08001233300020210061401 — Consejo de Estado

Demandante: Víctor Manuel Ríos Mercado Demandados: Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior y otros Radicado: 08001-23-33-000-2021-00614-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrada Ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE Bogotá D.C., diecisiete (17) de marzo de dos mil veintidós (2022) Referencia: CUMPLIMIENTO Radicación: 08001-23-33-000-2021-00614-01 Accionante: VÍCTOR MANUEL RÍOS MERCADO Accionados: INSTITUTO COLOMBIANO DE CRÉDITO EDUCATIVO Y ESTUDIOS TÉCNICOS EN EL EXTERIOR Y OTROS Temas: Confirma decisión que declaró la improcedencia de la acción. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora contra el fallo del 8 de febrero de 2022, mediante el cual el Tribunal Administrativo del Atlántico declaró la improcedencia de la acción de cumplimiento.

ANTECEDENTES 1. Solicitud de cumplimiento 1. Mediante correo electrónico del 30 de noviembre de 2021, el señor Víctor Manuel Ríos Mercado, en nombre propio, ejerció acción de cumplimiento, contra el Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior – ICETEX y la Presidencia de la República de Colombia, con el fin de obtener el acatamiento del artículo 45 literal g) de la Ley 1861 de 20171. 2.

Pretensiones de la demanda: “1. Ordenar a los accionados el cumplimiento Inmediato del art 45 de la ley 1861 del 2.017, numeral g (sic) en el sentido que se cree una línea de crédito educativo para todos los reservistas de primera clase. En los casos que aplique, este beneficio no será acumulativo con la Ley 1699 de 2013; 2. El plazo perentorio para el cumplimiento no podrá exceder de diez (10) días hábiles, contados a partir de la fecha en que quede ejecutoriado el fallo decidido por su Despacho. 1 “Por la cual se reglamenta el servicio de reclutamiento, control de reservas y la movilización”.

Hechos probados y/o admitidos La Sala encontró demostrados los siguientes hechos: 2. El actor precisó que la Ley 1861 de 2017 por la cual se reglamenta el servicio de reclutamiento, determinó que una vez se presta efectivamente el servicio militar obligatorio se obtiene libreta militar de primera clase, documento con el cual se acredita la situación militar, y a quienes la ostentan se les denomina reservistas de primera clase. 3.

Señaló que el artículo 45 ejusdem, prevé derechos al término de la prestación del servicio militar, entre los cuales está el de autorizar al gobierno nacional para que a través del ICETEX cree una línea de crédito educativo para reservistas de primera clase. 4. Afirmó que el 30 de septiembre de 2021 elevó petición al ICETEX para que le suministrara la siguiente información: A. Si su entidad posee por lineamientos del gobierno nacional línea de crédito educativo para educación superior en universidades privadas para adelantar PREGRADOS, ESPECIALIZACIONES, MAESTRÍAS Y DOCTORADOS a reservistas que no sea para estudios en instituciones de formación militar como EJERCITO, FUERZA AÉREA Y ARMADA NACIONAL.

B. Si su anterior respuesta es positiva, remitir por este medio la reglamentación interna del icetex. C. Si A es afirmativa crear un link informativo en su portal. D. Si la respuesta A es afirmativa, que (sic) beneficios especiales tiene dicha línea de crédito frente a la línea de crédito común que regularmente solicitan ante Usted quienes no han sido reservistas.

D. Si su respuesta A es negativa, mencione que (sic) gestiones administrativas ha adelantado usted ante el GOBIERNO para que dicho crédito sea posible después de 4 años de estar vigente la ley 1861 del 2.017. E. Si no es competente para resolver esta petición remitir a quien lo sea a través de sus correos institucionales como lo señala el C.P.A.C.A.”. 5.

Mediante oficio 2021-6020-0186969-1 del 8 de octubre de 2021, el ICETEX informó al señor Ríos Mercado que: Demandante: Víctor Manuel Ríos Mercado Demandados: Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior y otros Radicado: 08001-23-33-000-2021-00614-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De acuerdo con su solicitud de información de crédito para reservistas de honor informamos: El acuerdo 005 de 2020 establece: - Reservista de Honor.

Modalidad de crédito educativo para los distinguidos como "Reservistas de Honor" por el Ministerio de Defensa Nacional, de acuerdo con lo establecido por la Ley 14 de 1990. Esta distinción se otorga a los soldados, grumetes e infantes de las Fuerzas Militares y agentes auxiliares de la Policía Nacional heridos en combate o como consecuencia de la acción del enemigo que hayan perdido el 25% o más de su capacidad psicofísica, o a quienes se les haya otorgado la Orden de Boyacá por acciones distinguidas de valor o heroísmo, la orden Militar de San Mateo o la Medalla de Servicios en Guerra Internacional, o la medalla de Servicios Distinguidos en Orden Público o su equivalente en la Policía Nacional por acciones distinguidas de valor.

La financiación se otorgará a largo y a mediano plazo, sin pago en época de estudios. La amortización del crédito se realizará una vez terminados los estudios. Esta línea de crédito no financia niveles de posgrado, así como tampoco programas de universidades que no pertenezcan a las fuerzas armadas de Colombia la información se encuentra en el siguiente enlace: https://portal.icetex.gov.co/Portal/Home/HomeEstudiante/creditos/detalle/beneficios? NombreCredito=cr%C3%A9dito-para-reservistas-de-honor Con el propósito de ofrecer las actuales opciones de financiación, le informamos que el ICETEX con el fin de contribuir y apoyar el crecimiento académico de los jóvenes cuenta con las siguientes modalidades de crédito para Pregrado, en las cuales de acuerdo con sus condiciones socioeconómicas y de mérito académico el estudiante selecciona la línea de crédito que más le beneficie.

(…) Invitamos al estudiante a postularse a la línea de su preferencia previo cumplimiento de requisitos y condiciones de acuerdo con el calendario de crédito publicado en la página web y relacionado a continuación: Línea – Modalidad de Crédito Fecha de Apertura Fecha de Cierre Crédito Pregrado Jueves, 30 de septiembre del 2021 Jueves, 31 de marzo del 2022 Ver Detalle Crédito Posgrado País Jueves, 30 de septiembre del 2021 Jueves, 31 de marzo del 2021 (sic) Ver Detalle Crédito Posgrado Exterior Pendiente por definir Pendiente por definir Ver Detalle Es importante mencionar que las líneas protección constitucional, Tú eliges 0%10% 25%, líneas Fondo de garantías COVID y alianzas, están sujetas a disponibilidad de recursos en tasa subsidiada y subsidio de sostenimiento, por lo cual para las líneas de crédito largo plazo con subsidio se dispone de 11.000 cupos para la convocatoria 2022-1 y la evaluación de estos se realizará por puntaje de las variables de focalización social establecidas en el modelo de selección definido en el Comité de Crédito de la entidad, y se aplicará al acumulado de todas las solicitudes de crédito.

Las fechas para que apliques a las líneas largo plazo serán: (…) Por lo anterior, invitamos al estudiante a postularse en la línea de su preferencia previo cumplimiento de requisitos y condiciones. Esperamos haber aclarado todas sus inquietudes”. 6. El 3 de noviembre de 2021, mediante correo electrónico dirigido al ICETEX y a la Presidencia de la República, les solicitó: Demandante: Víctor Manuel Ríos Mercado Demandados: Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior y otros Radicado: 08001-23-33-000-2021-00614-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “…Dar aplicabilidad al ARTÍCULO 45 de la ley 1861 del 2.017 que establece DERECHOS AL TÉRMINO DE LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO MILITAR. ‘Todo colombiano que haya prestado el servicio militar obligatorio, tendrá los siguientes derechos: g) Autorizase al Gobierno nacional para que a través del Icetex cree una línea de crédito educativo para reservistas de primera clase.

En los casos que aplique, este beneficio no será acumulativo con la Ley 1699 de 2013; A fin de que se cree mediante acuerdo este beneficio, referente a la línea de crédito educativo para estudios superiores para TODOS LOS RESERVISTAS DE PRIMERA CLASE frente a quienes no hayan prestado el servicio militar o nó (sic) sean reservistas de primera clase, para que el suscrito también pueda acceder a la información y decida si hace uso del derecho del cual puede acreditar su calidad de reservista de primera clase”. 7.

La Asesora del Grupo de Atención a la Ciudadanía de la Presidencia de la República, a través de oficio con radicado OFI21-00153970 / IDM 1200002 del 4 de noviembre de 2021, manifestó al señor Ríos Mercado que “…hemos dado traslado al Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior, con fundamento en las funciones que le corresponde a la citada entidad”. 8.

Por su parte el ICETEX mediante oficio del 17 de enero de 2022 informó al accionante que: “…se encuentra adelantando los análisis correspondientes para la creación la línea de crédito educativo para todos los reservistas de primera clase conforme lo señalado en el literal g del artículo 45 de la Ley 1861 del 2017, lo que requiere realizar un estudio a fondo de la población reservista de primera clase, para lo cual debe establecerse contacto con el Ministerio de Defensa para contar con la información sociodemográfica de reservistas de primera clase que permita conocer aproximadamente el número de personas que podrían acceder a esta línea, y diseñar y parametrizar la línea de crédito en los sistemas de información de la entidad.

Teniendo en cuenta lo anterior, informamos que el ICETEX en cabeza del grupo de crédito ha llevado a cabo mesas de trabajo para determinar las características y el presupuesto requerido para la creación de una línea aplicable a la población reservistas de primera clase, una vez, se realice la apertura y reglamentación de dicha línea, le informaremos al correo registrado en su solicitud”. 4.

Actuaciones procesales relevantes 4.1. Admisión de la demanda 9. Por auto del 6 de diciembre de 2021 el Juzgado Séptimo Administrativo de Barranquilla, declaró la falta de competencia para asumir, por lo que remitió el expediente al Tribunal Administrativo del Atlántico. 10. Mediante proveído del 11 de enero de 2021, el Tribunal Administrativo del Atlántico admitió la demanda y ordenó la notificación al Instituto Colombiano de Demandante: Víctor Manuel Ríos Mercado Demandados: Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior y otros Radicado: 08001-23-33-000-2021-00614-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior – ICETEX y a la Presidencia de la República. 4.2.

Contestación de la demanda 4.2.1. Presidencia de la República 11. La apoderada judicial, mediante escrito del 19 de enero de 2022, contestó la demanda, en la que solicitó la desvinculación de la entidad, o en su defecto, que se nieguen las pretensiones la demanda. 12. Precisó que el 3 de noviembre de 2021, el actor solicitó a la Presidencia de la República y al ICETEX, que “se cree mediante acuerdo este beneficio [se refiere al contenido en el literal g) del artículo 45 de la Ley 1861], referente a la línea de crédito educativo para estudios superiores para TODOS LOS RESERVISTAS DE PRIMERA CLASE frente a quienes no hayan prestado el servicio militar o nó (sic) sean reservistas de primera clase, para que el suscrito también pueda acceder a la información y decida si hace uso del derecho del cual puede acreditar su calidad de reservista de primera clase”, a lo que se le contestó el 4 de noviembre de 2021, que se le daría traslado al ICETEX, en virtud del artículo 1º de la Ley 1755 de 2015. 13.

Señaló que pese al escrito anterior, no se cumple con el requisito de renuencia, en cuanto la Presidencia de la República no es la autoridad competente para atender la pretensión del accionante, toda vez que “…no es la entidad destinataria de la autorización para crear la línea de crédito, a la que se refiere el literal g) del artículo 45 de la Ley 1861 de 2017, para sostener que es ella la entidad responsable de reglamentar la norma que considera incumplida, juntos con el ICETEX”. 14.

Afirmó que “…vale decir que la renuencia se da ante la omisión en responder o la insistencia en la negativa a lo pedido. Sin embargo, en el caso de mi representada no se da ni lo uno ni lo otro, sencillamente porque la petición elevada por el demandante lo fue a la Presidencia de la República, que tienen su propio representante legal, que es el director, actualmente el doctor Víctor Manuel Muñoz Rodríguez.

Así las cosas, la eventual responsabilidad de desarrollar el contenido del literal g) del artículo 45 de la Ley 1861 de 2017 es, como lo dice la norma, del “Gobierno nacional”, sin que en el tema objeto de la norma se pueda responsabilizar a la Presidencia de la República porque carece de competencias para el efecto. Lo anterior, porque de conformidad con lo dispuesto en el artículo 5º de la Ley 393 de 1997, la acción de cumplimiento se dirigirá contra la autoridad a la que corresponda el cumplimiento de la norma con fuerza material de Ley o Acto Administrativo, que para el presente caso no es la Presidencia de la República”. 15.

Resaltó que la norma invocada como incumplida no contiene un mandato imperativo e inobjetable, ni está dirigida a la Presidencia de la República, como erradamente lo afirma el demandante, al manifestar que “[s]e decide vincular a la PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA de este mecanismo constitucional ya que el art. 45, literal g de la ley 1861 del 2.017 establece la obligación conjunta y mancomunada de Demandante: Víctor Manuel Ríos Mercado Demandados: Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior y otros Radicado: 08001-23-33-000-2021-00614-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co éste con el ICETEX para que creen la línea de crédito para estudios a los reservistas de primera clase”. 16.

Sostuvo que la disposición autoriza “al Gobierno nacional para que a través del Icetex cree una línea de crédito educativo para reservistas de primera clase”, de manera que no hay ninguna razón jurídica que soporte la interpretación del accionante al afirmar que esa norma está dirigida a la Presidencia de la República, que es una entidad totalmente ajena al tema. 4.2.2.

Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior – ICETEX 17. La jefe de la Oficina Asesora Jurídica, se opuso a las pretensiones de la demanda, “…comoquiera que del artículo 45 de la Ley 1961 de 2017 no contiene un mandato imperativo e inobjetable que no ha sido cumplido por el ICETEX y porque la presente acción es improcedente dado que la norma en cita ordena un gasto”. 18.

Adujo que la entidad tiene por objeto la promoción de la educación superior a través de mecanismos financieros como lo es el crédito, en consecuencia, las sumas que destina para otorgarlos hacen parte de los gastos operacionales incorporados a su presupuesto, “…en consecuencia, la creación de una nueva línea de crédito implica para el ICETEX incorporar en su presupuesto los recursos para cubrir ese gasto operacional (…) de prosperar esta acción, se estaría dando al ICETEX la orden de modificar el presupuesto del 2022 para incluir recursos destinados a un gasto operacional”. 19.

Resaltó que la norma invocada no establece un mandato claro, directo y perentorio para establecer esa modalidad de crédito, pues autorizar es, simplemente, otorgar una facultad o un permiso, pero no es una orden, razón por la cual no está llamada a prosperar la presente acción de cumplimiento. 20. Explicó que actualmente el ICETEX está adelantando los análisis correspondientes para la creación de la línea de crédito educativo para los reservistas de primera clase conforme con lo señalado en el literal g) del artículo 45 de la Ley 1861 del 2017; no obstante, para ello “..se requiere realizar un estudio a fondo de la población reservista de primera clase, para lo cual debe establecerse contacto con el Ministerio de Defensa para contar con la información sociodemográfica de reservistas de primera clase que permita conocer aproximadamente el número de personas que podrían acceder a esta línea, y diseñar y parametrizar la línea de crédito en los sistemas de información de la entidad.

Así mismo, el ICETEX, en cabeza del grupo de crédito, ha llevado a cabo mesas de trabajo para determinar las características y el presupuesto requerido para la creación de una línea aplicable a la población reservistas de primera clase”. 21. Resaltó que una vez se tengan los estudios pertinentes y se establezca el presupuesto necesario se podrá presentar ante la Junta Directiva el proyecto de Acuerdo correspondiente para la creación de la nueva línea de crédito, Demandante: Víctor Manuel Ríos Mercado Demandados: Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior y otros Radicado: 08001-23-33-000-2021-00614-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co conforme con las competencias previstas en los numerales 1º y 4º del Decreto 1050 de 2006 y de los numerales 1º y 4º de los Estatutos del ICETEX, contenido en el acuerdo 13 de 2007. 4.3.

Fallo impugnado 22. En sentencia del 8 de febrero de 2022, el Tribunal Administrativo del Atlántico declaró improcedente este medio de control, al considerar que “…la creación de un crédito educativo, dimana con claridad que se persigue el cumplimiento de una norma que implica el establecimiento y posterior ejecución de un gasto”, conforme ha indicado la Corte Constitucional en la sentencia C-157 de 1998, al determinar que “…En el marco de la acción de cumplimiento, facultar al juez para que el gasto previsto en una ley se incorpore en la ley de presupuesto o que la partida que en ésta se contempla se ejecute, quebrante el sistema presupuestal diseñado por el Constituyente, lo mismo que en el orden de competencias y procedimientos que lo sustentan.

La acción de cumplimiento tiene un campo propio en el que ampliamente puede desplegar su virtualidad. La eficacia del novedoso mecanismo debe garantizarse y promoverse por la ley. Sin embargo, ello no puede perseguirse a costa de alterar las restantes instituciones y mecanismos constitucionales (…)”. 23. En consecuencia, concluyó que la presente acción resulta improcedente conforme con los artículos 8º y 9º de la Ley 393 de 1993, en tanto, no es el mecanismo procesal idóneo para obtener lo pretendido por el accionante. 4.4.

Impugnación 24. La parte accionada, mediante correo electrónico del 14 de febrero de 2022 allegó escrito en el que impugnó2 la decisión del Tribunal, para manifestar que “…las pretensiones son claras y no encajan en la reseñada jurisprudencia (sic) dado que en ninguno de los apartes de la petito se le está conminando al ICETEX a que modifique mediante orden judicial el presupuesto de la nación, si no que por el contrario cree simplemente la línea de crédito como lo señala la norma, esto es la que contempla el art 45 de la ley 1861 del 2.017, numeral g.,lo que infiere su creación más no su ejecución, por un asunto de trámite pendiente, mientras que adelanta los estudios de inclusión presupuestal para que comience a ejecutarse en debida forma.

Esto generaría un compromiso serio de la entidad frente al actor y nó (sic) un escudo para evadir responsabilidades administrativas dejadas de realizar hasta la fecha”. 25. Sostuvo que “…si no se obliga a la parte accionada a realizar este trámite administrativo en un plazo perentorio (que no implica necesariamente cambios de presupuesto por orden judicial), mas aún cuando la parte accionada en su contestación no pudo justificar su inactividad administrativa a partir de la ejecutoria de la ley, esto es en llos (sic) años 2.017, 2.018, 2.019, 2 La sentencia del 1º de marzo de 2021, fue notificada por correo electrónico el 8 de febrero de 2022 y el escrito de impugnación fue presentado por medio electrónico el 14 de marzo de 2022.

Así pues, se evidencia que la parte actora impugnó la sentencia dentro del término legalmente previsto, teniendo en cuenta que la notificación se entiende surtida solo dos (2) días después del envío del mensaje, de lo que se infiere que, la impugnación presentada por la parte accionante se hizo dentro de plazo, en razón a que el término empezó a correr a partir del 11 de febrero de 2022 y vencía el 15 y la impugnación se radicó el 14 del mismo mes y año. ver expediente digital.

Demandante: Víctor Manuel Ríos Mercado Demandados: Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior y otros Radicado: 08001-23-33-000-2021-00614-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.020, 2.021 y 2.022.; es claro que jamás se podría emplear este mecanismo constitucional para hacer cumplir una ley: general, abstracta e imperativa. -Teniendo en cuenta la respuesta de ICETEX al petente de fecha 17.01.22, radicado: 2022-6020-0002832-1 y que se socializó al despacho con posterioridad a la presentación de la acción de cumplimiento, es claro que la entidad accionada si puede materializar la línea de crédito, previas gestiones con otras entidades del estado, pero que por falta de voluntad administrativa no lo ha hecho”.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia 26. Esta Sala es competente para conocer la impugnación presentada contra la sentencia de primera instancia, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, de conformidad con lo establecido en los artículos 3º de la Ley 393 de 19973, 125, 150 y 152 de la Ley 1437 de 2011, y el Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que establece la competencia de la Sección Quinta de la Corporación para conocer de las “apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento”. 2.

Problema jurídico a resolver en la presente acción de cumplimiento 27. Corresponde a la Sala determinar si modifica, confirma o revoca la sentencia del 8 de febrero de 2022, dictada por el Tribunal Administrativo del Atlántico que declaró improcedente la acción, para lo cual deberá resolver los siguientes problemas jurídicos: 28.

¿La parte actora cumplió con la constitución en renuencia del Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior y a la Presidencia de la República de conformidad con lo previsto en el artículo 8º de la Ley 393 de 1997? 3 “ARTÍCULO 3o. COMPETENCIA. <Ver Notas del Editor> De las acciones dirigidas al cumplimiento de normas con fuerza material de Ley o Acto Administrativo, conocerán en primera instancia los Jueces Administrativos con competencia en el domicilio del accionante.

En segunda instancia será competente el Tribunal Contencioso Administrativo del Departamento al cual pertenezca el Juzgado Administrativo.

PARÁGRAFO. Las Acciones de Cumplimiento de que conozca el Consejo de Estado, serán resueltas por la sección o subsección de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la cual haga parte el Consejero a quien corresponda en reparto. Su trámite se hará a través de la correspondiente Secretaría. El reparto se efectuará por el Presidente de la Corporación, entre todos los Magistrados que conforman la Sala de lo Contencioso Administrativo, en forma igualitaria.

PARÁGRAFO TRANSITORIO. <Aparte tachado INEXEQUIBLE> Mientras entran en funcionamiento los Jueces Administrativos, la competencia en primera instancia se radicará en los Tribunales Contenciosos Administrativos y la segunda en el Consejo de Estado tratándose de acciones dirigidas al cumplimiento de un Acto Administrativo.”. Demandante: Víctor Manuel Ríos Mercado Demandados: Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior y otros Radicado: 08001-23-33-000-2021-00614-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 29.

De ser afirmativa la respuesta ¿Hay lugar a ordenar a las autoridades accionadas, el cumplimiento del literal g) del artículo 45 de la Ley 1861 de 2017? 30. ¿Es viable exigirle a las entidades demandadas que en aplicación de la norma invocada como incumplida, procedan a crear una línea de crédito educativo para todos los reservistas de primera clase? 3.

Razones jurídicas de la decisión 31. Para resolver el problema jurídico planteado, se analizarán los siguientes temas: (i) naturaleza de la acción de cumplimiento; (ii) requisito de procedibilidad; y, (iii) análisis del caso concreto. 3.1. Naturaleza de la acción de cumplimiento 32. La acción de cumplimiento está instituida en el artículo 87 de la Constitución Política, como un mecanismo para que toda persona pueda "acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una Ley o un acto administrativo.

En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido". En igual sentido, el artículo 1° de la Ley 393 de 1997 precisa que "Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos". 33.

Colombia es un Estado Social de Derecho y dentro de sus fines esenciales está el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución, teniendo en cuenta lo anterior y que las autoridades de la República están instituidas, entre otras cosas, para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 2° de la Constitución Política), la acción en estudio permite la realización de este postulado logrando la eficacia material de la ley y de los actos administrativos expedidos por las diferentes autoridades en cumplimiento de sus funciones públicas. 34.

De este modo, la acción de cumplimiento constituye el instrumento adecuado para demandar de las autoridades o de los particulares que ejercen funciones públicas, y ante el inminente incumplimiento la efectividad de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos. 35. Como lo señaló la Corte Constitucional “el objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter.

De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y Demandante: Víctor Manuel Ríos Mercado Demandados: Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior y otros Radicado: 08001-23-33-000-2021-00614-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo” 4(Subraya fuera del texto). 36.

Sin embargo, para que la acción de cumplimiento prospere, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben acreditar los siguientes requisitos mínimos: 36.1. Que el deber que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (Art. 1º)5. 36.2.

Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido la acción de cumplimiento. 36.3. Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber, antes de formular la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (Art. 8º). 36.4.

El artículo 8º señala que excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito “cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable”, caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda. 36.5. Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo omitido, salvo el caso que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia esta que hace procedente la acción. Por tanto, es improcedente la acción que persigue la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela o se pretenda el cumplimiento de normas que establezcan gastos a la administración (Art. 9º). 4.2.

De la renuencia 37. El inciso segundo del artículo 8° de la Ley 393 de 1997, en concordancia con el numeral 5° del artículo 10 ibídem, estableció como requisito de procedibilidad de esta acción constitucional, que con la demanda el accionante 4 Corte Constitucional, sentencia C-157 de 1998. Magistrados Ponentes Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara. 5 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices.

De esta manera quedará acreditada la renuencia de la respectiva autoridad administrativa y el actor podrá ejercer la acción de cumplimiento. 38. Por lo tanto, la Sala debe estudiar si la parte actora cumplió con su carga de probar que constituyó en renuencia al del Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior y a la Presidencia de la República, antes de instaurar la demanda. 39.

En el cumplimiento de este requisito de procedibilidad es importante tener en cuenta, como lo ha señalado la Sala, que “el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento”6. 40. Para cumplir con el requisito de renuencia la parte actora solicitó por correo electrónico del 3 de noviembre de 2021, al ICETEX y a la Presidencia de la República, “…Dar aplicabilidad al ARTÍCULO 45 de la ley 1861 del 2.017 (…) g) Autorizase al Gobierno nacional para que a través del Icetex cree una línea de crédito educativo para reservistas de primera clase.

En los casos que aplique, este beneficio no será acumulativo con la Ley 1699 de 2013”. 41. La Presidencia de la República, a través de oficio del 4 de noviembre de 2021, manifestó al actor que se dio traslado de la petición al Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior, y el ICETEX mediante oficio del 17 de enero de 2022 informó que “…se encuentra adelantando los análisis correspondientes para la creación la línea de crédito educativo para todos los reservistas de primera clase conforme lo señalado en el literal g del artículo 45 de la Ley 1861 del 2017, lo que requiere realizar un estudio a fondo de la población reservista de primera clase, para lo cual debe establecerse contacto con el Ministerio de Defensa para contar con la información sociodemográfica de reservistas de primera clase que permita conocer aproximadamente el número de personas que podrían acceder a esta línea, y diseñar y parametrizar la línea de crédito en los sistemas de información de la entidad (…)”. 42.

Conforme con lo anterior, no hay duda que previo a acudir al ejercicio de la presente acción de cumplimiento, la parte demandante agotó en debida forma el requisito de renuencia. 4.3. De la procedencia de la acción de cumplimiento 43. Se observa que con el ejercicio de esta demanda se pretende el cumplimiento del contenido del literal g) del artículo 45 de la Ley 1861 de 6Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011, Exp. 2011-01063, C.P. Mauricio Torres Cuervo.

No se advierte que la parte actora cuente con otro mecanismo de defensa judicial para procurar por el cumplimiento del precepto que se pide acatar, que además es actualmente exigible porque no está derogado ni suspendido. 45. Sin embargo, esta Sala encuentra que la pretensión de la demandante implica un gasto que no está presupuestado, según pasa a explicarse: 46.

El Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior - ICETEX, precisó que la norma que se dice incumplida establece gastos, toda vez que “…la creación de una nueva línea de crédito implica para el ICETEX incorporar en su presupuesto los recursos para cubrir ese gasto operacional (…) de prosperar esta acción, se estaría dando al ICETEX la orden de modificar el presupuesto del 2022 para incluir recursos destinados a un gasto operacional”. 47.

Señaló que está adelantando los análisis correspondientes para la creación de la línea de crédito educativo para los reservistas de primera clase conforme con lo señalado en el literal g) del artículo 45 de la Ley 1861 del 2017; no obstante, para ello “..se requiere realizar un estudio a fondo de la población reservista de primera clase, para lo cual debe establecerse contacto con el Ministerio de Defensa para contar con la información sociodemográfica de reservistas de primera clase que permita conocer aproximadamente el número de personas que podrían acceder a esta línea, y diseñar y parametrizar la línea de crédito en los sistemas de información de la entidad.

Así mismo, el ICETEX, en cabeza del grupo de crédito, ha llevado a cabo mesas de trabajo para determinar las características y el presupuesto requerido para la creación de una línea aplicable a la población reservistas de primera clase”. 48. Afirmó que una vez se tengan los estudios pertinentes y se establezca el presupuesto necesario se podrá presentar ante la Junta Directiva el proyecto de Acuerdo correspondiente para la creación de la nueva línea de crédito, conforme con lo previsto en los numerales 1º y 4º del Decreto 1050 de 2006 y de los numerales 1º y 4º de los Estatutos del ICETEX, contenido en el acuerdo 13 de 2007. 7 Ley 1861 de 2017 Por la cual se reglamenta el servicio de reclutamiento, control de reservas y la movilización (…) ARTÍCULO 45°, Derechos al término de la prestación del servicio militar.

Todo colombiano que haya prestado el servicio militar obligatorio, tendrá los siguientes derechos: (…) g. Autorizase al Gobierno Nacional para que a través del ICETEX cree una línea de crédito educativo para reservistas de primera clase. En los casos que aplique, este beneficio no será acumulativo con la ley 1699 de 2013. Demandante: Víctor Manuel Ríos Mercado Demandados: Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior y otros Radicado: 08001-23-33-000-2021-00614-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 49.

Así, se evidencia que crear una nueva línea de crédito educativo para reservistas de primera clase, conlleva conocer el número de personas que podrían acceder a ello, la parametrización de la línea de crédito en los sistemas de información de la entidad, que permitan determinar el presupuesto requerido, razón por la que la entidad accionada afirmó que se encuentra en imposibilidad presupuestal para atender la norma invocada. 50.

En este orden de ideas, se advierte que no reposa prueba alguna que demuestre que, contrario al dicho de la entidad accionada, los recursos necesarios para poder expedir el acto administrativo que cree la nueva línea de crédito educativo para reservistas de primera clase, que solicita el demandante, estén presupuestados circunstancia que llevaría a tener por superada esta causal de improcedencia de la acción de cumplimiento. 51.

En conclusión, encuentra la Sala que la acción ejercida por el señor Víctor Manuel Ríos Mercado con la cual pretende que se le ordene a la parte accionada que cree la nueva línea de crédito educativo para reservistas de primera clase, deviene improcedente de conformidad con el parágrafo8 del artículo 9º de la Ley 393 de 1997; pues si bien el verbo rector de la norma es crear, éste no solo implica la gestión administrativa de “…su creación más no su ejecución”, sino que va ligado a la disponibilidad presupuestal de tal manera que al hacer uso de la nueva línea se cuente con el dinero para hacerla efectiva. 52.

Resulta necesario destacar, que esta Sección ha concluido que esa causal puede ser superada cuando dicho gasto está debidamente presupuestado9, es decir, una vez elaborado un presupuesto o apropiado el gasto que debe ser efectivamente destinado a la satisfacción de la función para el cual está concebido, y será en estos casos, en los cuales, la pretensión de cumplimiento devendrá procedente. 53.

No obstante, esta excepción no se demostró en el presente asunto, en cuanto no se cuenta con la erogación que se requiere para la creación de una nueva línea de crédito educativo para reservistas de primera clase, por el contrario el ICETEX afirmó que carece de los recursos, pero que está adelantando los análisis correspondientes para poder establecer el presupuesto que se necesita para presentar a la Junta Directiva el proyecto de Acuerdo correspondiente, todo lo cual impone que la sentencia impugnada debe ser confirmada por perseguir un gasto no presupuestado. 8 PARÁGRAFO.

La Acción regulada en la presente Ley no podrá perseguir el cumplimiento de normas que establezcan gastos”. (Negrilla y subraya fuera de texto). 9 Al respecto puede consultarse la sentencia de 3 de abril de 2014, Rad. No. 2013-01288-01, actor: María Luisa Guerrero Narváez, M.P. Alberto Yepes Barreiro. Demandante: Víctor Manuel Ríos Mercado Demandados: Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior y otros Radicado: 08001-23-33-000-2021-00614-01 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.4.

Conclusión 54. Para esta la Sala el mandato que se pide hacer cumplir conlleva gasto no presupuestado, lo que configura la improcedencia de la presente acción e impide que este juez constitucional pueda pronunciarse respecto del fondo de las pretensiones de la parte actora; en consecuencia, se confirmará la sentencia de primera instancia, por las razones aquí señaladas.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 8 de febrero de 2022 del Tribunal Administrativo del Atlántico que declaró la improcedencia de la acción de cumplimiento, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.

TERCERO: En firme esta sentencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.