrato se haya suscrito dentro de los doce meses anteriores a la elección del concejal.

Respecto el interés, se entiende que el negocio jurídico celebrado reporte beneficios para los contratantes o para terceros, y que la ejecución del mismo se haya dado en la entidad territorial (municipio o distrito) en la que se realizó la correspondiente elección […]”29. Se aclara, además, que según lo ha explicado la Sección, “[…] el interés al que se refiere la norma no necesariamente debe tener un contenido económico o pecuniario, de suerte que, para que este se configure, no es forzoso que el contrato reporte una utilidad económica […]”. 55.

En suma, para efectos de determinar si se configura la causal de pérdida de investidura por violación del régimen de inhabilidades indicada supra, se deberá realizar el estudio de los cuatro elementos acumulativos, previamente mencionados, a saber: i) la celebración de contrato con entidad pública de cualquier nivel; ii) que la celebración del contrato se haga en interés propio o de terceros; iii) que el contrato se celebre dentro del año anterior a la elección del concejal y iv) que el contrato se ejecute en el mismo municipio en el cual resultó electo el concejal respecto del cual se solicita la declaratoria de pérdida de investidura.

Marco normativo y jurisprudencial de la causal de pérdida de investidura por violación al régimen de conflicto de intereses 56. Vistos el numeral 2.° del artículo 55 de la Ley 136, sobre pérdida de investidura de concejal; y el numeral 1.º del artículo 48 de la Ley 617, “[…] [l]os diputados y concejales municipales y distritales y miembros de las juntas administradoras locales perderán su investidura: […] 1.

Por violación del régimen de incompatibilidades o del de conflicto de intereses. No existirá conflicto de intereses cuando se trate de considerar asuntos que afecten al concejal o diputado en igualdad de condiciones a las de la ciudadanía en general […]” (Destacado fuera de texto). 29 Ibídem cita 44. 18 Núm. Único de radicación: 180012333000202000474-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 57.

Visto el artículo 70 de la Ley 136, el cual establece sobre conflicto de interés “[…] [c]uando para los concejales exista interés directo en la decisión porque le afecte de alguna manera, o a su cónyuge o compañero o compañera permanente, o a alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad o primero civil, o a su socio o socios de derecho o de hecho, deberá declararse impedido de participar en los debates o votaciones respectivas […]” (Destacado fuera de texto). 58.

La Sala Plena ha definido el conflicto de intereses30 “[…] como aquella conducta en que incurre un servidor público, contraria a la función pública, en la que, movido por un interés particular prevalente o ausente del interés general, sin declararse impedido, toma una decisión o realiza alguna gestión propia de sus funciones o cargo, en provecho suyo, de un familiar o un tercero y en perjuicio de la función pública.

Por ello, la norma exige que, ante la pugna entre los intereses propios de la función y los particulares del funcionario, éste deba declararse impedido, pues es la manera honesta de reconocer la existencia de esa motivación y el deseo de cumplir con las funciones del cargo de manera transparente e imparcial […]” (Destacado fuera de texto). 59.

Esta Sección31 tuvo la oportunidad de pronunciarse sobre la causal de pérdida de investidura por violación al régimen de conflicto de intereses y señaló que esta “[…] solo se configura con un interés directo, particular y concreto, en este caso del Concejal, en el asunto objeto de estudio, frente al cual tiene poder de decisión, en razón de sus funciones […]”; y agregó que “[…] la Sala Plena32 ha sido enfática en sostener que si el interés se confunde con el que asiste a todas las personas o a la comunidad en general, en igualdad de condiciones, no existe conflicto, pues en tal caso estaría actuando en interés de la colectividad y no en el suyo propio […]” (Destacado fuera de texto). 30 Véase, por ejemplo: Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. sentencia de 2 de abril de 2019, C.P. Oswaldo Giraldo López; proceso identificado con el número único de radicación 11001- 03-15-000-2018-04626-00(PI); y Sentencia del 28 de noviembre de 2017. C.P. César Palomino Cortés. Expediente radicación: 11001-03-25-000-2005-00068-00(IJ). 31 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia proferida el 14 de marzo de 2007, C.P. Camilo Arciniegas Andrade, identificada con núm. único de radicación 68001-23-15- 000-2006-00003-01. 32 Sentencia de 23 de agosto de 1998.

Expediente AC-1675. Actora: Aura Nancy Pedraza Piragauta y Concepto de 27 de mayo de 1999. Expediente 1191. Actor: Ministro del Interior. 19 Núm. Único de radicación: 180012333000202000474-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 60. De conformidad con lo anterior, el conflicto de interés se configura cuando el miembro de la corporación pública de elección popular, en ejercicio de sus funciones constitucionales, legales y reglamentarias, participa en la discusión o votación de un asunto en el cual tiene un interés directo, particular y concreto. 61.

Asimismo, es indiferente para la configuración de la causal que la participación tenga lugar únicamente durante la etapa de discusión o en la etapa de votación en la medida en que la sola participación en cualquiera de esas etapas estructura el conflicto de intereses y, en consecuencia, la causal de pérdida de investidura. 62. En suma, para que se estructure la causal de pérdida de investidura por violación al régimen de conflicto de interés se deben acreditar los siguientes elementos: i) que se demuestre la calidad de concejal; ii) que se demuestre la existencia de un interés particular, actual y directo en cabeza del concejal o de su cónyuge, compañero permanente o parientes, en los grados establecidos por ley, en un asunto que el concejal conozca en razón de sus funciones constitucionales y legales; y iii) que el concejal no haya manifestado impedimento frente al asunto que configura el interés. Análisis del caso concreto 63.

Vistos el numeral 2.° del artículo 55 de la Ley 136 de 2 de junio de 1994, el numeral 1.º del artículo 48 de la Ley 617, el numeral 3.º del artículo 43 de la Ley 136, modificado por el artículo 40 de la Ley 617, y el marco normativo: la Sala procede a realizar el análisis y la valoración probatorios para, en aplicación de silogismo jurídico, concluir el caso concreto. 64.

Esta Sala procede a apreciar y a valorar en su conjunto todas las pruebas decretadas, de conformidad con las reglas de la sana crítica y aplicando las de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, con el objeto de determinar si la Concejal incurrió o no en la causal de pérdida de investidura supra. 65.

La Sala procederá al estudio de los supuestos necesarios para la configuración del elemento objetivo de las causales de pérdida de investidura: i) por violación al régimen de inhabilidades, con fundamento en el segundo supuesto 20 Núm. Único de radicación: 180012333000202000474-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del numeral 3.° del artículo 43 de la Ley 136, modificado por el artículo 40 de la Ley 617, esto es, que dentro del año anterior a la elección, haya intervenido en la celebración de contratos con entidades públicas de cualquier nivel en interés propio o de terceros, siempre que los contratos deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio o distrito y ii) por violación al régimen del conflicto de intereses. 66.

Explicado lo anterior y teniendo en cuenta que, de conformidad con el artículo 167 del Código General del Proceso, aplicable en virtud del artículo 21 de la Ley 1881, en los procesos de pérdida de investidura, corresponde al Solicitante y al miembro de la corporación pública de elección popular, probar los supuestos de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen. 67.

De conformidad con lo anterior, esta Sala procederá al análisis y a la valoración probatorios, con el fin de estudiar los argumentos presentados en el recurso de apelación. Análisis de los supuestos del elemento objetivo de la causal de pérdida de investidura por violación al régimen de inhabilidades, en el caso concreto 68. El Solicitante, en el recurso de apelación, señaló que se configuró el segundo supuesto del numeral 3.° del artículo 43 de la Ley 136, modificado por el artículo 40 de la Ley 617, relativo a la intervención en la celebración de contratos.

En ese sentido, señaló que no se podía omitir que, dentro del año anterior a la elección, la señora Castro Peñuela celebró un contrato de arrendamiento con el Fondo Rotatorio de la Registraduría Nacional del Estado Civil, el cual independiente de que fuera un establecimiento público del orden nacional se trataba de una entidad pública, que delegó la suscripción del acuerdo de voluntades en los Registradores Delegados Departamentales del Caquetá. 69.

Asimismo, indicó que, aun cuando no se discutía que el inmueble objeto del contrato de arrendamiento estaba ubicado en el Municipio de La Montañita – Caquetá, lo cierto era que en la cláusula vigésima cuarta del acuerdo de voluntades se había estipulado expresamente que para todos los efectos legales se tendría como domicilio contractual el Municipio de Florencia – Caquetá; razón 21 Núm. Único de radicación: 180012333000202000474-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co por la cual se cumplía con el elemento espacial requerido para la configuración del supuesto de la inhabilidad referida supra.

Análisis y valoración probatorios en el caso concreto 70. Para efectos de resolver el problema jurídico relativo a la violación al régimen de inhabilidades, la Sala procede al estudio de cada uno de los supuestos constitutivos de la inhabilidad indicada supra y de las pruebas allegadas al proceso, con el objeto de determinar si la conducta de la señora Castro Peñuela se subsume en los presupuestos fácticos y normativos de la causal.

Primer supuesto: la celebración del contrato con entidad pública de cualquier nivel 71. La Sala encuentra probado que la señora Castro Peñuela celebró contrato de arrendamiento33, en calidad de arrendadora, con el Fondo Rotatorio de la Registraduría Nacional del Estado Civil, en calidad de arrendatario, el 19 de mayo de 2019, cuyo objeto fue el de dar en arrendamiento el bien inmueble ubicado en la Carrera 5 Calle 5 esquina, Barrio Brisas Bajas de la nomenclatura urbana del Municipio de La Montañita – Caquetá, identificado con el folio de matrícula inmobiliaria No. 420 – 1994534, “[…] para el funcionamiento de la Registraduría Municipal de La Montañita, Caquetá […]”. 72.

Asimismo, encuentra probado que el Fondo Rotatorio de la Registraduría Nacional del Estado Civil es una entidad pública35, que delegó la suscripción del acuerdo de voluntades en los Registradores Delegados Departamentales del Caquetá, señores Nelcy Almario Rojas y Gustavo Antonio Hernández Pomares36. 73. Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala considera que se encuentra acreditado el primer supuesto constitutivo de la inhabilidad invocada por el Solicitante. 33 Cfr. Documento denominado “1ED_EXPEDIENTEDIGITAL202000474 01(.docx) NroActua 2” “02Demanda.pdf”.

Documento aportado en forma digital. 34 Cfr. Documento denominado “1ED_EXPEDIENTEDIGITAL202000474 01(.docx) NroActua 2” “24Pruebas”. Documento aportado en forma digital. 7 35 Según lo establecido en el artículo 59 de la Ley 2241 de 15 de julio de 1986, Por el cual se adopta el Código Electoral, el cual dispone: “[…] Créase el Fondo Rotatorio de la Registraduría Nacional del Estado Civil como establecimiento público, esto es, como un organismo dotado de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente.

La representación legal y la administración del Fondo corresponden al Registrador Nacional del Estado Civil. El Consejo Nacional Electoral tendrá las funciones de Junta Directiva del Fondo. […]”. 36 Al respecto, el contrato señala que “[…] el Representante Legal del Fondo Rotatorio de la Registraduría Nacional del Estado Civil delega en los Delegados Departamentales y Registradores Distritales la facultad para suscribir los contratos de arrendamiento de bienes inmuebles por las cuantías requeridas en cada circunscripción […]”. 22 Núm. Único de radicación: 180012333000202000474-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Segundo supuesto: que la celebración del contrato lo haga en interés propio o de terceros 74.

La Sala encuentra probado el interés de la señora Castro Peñuela en la celebración del acuerdo de voluntades referido supra, en razón a que celebró directamente el contrato de arrendamiento, cuyo objeto fue el de dar en arriendo un bien inmueble de su propiedad y en el cual se pactó una contraprestación a su favor por valor de tres millones novecientos treinta y nueve mil doscientos ochenta y cinco pesos ($3.939.285.oo), generándole así un beneficio, provecho o utilidad personal. 75.

Por lo anterior, la Sala considera que se encuentra acreditado que la señora Castro Peñuela celebró el contrato de arrendamiento, en interés propio, y, en consecuencia, se encuentra acreditado el segundo supuesto. Tercer supuesto: que el contrato se celebre dentro del año anterior a la elección como concejal 76. La Sala encuentra probado que las elecciones al Concejo Municipal de Florencia - Caquetá se llevaron a cabo el 27 de octubre de 201937, razón por la cual el año anterior a la elección de la Concejal comprende el período entre el 27 de octubre de 2018 y el 27 de octubre de 2019. 77.

Asimismo, encuentra probado que el contrato de arrendamiento que, de acuerdo con el Solicitante, da lugar a la configuración de la inhabilidad, fue celebrado el 19 de mayo de 201938. 78. En ese sentido, la Sala encuentra que se configura el tercer supuesto de la inhabilidad endilgada, debido a que el contrato de arrendamiento celebrado entre la señora Castro Peñuela y el Fondo Rotatorio de la Registraduría Nacional del Estado Civil se celebró dentro del periodo inhabilitante. 37 Cfr. Documento denominado “1ED_EXPEDIENTEDIGITAL202000474 01(.docx) NroActua 2” “24Pruebas”.

Documento aportado en forma digital. 38 Cfr. Documento denominado “1ED_EXPEDIENTEDIGITAL202000474 01(.docx) NroActua 2” “02Demanda.pdf”. Documento aportado en forma digital. 23 Núm. Único de radicación: 180012333000202000474-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Cuarto supuesto: que el contrato se ejecute en el mismo municipio para el cual resultó elegido como concejal 79.

Esta Sección ha considerado que para que concurra el último de los supuestos de la causal de inhabilidad invocada por el Solicitante, el contrato debe “[…] realizarse, verificarse y llevarse a efecto en el respectivo municipio […]”39 en el cual el miembro de la corporación pública de elección popular resultó elegido como concejal, por cuanto “[…] una cosa es la literalidad del contrato […] y otra muy diferente la materialidad del mismo […]”40. 80.

Lo anterior, debido a que, como lo ha reiterado la jurisprudencia de esta Sección41, la causal de inhabilidad en estudio se justifica en la necesidad de garantizar la real y efectiva protección al derecho a la igualdad en la contienda electoral, el cual se quebrantaría frente a la influencia que sobre el electorado podrían ejercer en la ejecución de un contrato, precisamente, en el lugar donde el miembro de la corporación pública de elección popular se presentaría para ser elegido como concejal42. 81.

Sobre el particular, en el caso sub examine, la Sala encuentra probado que, según lo establecido en la cláusula primera del contrato, el acuerdo de voluntades celebrado entre la señora Castro Peñuela, en calidad de arrendadora, y el Fondo Rotatorio de la Registraduría Nacional del Estado Civil, en calidad de arrendatario, tenía como objeto dar en arrendamiento un bien inmueble ubicado en el Municipio de La Montañita – Caquetá, con el fin de que allí funcionara la Registraduría Municipal de La Montañita – Caquetá43. 39 Ver.

Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 7 de marzo de 2013. Rad.: 2012 – 00255. Consejera Ponente: doctora María Elizabeth García González. 40 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia proferida el 10 de mayo de 2018 dentro del proceso identificado con número único de radicación: 73001 2333004201600477- 01 (PI).

Sobre el particular, la Sala consideró que “[…] si bien la regla general en materia de contratación enseña que si en el negocio jurídico se señala un lugar de ejecución, debe entenderse que efectivamente allá se produjo el cumplimiento de la obligación contractual, lo cierto es que dicha regla puede tener excepciones, tal y como evidentemente ocurrió en el presente caso. […]”. 41 Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 15 de febrero de 2011. Rad.: 2010 – 1055. Consejero Ponente: doctor Enrique Gil Botero. 42 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia proferida el 10 de mayo de 2018 dentro del proceso identificado con número único de radicación: 73001 2333004201600477- 01 (PI).

Documento aportado en forma digital. Al respecto, el contrato señala que “[…] Cláusula Primera: Objeto. – El ARRENDADOR se compromete a dar en arrendamiento al Fondo Rotatorio de la 24 Núm. Único de radicación: 180012333000202000474-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 82.

Asimismo, encuentra probado que en la cláusula vigésima cuarta del contrato de arrendamiento se estableció como “Domicilio Contractual” el Municipio de Florencia – Caquetá44. 83. De igual forma, la Sala encuentra probado que la señora Castro Peñuela fue elegida como Concejal del Municipio de Florencia - Caquetá, para el período 2020 – 202345. 84.

De la lectura del contrato de arrendamiento referido supra, la Sala observa que el objeto del contrato se ejecutó y cumplió en el Municipio de La Montañita – Caquetá, por cuanto el bien inmueble arrendado se encontraba en dicho municipio46 y el arrendamiento del mismo tenía como fin que allí funcionara la Registraduría Municipal de La Montañita – Caquetá, y no en el Municipio de Florencia – Caquetá, en el cual resultó elegida la señora Castro Peñuela como concejal. 85.

La Sala considera que, al tratarse de un contrato de arrendamiento que se ejecutó y cumplió en un municipio diferente al de la elección, en el caso sub examine, no se configuró el complemento circunstancial de lugar47 requerido para la configuración del segundo supuesto del numeral 3.° del artículo 43 de la Ley 136, modificado por el artículo 40 de la Ley 617, debido a que, aun cuando en el contrato se estableció como domicilio contractual el Municipio de Florencia – Caquetá, el objeto del contrato de arrendamiento suscrito el 19 de mayo de 2019 se ejecutó, realizó, verificó y llevó a efecto en un municipio diferente al que resultó Registraduría Nacional del Estado Civil, el bien inmueble ubicado en la Carrera 5 Calle 5 esquina Barrio Brisas Bajas de la nomenclatura urbana del Municipio de La Montañita – Caquetá, identificado con la matricula inmobiliaria No. 420 – 19945 […], para el funcionamiento de la Registraduría Municipal de La Montañita – Caquetá […]”. 44 Cfr. Documento denominado “1ED_EXPEDIENTEDIGITAL202000474 01(.docx) NroActua 2” “02Demanda.pdf”.

Documento aportado en forma digital. Al respecto, el contrato señala que “[…] Cláusula Vigésima Cuarta. Domicilio Contractual: Para todos los efectos legales del presente contrato se tendrá como domicilio contractual la ciudad de Florencia Caquetá […]”. 45 Cfr. Documento denominado “1ED_EXPEDIENTEDIGITAL202000474 01(.docx) NroActua 2” “24Pruebas”.

Documento aportado en forma digital. 46 Cfr. Documento denominado “1ED_EXPEDIENTEDIGITAL202000474 01(.docx) NroActua 2” “24Pruebas”. Documento aportado en forma digital. En el Certificado de Tradición y Libertad del bien inmueble identificado con el número de matrícula 420 – 19945 consta que el bien inmueble de propiedad de la señora Castro Peñuela se encuentra ubicado en la Carrera 5 Calle 5 esquina, Barrio Brisas Bajas del Municipio de La Montañita – Caquetá. 47 Ver Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, sentencia de 9 de noviembre de 2010, radicado: 11001-03-15-000-2010-00921-00(PI), actor: César Julio Gordillo Núñez, demandado: Carlos Andrés Amaya Rodríquez, MP: Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta.

En esta providencia, la Sala, al analizar el elemento de la inhabilidad establecida en el numeral 3.º del artículo 43 de la Ley 136, modificado por el artículo 40 de la Ley 617, referente a que el contrato se debe ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio o distrito, hizo referencia al “elemento circunstancial de lugar”. 25 Núm. Único de radicación: 180012333000202000474-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co elegida como concejal la señora Castro Peñuela, lo cual implica que, en este caso y de manera excepcional, el lugar de ejecución es diferente al domicilio contractual señalado en el contrato.

En efecto, la Sala reitera que, para el análisis de este supuesto, se debe tener en cuenta la materialidad del contrato y no su literalidad. 86. Por todo lo anterior, la Sala encuentra que la conducta de la señora Castro Peñuela no se adecuó a la descripción del segundo supuesto del numeral 3.° del artículo 43 de la Ley 136, modificado por el artículo 40 de la Ley 617, relativo a la intervención en la celebración de contratos, debido a que para su configuración se requería reunir los cuatros elementos acumulativos mencionados supra y, en el caso sub examine, no se cumplió con el cuarto elemento referente a que el contrato se hubiera ejecutado en el mismo municipio en el cual resultó elegida la concejal. 87.

De conformidad con lo anterior, no se encuentra probado el cuarto supuesto de la inhabilidad sub examine y, en consecuencia, el elemento objetivo de la causal de pérdida de investidura por violación al régimen de inhabilidades invocada por el Solicitante, lo cual implica que, en este caso, no es necesario realizar el estudio del elemento subjetivo.

Análisis de los supuestos del elemento objetivo de la causal de pérdida de investidura por violación al régimen de conflicto de intereses, en el caso concreto 88. El Solicitante, en el recurso de apelación, señaló que se configuró la causal de pérdida de investidura por violación al régimen de conflictos de intereses, por cuanto se generó un conflicto de interés entre la señora Castro Peñuela y la Registraduría Nacional del Estado Civil, al ser esta la entidad que le contó los votos y le dio la certificación de haber resultado elegida, razón por la cual no era cierto “[…] como lo afirma el a quo que la Registraduría Nacional del Estado Civil nada tenga que ver con las elecciones como erradamente, lo da a entender el fallo objeto de este recurso de alzada […]”.

Análisis y valoración probatorios en el caso concreto 89. Para efectos de resolver el problema jurídico relativo a la violación al régimen de conflicto de intereses, la Sala procede al estudio de cada uno de sus elementos 26 Núm. Único de radicación: 180012333000202000474-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co constitutivos de la causal de pérdida de investidura prevista en el numeral 2.° del artículo 55 de la Ley 136 y en el numeral 1.° del artículo 48 de la Ley 617 y de las pruebas allegadas al proceso, con el objeto de determinar si la conducta de la señora Castro Peñuela se subsume en los presupuestos fácticos y normativos de la causal. 90.

Sobre el particular, es importante señalar que el conflicto de interés se configura cuando el miembro de la corporación pública de elección popular, en este caso la concejal, en ejercicio de sus funciones constitucionales, legales y reglamentarias, participa en la discusión o votación de un asunto en el cual tiene un interés directo, particular y concreto.

Primer elemento: la calidad de Concejal 91. La Sala encuentra probado que la señora Castro Peñuela fue elegida como Concejal del Municipio de Florencia, en las elecciones realizadas el 27 de octubre de 201948. 92. Sobre el particular, es importante precisar que el Solicitante hace referencia a que la causal de pérdida de investidura por violación al régimen de conflicto de intereses se configura, por cuanto la señora Castro Peñuela celebró el contrato de arrendamiento referido supra con la Registraduría Nacional del Estado Civil, entidad que le contó los votos y le dio la certificación de haber resultado elegida como concejal. 93.

Al respecto, el Tribunal aclaró que eran las comisiones escrutadoras, conformadas por ciudadanos que sean jueces, notarios o registradores de instrumentos públicos, designadas por los Tribunales Superiores de Distrito Judicial, las encargadas de realizar el conteo de los votos correspondientes y expedir las respectivas credenciales, según lo establecido en el Decreto 2241 de 15 de julio de 198649 y la Ley 1475 de 14 de julio de 201150. 48 Cfr. “2_ED_4.66001233300020200053000.zip(.zip)”, “660012333000202000530-01”, “03AnexoDemandaPruebas”, “PRUEBA 12 ELECTO COMO CONCEJAL REGISTRADURIA”.

Documento aportado en forma digital. 49 Por el cual se adopta el Código Electoral. 50 Por la cual se adoptan reglas de organización y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos, de los procesos electorales y se dictan otras disposiciones. 27 Núm. Único de radicación: 180012333000202000474-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 94.

En ese sentido, el Sala considera que el primer elemento de configuración de la causal no se encuentra acreditado, por cuanto el Solicitante no especificó que el presunto conflicto de intereses deviniera del ejercicio del cargo como concejal y, por el contrario, atribuyó el conflicto de intereses a actuaciones realizadas por la señora Castro Peñuela antes de su elección, en particular, a la suscripción del contrato de arrendamiento suscrito el 19 de mayo de 2019. 95.

Aunado a lo anterior, la Sala considera que, conforme de los documentos y pruebas obrantes en el proceso, así como de las distintas actuaciones surtidas al interior del presente trámite de pérdida de investidura, no se acreditó la existencia de un interés directo, particular y actual en un asunto que la concejal conociera en razón de sus funciones constitucionales y legales. 96.

Lo anterior, por cuanto el argumento del Solicitante no estuvo relacionado con cuestiones referentes al ejercicio de funciones por parte de la Concejal sino con hechos anteriores a su elección y, en consecuencia, al no tener la calidad de concejal no se podría concluir que en el asunto objeto de examen se pudiera generar un choque de intereses con los de orden público que permanecen implícitos en el desarrollo de las funciones de los miembros de corporaciones públicas de elección popular. 97.

En atención a todo lo expuesto y teniendo en cuenta que, conforme se indicó supra, no se encuentra probado el elemento objetivo de la causal de pérdida de investidura por violación al régimen de conflicto de intereses, esta Sala considera que no es necesario realizar el estudio del elemento subjetivo. Conclusión 98. La Sala confirmará la sentencia de 11 de febrero de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo del Caquetá, en cuanto dispuso negar la solicitud de pérdida de investidura de la Concejal, Luz Stella Castro Peñuela.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, 28 Núm. Único de radicación: 180012333000202000474-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co III.

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 11 de febrero de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo del Caquetá, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: ORDENAR a la Secretaría que, una vez en firme esta sentencia, DEVUELVA el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Presidente (Firmado electrónicamente) NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado (Firmado electrónicamente) OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado (Firmado electrónicamente) HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado