Bogotá D.C., 26 de enero del 2022 Número Único: 11001 03 06 000 2021 00145 00 Referencia: Conflicto negativo de competencias administrativas Partes: Agencia para la Reincorporación y la Normalización (ARN) y la Procuraduría Primera Delegada para la Contratación Estatal de la Procuraduría General de la Nación. Asunto: Autoridad competente para conocer de una queja disciplinaria en contra de quien fungía como secretario general de la ARN.

Garantía de la segunda instancia. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 39 y 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA (Ley 1437 de 2011), respectivamente modificados por los artículos 2 y 19 de la Ley 2080 de 2021, procede a estudiar el asunto de la referencia.

ANTECEDENTES Con base en la documentación recibida, se exponen a continuación los antecedentes que dan origen al presente conflicto: El 12 de junio de 2019, el señor Óscar Mauricio Ovalle Navarro, profesional especializado en período de prueba de la ARN para la época de los hechos, radicó ante la Procuraduría General de la Nación una queja disciplinaria contra el entonces subdirector administrativo de la ARN, señor César Norberto Albarracín Ochoa, y la asesora de Talento Humano de la ARN, señora Mónica Bernal, por presuntas conductas de incumplimiento a sus deberes y violación de las normas de carrera administrativa y contratación pública.

La queja se identificó con el núm. E-2019-346162. La Procuraduría Segunda Distrital de Bogotá de la Procuraduría General de la Nación, a quien le correspondió por reparto la citada queja núm. E-2019-346162, resolvió remitirla por «competencia externa» a la Oficina de Control Interno Disciplinario o dependencia que hiciera sus veces en la ARN, al considerar que esa autoridad era la competente para conocer y resolver dicha queja presentada por el señor Ovalle Navarro (archivo digital SAMAI, documento 6, folio 6). 4.

El señor César Norberto Albarracín Ochoa (subdirector administrativo de la ARN para la época de los hechos y secretario general de la misma autoridad cuando se radicó la citada queja), mediante Auto del 3 de septiembre de 2019, señaló que en la ARN no existía una Oficina de Control Interno Disciplinario, por lo tanto, correspondía a la Secretaría General de dicha autoridad conocer en primera instancia el asunto objeto de estudio; sin embargo, como para ese momento, él era el secretario general, y la queja cursaba en su contra, debía declararse impedido.

Por lo tanto, en ese acto administrativo manifestó su impedimento para conocer de la diligencia y envió el expediente al director general de la ARN (archivo digital SAMAI, documento 6, folios 243 al 245). El director general de la ARN en resolución sin número del 16 de septiembre de 2019 resolvió aceptar el impedimento presentado por el señor César Norberto Albarracín Ochoa, en su calidad de secretario general, y asignó como funcionario Ad-hoc al jefe de la Oficina Jurídica o quien hiciera sus veces para que se adelantara la actuación respectiva (archivo digital SAMAI, documento 6, folios 253 y 254).

El 4 de mayo de 2020, el señor Arturo Mario Martínez Arteta, jefe de la Oficina Jurídica de la ARN y secretario general Ad-hoc para el asunto de la referencia, abrió investigación disciplinaria en contra de la señora Mónica Bernal Vanegas y ordenó la práctica de varias pruebas. Respecto del señor César Norberto Albarracín Ochoa determinó que no podía adelantar ninguna investigación porque carecía de competencia, toda vez que el citado ostentaba un cargo del nivel directivo dentro de la estructura de la ARN, por lo que, a su juicio, la autoridad competente para conocer de la queja contra el señor Albarracín Ochoa era la Procuraduría General de la Nación. En consecuencia, le remitió el expediente a ese órgano de control (archivo digital SAMAI, documento 6, folios 268 al 273).

Le correspondió conocer de la queja núm. E-2019-346162 por las conductas atribuidas al Señor Albarracín Ochoa, a la Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa, autoridad que consideró que se trataba de posibles violaciones al régimen de la contratación pública; y decidió remitir el expediente a la Procuraduría Delegada para la Contratación Estatal (reparto) (archivo digital SAMAI, documento 6, folio 411).

La Procuraduría Primera Delegada para la Contratación Estatal recibió la queja del señor Ovalle Navarro y mediante proveído del 15 de abril de 2021, ordenó su remisión a la Oficina Asesora Jurídica de la ARN, pues en su criterio: […] la presencia de un funcionario del nivel directivo en un proceso disciplinario, no le impone per sé (sic) a la Procuraduría General de la Nación el deber de asumir la competencia del asunto, para ello se debe tener en cuenta, como se dijo, que al respectivo servidor se le garantice la doble instancia, así como imparcialidad en el trámite respectivo (archivo digital SAMAI, documento 6, folio 426 al 440).

Con Auto del 25 de mayo de 2021, que fue recibido en la Secretaría de la Sala el 17 de septiembre de 2021, el señor Arturo Mario Martínez Arteta, jefe de la Oficina Jurídica de la ARN y secretario general Ad-hoc, para el tema objeto de estudio, solicitó a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, dirimir el conflicto negativo de competencias administrativas suscitado entre esa autoridad y la Procuraduría Primera delegada para la Contratación Estatal de la Procuraduría General de la Nación (archivo digital SAMAI, documento 6, folios 446 al 451 y documento 9).

ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, se fijó edicto en la Secretaría de esta Sala por el término de cinco días con el fin de que las autoridades involucradas y las personas interesadas presentaran sus alegatos en el trámite del conflicto (archivo digital SAMAI, documento 12). Consta que se informó sobre el presente conflicto a la Dirección General de la ARN, a la Procuraduría Primera Delegada para la Contratación Estatal, a la Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa, a la Oficina Asesora Jurídica de la ARN y a los señores Oscar Mauricio Ovalle Navarro (quejoso), Mónica Bernal Vanegas (sobre quien recae la queja), César Norberto Albarracín Ochoa (sobre quien recae la queja) (archivos digitales SAMAI, documentos 10, 11 y 13).

También, obra constancia de la Secretaría de la Sala en el sentido de que, durante la fijación del edicto, el jefe de Oficina Jurídica de la ARN y secretario general Ad hoc de la ARN para el conocimiento de la queja presentó alegatos (archivo digital SAMAI, documento 19). ARGUMENTOS DE LAS PARTES De la Agencia para la Reincorporación y la Normalización, ARN En escrito de alegatos del 28 de septiembre del 2021, el jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la ARN y secretario general Ad Hoc para el asunto disciplinario a que se refieren las presentes diligencias, insistió en su falta de competencia para adelantar la investigación disciplinaria en contra del señor Albarracín Ochoa porque en su parecer: […] el Jefe de la Oficina Asesora Jurídica se encuentra estructuralmente vinculado a la Dirección General y es quien tiene entre sus funciones analizar y proyectar los actos administrativos que el Director General debe suscribir conforme a la Ley, entre los que están aquellos expedidos dentro de las actuaciones de orden disciplinario en segunda instancia. Lo anterior permite dar claridad frente al papel que juega el Secretario General Ad Hoc que es el Jefe de la Oficina Asesora jurídica, quien estaría conociendo de un asunto en primera instancia y en el cual tendría que sustanciar en segunda instancia, para firma del Director General y determinar el sentido de los recursos de alzada propios de la actuación, lo que claramente no garantiza el principio de imparcialidad.

De la Procuraduría Primera Delegada para la Contratación Estatal de la Procuraduría General de la Nación No presentó alegatos de conclusión por lo que se toman los argumentos presentados en el Auto del 15 de abril del 2021, mediante el cual dicha autoridad remitió el expediente de la queja contra el señor Albarracín Ochoa, a la Oficina Asesora Jurídica de la ARN.

Expresó que a la Procuraduría General de la Nación le corresponde adelantar las actuaciones administrativas de carácter disciplinario cuando, entre otras razones, no se puede garantizar la segunda instancia dentro de la respectiva autoridad, la cual, en su entender, no es la hipótesis del caso de la referencia, puesto que, en su análisis, la Oficina Asesora Jurídica es la autoridad disciplinaria ad hoc que fungiría como a quo y el ad quem sería el director general.

Por lo anterior, concluyó que la potestad disciplinaria frente al servidor público Albarracín Ochoa se podía ejercer de forma válida en la ARN. IV. CONSIDERACIONES Competencia Regla especial de competencia en los procesos disciplinarios Los conflictos de competencia que se presenten entre autoridades que deban conocer de una actuación disciplinaria, en cualquiera de las instancias, se regulan en el artículo 82 del Código Disciplinario Único, norma especial sobre la materia, que dispone: Artículo 82.

Conflicto de competencias. El funcionario que se considere incompetente para conocer de una actuación disciplinaria deberá expresarlo remitiendo el expediente en el estado en que se encuentre, en el menor tiempo posible, a quien por disposición legal tenga atribuida la competencia. Si el funcionario a quien se remite la actuación acepta la competencia, avocará el conocimiento del asunto; en caso contrario, lo remitirá al superior común inmediato, con el objeto de que éste dirima el conflicto.

El mismo procedimiento se aplicará cuando ambos funcionarios se consideren competentes. El funcionario de inferior nivel, no podrá promover conflicto de competencia al superior, pero podrá exponer las razones que le asisten y aquel, de plano, resolverá lo pertinente. En el presente asunto, no aplica la citada disposición, debido a que las autoridades involucradas en el conflicto planteado, esto es, Agencia para la Reincorporación y la Normalización (ARN) y la Procuraduría Primera Delegada para la Contratación Estatal de la Procuraduría General de la Nación, no tienen un superior común. Ante la imposibilidad de aplicar la norma especial, es necesario acudir a las disposiciones que regulan el procedimiento administrativo general, contenidas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA (Ley 1437 de 2011), en particular aquellas que establecen la competencia y el procedimiento para dirimir los conflictos de competencia que puedan surgir entre dos o más autoridades. 2.

Regla general de resolución de conflictos de competencia administrativos La Parte Primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo que en su Título III se ocupa del «procedimiento administrativo general», y en su Capítulo I, de las «reglas generales» prevé en el artículo 39, modificado por el artículo 2. ° de la Ley 2080 de 2021: Artículo 39.

Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.

En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. […] En el mismo sentido, el artículo 112 del código en cita, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: […] 10.

Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo. Una vez el expediente ingrese al despacho para resolver el conflicto, la Sala lo decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes al recibo de toda la información necesaria para el efecto. […] Con base en las normas transcritas, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta;

El asunto discutido es de naturaleza administrativa y versa sobre un punto particular y concreto: la queja núm. E-2019-346162 presentada en contra del señor César Norberto Albarracín Ochoa, (subdirector administrativo de la ARN para la época de los hechos y secretario general de la misma autoridad cuando se radicó la citada queja), por presuntas conductas de incumplimiento a sus deberes, y violación de las normas de la carrera administrativa y la contratación pública. que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular; y, Tanto la Oficina Jurídica de la ARN como la Procuraduría Primera delegada para la Contratación Estatal de la Procuraduría General de la Nación negaron tener la competencia para conocer del asunto. que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.

Como se evidencia en los antecedentes, el presente asunto involucra a dos autoridades del orden nacional: la Agencia para la Reincorporación y Normalización (ARN), Unidad Administrativa Especial -adscrita al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, por conducto del secretario general ad-hoc, y la Procuraduría Primera Delegada para la Contratación Estatal, dependencia que hace parte de la estructura de la Procuraduría General de la Nación, órgano autónomo de control del Estado que ejerce las funciones de Ministerio Público.

Resulta relevante poner de presente que el conflicto de competencias surge entre la Agencia para la Reincorporación y la Normalización, la cual ejerce una función disciplinaria de carácter administrativo, y la Procuraduría General de la Nación, autoridad que desde el 29 de junio de 2021 ejerce una función disciplinaria de orden jurisdiccional, por ministerio del parágrafo 1 del artículo 265 de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 73 de la Ley 2094 de 2021.

Antecedentes relevantes sobre la competencia de la Sala para resolver conflictos de competencias administrativas entre autoridades que cumplen función administrativa y función jurisdiccional Al respecto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, ha emitido los siguientes pronunciamientos: 1) Decisión del 16 de mayo de 2018 (radicación 2017-00200) En esta ocasión, la Sala resolvió un conflicto negativo de competencias entre la Superintendencia de Sociedades -Grupo de Control Disciplinario Interno-, el Consejo Seccional de la Judicatura de Bolívar -Sala Jurisdiccional Disciplinaria- y la Procuraduría General de la Nación -Regional de Bolívar-, para determinar cuál de estas autoridades era la competente para conocer de una queja disciplinaria presentada contra un intendente regional de la Superintendencia de Sociedades, por irregularidades cometidas presuntamente en el curso de un proceso (judicial) de reorganización empresarial.

La Sala se declaró competente para resolver el conflicto, y determinó que la competencia para tramitar la actuación disciplinaria correspondía al Grupo de Control Disciplinario Interno de la Superintendencia de Sociedades. En relación con la configuración de los elementos que deben darse para que exista un conflicto de competencias administrativas y, particularmente, con aquel que se refiere a que el conflicto surja del ejercicio de la función administrativa, la Sala precisó: Si bien, una de las autoridades involucradas en el conflicto es de carácter judicial (Consejo Seccional de la Judicatura de Bolívar, Sala Jurisdiccional Disciplinaria) y ejerce funciones de la misma índole, la Sala, en este caso, no puede definir de antemano si el asunto que genera el conflicto es administrativo o judicial, pues ello depende de la entidad o el organismo al cual le sea asignada la competencia. En efecto, si la Sala llegare a determinar que el competente es el Consejo Seccional de la Judicatura de Bolívar, la investigación disciplinaria que este deba iniciar será de carácter jurisdiccional, mientras que si resultare competente la Superintendencia de Sociedades o la Procuraduría General de la Nación, la misma investigación sería de carácter administrativo.

Por tal razón, es necesario definir primero la competencia, para que la autoridad que sea declarada competente aplique los principios y las normas que resulten pertinentes, de acuerdo con la naturaleza de la función a ejercer. Adicionalmente, vale la pena recordar que la Sala de Consulta y Servicio Civil, en oportunidades anteriores, ha conocido y resuelto conflictos de competencia entre dos autoridades (ya sean administrativas, judiciales o de ambas clases), que cumplan, una de ellas, la función administrativa, y la otra, la función jurisdiccional. [Se resalta, paréntesis y cita al pie textual]. 2) Decisión del 18 de junio de 2019 (radicación 2019-00063) En esta decisión, la Sala resolvió un conflicto negativo de competencias administrativas entre la Superintendencia de Sociedades (Grupo de Control Disciplinario Interno) y el Consejo Seccional de la Judicatura de Antioquia -Sala Jurisdiccional Disciplinaria-, con el objeto de determinar la autoridad competente para conocer de la queja disciplinaria presentada contra un intendente regional de esa Superintendencia, por presuntas irregularidades cometidas en el trámite de la liquidación judicial de una sociedad.

La Sala se declaró competente para resolver el conflicto, y determinó que la competencia para tramitar la actuación disciplinaria correspondía al Grupo de Control Disciplinario Interno de la Superintendencia de Sociedades. 3) Decisión del 20 de mayo de 2021 (radicación 2021-00024) En esta oportunidad, la Sala resolvió un conflicto negativo de competencias administrativas entre la Superintendencia de Sociedades (Grupo de Control Disciplinario Interno) y la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Valle del Cauca, con el fin de establecer la autoridad competente para conocer la queja disciplinaria presentada contra un intendente regional de esa Superintendencia, por irregularidades presuntamente cometidas en el trámite de la liquidación judicial de una sociedad.

La Sala se declaró competente para resolver de fondo el conflicto, y determinó que la competencia para tramitar la actuación disciplinaria correspondía al Grupo de Control Disciplinario Interno de la Superintendencia de Sociedades. En relación con su propia competencia para conocer del conflicto, por el hecho de que una de las autoridades involucradas ejerza la función jurisdiccional, la Sala advirtió: Finalmente, es necesario precisar que la Sala no desconoce que la actuación disciplinaria tendría carácter jurisdiccional, si la competencia correspondiera a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Valle del Cauca, tal como se deduce del artículo 257A de la Constitución Política y de los artículos 111 y siguientes de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia. Por el contrario, si dicha función la cumpliera la Superintendencia de Sociedades, por conducto de su Oficina de Control Disciplinario Interno, el respectivo procedimiento sería de naturaleza administrativa (Ley 734 de 2002).

Sin embargo, dado que no es posible establecer, de forma anticipada (a priori) la naturaleza de la actuación que deba iniciarse o proseguirse, en este caso, pues ello depende, justamente, de cuál de las autoridades en conflicto sea declarada competente, es necesario que la Sala de Consulta y Servicio Civil resuelva el conflicto negativo de competencias que se ha planteado. [Subrayas añadidas]. 4) Decisión del 6 de diciembre de 2021 (radicación 2021-00094) En esta ocasión, la Sala resolvió un conflicto positivo de competencias administrativas entre la Procuraduría General de la Nación - Comisión de Ética y el Estatuto del Congresista del Senado de la República, con el objetivo de identificar cuál de esas autoridades era la competente para continuar la investigación disciplinaria en contra del senador Wilson Neber Arias Castillo, por los hechos de los que da cuenta el video difundido el 30 de abril de 2021 en la cuenta de Facebook del propio congresista.

La Sala se declaró competente para resolver de fondo el conflicto, y determinó que la competencia para continuar con el trámite de la actuación disciplinaria correspondía a la Procuraduría General de la Nación. En relación con su propia competencia para conocer del conflicto, por el hecho de que una de las autoridades involucradas ejerza la función jurisdiccional, la Sala advirtió: […] la Sala no desconoce que, conforme a lo dispuesto en la Ley 2094 de 2021, a la función disciplinaria a cargo de la Procuraduría General de la Nación se le dio el carácter de «jurisdiccional», y dicho cambio entró a regir el 30 de junio del mismo año, esto es, el día siguiente a la promulgación de la citada ley, tal como se deriva de una interpretación sistemática de sus artículos 1,73 y 74.

Lo anterior, sin embargo, no afecta la competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil para resolver de fondo el conflicto positivo de competencias que se ha planteado, no solo porque así se sigue de los precedentes señalados en el punto anterior, sino por las siguientes razones adicionales: […] Si bien el proceso disciplinario sería de carácter «jurisdiccional» para la PGN (si esta fuere declarada competente), este órgano de control no hace parte de la Rama Judicial, pues es autónomo e independiente de las demás ramas del Poder Público (CP, artículos 117 y 118).

Y el hecho de que se le haya conferido carácter «jurisdiccional para la vigilancia superior de la conducta oficial de quienes cumplen funciones públicas, inclusive los de elección popular», no la transforma en un órgano de la Rama Judicial, pues la misma Constitución Política autoriza que «excepcionalmente la ley podrá atribuir función jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas» (CP, artículo 116).

En cuanto a la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista del Senado de la República, es un órgano de la Rama Legislativa que no ejerce una función jurisdiccional, pues ni la constitución ni la ley le ha dado tal carácter al ejercicio de la función ético disciplinaria que le otorgó la Ley 1828 de 2017. Los precedentes citados permiten concluir que la Sala ha señalado, en múltiples ocasiones, que cuando se presentan conflictos de competencias sobre un determinado asunto o actuación, cuya naturaleza es administrativa para una de las partes y jurisdiccional para otra, la Sala se encuentra facultada para resolver de fondo el respectivo conflicto, en ejercicio de su función legal de dirimir los conflictos de competencias administrativas, y declarar competente a cualquiera de las autoridades enfrentadas.

Esto sin perjuicio de que la misma Sala ha adoptado decisiones también en el sentido contrario. En todo caso, es importante resaltar que, en ninguno de los precedentes citados, la Sala condicionó su propia competencia para resolver de fondo el conflicto planteado a la consideración sobre cuál de las autoridades enfrentadas era o podría ser la competente para iniciar o continuar la actuación respectiva.

Por el contrario, definió primero su competencia para resolver de fondo el conflicto, y, a partir de esta determinación, procedió a analizar cuál de las autoridades en conflicto era la competente para conocer del asunto planteado, con fundamento en las normas aplicables. 4. Competencia de la Sala en el caso concreto En el presente caso el conflicto negativo planteado se origina en ejercicio de una función administrativa, pues se trata de la actuación disciplinaria, que habrá de adelantarse en virtud de la queja núm. E-2019-346162 presentada en contra del señor César Norberto Albarracín Ochoa, (subdirector administrativo de la ARN para la época de los hechos y secretario general de esa misma autoridad cuando se radicó la citada queja), por presuntas conductas constitutivas de incumplimiento a sus deberes, y violación de las normas de la carrera administrativa y la contratación pública.

Ahora bien, la Sala para el análisis tiene en cuenta que, conforme a lo dispuesto en la Ley 2094 de 2021, a la función disciplinaria a cargo de la Procuraduría General de la Nación se le dio el carácter de «jurisdiccional», y dicho cambio entró a regir el 30 de junio del mismo año, esto es, el día siguiente a la promulgación de la citada ley, tal como se deriva de una interpretación sistemática de sus artículos 1, 73 y 74.

En ese sentido se considera que tal circunstancia, no afecta la competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil para resolver de fondo el conflicto negativo de competencias que se ha planteado, no sólo porque así se sigue de los precedentes señalados en el punto anterior, sino por las siguientes razones adicionales: El conflicto, como se indicó, surgió en relación con la queja núm. E-2019-346162 presentada en contra del señor César Norberto Albarracín Ochoa, (subdirector administrativo de la ARN para la época de los hechos y secretario general de la citada autoridad cuando se radicó la queja).

Si bien las funciones otorgadas a la Procuraduría General de la Nación son de carácter «jurisdiccional», este órgano de control no hace parte de la Rama Judicial, pues es autónomo e independiente de las demás ramas del Poder Público (CP, artículos 117 y 118). Y, el hecho de que se le haya conferido carácter «jurisdiccional para la vigilancia superior de la conducta oficial de quienes cumplen funciones públicas, inclusive los de elección popular», no la transforma en un órgano de la Rama Judicial, pues la misma Constitución Política autoriza que «excepcionalmente la ley podrá atribuir función jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas» (CP, artículo 116).

La Agencia para la Reincorporación y la Normalización, es una autoridad que no ejerce una función jurisdiccional, pues ni la Constitución ni la ley le ha dado tal carácter al ejercicio de la función disciplinaria que se le otorgó en los artículos 8 y 17 del Decreto Ley 4138 de 2011 en armonía con el artículo 77 de la Ley 734 de 2002. Es evidente que no se trata de un conflicto de jurisdicciones, ni de un conflicto de competencias entre autoridades que ejerzan (ambas) la función judicial, caso en el cual sería la Corte Constitucional, la autoridad competente, en ejercicio de la función prevista en el artículo 241, numeral 11, de la Constitución Política, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015.

En igual forma se observa que no son competentes para resolver este conflicto negativo de competencias los demás órganos previstos en el CPACA para la solución de conflictos de competencia jurisdiccionales, en el Código General del Proceso o en los demás códigos de procedimiento. Si bien el proceso disciplinario sería de carácter jurisdiccional para la PGN (si esta fuere declarada competente), la función sigue siendo administrativa, en todo caso, para la Agencia para la Reincorporación y la Normalización, pues la finalidad y alcance de la función disciplinaria otorgada por la Ley 734 de 2002, tiene tal naturaleza, por las razones que brevemente se relacionan a continuación: El jus puniendi estatal no sólo se manifiesta a través del derecho penal sino que comprende el «derecho contravencional, disciplinario, correccional y de indignidad», de allí que se hable genéricamente del «Derecho Sancionador» tal como se estableció de tiempo atrás por la Corte Suprema de Justicia en la sentencia del 7 de marzo de 1985, MP.

Manuel Gaona Cruz. Tal criterio unificado del jus puniendi fue acogido por la Corte Constitucional, después de la Constitución Política de 1991, en reiterada jurisprudencia. El artículo 29 de la Constitución Política de 1991 reconoce la unificación del ius puniendi y acoge constitucionalmente bajo la garantía de la observancia del debido proceso constitucional, el cual es aplicable a toda clase de actuaciones «judiciales y administrativas».

Es claro entonces que, salvo el derecho penal, las demás especies del jus puniendi (contravencional, disciplinario y correccional), corresponden a la noción de derecho administrativo sancionador, en tanto que los procesos por indignidad o impeachment, tienen un carácter político. El CPACA establece que las actuaciones administrativas se desarrollarán de conformidad con los principios consagrados en la Constitución Política, entre los cuales, como se ha dicho, se encuentra el debido proceso que desarrolla así:

ARTÍCULO 3. Principios. Todas las autoridades deberán interpretar y aplicar las disposiciones que regulan las actuaciones y procedimientos administrativos a la luz de los principios consagrados en la Constitución Política, en la Parte Primera de este Código y en las leyes especiales. Las actuaciones administrativas se desarrollarán, especialmente, con arreglo a los principios del debido proceso (…) 1.

En virtud del principio del debido proceso, las actuaciones administrativas se adelantarán de conformidad con las normas de procedimiento y competencia establecidas en la Constitución y la ley, con plena garantía de los derechos de representación, defensa y contradicción. En materia administrativa sancionatoria, se observarán adicionalmente los principios de legalidad de las faltas y de las sanciones, de presunción de inocencia, de no reformatio in pejus y non bis in idem.

(Cursiva textual). El artículo 2. ° de la Ley 734 de 2002, dispone que corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios en contra de los servidores públicos de sus dependencias. Por su parte, el artículo 76 de la Ley 734 de 2002 ordenó a todos los organismos y entidades estatales organizar una unidad u oficina del más alto nivel, con la función de conocer y fallar en primera instancia los procesos disciplinarios contra los servidores públicos del respectivo organismo o entidad, siempre que también se garantice la segunda instancia dentro del mismo organismo o entidad.

De esta manera, mediante el Decreto 4138 de 2011, el Presidente de la República, en ejercicio de las facultades extraordinarias, asignó a la Secretaría General de la ARN, entre otras funciones, las de «coordinar el grupo encargado de las investigaciones de carácter disciplinario que se adelanten contra los servidores de la entidad y resolverlas en primera instancia», y en el mismo sentido dispuso que, la Dirección General ejerciera la competencia relacionada con el control disciplinario interno en segunda instancia. La función disciplinaria de la ARN se enmarca en una actuación administrativa sancionatoria de conformidad con lo dispuesto en el artículo 22 de la Ley 734 de 2002.

Dicha actuación sancionatoria administrativa se rige por el debido proceso, dentro del cual la determinación de la competencia resulta esencial, por expreso mandato del artículo 29 CP, 3 del CPACA, y el literal e) del artículo 6 de la Ley 734 de 2002. Dado que una de las garantías del debido proceso es que la autoridad que adelanta la actuación sea competente y que en el presente caso las autoridades en conflicto han negado simultáneamente su competencia para adelantar la actuación disciplinaria originada en la queja núm. E-2019-346162 presentada en contra del señor César Norberto Albarracín Ochoa, (subdirector administrativo de la ARN para la época de los hechos y secretario general de esa misma autoridad cuando se radicó la citada queja), resulta imprescindible que la Sala decida dicho conflicto negativo, pues la indefinición de la autoridad competente o la duda sobre la misma afecta los derechos fundamentales constitucionales del quejoso, y en general, de cualquier sujeto sometido al jus puniendi estatal.

Tanto el artículo 22 de la Ley 734 de 2002 como el CPACA, establecen que uno de los principios de la actuación es el de eficacia, el cual se traduce en que los «procedimientos logren su finalidad y, para el efecto, removerán de oficio los obstáculos puramente formales, evitarán decisiones inhibitorias, dilaciones o retardos y sanearán, de acuerdo con este Código las irregularidades procedimentales que se presenten, en procura de la efectividad del derecho material objeto de la actuación administrativa» (CPACA, artículo 3, numeral 11).

En consecuencia, resulta un imperativo constitucional y legal que la Sala de Consulta y Servicio resuelva el conflicto negativo de competencias planteado, por expreso mandato de los artículos 29, 236 y 237 CP, 3, 39 y 112 del CPACA, y 2 y 76 de la Ley 734 de 2002, pues la Agencia para la Reincorporación y la Normalización cumple, entre otras, una función disciplinaria de naturaleza administrativa, que requiere ser dilucidada frente a los hechos que involucran al señor César Norberto Albarracín Ochoa, cuyo derecho fundamental al debido proceso también debe ser garantizado, al decidirse la autoridad competente que deba adelantar la actuación por los hechos que se le atribuyen. 5.

Términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: «Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán». En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala, como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.

El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 6.

Aclaración Previa El artículo 39 del CPACA, modificado por la Ley 2080 de 2011, le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto. Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades frente a las cuales se dirime la competencia. Las eventuales alusiones que se haga a los aspectos jurídicos o fácticos propios del caso concreto serán exclusivamente las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente, si así corresponde, verificar los fundamentos de hecho y de derecho de la petición o del asunto de que se trate, así como las pruebas que obren en el respectivo expediente administrativo, para adoptar la decisión de fondo que sea procedente.

Debe agregarse que la decisión de la Sala sobre la asignación de competencia se fundamenta en los supuestos fácticos puestos a su consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente del conflicto.  7. Problema jurídico En el presente asunto, corresponde a la Sala definir cuál es la autoridad competente para adelantar la actuación administrativa disciplinaria a que haya lugar, originada en la queja con radicado núm. E-2019-346162, presentada por el señor Oscar Mauricio Ovalle Navarro contra el señor Cesar Norberto Albarracín Ochoa (subdirector administrativo de la ARN para la época de los hechos y secretario general de esa misma autoridad cuando se presentó la queja), por presuntas conductas constitutivas de incumplimiento a sus deberes y violación de las normas de la carrera administrativa y la contratación pública.

Dado que la Secretaría General de la Agencia para la Reincorporación y la Normalización tiene asignada, en primera instancia, la función disciplinaria interna en dicho organismo, como más adelante se explicará, y que el secretario general Ad-hoc para este asunto es también el jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la ARN, este conflicto de competencias suscita tres problemas jurídicos principales: ¿Cuál autoridad es la competente para investigar disciplinariamente al servidor público que tenga a su cargo el ejercicio de la función disciplinaria, a nivel interno, en una determinada entidad u organismo? ¿La respuesta a la pregunta anterior variaría o no, si el investigado no es quien ejerce actualmente dicho cargo, sino la persona que ocupó esa posición, en algún momento anterior? ¿Se logra garantizar de forma válida y material la segunda instancia para este asunto en la Agencia para la Reincorporación y la Normalización? Para resolver el problema jurídico, la Sala se referirá a: i) la potestad disciplinaria del Estado.

Reiteración; ii) factores que determinan la competencia en el campo disciplinario. El factor subjetivo o personal; iii) niveles en que se ejerce el control disciplinario y garantía de la segunda instancia como requisito para el adelanto de las actuaciones disciplinarias; iv) creación, naturaleza jurídica y competencia para el ejercicio de la función disciplinaria de la Agencia para la Reincorporación y la Normalización; v) evolución de la doctrina de la Sala de Consulta y Servicio Civil en casos similares: se precisa y reitera su posición actual; vi) conclusiones; y el caso concreto. 8.

Análisis de la normativa aplicable al caso concreto a. La potestad disciplinaria del Estado. Reiteración El ius puniendi del Estado está en cabeza de la administración e implica ejercer la actividad sancionadora para establecer la responsabilidad de los servidores públicos o de los particulares que ejerzan funciones públicas de manera temporal.

El poder punitivo que se reconoce al Estado se encuentra fundamentado en los principios contenidos en la Constitución Política y en la ley. Esta potestad disciplinaria está justificada en la necesidad de garantizar que los servidores públicos en el desempeño de sus empleos, cargos o funciones cumplan con los principios de moralidad pública, transparencia, objetividad, legalidad, honradez, lealtad, igualdad, imparcialidad, celeridad, publicidad, economía, neutralidad, eficacia y eficiencia. Asimismo, para que se respeten las prohibiciones, y el régimen de inhabilidades e incompatibilidades, impedimentos y conflictos de intereses, establecidos en la Constitución Política y en las leyes.

Cuando los servidores públicos quebrantan estos principios o incurren en cualquier omisión o en extralimitación en el ejercicio de funciones, prohibiciones, o en violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades, impedimentos y conflictos de intereses, se hace necesario que el Estado intervenga con su actividad disciplinaria. El Consejo de Estado ha señalado lo siguiente respecto de dicha función: Si los presupuestos de una correcta administración pública son la diligencia, el cuidado y la corrección en el desempeño de las funciones asignadas a los servidores del Estado, la consecuencia jurídica no puede ser otra que la necesidad de la sanción de las conductas que atenten contra los deberes que le asisten.

Por ello, la finalidad de la ley disciplinaria es la prevención y buena marcha de la gestión pública, al igual que la garantía del cumplimiento de los fines y funciones del Estado en relación con las conductas de los servidores que los afecten o pongan en peligro. Puede señalarse entonces que el ejercicio de la facultad disciplinaria tiene por propósito propender por el adecuado cumplimiento de la función pública en beneficio de la comunidad y como protección de los derechos y libertades de los administrados.

La Corte Constitucional, sobre el objetivo del ejercicio de la potestad disciplinaria, ha indicado lo siguiente: […] tiene como objetivo fundamental prevenir y sancionar aquellas conductas que atenten contra el estricto cumplimiento de los deberes que se imponen a los servidores públicos u obstaculicen el adecuado funcionamiento de la administración pública […] la potestad disciplinaria corrige a quienes en el desempeño de la función pública contraríen los principios de eficiencia, moralidad, economía y transparencia […].

En el referido pronunciamiento, la Corte también recordó que la función pública es la razón de ser de la existencia del Estado en cuanto tiene como finalidad primordial la garantía y protección de los derechos fundamentales. Destacó, que la regulación disciplinaria permite proteger la organización de la administración y sus recursos, y hacer un seguimiento del cumplimiento de los deberes de los funcionarios públicos.

Sobre la titularidad de la potestad disciplinaria, es preciso señalar que los artículos 1.° y 2.° de la Ley 734 de 2002 disponen: Artículo 1º. Titularidad de la potestad disciplinaria. El Estado es el titular de la potestad disciplinaria. Artículo 2º. Titularidad de la acción disciplinaria. Sin perjuicio del poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de la Nación y de las Personerías Distritales y Municipales, corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias.

El titular de la acción disciplinaria en los eventos de los funcionarios judiciales, es la jurisdicción disciplinaria. La acción disciplinaria es independiente de cualquiera otra que pueda surgir de la comisión de la falta. (Negritas de la Sala). Con la Ley 1952 de 2019 se expide el nuevo código disciplinario, que entra en vigencia el 29 de marzo de 2022, fecha a partir de la cual se deroga la Ley 734 de 2002.

Ahora bien, el artículo 1.° de la Ley 2094 de 2021 modifica el artículo 2.° de la Ley 1952 de 2019 en lo relacionado con la titularidad de la potestad disciplinaria y las funciones jurisdiccionales de la Procuraduría General de la Nación, en los siguientes términos: ARTÍCULO 1o. Modifícase el artículo 2o de la Ley 1952 de 2019, el cual quedará así: Artículo 2o.

Titularidad de la potestad disciplinaria, funciones jurisdiccionales de la Procuraduría General de la Nación e independencia de la acción. El Estado es el titular de la potestad disciplinaria. Se le atribuye a la Procuraduría General de la Nación funciones jurisdiccionales para la vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas, inclusive los de elección popular y adelantar las investigaciones disciplinarias e imponer las sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad y las demás establecidas en la ley.

Las decisiones sancionatorias que pongan fin a la actuación disciplinaria y producto de las funciones jurisdiccionales que se le reconocen a la Procuraduría General de la Nación serán susceptibles de ser revisadas ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, en los términos establecidos en esta Ley. Para los servidores públicos de elección popular, la ejecución de la sanción se supeditará a lo que decida la autoridad judicial.

Sin perjuicio del poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de la Nación y de las personerías distritales y municipales, corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias.

A la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial les corresponde ejercer la acción disciplinaria contra los funcionarios y empleados judiciales, incluidos los de la Fiscalía General de la Nación, así como contra los particulares disciplinables conforme a esta ley y demás autoridades que administran justicia de manera temporal permanente.

La competencia de la Procuraduría General de la Nación es privativa para conocer de los procesos disciplinarios contra los servidores públicos de elección popular y de sus propios servidores, salvo los que, tengan fuero especial y el régimen ético disciplinario en el ejercicio de la función de conformidad con el artículo 185 de la Constitución Política.

La acción disciplinaria es independiente de cualquiera otra que pueda surgir de la comisión de la falta. Conforme con la norma transcrita, las funciones disciplinarias de la Procuraduría General de la Nación son de orden jurisdiccional. Ahora bien, la Ley 2094 de 2021 precisa que lo relativo a estas funciones entraría a regir a partir de la promulgación de dicha norma, hecho que ocurrió el 29 de junio de 2021.

El artículo 73 ibidem, que modifica el artículo 265 de la Ley 1952 de 2019 indica lo siguiente:

ARTÍCULO 73. Modifícase el artículo 265 de la Ley 1952 de 2019, el cual quedará así: Artículo 265. Vigencia y derogatoria. Las disposiciones previstas en la presente ley, y las contenidas en la Ley 1952 de 2019, que no son objeto de reforma, entrarán a regir nueve (9) meses después de su promulgación. Durante este período conservará su vigencia plena la Ley 734 de 2002, con sus reformas.

Deróguese el artículo 248 de la Ley 1952 de 2019 y deróguese la referencia a las palabras “y la consulta” que está prevista en el numeral 1 del artículo 59 de la ley 1123 de 2007. Los regímenes especiales en materia disciplinaria y las normas relacionadas con la Comisión de Ética del Congreso conservarán su vigencia.

PARÁGRAFO 1 o. El artículo 1 de la presente Ley, relativo a las funciones jurisdiccionales entrará a regir a partir de su promulgación.

PARÁGRAFO 2 o. El artículo 7o de la presente ley entrará a regir treinta meses (30) después de su promulgación. Mientras tanto, mantendrá su vigencia el artículo 30 de la ley 734 de 2002, modificado por el artículo 132 de la ley 1474 de 2011. Por su parte, el artículo 74 ibidem consagra que el reconocimiento y ejercicio de tales funciones, comenzaría a regir al día siguiente de la promulgación de la ley, así:

ARTÍCULO 74. RECONOCIMIENTO Y EJERCICIO DE FUNCIONES JURISDICCIONALES. El reconocimiento y ejercicio de las funciones jurisdiccionales que se le atribuyen a la Procuraduría General de la Nación en esta ley, comenzarán a regir al día siguiente de su promulgación. De esta manera, puede señalarse que la potestad disciplinaria está en cabeza del Estado y se ejerce así: Por parte de las oficinas o grupos o unidades de control disciplinario de las ramas, entidades, órganos u organismos del Estado, respecto de los servidores públicos de cada entidad.

En cabeza de la Procuraduría General de la Nación, a quien se le atribuyeron funciones jurisdiccionales, bien sea para el ejercicio del poder disciplinario preferente, o para conocer de los asuntos sobre los cuales se le otorgó competencia privativa (funcionarios de elección popular y de sus propios servidores, con las excepciones que trae la Constitución y la ley).

A cargo de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, sobre los asuntos disciplinarios de los funcionarios y empleados judiciales y demás que señale la Constitución y la Ley. b. Factores que determinan la competencia en el campo disciplinario. El factor subjetivo o personal. En materia disciplinaria, la competencia, esto es, la atribución legítima conferida a una autoridad para el conocimiento y decisión de un asunto de dicha naturaleza, se asigna con fundamento en los siguientes factores o criterios: la calidad del sujeto disciplinable (factor personal o subjetivo), la naturaleza del hecho (factor objetivo), el territorio o lugar donde ocurrió la presunta falta (factor territorial), la instancia en la cual actúa el operador disciplinario (factor funcional) y el factor de conexidad.

Para los efectos de este conflicto, vale la pena detenerse en el factor subjetivo, que el artículo 75 del Código Disciplinario Único regula así, en su parte pertinente: Artículo 75. Competencia por la calidad del sujeto disciplinable. Corresponde a las entidades y órganos del Estado, a las administraciones central y descentralizada territorialmente y por servicios, disciplinar a sus servidores o miembros.

El particular disciplinable conforme a este código lo será exclusivamente por la Procuraduría General de la Nación, salvo lo dispuesto en el artículo 59 de este código, cualquiera que sea la forma de vinculación y la naturaleza de la acción u omisión. Cuando en la comisión de una o varias faltas disciplinarias conexas intervengan servidores públicos y particulares disciplinables la competencia radicará exclusivamente en la Procuraduría General de la Nación y se determinará conforme a las reglas de competencia que gobiernan a los primeros. […].

(Se destaca). Adicionalmente, el artículo 3° ibidem dispone, entre otros asuntos, que el Consejo Superior de la Judicatura (ahora, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial) es competente para conocer, hasta la terminación del proceso, de las faltas atribuidas a los funcionarios de la Rama Judicial, «salvo los que tengan fuero constitucional».

De otra parte, el artículo 59 de la misma Ley 734 de 2002 preceptúa que el régimen disciplinario especial para los notarios será aplicado por la Superintendencia de Notariado y Registro, sin perjuicio del poder disciplinario preferente de que goza la Procuraduría General de la Nación. Asimismo, el artículo 83 del mismo Código establece algunas competencias especiales: en primer lugar, para investigar disciplinariamente al procurador general de la Nación, y, en segundo lugar, para realizar las actividades de policía judicial en los procesos disciplinarios que se tramiten, por faltas gravísimas (artículo 48 ejusdem), en contra de los servidores públicos señalados en el artículo 49 de la misma ley (Presidente de la República; magistrados de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional; miembros del Consejo Superior de la Judicatura, y fiscal general de la Nación).

Como se aprecia, las normas citadas distinguen, en primer lugar, para efectos de la competencia, entre los servidores o miembros de las entidades y órganos del Estado, y los particulares que son disciplinables, conforme a los artículos 52 y 53 del mismo Código. Entre dichos particulares, otorgan un tratamiento especial a los notarios, tanto en materia sustancial (régimen disciplinario) como de competencia. En segundo lugar, las disposiciones reseñadas, y otras normas constitucionales y legales, distinguen entre la generalidad de los servidores públicos y aquellos que ocupan ciertos cargos directivos, ya sea por tener fuero constitucional o por tener asignada expresamente una competencia especial, en alguna norma de la ley.

Los criterios que el Código Disciplinario Único tiene en cuenta para atribuir la competencia, por el factor subjetivo, son: i) la calidad de servidor público o de particular en ejercicio de funciones públicas; ii) en relación con estos últimos, la condición de notario; iii) en algunos casos específicos, el cargo que ocupa u ocupó el servidor público, y iv) la rama, el órgano, la entidad o el organismo para la cual trabaja o trabajó el respectivo servidor.

Pero ninguna de las normas mencionadas hace distinción alguna por el hecho de que el servidor público que haya cometido la falta disciplinaria no esté vinculado ya a la entidad, se desvincule durante el trámite del proceso, o esté ejerciendo otro cargo. Por el contrario, otras disposiciones de la misma ley confirman que a los exservidores públicos de una entidad, órgano u organismo del Estado los debe investigar disciplinariamente la misma entidad, órgano u organismo, por regla general.

Así puede apreciarse en los artículos 72 y 173. La primera de las normas citadas establece, en lo pertinente: Artículo 72. Acción contra servidor público retirado del servicio. La acción disciplinaria es procedente aunque el servidor público ya no esté ejerciendo funciones públicas. Cuando la sanción no pudiere cumplirse porque el infractor se encuentra retirado del servicio, se registrará en la Procuraduría General de la Nación, de conformidad con lo previsto en este código, y en la hoja de vida del servidor público.

(Resaltamos). Como se observa, el hecho de que la persona investigada se encuentre retirada del servicio público, cambie de cargo (siempre que la nueva posición no esté amparada por algún tipo de fuero constitucional o legal), o se desvincule durante la actuación, no altera la competencia para tramitar y decidir el proceso, en primera o en segunda instancia, pues no es una circunstancia que la ley haya tenido en cuenta dentro del factor personal o subjetivo.

La conclusión anterior se soporta en las siguientes razones: i) el derecho al debido proceso y el principio del juez natural exigen que las reglas para determinar la competencia de las autoridades públicas sean permanentes, abstractas y generales, y que no puedan estar sujetas, por lo tanto, a variaciones por las circunstancias individuales o particulares del investigado, y ii) el principio de la conservación de la competencia o perpetuatio jurisdictionis implica que quien haya empezado a conocer un determinado asunto, jurisdiccional o administrativo, siendo competente para ello, mantiene su competencia para seguir el trámite y resolver, aunque, posteriormente, cambien las circunstancias subjetivas u objetivas en que dicha competencia se basaba.

Así, una vez definida la competencia para investigar disciplinariamente a determinado servidor público (en función de su cargo y de la entidad a la cual se encuentre vinculado), con base en los factores que señala la ley, la misma competencia se debe aplicar en relación con la persona que hubiera ocupado ese cargo público, antes de iniciarse la investigación, o con la que se retire durante la actuación. c. Niveles en los que se ejerce el control disciplinario y garantía de la segunda instancia como requisito para el adelanto de las actuaciones disciplinarias De acuerdo con las competencias de que trata el artículo 2° de la Ley 734, el control disciplinario se ejerce en un nivel interno, a cargo de las oficinas o unidades de control disciplinario interno de las entidades, órganos y organismos del Estado, y en un nivel externo, a cargo de la Procuraduría General de la Nación y de las personerías municipales y distritales, principalmente. c.1.

Control disciplinario interno El artículo 76 de la Ley 734 de 2002 establece el deber de crear, en cada entidad u organismo, una oficina o unidad de control disciplinario interno, con el requisito de ser «del más alto nivel» y estar conformada por servidores públicos que pertenezcan, como mínimo, al nivel profesional de la Administración, para cumplir la función de conocer y fallar, en primera instancia, los procesos disciplinarios que se adelanten contra los servidores del respectivo organismo o entidad: Artículo 76.

Control Disciplinario Interno. Toda entidad u organismo del Estado, con excepción de las competencias de los Consejos Superior y Seccionales de la Judicatura, deberá organizar una unidad u oficina del más alto nivel, cuya estructura jerárquica permita preservar la garantía de la doble instancia, encargada de conocer y fallar en primera instancia los procesos disciplinarios que se adelanten contra sus servidores.

Si no fuere posible garantizar la segunda instancia por razones de estructura organizacional conocerá del asunto la Procuraduría General de la Nación de acuerdo a sus competencias. En aquellas entidades u organismos donde existan regionales o seccionales, se podrán crear oficinas de control interno del más alto nivel, con las competencias y para los fines anotados.

En todo caso, la segunda instancia será de competencia del nominador, salvo disposición legal en contrario. En aquellas entidades donde no sea posible organizar la segunda instancia, será competente para ello el funcionario de la Procuraduría a quien le corresponda investigar al servidor público de primera instancia. […] Parágrafo 2º—Se entiende por oficina del más alto nivel la conformada por servidores públicos mínimo del nivel profesional de la administración. Parágrafo 3º—Donde no se hayan implementado oficinas de Control Disciplinario Interno, el competente será el superior inmediato del investigado y la segunda instancia corresponderá al superior jerárquico de aquél. (Subraya la Sala).

El artículo citado, además de ordenar que la ubicación jerárquica de la oficina de control disciplinario interno, en la estructura del respectivo organismo o entidad, permita garantizar la segunda instancia, también asigna dicha instancia al nominador, salvo disposición legal en contrario. Además, establece que, cuando no sea factible organizar la segunda instancia dentro del respectivo organismo o entidad, tal competencia debe ser asumida, en forma excepcional, por la Procuraduría General de la Nación. La hipótesis normativa sobre la imposibilidad de garantizar la segunda instancia dentro de la respectiva entidad, y su solución –la competencia de la Procuraduría General–, guardan evidente relación con las estructuras internas de los organismos y entidades públicos, que son jerárquicas, así como con la categorización de los empleos públicos en niveles igualmente jerárquicos.

Dado lo anterior, la Sala considera que, para solucionar satisfactoriamente la inquietud planteada, es necesario acudir al artículo 76 de la Ley 734 de 2002 y a los principios que gobiernan la organización y la actuación administrativas, en general, y el proceso sancionatorio disciplinario, en particular, haciendo énfasis en el principio de la garantía de la segunda instancia. El Decreto Ley 770 de 2005, «Por el cual se establece el sistema de funciones y de requisitos generales para los empleos públicos correspondientes a los niveles jerárquicos pertenecientes a los organismos y entidades del Orden Nacional, a que se refiere la Ley 909 de 2004», precisa que, «según la naturaleza general de sus funciones, las competencias y los requisitos exigidos para su desempeño, los empleos de las entidades u organismos a los cuales se refiere el presente decreto se clasifican en los siguientes niveles jerárquicos: Nivel Directivo, Nivel Asesor, Nivel Profesional, Nivel Técnico y Nivel Asistencial» (artículo 3).

Es decir, el mérito que constituye para una persona su preparación académica, experiencia, habilidades, destrezas, así como el grado de responsabilidad que está en capacidad de asumir, dan lugar a que se desempeñe en un nivel, cargo o grado de jerarquía superior o inferior, conforme a la clasificación jerárquica dispuesta en el referido Decreto, así: Artículo 4.

Naturaleza general de las funciones. A los empleos agrupados en los niveles jerárquicos de que trata el artículo anterior, les corresponden las siguientes funciones generales: 4.1 Nivel Directivo. Comprende los empleos a los cuales corresponden funciones de dirección general, de formulación de políticas institucionales y de adopción de planes, programas y proyectos. 4.2 Nivel Asesor.

Agrupa los empleos cuyas funciones consisten en asistir, aconsejar y asesorar directamente a los empleados públicos de la alta dirección de la rama ejecutiva del orden nacional. 4.3 Nivel Profesional. Agrupa los empleos cuya naturaleza demanda la ejecución y aplicación de los conocimientos propios de cualquier carrera profesional, diferente a la técnica profesional y tecnológica, reconocida por la ley y que según su complejidad y competencias exigidas, les pueda corresponder funciones de coordinación, supervisión y control de áreas internas encargadas de ejecutar los planes, programas y proyectos institucionales. 4.4 Nivel Técnico.

Comprende los empleos cuyas funciones exigen el desarrollo de procesos y procedimientos en labores técnicas misionales y de apoyo, así como las relacionadas con la aplicación de la ciencia y la tecnología. 4.5 Nivel Asistencial. Comprende los empleos cuyas funciones implican el ejercicio de actividades de apoyo y complementarias de las tareas propias de los niveles superiores, o de labores que se caracterizan por el predominio de actividades manuales o tareas de simple ejecución. Parágrafo.

Se entiende por empleos de alta dirección de la rama ejecutiva del orden nacional, los correspondientes a Ministros, Directores de Departamento Administrativo, Viceministros, Subdirectores de Departamento Administrativo, Directores de Unidad Administrativa Especial, Superintendentes y Directores, Gerentes o Presidentes de Entidades Descentralizadas.

En concreto, de acuerdo con el Decreto Ley 770 de 2005, los criterios para determinar las competencias laborales y los requisitos para acceder a los empleos, están sujetos a: «5.1.1 Estudios y experiencia. 5.1.2 Responsabilidad por personal a cargo. 5.1.3 Habilidades y aptitudes laborales. 5.1.4 Responsabilidad frente al proceso de toma de decisiones. 5.1.5 Iniciativa de innovación en la gestión. 5.1.6 Valor estratégico e incidencia de la responsabilidad» (artículo 5).

En el mismo sentido, el Decreto Ley 785 de 2005, «por el cual se establece el sistema de nomenclatura y clasificación y de funciones y requisitos generales de los empleos de las entidades territoriales que se regulan por las disposiciones de la Ley 909 de 2004», indica que la jerarquía en los empleos comprenderá «Nivel Directivo, Nivel Asesor, Nivel Profesional, Nivel Técnico y Nivel Asistencial» (artículos 3 y 4) y que se tendrán en cuenta «la educación formal, la no formal y la experiencia» para determinar los requisitos generales para acceder a los empleos (artículos 5–12), es decir, el mérito personal y profesional de las personas para que se ubiquen en un nivel superior o inferior.

El Decreto 785 de 2005, tal y como lo hace el Decreto 770 de 2005, fija los criterios para determinar las competencias: «13.1.1. Estudios y experiencia. 13.1.2. Responsabilidad por personal a cargo. 13.1.3. Habilidades y las aptitudes laborales. 13.1.4. Responsabilidad frente al proceso de toma de decisiones. 13.1.5. Iniciativa de innovación en la gestión» (artículo 13).

En consecuencia, la naturaleza de la función pública y las normas vigentes sobre la materia determinan una organización jerárquica, en la cual quien está en un nivel, cargo o grado superior debe su condición a los méritos que derivan de sus estudios y experiencia, principalmente, cuestión que establece en el interior de la entidad una superioridad desde todas las perspectivas, a saber: posición en la estructura organizacional, remuneración, responsabilidades, dirección de la actividad de los subalternos, entre otras.

Así, la jerarquía de los niveles, de acuerdo con lo dispuesto en las normas analizadas, en orden descendente en la estructura y planta de personal de las entidades y órganos del Estado, de mayor a menor, es: i) nivel directivo; ii) nivel asesor; iii) nivel profesional; iv) nivel técnico y v) nivel asistencial. El juzgamiento disciplinario hace suponer que quien lo lleva a cabo tenga un conocimiento de las diferentes labores que desempeña el servidor público investigado, que se encuentre en la capacidad de entender sus funciones y de determinar si su comportamiento resultó, en cuanto a legalidad y corrección, acorde con la función pública. c.2.

Control disciplinario externo La Constitución Política y la Ley 734 de 2002 radican el control disciplinario externo en la Procuraduría General de la Nación y en las personerías distritales y municipales, principalmente. El artículo 118 de la Constitución Política ordena: Artículo 118. El Ministerio Público será ejercido por el Procurador General de la Nación, por el Defensor del Pueblo, por los procuradores delegados y los agentes del ministerio público, ante las autoridades jurisdiccionales, por los personeros municipales y por los demás funcionarios que determine la ley.

Al Ministerio Público corresponde la guarda y promoción de los derechos humanos, la protección del interés público y la vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas. Conforme al artículo 275 ibidem, el Procurador General de la Nación es «el supremo director del Ministerio Público», y el artículo 277 establece sus funciones principales, entre las cuales se encuentran: Artículo 277.

El Procurador General de la Nación, por sí o por medio de sus delegados y agentes, tendrá las siguientes funciones: […] 6. Ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes, e imponer las respectivas sanciones conforme a la Ley. […] La Ley 734 de 2002, en los artículos 2 y 3, se refiere a las funciones de la Procuraduría General de la Nación y de las personerías municipales y distritales, como titulares de la acción disciplinaria.

Asimismo, en el artículo 6, establece: Artículo 6. Debido proceso. El sujeto disciplinable deberá ser investigado por funcionario competente y con observancia formal y material de las normas que determinen la ritualidad del proceso, en los términos de este código y de la ley que establezca la estructura y organización del Ministerio Público.

El Decreto Ley 262 de 2000 contiene la estructura orgánica de la Procuraduría General de la Nación. En cuanto a las funciones disciplinarias de las procuradurías delegadas, el artículo 25 dispone: Artículo 25. Funciones disciplinarias. Las procuradurías delegadas cumplen las siguientes funciones disciplinarias: 1. Conocer en primera instancia los procesos disciplinarios que se adelanten contra: a) Los servidores públicos que tengan rango equivalente o superior al de Secretario General de las entidades que formen parte de las ramas ejecutiva del orden nacional, legislativa o judicial, y de la Contraloría General de la República, la Defensoría del Pueblo, la Organización Electoral, el Banco de la República, la Comisión Nacional de Televisión, las comisiones de regulación de servicios públicos y de otros organismos autónomos del orden nacional, salvo que la competencia esté asignada a otra dependencia de la Procuraduría. […] En relación con dicho decreto, es importante recordar, en primer lugar, que este fue expedido dentro de la vigencia de la Ley 200 de 1995.

Por tal razón, sus disposiciones deben leerse e interpretarse, actualmente, a la luz de lo previsto en la Ley 734 de 2002, especialmente en lo concerniente a la competencia para ejercer el control disciplinario sobre los servidores públicos y los particulares que ejercen funciones públicas. En segundo lugar, debe señalarse que, según el Decreto Ley 262 de 2000, su objeto consiste en modificar «la estructura y la organización de la Procuraduría General de la Nación y del Instituto de Estudios del Ministerio Público; el régimen de competencias interno de la Procuraduría General…» (se resalta), entre otros asuntos.

Esto lo ratifica el artículo 7 del citado decreto, cuando dispone: Artículo 7. Funciones. El Procurador General de la Nación cumple las siguientes funciones: […] 8. Distribuir las funciones y competencias atribuidas en la Constitución o la ley a la Procuraduría General de la Nación, entre las distintas dependencias y servidores de la entidad, atendiendo criterio de especialidad, jerarquía y las calidades de las personas investigadas, cada vez que por necesidades del servicio se requiera. […] Parágrafo.

El Procurador General de la Nación ejercerá directamente las funciones que le otorga el artículo 278 de la Constitución Política. Las señaladas en el artículo 277 constitucional y las demás atribuidas por el legislador podrá ejercerlas por sí, o delegarlas en cualquier servidor público o dependencia de la entidad, en los términos establecidos en este decreto.

Las funciones y competencias que en este decreto se atribuyen a las procuradurías delegadas, territoriales y judiciales, se ejercerán si el Procurador General de la Nación resuelve asignarlas, distribuirlas o delegarlas en virtud de las facultades previstas en este artículo. No obstante, el Procurador General podrá ejercer dichas funciones, pudiendo asumirlas en cualquier momento o delegarlas en otros funcionarios, dependencias de la entidad o comisiones especiales disciplinarias cuando lo considere necesario para garantizar la transparencia, imparcialidad y demás principios rectores de la función administrativa y disciplinaria. […].

(Subrayas añadidas). En armonía con lo anterior, el artículo 78 de la Ley 734 preceptúa: Artículo 78. Competencia de la Procuraduría General de La Nación. Los procesos disciplinarios que adelante la Procuraduría General de la Nación y las personerías distritales y municipales se tramitarán de conformidad con las competencias establecidas en la ley que determina su estructura y funcionamiento y resoluciones que la desarrollen, con observancia del procedimiento establecido en este código.

(Se destaca). Como se desprende de lo anterior, y tal como lo ha manifestado la Sala en ocasiones anteriores, para determinar si una actuación disciplinaria debe ser conocida por cierta dependencia de la Procuraduría General de la Nación, es necesario determinar, primero, si el asunto es competencia de dicho órgano de control, ya sea porque la Procuraduría haya decidido ejercer su poder disciplinario preferente, previsto en el artículo 277, numeral 6, de la Carta Política, o bien porque así lo establezca, de forma directa, alguna otra norma constitucional o legal.

Solo en el evento de concluirse que el asunto compete a la Procuraduría General de la Nación, puede establecerse, a continuación, qué dependencia o servidor público de dicho órgano de control tiene la competencia interna para conocerlo, con base en lo dispuesto en el Decreto Ley 262 de 2000 y en las resoluciones y demás actos administrativos que haya dictado el procurador general de la Nación, para delegar, asignar o distribuir las funciones que constitucional o legalmente le corresponden a dicho funcionario, o al respectivo órgano. Así, por el hecho de que el artículo 25, numeral 1°, del Decreto Ley 262 de 2000 disponga que a las procuradurías delegadas les compete investigar a los servidores públicos de nivel igual o superior al de secretario general, no puede inferirse ni concluirse prima facie que dicha competencia le corresponda a la Procuraduría General de la Nación. Lo único que puede deducirse de dicha norma es que, cuando la competencia para investigar a determinado servidor público de ese nivel jerárquico esté asignada a la Procuraduría General de la Nación (por una norma constitucional o legal), o porque dicho órgano decida utilizar su poder disciplinario preferente, la competencia para el efecto, a nivel interno, corresponde a las citadas dependencias.

Ahora bien, es importante en este punto referirse al derecho al debido proceso administrativo en materia disciplinaria, para lo cual, se trae a colación un pronunciamiento reciente de la Corte Constitucional sobre el asunto: Sentencia C-029 del 10 de febrero 2021, Magistrada Sustanciadora Gloria Stella Ortiz Delgado. 14. […] el debido proceso (artículo 29 superior) comprende el conjunto de garantías que tienen como propósito “(…) sujetar las actuaciones de las autoridades judiciales y administrativas a reglas específicas de orden sustantivo y procedimental, con el fin de proteger los derechos e intereses de las personas en ellas involucrados”.

Este es uno de los pilares del Estado Social de Derecho, pues protege las libertades ciudadanas y opera como un contrapeso al poder del Estado. Así, la Corte ha reiterado que este derecho fundamental tiene las siguientes características:   (i) debe garantizarse en todo tipo de actuaciones judiciales y administrativas. En tal sentido, constituye “(…) un fundamento de la legalidad dirigido a controlar las posibles arbitrariedades en que puedan incurrir las autoridades como consecuencia del ejercicio del poder del Estado”;

(ii) tiene diversos matices según el contenido del derecho del cual se trate. De esta manera, la exigencia de los elementos integradores del debido proceso “(…) es más rigurosa en determinados campos del derecho (…) en [los] que la actuación puede llegar a comprometer derechos fundamentales”; (iii) es un derecho de aplicación inmediata (artículo 85 superior), que se expresa a través de múltiples principios que regulan el acceso a la administración de justicia (artículos 228 y 229 de la Constitución) como la celeridad, publicidad, autonomía, independencia, gratuidad y eficiencia; […]   15.

En este sentido, esta Corporación ha determinado que el contenido material del derecho al debido proceso está compuesto por garantías esenciales que deben tener todos los ciudadanos que intervienen en un proceso judicial. Al respecto, la Sala resalta que la Constitución extendió dichos postulados a las actuaciones administrativas. Lo anterior, con el fin de asegurar la protección del interés general y el respeto por los derechos y principios ligados al ejercicio de la función pública.

De este modo, muchos de los elementos que informan el derecho fundamental al debido proceso judicial se aplican también a todas las actuaciones que desarrollen las autoridades públicas en el cumplimiento de sus funciones.   16. Así, la jurisprudencia ha enunciado, entre las garantías propias del debido proceso administrativo, las siguientes: (i) el derecho a ser oído durante toda la actuación;

(ii) la notificación oportuna y de conformidad con la ley; (iii) que el procedimiento se surta sin dilaciones injustificadas; (iv) que se permita la participación en la actuación desde su inicio hasta su culminación; (v) que el procedimiento se adelante por autoridad competente y con el pleno respeto de las formas propias previstas en el ordenamiento jurídico;

(vi)  la presunción de inocencia, (vii) el ejercicio del derecho de defensa y contradicción, (viii) la posibilidad de solicitar, aportar y controvertir pruebas, y (ix) el derecho a impugnar las decisiones y promover la nulidad de aquellas obtenidas con violación del debido proceso. […]  19. En particular, en relación con el debido proceso administrativo en actuaciones disciplinarias de carácter sancionatorio, se han señalado, como componentes específicos del debido proceso disciplinario, “(i) el principio de legalidad de la falta y de la sanción disciplinaria, (ii) el principio de publicidad, (iii) el derecho de defensa y especialmente el derecho de contradicción y de controversia de la prueba, (iv) el principio de la doble instancia, (v) la presunción de inocencia, (vi) el principio de imparcialidad, (vii) el principio de non bis in idem, (viii) el principio de cosa juzgada y (ix) la prohibición de la reformatio in pejus”[77].

Por último, en la medida en que implica un ejercicio de la potestad sancionatoria del Estado, se debe garantizar plenamente dicho postulado en las actuaciones administrativas del procedimiento disciplinario, pues se trata de un ámbito que involucra importantes derechos constitucionales como los de acceso a la función pública, elegir y ser elegido o los derechos de las víctimas de violaciones a derechos humanos y al Derecho Internacional Humanitario.(Subrayado de la Sala).   20.

En suma, el debido proceso es un conjunto de garantías que sujetan la actuación del Estado y de los particulares a reglas predeterminadas, las cuales rigen la resolución de un conflicto o la determinación de una situación jurídica. Este principio debe garantizarse también en las actuaciones administrativas, especialmente en aquellas que son una manifestación del poder punitivo estatal, como sucede con el procedimiento disciplinario, en razón de los derechos que se encuentran en juego en dicho escenario procesal. d. Creación, naturaleza jurídica y competencia para el ejercicio de la función disciplinaria de la Agencia para la Reincorporación y la Normalización La Agencia para la Reincorporación y la Normalización (ARN), antes Agencia Colombiana para la Reintegración (ACR), fue creada el 3 de noviembre de 2011, mediante el Decreto Ley 4138 como una Unidad Administrativa Especial -adscrita al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República (DAPRE)- encargada de fortalecer la implementación de la Política de Reintegración. Al respecto el artículo 1° del Decreto Ley 4138, modificado por el Decreto Ley 897 del 2017, señaló: «Créase una unidad administrativa especial, del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa, financiera, presupuestal y patrimonio propio, denominada Agencia Colombiana para la Reintegración de Personas y Grupos Alzados en Armas, adscrita al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República».

En un principio el objeto de la citada autoridad consistía, de acuerdo con el artículo 4° del Decreto Ley 4138 de 2011 en: «gestionar, implementar, coordinar y evaluar, de forma articulada con las instancias competentes, los planes, programas y proyectos de la Política de Reintegración, con el fin de propender por la paz, la seguridad y la convivencia».

Conforme con lo establecido en el Acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera, firmado el 24 de noviembre de 2016, entre el Gobierno Nacional y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia -FARC-, la Agencia Colombiana para la Reintegración de Personas y Grupos Alzados en Armas –ACR- hoy Agencia para la Reincorporación y Normalización (ARN) debió modificar sus funciones y estructura, con el fin de dar respuesta a los nuevos mandatos normativos y a los procesos de reincorporación social y económica de los integrantes del referenciado grupo armado.

En atención a lo anterior, el artículo 2° del Decreto Ley 897 de 2017, «Por el cual se modifica la estructura de la Agencia Colombiana para la Reintegración de Personas y Grupos Alzados en Armas y se dictan otras disposiciones», modificó el artículo 4° del Decreto Ley 4138 de 2011, y determinó que el objeto de esa autoridad era el de: […] gestionar, implementar, coordinar y evaluar, de forma articulada con las instancias competentes, la política, los planes, programas y proyectos de Reincorporación y normalización de los integrantes de las FARC-EP, conforme al Acuerdo Final, suscrito entre el Gobierno nacional y las FARC-EP el 24 de noviembre de 2016 a través de la Unidad Técnica para la Reincorporación de las FARC-EP; y de la política de reintegración de personas y grupos alzados en armas con el fin de propender por la paz, la seguridad y la convivencia”.

(Cursiva del original) En este sentido, la Agencia para la Reincorporación y la Normalización (ARN) es la autoridad de la Presidencia de la República que acompaña y brinda asesoría a las personas desmovilizadas, con el objetivo de su reintegro total a la vida civil, bajo principios de legalidad e integralidad que permitan el fortalecimiento de las capacidades de estas personas y su desenvolvimiento pleno como ciudadanos. La estructura de la ARN fue organizada en el artículo 7° del Decreto Ley 4138 de 2011, modificado por el artículo 1° del Decreto 2253 del 2015, de la siguiente forma: Artículo 1°.

El artículo 7° del Decreto número 4138 de 2011, quedará así: “Artículo 7°. Estructura. La estructura de la Agencia Colombiana para la Reintegración de Personas y Grupos Alzados en Armas es la siguiente: 1. Despacho del Director General 1. 1. Oficina Asesora de Planeación 1.2. Oficina Asesora Jurídica 1.3. Oficina de Tecnologías de la Información 1.4.

Oficina Asesora de Comunicaciones 2. Dirección Programática de Reintegración 2.1. Subdirección de Seguimiento 2.2. Subdirección de Gestión Legal del Proceso de Reintegración 2.3. Subdirección Territorial 3. Secretaría General 3.1. Subdirección Financiera 3.2. Subdirección Administrativa 4. Órganos de Asesoría y Coordinación 4.1. Comité de Coordinación del Sistema de Control Interno 4.2.

Comisión de Personal”. (Comillas del original) De la anterior disposición se puede concluir que, la Oficina Asesora Jurídica de la ARN, está adscrita de manera directa a la Dirección General de esa autoridad. En los artículos 8, 12 y 17 del citado Decreto 4138 de 2011, se enlistan las funciones del despacho del Director General, la Oficina Asesora Jurídica y la Secretaría General, respectivamente, de las cuales se resaltan: Artículo 8°.Despacho del Director General.

El Despacho del Director General cumplirá las siguientes funciones: […] Ejercer la competencia relacionada con el control disciplinario interno en segunda instancia. […]. Artículo 12. Oficina Asesora Jurídica La Oficina Asesora Jurídica cumplirá las siguientes funciones: 1. Asesorar al Despacho del Director General y demás dependencias, en el trámite y desarrollo de los asuntos de carácter jurídico de la entidad. […] 9.

Analizar y proyectar para firma del Director General los actos administrativos que deba suscribir conforme a la ley, en lo de su competencia. […] 14. Atender las peticiones y consultas relacionadas con asuntos de su competencia. 15. Las demás funciones asignadas que correspondan a la naturaleza de la dependencia». […] Artículo 17.Secretaría General.

La Secretaría General cumplirá las siguientes funciones: 11. Coordinar el grupo encargado de las investigaciones de carácter disciplinario que se adelanten contra los servidores de la entidad y resolverlas en primera instancia» (negrilla y cursiva del original, subrayado de la Sala). En ese orden de ideas, resulta relevante lo previsto en la Resolución núm. 3058 de 2019, que definió los empleados adscritos a la dependencia de Dirección General de la ARN, entre ellos el jefe de la Oficina Asesora Jurídica y el secretario general.

Según dicha resolución el propósito principal del director general es: Dirigir la gestión, implementación, coordinación y evaluación de las Políticas de Reintegración y Reincorporación social y económica que lidera la Entidad, para lograr el retorno de las personas desmovilizadas en proceso de reintegración y de reincorporación a la legalidad de manera sostenible y así contribuir a la construcción de la paz, seguridad y la convivencia ciudadana, en el marco de los principios constitucionales y legales vigentes.

Para lograrlo, en ese mismo acto administrativo se establecen las funciones a su cargo, de las cuales se destaca la establecida en el numeral 15: «Ejercer la competencia relacionada con el control disciplinario interno en segunda instancia, en concordancia con las normas y procedimientos establecidos». En lo que atañe al propósito principal del jefe de la oficina asesora de la Agencia en la Resolución núm.3058 del 2019 se anotó que consistía en: Asesorar al Director General en la definición, coordinación, implementación, seguimiento, evaluación y mejoramiento de las políticas, planes programas y proyectos asociados a los temas jurídicos de las políticas de reintegración, reincorporación y a las estrategias de desarrollo normativo para el adecuado funcionamiento de la entidad.

De igual forma, dentro de las funciones esenciales del cargo prevé: Asesorar al Despacho del Director General y demás dependencias, en el trámite y desarrollo de los asuntos de carácter jurídico de la entidad de conformidad con la reglamentación vigente en la materia. […] 7. Analizar y proyectar para firma del Director General los actos administrativos que deba suscribir conforme a la ley, en temas de su competencia. […] (Subrayado de la Sala) Conforme con lo anotado, se concluye que: i) en la Agencia para la Reincorporación y la Normalización no se creó un Grupo u Oficina de Control Interno Disciplinario, ii) las competencias de control disciplinario interno en primera y segunda instancia se asignaron a la Secretaría General y a la Dirección General, respectivamente y, iii) al jefe de la Oficina Asesora Jurídica le corresponde analizar, proyectar y revisar los actos administrativos que firma el director general de la ARN, así como también asesorarlo a él y a las demás dependencias en todos los trámites jurídicos que surjan dentro de esa autoridad.

Caso Concreto Para efectos de la decisión que corresponde a la Sala adoptar se resalta: La queja que dio origen al presente conflicto de competencias fue presentada en contra de dos servidores públicos de la Agencia para la Reincorporación y la Normalización, a saber, los señores César Norberto Albarracín Ochoa y Mónica Bernal Vanegas. Respecto de la señora Mónica Bernal Vanegas, asesora de Talento Humano de la ARN, no hay conflicto de competencias, puesto que, la citada autoridad ya inició el correspondiente proceso disciplinario en su contra, como se expuso antes.

El asunto objeto de estudio se encamina a determinar la autoridad competente para adelantar la actuación administrativa, a que haya lugar, con ocasión de la queja presentada respecto del señor César Norberto Albarracín Ochoa, subdirector administrativo de la ARN, para la época de los hechos, y secretario general cuando se presentó la queja.

El señor Albarracín Ochoa, en su calidad de secretario general de la ARN, se declaró impedido para conocer del asunto, manifestación que le fue aceptada por parte del director general de la ARN, quien decidió nombrar al jefe de la Oficina Asesora Jurídica de esa autoridad como secretario general Ad-hoc. En la Agencia para la Reincorporación y la Normalización no existe Grupo u Oficina de Control Interno Disciplinario.

Como se explicó, las funciones correspondientes están asignadas a la Secretaría General y al director general con el apoyo de la Oficina Jurídica. En ese orden de ideas y de acuerdo con la normativa analizada y los elementos fácticos estudiados, la Sala considera que: Quienes ejercen la competencia relacionada con el control disciplinario interno en la ARN, en primera y segunda instancia son el secretario general y el director general, respectivamente.

Ahora bien, aunque el secretario general de la Agencia para la Reincorporación y la Normalización tiene la competencia general para conocer, en primera instancia, de los procesos disciplinarios que se adelanten en contra de los servidores públicos de ese organismo, resulta claro que no tiene dicha potestad cuando el servidor público que deba ser investigado sea él mismo o la persona que haya ocupado su cargo.

Lo anterior, porque de acuerdo con la norma constitucional y los pronunciamientos de la Corte constitucional, las actuaciones administrativas deben estar permeadas por el cumplimiento del derecho al debido proceso, el cual, como se anotó es un conjunto de garantías dirigidas a la protección del ciudadano que está vinculado o es sujeto en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten las formalidades propias de cada juicio.

Así pues, quien asume el trámite, tiene la obligación de acatar, en todos sus actos, las formas preestablecidas en la Ley o en los reglamentos, todo lo cual tiene como fin salvaguardar los derechos de quienes se encuentran incursos en los casos en que la actuación conduzca a la imposición de una sanción Debido a que, el secretario general Ad-hoc a quien le correspondería la diligencia en primera instancia, es también el jefe de la Oficina Asesora Jurídica, quien dentro de sus funciones tiene las de analizar y proyectar los actos administrativos del director general en lo que atañe a los temas jurídicos y, también conocer y asesorar todos los asuntos jurídicos de las demás dependencias, encuentra la Sala que, tampoco sería posible garantizar la segunda instancia, debido a la organización interna de la Agencia para la Reincorporación y la Normalización, que es el principio del cual parte el artículo 76, en el parágrafo 3°.

Para preservar la garantía de la doble instancia en la estructura jerárquica de la Agencia para la Reincorporación y la Normalización, el artículo 76 inciso primero establece que: «Si no fuere posible garantizar la segunda instancia por razones de estructura organizacional conocerá del asunto la Procuraduría General de la Nación de acuerdo a sus competencias».

Procede en consecuencia el control externo a cargo de la Procuraduría General de la Nación, establecido en el numeral 6° del artículo 277 de la Constitución Política, y debe darse aplicación al Decreto Ley 262 de 2000, que en su artículo 25, numeral 1, literal a), asigna a las procuradurías delegadas el conocimiento de las faltas disciplinarias de los servidores públicos que se desempeñan o desempeñaron como secretarios generales de los organismos y entidades de la Rama Ejecutiva en el nivel nacional, y de los demás que tengan el «rango equivalente o superior».

En conclusión, la Sala declarará competente a la Procuraduría Primera Delegada para la Contratación Estatal de la Procuraduría General de la Nación para conocer de la queja presentada en contra de quien desempeñó el empleo de secretario general de la Agencia para la Reincorporación y Normalización. En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:

PRIMERO: DECLARAR competente a la Procuraduría Primera Delegada para la Contratación Estatal de la Procuraduría General de la Nación para adelantar la actuación disciplinaria a que haya lugar, con ocasión de la queja con radicado núm. E-2019-346162, en cuanto corresponde al señor César Norberto Albarracín Ochoa, subdirector administrativo de la ARN para la época de los hechos y secretario general de la misma autoridad cuando se presentó la queja.

SEGUNDO: REMITIR el expediente de la referencia a la Procuraduría Primera Delegada para la Contratación Estatal de la Procuraduría General de la Nación para lo de su competencia.

TERCERO: COMUNICAR esta decisión a la Agencia para la Reincorporación y la Normalización, a la Procuraduría Primera Delegada para la Contratación Estatal y a los señores: Oscar Mauricio Ovalle Navarro (quejoso) y al señor César Norberto Albarracín Ochoa.

CUARTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal como lo dispone expresamente el inciso 3° del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

QUINTO: ADVERTIR que los términos legales a que esté sujeta la actuación disciplinaria en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión. La presente decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS MARIA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA Presidente de la Sala Consejera de Estado ANA MARÍA CHARRY GAITÁN ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ Consejera de Estado Consejero de Estado Con salvamento de voto REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Consejera Ponente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.