CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, nueve (9) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2025-04215-01 Accionante: Yolima Díaz Muñoz Accionado: Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Primera de Decisión. Temas: Derechos: debido proceso, mínimo vital y trabajo.

Prescripción de derechos derivados de una relación laboral encubierta. CONFIRMA SENTENCIA- NIEGA AMPARO. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por la señora Yolima Díaz Muñoz, mediante apoderado, en contra de la sentencia del 6 de agosto de 2025 proferida por el Consejo de Estado, Sección Cuarta, que negó el amparo invocado.

ANTECEDENTES La accionante pretende el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, al mínimo vital, al trabajo y a la igualdad, los cuales considera vulnerados por el Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Primera de Decisión, al proferir la sentencia del 4 de abril de 2025, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 52001-33-33-005-2021-00106-00 [01].

HECHOS La solicitud de tutela se fundamenta en los hechos que se resumen a continuación: Que el 18 de junio de 2021 interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Empresa Social del Estado Centro de Salud La Buena Esperanza de Colón- Génova a fin de que se declarara la existencia de la relación laboral encubierta entre, el 10 de septiembre de 2000 al 30 de noviembre de 2005 y del 1º de enero de 2012 al 30 de junio de 2020.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-04215-01 2 Que le correspondió al Juzgado 5º Administrativo de Pasto, quien en sentencia del 15 de junio de 2022 declaró la nulidad del acto administrativo demandado y reconoció la relación laboral encubierta entre la demandante y la E.S.E. La Buena Esperanza entre el 1º de enero de 2012 y el 30 de junio de 2020.

Que la parte demandada presentó recurso de apelación en contra de la decisión citada y el Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Unitaria el 4 de abril de 2025 revocó parcialmente la providencia de primera instancia, al encontrar prescritos la mayor parte de la reclamación dado que hay una interrupción superior a 30 días en los contratos núm. 893-2016 y 102-2017.

Considera que la autoridad judicial accionada incurrió en los defectos: fáctico, porque no valoró 1) la situación especial de la función misional cumplida por la demandante como auxiliar de enfermería, la permanencia y continuidad en la prestación del servicio por más de ocho años, mediante 44 contratos de prestación de servicios suscritos; 2) «la anualidad del presupuesto público, que fue a terminar el año 2016 y comenzar el año 2017 que se produjo la interrupción por más de 30 días hábiles y la voluntad inequívoca de asegurar la continuidad en la prestación del servicio por la actora a favor de la ESE, y que no entenderlo de ese modo propicia el desconocimiento de los derechos laborales mínimos».

En el desconocimiento del precedente por aplicar de forma errónea la sentencia de unificación del Consejo de Estado SUJ-025-CE-S2-2021, ya que tuvo como una regla rígida y absoluta el término de 30 días, sin tener en cuenta que «el cambio de contrato se produjo a fines (sic) de año fiscal periodo en el que las administraciones por el principio de anualidad del presupuesto están obligadas a agotar».

PRETENSIONES La accionante solicita el amparo de los derechos invocados dejando sin efectos la sentencia del 4 de abril de 2025 proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño y, en consecuencia, ordenar a ésta que profiera una nueva decisión donde aplique de manera correcta la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021 en cuanto a la prescripción trienal y sobre el lapso de más de 30 días de interrupción entre contrato y contrato, es decir que, confirme la sentencia del 15 de junio de 2022 que emitió el Juzgado 5º Administrativo de Pasto.

ACTUACIÓN PROCESAL DE PRIMERA INSTANCIA El 11 de julio de 2025 el consejero sustanciador de primera instancia admitió la acción de tutela de la referencia, vinculó como terceros interesados al juez 5º Administrativo de Pasto y al gerente del Centro de Salud La Buena Esperanza Colón Génova ESE. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04215-01 3 POSICIÓN DEL ACCIONADO El Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Unitaria de Decisión expuso que la parte demandada en el recurso de apelación acreditó que entre la firma del contrato 703-2017 (del 1º al 31 de octubre de 2017) y el contrato 089-2018 (del 15 al 31 de enero de 2018) existió una interrupción de 2 meses y 14 días, por lo que de acuerdo con la Sentencia SUJ -025-CE-S2-2021 del 9 de septiembre de 2021 se entiende que existió solución de continuidad en la prestación del servicio con la E.S.E, por lo que, se modificó el fallo de primera instancia y declaró la prescripción de las acreencias laborales anteriores al 15 de enero de 2018.

Por otro lado, adujo que la acción de tutela es improcedente porque no se advierte la existencia de una irregularidad procesal que ponga en riesgo el ordenamiento jurídico, sumado a ello, no se sustentaron los defectos fijados por la jurisprudencia constitucional y tampoco se configuró ninguno de éstos. POSICIÓN DE LOS VINCULADOS El Juzgado 5º Administrativo del Circuito de Pasto solicitó su desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva, dado que el reproche constitucional se dirige en contra de la sentencia que profirió el Tribunal Administrativo de Nariño. El gerente del Centro de Salud y Esperanza E.S.E. de Colón indicó que no existe aplicación errónea del precedente jurisprudencial ni defecto fáctico, pues el Tribunal valoró de manera integral las pruebas aportadas al proceso, lo que le permitió concluir que entre los contratos de prestación de servicios núm. 893 de 2016 y 102 de 2017 existió una interrupción de 30 días y que entre el contrato núm. 703 de 2017 y 089 de 2018 una de 2 meses, situación que conforme a la Sentencia SUJ-025-CE-S2-2021 del Consejo de Estado impide considerar una relación laboral continua en ese lapso.

Indicó que en el caso concreto no se configura vulneración de derechos, dado que la decisión cuestionada se ajusta a derecho y es plenamente congruente con los hechos y las pretensiones discutidas en el trámite. SENTENCIA IMPUGNADA El Consejo de Estado, Sección Cuarta, mediante fallo del 6 de agosto de 2025 negó el amparo invocado, considerando que el Tribunal Administrativo de Nariño explicó que no existe prestación continua e ininterrumpida del servicio entre el 1º de enero de 2012 y el 30 de junio de 2020, debido a que existió interrupción entre los contratos suscritos entre el 31 de diciembre de 2016 y el 1º de febrero de 2017 y el 31 de octubre de 2017 y el 15 de enero de 2018.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-04215-01 4 Señaló que el análisis de la autoridad judicial accionada no se enmarca en una indebida valoración probatoria, por cuanto no se separó de los hechos debidamente probados en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho ni se trata de una decisión que vaya en contravía de la evidencia probatoria.

Adujo que el análisis que realizó el Tribunal sigue de cerca la sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021, puesto que tuvo en consideración que el solo trascurrir de los 30 días entre un contrato y otro no acreditaban la ocurrencia de la solución de continuidad, porque se debía tener en cuenta las circunstancias de cada caso.

Sin embargo, estimó que en el caso de la señora Díaz Muñoz sí se había presentado solución de continuidad en la relación laboral que se reconoció. IMPUGNACIÓN La accionante impugnó la sentencia del 6 de agosto de 2025, para lo cual reiteró los argumentos de la acción de tutela encaminados a alegar la violación de los derechos fundamentales al debido proceso, al mínimo vital, al trabajo y a la igualdad y la supuesta configuración de los defectos fáctico y desconocimiento del precedente judicial, con ocasión de la sentencia del 4 de abril de 2025 que profirió el Tribunal Administrativo de Nariño. Además, indicó que el objeto de la presente acción de tutela no fue la revisión de los hechos ni la sustitución del criterio del juez natural, sino precisamente la verificación de la validez constitucional de la interpretación realizada por el Tribunal Administrativo de Nariño sobre la Sentencia de Unificación SUJ-025- CE-S2-2021 del Consejo de Estado.

CONSIDERACIONES DE LA SALA A la Sala le corresponde en segunda instancia analizar sí la decisión del juez constitucional de primera instancia se ajusta a derecho, para lo cual abordará la siguiente temática: I) generalidades de la acción de tutela; II) procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales y III) análisis del caso concreto.

Generalidades de la acción de tutela De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución y el Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela puede ejercerse con el objeto de reclamar la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales; cuando éstos se vean vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o particular y procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-04215-01 5 Procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales La Corte Constitucional ha admitido la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales de forma excepcional, por la vulneración de los derechos fundamentales1, siempre y cuando se cumpla la totalidad de los requisitos generales y al menos una de las causales específicas establecidas en la Sentencia C590/052.

Concretamente, en cuanto a las primeras exigencias, en la Sentencia SU128/21, se enlistaron así: «a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. El juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones.

( ). b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio ius fundamental irremediable. ( ) c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, esto es, que la acción de tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. ( ) d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe comprobarse que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial, siempre que esto hubiere sido posible. f. Que no se trate de sentencias de tutela.

( ).» Ahora, para que proceda la tutela contra una decisión judicial esta tiene que haber incurrido en al menos una de las siguientes causales: «a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. (…) b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se 1 Dicha posición es reiterada por la Corte Constitucional, entre otras, en sentencia T-849 A de 2013. 2 M.P. Jaime Córdoba Triviño Radicado: 11001-03-15-000-2025-04215-01 6 sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional.

(…) h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. i. Violación directa de la Constitución.»3 En la misma línea, el Alto Tribunal Constitucional en sentencia SU-215 de 2022 enfatizó en el respeto que debe tenerse por los principios de autonomía e independencia judicial, la cosa juzgada y la seguridad jurídica y expresó: «… Basada en lo anterior, esta Corporación ha indicado que cuando la tutela se dirige en contra de las providencias de las altas cortes, como órganos de cierre, su examen sobre la procedencia de la tutela debe ser especialmente exigente pues la sustentación de tales requisitos requiere de una argumentación cualificada4.

(…) “el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada”5. Esto implica que el juez de tutela debe restringir su análisis únicamente a los argumentos propuestos por el accionante, (…).

Si el juez constata alguna irregularidad debe comprobar que sea grave y de una entidad tal que amerite la intervención urgente del juez de tutela6.» 3 Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 4 Sentencia SU-074 de 2022. 5 Sentencia SU-074 de 2022. 6 Sentencia SU-072 de 2018. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04215-01 7 En ese orden de ideas, al juez constitucional le corresponde examinar las exigencias generales de procedibilidad cuando se discuten providencias judiciales y, de encontrarlas superadas, verificar si se configura algún defecto de los señalados, si este es determinante en la decisión y si su gravedad es tal que habilite la intervención del juez constitucional.

Análisis del caso concreto En síntesis, la accionante manifestó su desacuerdo con la decisión de primera instancia, que negó el amparo invocado, reiterando lo expuesto en el escrito de tutela, esto es, que el Tribunal Administrativo de Nariño incurrió en los defectos: fáctico y desconocimiento del precedente, porque aplicó el término de los 30 días hábiles de manera rígida, sin percatarse que la Sentencia de Unificación SUJ- 025-CE-S2-2021 del Consejo de Estado estableció que dicho criterio orientador permite establecer la existencia o no de la solución de continuidad, lo cual debe ser analizado caso a caso conforme a las pruebas disponibles, hecho que según la accionante no hizo la autoridad judicial en el asunto.

En vista de que el juez de primera instancia encontró satisfechas las causales generales y específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y que éstas no fueron objeto de recurso, no serán nuevamente estudiadas por este juez constitucional. El Tribunal Administrativo de Nariño determinó como problema jurídico establecer si en los contratos suscritos entre la señora Yolima Díaz Muñoz y la ESE Centro de Salud la Buena Esperanza de Colón de Génova hubo solución de continuidad y, en consecuencia, se configuró la prescripción de los emolumentos laborales reclamados.

La autoridad judicial accionada encontró probado que entre la señora Yolima Díaz Muñoz y la ESE Centro de Salud La Buena Esperanza de Colón de Génova se suscribieron los siguientes contratos de prestación de servicios, para el desarrollo de funciones de auxiliar de enfermería y de salud, atención de pacientes en consulta externa y de urgencias: Núm. Contrato Inicio Terminación 1 Contrato 011 1/01/12 31/03/12 2 Contrato 098-2012 2/04/12 02/07/12 3 Contrato 155-2012 1/07/12 30/07/12 4 Contrato 179-2012 1/08/12 31/08/12 5 Contrato 215-2012 1/09/12 30/09/12 6 Contrato 245-2012 1/10/12 31/10/12 7 Contrato 1242-2012 1/11/12 31/12/12 8 Contrato 009-2013 1/01/13 31/03/13 9 Contrato 0092-2013 1/04/13 30/06/13 10 Contrato 148-2013 1/07/13 30/09/13 11 Contrato 256-2013 1/10/13 31/12/13 12 Contrato 049-2014 1/01/14 30/06/14 Radicado: 11001-03-15-000-2025-04215-01 8 Núm. Contrato Inicio Terminación 13 Contrato 398-2014 1/07/14 31/08/14 14 Contrato 549-2014 1/09/14 30/09/14 15 Contrato 676-2014 1/10/14 31/10/14 16 Contrato 773-2014 1/11/14 31/12/14 17 Contrato 038-2015 1/01/15 28/02/15 18 Contrato 265-2015 1/03/15 31/05/15 19 Contrato 449-2015 1/06/15 30/06/15 20 Contrato 558/2015 1/07/15 31/10/15 21 Contrato 799/2015 1/11/15 31/12/15 22 Contrato 023-2016 1/01/16 31/03/16 23 Contrato 258-2016 1/04/16 30/04/16 24 Contrato 327-2016 1/05/16 30/06/16 25 Contrato 512-2016 1/07/16 31/07/16 26 Contrato 595-2016 1/08/16 31/10/16 27 Contrato 794-2016 1/11/16 30/11/16 28 Contrato 893-2016 1/12/16 31/12/16 29 Contrato 102-2017 1/02/17 31/03/17 30 Contrato 266-2017 1/04/17 30/06/17 31 Contrato 463-2017 1/07/17 30/09/17 32 Contrato 703-2017 1/10/17 31/10/17 33 Contrato 089-2018 15/01/18 31/01/18 34 Contrato 148-2018 1/02/18 30/04/18 35 Contrato 446-2018 1/05/18 30/06/18 36 Contrato 656-2018 3/07/18 30/09/18 37 Contrato 875-2018 1/10/18 30/11/18 38 Contrato 1047-2018 1/12/18 14/12/18 39 Contrato 87-2019 15/01/19 31/03/19 40 Contrato 273-2018 1/04/19 30/06/19 41 Contrato 540-2019 1/07/19 31/10/19 42 Contrato 847-2019 1/11/19 31/12/19 43 Contrato 97-2020 13/01/20 31/01/20 44 Contrato 179-2020 1/02/20 30/06/20 La señora Díaz radicó solicitud de reconocimiento de la relación laboral y el pago de sus prestaciones sociales el 10 de noviembre de 2020 y el 30 de diciembre de ese año la ESE negó la petición. El Tribunal encontró que no hubo interrupción superior a 30 días en la celebración de los contratos 1) 893-2016 (del 1º de diciembre de 2012 a 31 de diciembre de 2016) y 2) 102-2017 (del 1º de febrero de 2017 al 31 de marzo de 2017).

Por el contrario, adujo que en los contratos: 1) 703-2017 (del 1º de octubre de 2017 a 31 de octubre de 2017) y 2) 089- 2018 (del 15 de enero de 2018 a 31 de enero de 2018) hubo una interrupción de dos (2) meses y catorce (14) días, la cual supera el término establecido en la Sentencia de Unificación SUJ-025-CE- S2-2021 del Consejo de Estado, de ahí que, en ese momento existió solución de continuidad en la prestación del servicio con la ESE.

Como la demandante presentó la reclamación administrativa el 10 de noviembre de 2020 operó la prescripción de las acreencias laborales ordinarias derivadas de los contratos suscritos entre las partes entre el 1º de enero de 2012 al 31 de octubre de 2017, excepto los derechos pensionales que son imprescriptibles. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04215-01 9 Conforme a ello, el Tribunal decidió modificar la sentencia de primera instancia en lo atinente a los extremos temporales en los que se debe reconocer las prestaciones ordinarias, «esto es, entre el 15 de enero de 2018 y el 30 de junio de 2020».

Al respecto, la Sala encuentra que el Tribunal Administrativo de Nariño no incurrió en los defectos: fáctico y desconocimiento del precedente, dado que analizó todo el material probatorio conforme a las reglas de la sana crítica y la experiencia, lo que le permitió colegir que el término de los 30 días hábiles que señala la Sentencia de Unificación SUJ-025-CE-S2-2021 del Consejo de Estado se excedió entre los contratos de prestación de servicios núm. 703-2017 y 089- 2018, por lo que hay solución de continuidad en éstos.

De igual forma, se observa que el análisis que efectuó el Tribunal es conforme a la Sentencia de Unificación SUJ-025-CE-S2-2021 del Consejo de Estado pues estimó que el solo transcurrir de los 30 días hábiles entre un contrato y otro no demuestra la solución de continuidad; sin embargo, conforme a las pruebas allegadas encontró que en el caso particular sí existe solución de continuidad en la relación laboral reconocida.

En vista de lo anterior, no se advierte que la interpretación y valoración que el Tribunal efectuó en el caso concreto sea arbitraria o caprichosa, sino que la decisión se ajustó a derecho. Así las cosas, se negará el amparo solicitado, ya que no se configuraron los defectos alegados ni cualquier otro. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero: CONFIRMAR la sentencia del 6 de agosto de 2025, mediante la cual el Consejo de Estado, Sección Cuarta negó el amparo invocado por la señora Yolima Díaz Muñoz, de acuerdo con la parte motiva de esta providencia. Segundo: Notificar a las partes en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-04215-01 10 Tercero: Remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Ausente con permiso