CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D. C., diez (10) de febrero de dos mil veintidós (2022) Radicado: 41001-23-31-000-2014-00476-01 Nº Interno: 4000-2021 Demandante: Alfonso Silva Cabrera Demandados: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- U.G.P.P. Medio de control: Proceso Ejecutivo Tema: Apelación auto– Medida cautelar.
Se desata el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la entidad ejecutada contra el auto de 1 de junio de 2021, proferido por el Tribunal Administrativo del Huila, por medio del cual decretó como medida cautelar el embargo y retención de los dineros que posee la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social- UGPP, en unas cuentas bancarias.
ANTECEDENTES Mediante escrito de 3 de marzo de 2021, el señor Alfonso Silva Cabrera solicitó al Tribunal Administrativo del Huila que se decrete como medida cautelar el embargo y secuestro de las cuentas bancarias que la UGPP posee en el Banco Popular, así: 110 026 00137-0 – Gastos de Personal; 110 026 00138-08 – Gastos Generales; 110 026 00140-4 Caja Menor; 110 026 00168-5 Dirección de Parafiscales; 110 026 00169-3 Sentencias y Conciliaciones; limitando la cautela a la suma de cien millones de pesos ($100’000.000).
Haciendo énfasis, en que la medida procede como excepción al principio de inembargabilidad, pues la obligación exigida es de naturaleza laboral y proviene de una sentencia judicial, de conformidad con la sentencia C-543 de 2013. Providencia recurrida El Tribunal Administrativo del Huila mediante el auto de 1 de junio de 2021, accedió al decreto de la medida cautelar solicitada, a excepción de la cuenta de sentencias y conciliaciones, al considerar que por adelantarse el cobro forzado de una acreencia laboral reconocida judicialmente, procede el embargo solicitado en contra de la UGPP como excepción al principio de inembargabilidad, salvo que se trate de recursos asignados para el pago de sentencias y conciliaciones o, pertenecientes al Fondo de Contingencias.
Del recurso de apelación El apoderado judicial de la entidad ejecutada interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación contra la anterior decisión, al considerar que los dineros de la UGPP son inembargables por estar incorporados en el Presupuesto General de la Nación (identificada en la sección presupuestal con el No. 1314) y por tratarse de recursos destinados a la seguridad social, de conformidad con lo establecido los artículos 6 de la Ley 179 de 1994, 37 de la Ley 1940 de 26 de noviembre de 2018, 1 de la Ley 15 de 1982, 134 de la Ley 100 de 1993 y 594 del Código General del Proceso.
Añadió, que la Corte Constitucional declaró exequible el artículo 19 del Decreto 111 de 1996, que estableció la inembargabilidad de las rentas públicas, mediante la sentencia C-354 de 1997, de forma que si bien la jurisprudencia ha reconocido como una excepción al principio de inembargabilidad de los recursos públicos el cobro de acreencias laborales reconocidas judicialmente, ello no habilita “a los operadores judiciales a que libren cautelas que afecten no solo el principio de sostenibilidad financiera del sistema, sino también los derechos laborales de los demás afiliados al sistema y que tienen una expectativa legítima de no ver comprometidos sus recursos, los cuales les asegurarán garantizar de sus derechos pensionales”, de tal suerte que “resulta equivocado ordenar una cautela respecto de cuentas bancarias en donde se administran dineros de gastos de personal, caja menor y aportes parafiscales entre otros”, afirmación que sustenta en el certificado de inembargabilidad expedido por la subdirectora financiera de la UGPP que aportó con los recursos.
Del recurso de reposición. Mediante auto de 30 de julio de 2021, el Tribunal Administrativo del Huila repuso parcialmente el auto de 1 de junio del mismo año, en el sentido de excluir de embargo los dineros depositados en la cuenta 110 026 00168-5 Dirección de Parafiscales, por pertenecer a terceros; quedando incólumes los restantes aspectos de la decisión y, concedió en el efecto devolutivo el recurso de apelación interpuesto por la UGPP.
CONSIDERACIONES 2.1 Competencia Conforme a lo preceptuado en los artículos 125, 150, 243 (numeral 2) y 244 (numeral 3) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-, corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la entidad ejecutada. 2.2 Problema jurídico La Sala se contraerá a determinar si en el sub examine, procede como medida cautelar, el embargo y secuestro de las cuentas de unas bancarias de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP-, con el objetivo de lograrse el pago de una obligación de carácter laboral contenida en una sentencia judicial ejecutoriada.
Principio de inembargabilidad de los recursos públicos Inicialmente, la Corte Constitucional en Sentencia C-546 de 1992, al analizar la constitucionalidad del artículo 16 de la Ley 38 de 1989 - normativa que reglamenta lo relativo al Presupuesto General de la Nación –, respecto de la inembargabilidad de los bienes y rentas incorporados al Presupuesto General de la Nación, señaló que dicha norma era ajustada a la Carta bajo la salvedad de que “en aquellos casos en los cuales la efectividad del pago de las obligaciones dinerarias a cargo del Estado surgidas de las obligaciones laborales, solo se logre mediante el embargo de bienes y rentas incorporados al presupuesto de la nación, este será embargable en los términos del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo”, posición que fue reiterada en las sentencias C-013 y C-017 de 1993.
Posteriormente, en la Sentencia C-354 de 1997, la Corte precisó que, aunque por regla general los recursos públicos son inembargables, este principio tiene excepciones “cuando se trate de sentencias judiciales, con miras a garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos a las personas en dichas sentencias”. Luego, mediante sentencia C-1154 de 2008, la Corte Constitucional estableció tres excepciones a la regla general de inembargabilidad de recursos públicos incorporados al Presupuesto General de la Nación, en los siguientes términos: “(…) Sin embargo, la jurisprudencia también ha dejado en claro que el principio de inembargabilidad no es absoluto, sino que por el contrario debe conciliarse con los demás valores, principios y derechos reconocidos en la Carta Política.
En esa medida, la facultad del Legislador también debe ejercerse dentro de los límites trazados desde la propia Constitución, como el reconocimiento de la dignidad humana, el principio de efectividad de los derechos, el principio de seguridad jurídica, el derecho a la propiedad, el acceso a la justicia y la necesidad de asegurar la vigencia de un orden justo, entre otros.
Sobre el particular, en la Sentencia C-354 de 1997, MP. Antonio Barrera Carbonell, la Corte señaló: “Corresponde en consecuencia a la ley determinar cuales son "los demás bienes" que son inembargables, es decir, aquéllos que no constituyen prenda de garantía general de los acreedores y que por lo tanto no pueden ser sometidos a medidas ejecutivas de embargo y secuestro cuando se adelante proceso de ejecución contra el Estado.
Pero el legislador, si bien posee la libertad para configurar la norma jurídica y tiene, por consiguiente, una potestad discrecional, no por ello puede actuar de modo arbitrario, porque tiene como límites los preceptos de la Constitución, que reconocen principios, valores y derechos. En tal virtud, debe atender a límites tales como: el principio del reconocimiento de la dignidad humana, la vigencia y efectividad de los derechos constitucionales fundamentales de las personas, el principio de la seguridad jurídica, el derecho a la propiedad, el acceso a la justicia como medio para lograr la protección de sus derechos violados o desconocidos por el Estado, y la necesidad de asegurar la vigencia de un orden justo.
Es decir, que al diseñar las respectivas normas el legislador debe buscar una conciliación o armonización de intereses contrapuestos: los generales del Estado tendientes a asegurar la intangibilidad de sus bienes y recursos y los particulares y concretos de las personas, reconocidos y protegidos constitucionalmente”.(…) 4.3.- En este panorama, el Legislador ha adoptado como regla general la inembargabilidad de los recursos públicos consagrados en el Presupuesto General de la Nación. Pero ante la necesidad de armonizar esa cláusula con los demás principios y derechos reconocidos en la Constitución, la jurisprudencia ha fijado algunas reglas de excepción, pues no puede perderse de vista que el postulado de la prevalencia del interés general también comprende el deber de proteger y asegurar la efectividad de los derechos fundamentales de cada persona individualmente considerada. 4.3.1.- La primera excepción tiene que ver con la necesidad de satisfacer créditos u obligaciones de origen laboral con miras a efectivizar el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas.
Al respecto, en la Sentencia C-546 de 1992, la Corte declaró la constitucionalidad condicionada del artículo 16 de la Ley 38 de 1989 (inembargabilidad de rentas y recursos del Presupuesto General de la Nación), en el entendido de que “en aquellos casos en los cuales la efectividad del pago de las obligaciones dinerarias a cargo del Estado surgidas de las obligaciones laborales, solo se logre mediante el embargo de bienes y rentas incorporados al presupuesto de la nación, este será embargable en los términos del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo”.
(…) (…) Este criterio ha sido reiterado en diversas oportunidades, tanto en asuntos de tutela como de control abstracto de constitucionalidad, y apunta a la realización efectiva de derechos laborales reconocidos en sentencia judicial o en actos administrativos que así lo dispongan en forma inequívoca. 4.3.2.- La segunda regla de excepción tiene que ver con el pago de sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos en dichas providencias.
Así fue declarado desde la Sentencia C-354 de 1997, donde la Corte declaró la constitucionalidad condicionada del artículo 19 del Decreto 111 de 1996 (inembargabilidad del Presupuesto General de la Nación), “bajo el entendido de que los créditos a cargo del Estado, bien sean que consten en sentencias o en otros títulos legalmente válidos, deben ser pagados mediante el procedimiento que indica la norma acusada y que transcurridos 18 meses después de que ellos sean exigibles, es posible adelantar ejecución, con embargo de recursos del presupuesto -en primer lugar los destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esta clase de títulos- y sobre los bienes de las entidades u órganos respectivos”.
( ). 4.3.3.- Finalmente, la tercera excepción a la cláusula de inembargabilidad del Presupuesto General de la Nación, se origina en los títulos emanados del Estado que reconocen una obligación clara, expresa y exigible. En la Sentencia C-103 de 1994 la Corte declaró la constitucionalidad condicionada de varias normas del Código de Procedimiento Civil relativas a la ejecución contra entidades de derecho público y la inembargabilidad del Presupuesto General de la Nación. (…). 4.4.- Las reglas de excepción anteriormente descritas lejos de ser excluyentes son complementarias, pero mantiene plena vigencia la regla general de la inembargabilidad de recursos del Presupuesto General de la Nación. Además, en el caso de la ejecución de sentencias y títulos ejecutivos emanados de la administración, la posibilidad de embargo exige que se haya agotado, sin éxito, el plazo previsto en el Código Contencioso Administrativo para el cumplimiento de las obligaciones del Estado (…)”.
Precisado lo anterior, la Corte Constitucional dispuso que los recursos del Presupuesto General de la Nación podrían ser embargados, cuando se trata de: Créditos u obligaciones de origen laboral con miras a efectivizar el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas. El pago de sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos en dichas providencias.
Títulos emanados del Estado que reconocen una obligación clara, expresa y exigible. Caso concreto Sobre el asunto, esta Corporación mediante sentencia de 10 de junio de 2021, indicó que: “(…) [E]n la sentencia C-1154 de 2008, la Corte Constitucional estableció tres excepciones a la regla general de inembargabilidad de recursos públicos incorporados al Presupuesto General de la Nación, (…) dispuso que los recursos del Presupuesto General de la Nación podrían ser embargados, cuando se trata de: 1.
Créditos u obligaciones de origen laboral con miras a efectivizar el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas. 2. El pago de sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos en dichas providencias. 3. Títulos emanados del Estado que reconocen una obligación clara, expresa y exigible (…) [S]e colige que la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca obedeció, únicamente, al análisis de los artículos 593 y 594 del Código General del Proceso, a partir de lo cual precisó la imposibilidad de decretar medidas de embargo sobre recursos provenientes del presupuesto general de la Nación, y concluyó que el pago de las sentencias está garantizado a través de los rubros destinados en cada vigencia presupuestal.
(…) [E]s claro para la Sala que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en desconocimiento del precedente constitucional relacionado con las excepciones al principio de inembargabilidad de recursos públicos, lo que, como bien lo señaló la Sección Cuarta de esta corporación, vulnera los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso de la accionante (…)”.
A su vez, la Sección Quinta de esta Corporación, adujó: “(…) en los casos de pagos de sentencias judiciales el juez debe decretar inicialmente el embargo sobre las cuentas destinadas al pago de conciliaciones y sentencias judiciales y de las cuentas de libre destinación y si tales recursos no son suficientes para cubrir el monto de la acreencia deberá decretar el embargo de las que tengan destinación específica, para garantizar el real y efectivo acceso a la administración de justicia. 99.
De la ratio de las sentencias de constitucionalidad que han precisado las excepciones a la regla general de inembargabilidad, resulta forzoso concluir que el artículo 594 del Código General del Proceso debe interpretarse teniéndolas en cuenta, esto es, incluyéndolas a la hora de darle alcance en el caso concreto, a efectos de hacer efectivos derechos y principios de raigambre fundamental, respecto de los cuales la aplicación de la prohibición de embargar recursos del Presupuesto General de la Nación, los tornaría nugatorios. 100.
Lo anterior, por cuanto si la entidad solamente tiene cuentas en las que maneje recursos de naturaleza inembargable, ello llevaría implícita la imposibilidad de cobrar la acreencia y la sentencia judicial que condenó al Estado caería en el vacío o quedaría al arbitrio de la entidad si la paga o no”. Así las cosas, la jurisprudencia de esta Corporación ha precisado que el principio de inembargabilidad de los recursos públicos consagrados en el Presupuesto General de la Nación no es absoluto, sino que debe conciliarse con los demás valores, principios y derechos reconocidos en la Carta Política para cada persona, toda vez que, como se vio, una de esas excepciones tiene que ver con el pago de sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos en dichas providencias, excepción que fue consagrada desde la sentencia C-354 de 1997, en la que la Corte declaró la constitucionalidad condicionada del artículo 19 del Decreto 111 de 1996 (inembargabilidad del Presupuesto General de la Nación), aun con la existencia en el ordenamiento del artículo 594 del Código General del Proceso, el cual debe interpretarse con los parámetros establecidos por la Corte Constitucional.
En efecto, teniendo en cuenta que con el presente proceso ejecutivo, el señor Alfonso Silva pretende el pago de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Huila el 24 de febrero de 2016, a través de la cual se declaró la nulidad de la Resolución No. 44569 de 25 de septiembre de 2007 y condenó a dicha entidad a reliquidar la pensión de vejez reconocida al actor con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio; esta Sala, concluye que como lo perseguido es el pago de una obligación laboral contenida en una sentencia judicial ejecutoriada, ello configura uno de los supuestos previstos por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado como excepción al principio de inembargabilidad de los recursos incorporados al Presupuesto General de la Nación. Así las cosas, le asiste razón al Tribunal Administrativo del Huila al ordenar como medida cautelar el embargo y secuestro de las cuentas bancarias de la UGPP; toda vez que, si bien existe una regla general al principio de inembargabilidad de los recursos públicos incorporados al Presupuesto General de la Nación, no es menos cierto que tal postura ha sido objeto de reiterados pronunciamientos por parte de la Corte Constitucional en las sentencias mencionadas, en las cuales se han establecido ciertas excepciones; precisamente, con miras a armonizar el principio de inembargabilidad de los recursos públicos con la garantía y vigencia de la Constitución y los derechos fundamentales consagrados en ella.
Así las cosas, la Sala confirmará la providencia de 1 de junio de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, que decretó como medida cautelar el embargo y secuestro de unas cuentas bancarias de la entidad demandada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B,
RESUELVE
PRIMERO: Confirmar el auto proferido el 1 de junio de 2021, por medio del cual el Tribunal Administrativo del Huila decretó una medida cautelar consistente en el embargo y retención de los dineros depositados en cuentas bancarias de la UGPP, de conformidad con lo expuesto.
SEGUNDO: Una vez en firme este auto, por Secretaría devuélvase expediente al Tribunal de origen, para lo pertinente.
TERCERO. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) CARMELO PERDOMO CUÉTER SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ