CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., veinticuatro (24) de julio de dos mil veinticinco (2025) La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, contra la Sentencia del veintinueve (29) de marzo de dos mil veintitrés (2023), proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, Sala de Conjueces del Sistema Oral, que accedió a las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES 1. La demanda. 1.1. Pretensiones. El señor Jairo Antonio Salazar Rodríguez, por intermedio de apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo CPACA, y solicitó: […] Que se declarare la nulidad del “OFICIO No. SG 002428 DEL 6 DE JULIO DE 2016”, por el cual la demandada le negó el reconocimiento y pago de la prima especial equivalente al 30% de la asignación salarial y la reliquidación de las prestaciones sociales incluyendo la misma, consecuentemente se le reconozca dicha prima y reliquidación desde su vinculación como Procurador Judicial I y hasta que se desempeñe como tal, mediante sumas de dinero debidamente indexadas y se dé cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 189, 192 y 195 del CPACA, además, que se falle ultra y extra petita, se inaplique por inconstitucionales las normas previstas en los decretos nacionales que han fijado y que en adelante fijen a la escala salarial que contemplan la prima especial sin carácter salarial para los procuradores judiciales.

Finalmente, solicitó que se condene en costas a la demandada. […] (sic). 1.1.2 Hechos Jairo Antonio Salazar Rodríguez, indicó que ha laborado al servicio de la Procuraduría General de la Nación, en el cargo de procurador judicial I penal, sin solución de continuidad, a partir del 3 de mayo de 2003 hasta el 30 de diciembre de 2009. Precisó que, desde el inicio de su relación laboral y reglamentaria la entidad le ha liquidado sus prestaciones sobre el 70% de la asignación básica mensual, sin que se haya tenido en cuenta para esos efectos, el restante 30% que fue definido como prima especial, según los decretos del Gobierno nacional y que fue creada mediante la Ley 4 de 1992, así también advirtió que, hace parte del régimen de acogidos ya que se vinculó después de entrar en vigencia dicha norma.

Relató que, el dieciséis (16) de junio de dos mil dieciséis (2016) presentó una petición ante la entidad demandada, en la cual, solicitó el reconocimiento y pago de las diferencias salariales y prestacionales que resulten de la reliquidación de sus prestaciones sociales laborales y el pago de la prima especial, sin carácter salarial. Dicha petición le fue negada mediante el oficio SG 002428 del 6 de julio de 2016, con lo cual quedó agotada la vía administrativa.

El demandante puso de presente que, agotó el requisito de procedibilidad previa de acudir a la audiencia de conciliación. 1.2. Normas violadas y concepto de violación. La parte actora invocó como normas desconocidas las siguientes: artículos 25,29,48,53,93,125,150, de la Constitución Política; artículo 14 de la Ley 4 de 1992; artículo 152 de la Ley 270 de 1996.

El demandante expuso que, la Ley 4ª de 1992, buscó revisar el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial, para lo cual, el gobierno estableció una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial para diversos funcionarios, entre los cuales están los procuradores judiciales.

Conforme al artículo 6 del Decreto 7 de 1993, se considerará prima, sin carácter salarial, el 30% del salario básico mensual. Manifestó que, los actos demandados, siguen la misma línea de inconstitucionalidad e ilegalidad. 2. Contestación de la demanda. La parte demandada, expresó que, la Ley 4ª de 1992 se expidió con fundamento en la potestad regulativa que establece la Constitución Política de 1991.

Así también que, la Corte Constitucional en la Sentencia C-279 de 1996, declaró exequible la expresión sin carácter salarial del artículo 14 citado ut supra, y que la Procuraduría General de la Nación, al negar las peticiones del accionante, actuó de conformidad con las normas que regulan la materia. 3. La sentencia de primera instancia. El Tribunal Administrativo del Huila, Sala de Conjueces del Sistema Oral, mediante sentencia del veintinueve (29) de marzo de dos mil veintitrés (2023), accedió a las pretensiones de la demanda, sin condena en costas y, en consecuencia, ordenó lo siguiente: «[…]

PRIMERO: DECLARAR no probada la excepción de “Caducidad de la reclamación de la reliquidación de cesantías”, formulada por la Nación-Procuraduría General de la Nación.

SEGUNDO: INAPLICAR en este caso, por inconstitucional, la expresión “sin carácter salarial” contenida en los decretos emitidos por el Gobierno Nacional que desde 1993 han fijado anualmente la remuneración de los funcionarios de la Procuraduría General de la Nación, toda vez que aludían a que la prima especial equivalente al 30 % del salario básico mensual para dichos empleados no tenía carácter salarial.

TERCERO: DECLARAR nulo el acto administrativo contenido en el oficio SG 002428 del 6 de julio de 2016, expedido por la Secretaria General de la Procuraduría General de la Nación.

CUARTO: DECLARAR de oficio la excepción de “Prescripción de las diferencias salariales y prestacionales causadas hasta el 16 de junio de 2013 y con anterioridad a esta fecha”, de acuerdo con lo expuesto en esta sentencia.

QUINTO: CONDENAR en consecuencia a la Nación-Procuraduría General de la Nación, a que reconozca al señor Jairo Antonio Salazar Rodríguez, las diferencias relacionadas con los aportes pensionales que en ningún caso resultan afectadas por el fenómeno prescriptivo y deben ser canceladas desde el 3 de mayo de 2003 (fecha de vinculación del actor como Procurador) al fondo pensional correspondiente, con los intereses e indexaciones a que haya lugar.

SEXTO: SIN CONDENA en costas.

SÉPTIMO: DISPONER que esta sentencia debe cumplirse dentro del término establecido en el artículo 192 del CPACA.

OCTAVO: ORDENAR que, una vez ejecutoriado este fallo, se expidan las copias previstas en el artículo 114 del C.G.P. y se archive el expediente, previa desanotación.

NOVENO: ACEPTAR la renuncia al poder presentada por la abogada Claudia Patricia Barreto Nieto, quien venía actuando como apoderada de la parte demandada. Adviértase que a pesar de que no aporta la comunicación en tal sentido a la entidad poderdante conforme se exige por el artículo 76 del CGP, la mencionada profesional allega el acto administrativo y el correspondiente acto de notificación, por el cual la Procuraduría General de la Nación cesa su nombramiento como “Profesional Universitario, Código 3PU, Grado 15, de la Procuraduría provincial Neiva”, cargo que según la actuante daba soporte a sus facultades como representante de dicha entidad en sede judicial, manifestación a la que se da credibilidad bajo el principio de la buena fe. […]»(sic).

Luego de precisar algunos aspectos jurídicos, sobre la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, y las reglas trazadas por la jurisprudencia del Consejo de Estado, el tribunal concluyó que, hay lugar al reconocimiento de la prima especial de servicios, reglamentada por la Ley 4ª de 1992. De otra parte, advirtió que, pese a que, la jurisprudencia de la Sala de Conjueces, ha hecho referencia al contexto de la demanda presentada por un funcionario de la Rama Judicial, en la decisión se alude expresamente al derecho que también tienen los funcionarios de la Procuraduría General de la Nación, por lo tanto, dicho precedente resulta aplicable al presente caso, en virtud del principio de seguridad jurídica, dado su carácter vinculante, y el principio pro homine, que garantiza el derecho a la igualdad de los servidores a quienes no se ha reconocido la prima especial en toda su dimensión salarial.

Luego de ello precisó que, en el presente asunto, el demandante tiene derecho a devengar la mencionada prima especial. Finalmente determinó, respecto al fenómeno de prescripción que, como quiera que, la reclamación administrativa fue radicada el 16 de junio de 2016, tan solo se protegieron de dicho fenómeno las diferencias causadas tres años atrás, esto es, hasta el 16 de junio de 2013, pero precisó que, el periodo reclamado comprende entre el 3 de mayo de 2003 y el 31 de diciembre de 2009 que fue el tiempo que prestó su servicio como Procurador Judicial I. Por lo anterior concluyó que, se hallan prescritas todas las sumas que por diferencias salariales y prestacionales se pudieron haber causado a favor del empleado durante la vigencia de la relación laboral, salvo las diferencias relacionadas con los aportes pensionales que no se vieron afectados por el fenómeno prescriptivo, esto último, atendiendo a su carácter de irrenunciables, y por este único aspecto, se accederá al restablecimiento del derecho. 4.

El recurso de apelación Inconforme con la decisión de primera instancia, la parte demandada interpuso recurso de apelación, en el que, solicitó revocar en su totalidad el fallo de primera instancia. Para fundamentar su posición, señaló lo siguiente: Explicó que, de acuerdo con lo consagrado en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política, le corresponde al Congreso de la República fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública, así como regular el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales.

En ejercicio de dicha facultad, el legislativo expidió la Ley 4ª de 1992, mediante la cual autorizó al gobierno nacional, para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, entre estos, los de la Rama Judicial, la Fiscalía General de la Nación, los miembros del Congreso y de la Fuerza Pública. La entidad apelante señaló que, no es procedente acceder a las pretensiones de la parte demandante, en el sentido de reconocer, y pagar las sumas que eventualmente puedan adeudarse por concepto de la prima especial de servicios del 30%, puesto que, por voluntad expresa de la Ley, dicha prima no tiene carácter salarial.

Además, la Procuraduría General de la Nación, ha venido cancelando los valores reconocidos por dicho concepto, de conformidad con los decretos expedidos por el Gobierno nacional anualmente. La Procuraduría General de la Nación, insistió en que, la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, han reiterado que la prima especial de servicios no tiene carácter salarial, y en razón de ello, se deben negar las pretensiones de la demanda, en acatamiento de dicha jurisprudencia que ha ratificado la naturaleza, no salarial de la mencionada erogación. Por lo anterior, pidió que se revoque la sentencia y en su lugar se nieguen las pretensiones de la demanda. 5.

Trámite de segunda instancia Con auto de primero (1°) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024), el consejero ponente admitió el recurso de apelación conforme a lo previsto en el numeral 3° del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021 y, al no existir pruebas que decretar en segunda instancia, el proceso ingresó al Despacho para fallo. II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del CPACA.

De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso (CGP), el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 2.2 Problema jurídico Conforme lo expuesto en el recurso de apelación por el apoderado de la Procuraduría General de la Nación, la Sala deberá determinar si la prima especial de servicios de que trata el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, tiene el carácter de factor salarial y si es procedente ordenar su inclusión en los aportes para pensión ordenados por el Tribunal de Primera instancia a favor del demandante.

Con el propósito de desatar el problema jurídico, se abordarán los siguientes aspectos: 2.2.1. Marco normativo y jurisprudencial; y 2.2.2 Caso concreto. 2.2.1. Marco normativo y jurisprudencial de la Prima Especial de Servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992: prerrogativas y generalidades. Conforme lo prevé el artículo 150 (numeral 19, literal e) de la Constitución Política, corresponde al Congreso de la República hacer las leyes y, por medio de ellas, dictar las normas generales, y señalar los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para «[f]ijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y la Fuerza Pública».

En cumplimiento, de la mencionada competencia constitucional, el legislador expidió la Ley 4ª de 1992, la cual, en el artículo 14 creó la prima especial de servicios como un emolumento «[…] no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial», para los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial, y para los Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero 1° de enero de 1993.

Posteriormente, el Gobierno nacional mediante el Decreto N° 57 de 1993, estableció un nuevo régimen salarial y prestacional para los servidores públicos vinculados a la Rama Judicial y a la Justicia Penal Militar en Colombia, por lo que, en su artículo 2° otorgó a dichos funcionarios la posibilidad de optar, por una sola vez y dentro de un plazo determinado, por acogerse a las nuevas condiciones establecidas.

En su tenor literal, el artículo 2° refiere lo que a continuación se cita: «ARTÍCULO 2º. Los servidores públicos vinculados a la Rama Judicial y a la Justicia Penal Militar podrán optar por una sola vez, antes del 28 de febrero de 1993, por el régimen salarial y prestacional establecido en el presente Decreto. Los servidores públicos que no opten por el régimen aquí establecido continuarán rigiéndose por lo dispuesto en las normas legales vigentes a la fecha.» Por su parte, el artículo 6° del referido decreto sostuvo que: «se considerará como Prima, sin carácter salarial, el treinta por ciento (30%) del salario básico mensual de los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, de los Jueces de la República, de los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, los Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar».

Vale recordar que, el Gobierno nacional ha expedido una serie de decretos salariales (entre ellos los Decretos N° 106 de 1994, 43 de 1995, 36 de 1996 y así sucesivamente hasta el 594 de 2025), mediante los cuales reafirmó que la prima especial del 30% otorgada a ciertos funcionarios judiciales no tiene carácter salarial. Esta prima, establecida conforme al artículo 14° de la Ley 4ª de 1992, se reconoció como un pago adicional al salario básico de magistrados, jueces, fiscales del Tribunal Superior Militar y otros cargos judiciales y administrativos, sin que formara parte del salario para efectos como cesantías o prestaciones ordinarias.

De igual manera, los Decretos 106 de 1994, 43 de 1995 y 36 de 1996 dispusieron que para determinados servidores públicos del Consejo Superior de la Judicatura, la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, tales como el secretario general, magistrado auxiliar, jefe de control interno, directores (administrativo, de planeación, del Registro Nacional de Abogados, de unidad), secretario de sala o sección y relator; de la Dirección Nacional de Administración Judicial, directores nacional, administrativo y seccional; y de los tribunales judiciales, abogado asesor; el treinta por ciento (30 %) de la remuneración mensual tendría la naturaleza de prima especial sin carácter salarial.

De acuerdo con este contexto, surgió una primera interpretación que sostenía que la prima especial creada por el Congreso de la República en virtud de la Ley 4ª de 1992 equivalía al 30 % de la asignación básica, suma que debía considerarse adicional al 100 % de dicha asignación, resultando en un total del 130 % [producto de adicionar la prima al salario básico]; y, una segunda interpretación que, afirmaba que la asignación mensual básica debía entenderse como el 70 % del ingreso, siendo el 30 % restante el valor correspondiente a la prima especial de servicios recientemente instituida, de modo que ambos componentes conformaban el 100 % de la remuneración laboral del servidor público; es decir que, se deducía del total el porcentaje reconocido como prima.

Atendiendo a las diferencias interpretativas, sobre el alcance de la mencionada prima especial, esta Sección, a través de la sentencia proferida el 29 de abril de 2014, declaró la nulidad de algunas normas que reglamentaban la prima especial, al considerar que, «de acuerdo con los criterios establecidos en la ley marco, esto es la Ley 4ª de 1992, es claro que el Gobierno Nacional contravino los criterios fijados por el legislador con la expedición de los decretos demandados, pues como se pudo observar, el literal a) del artículo 2º de la mencionada Ley estableció que de ninguna manera se podían desmejorar los salarios y prestaciones sociales.

Sin embargo, los decretos demandados interpretaron erróneamente y aplicaron indebidamente la Ley 4ª de 1992 al haber mermado el salario de un grupo de servidores públicos, razón suficiente para determinar que son contrarios a la Constitución y la Ley, así como para declarar su nulidad». Con posterioridad, esta vez, a través de la Sala Plena de Conjueces, la Sección Segunda de la Corporación, profirió la sentencia en la cual, analizó la naturaleza y alcance de la prima especial de servicios contemplada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, sobre la cual precisó que, corresponde a un valor adicional al ingreso de los servidores, que implica un aumento en la remuneración derivada del vínculo laboral y no puede entenderse, en ningún caso, como un elemento de deducción que afecte negativamente los derechos del trabajador.

En la sentencia, se fijaron los siguientes parámetros que sirven de interpretación para definir los casos en los que se discute el reconocimiento de dicha prima especial. La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor.

La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de la pensión de jubilación. Todos los beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente.

Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial.

Los demás beneficiarios de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969.

La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías. Este 80% es un piso y un techo. Con fundamento en los derroteros trazados por la jurisprudencia del Consejo de Estado, se procede a decidir el presente caso. 2.2.2.

Caso concreto. La Sala atendiendo a lo reglamentado por el legislador y lo analizado por la jurisprudencia, a la que se hizo referencia en el marco normativo de la presente sentencia, resolverá el problema jurídico planteado en el presente caso, atendiendo a la sentencia proferida por la Sala Plena de Conjueces SUJ-016-CE-S2-2019, en la cual se determinó que, la mencionada prima especial no tiene carácter salarial, por lo que, no puede ser incluida en el cálculo de prestaciones sociales, toda vez que, esta norma fue objeto de revisión por parte de la Corte Constitucional, quien la declaró exequible, por ende, tal pronunciamiento constituye cosa juzgada constitucional, aunado a que, reconocer ese 30% adicional como parte de la remuneración superaría los límites salariales establecidos por el Decreto 1251 de 2009.

Así las cosas, la prima especial de servicios de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, se materializa en un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el tope fijado por el Gobierno nacional, atendiendo el cargo correspondiente, y no es constitutiva para liquidar prestaciones sociales, puesto que solo puede ser tenida en cuenta como ingreso base de liquidación para los aportes pensionales.

En el caso, sub examine, se advierte que el Tribunal Administrativo del Huila, Sala de Conjueces, en la sentencia que se impugna declaró en el numeral cuarto de la sentencia la “Prescripción de las diferencias salariales y prestacionales causadas hasta el 16 de junio de 2013 y con anterioridad a esta fecha”. Por otra parte, la primera instancia ordenó en el numeral quinto de la providencia mencionada que, se “reconozca al señor Jairo Antonio Salazar Rodríguez, las diferencias relacionadas con los aportes pensionales que en ningún caso resultan afectadas por el fenómeno prescriptivo y deben ser canceladas desde el 3 de mayo de 2003 (fecha de vinculación del actor como Procurador) al fondo pensional correspondiente, con los intereses e indexaciones a que haya lugar”.

De acuerdo con lo expuesto anteriormente, se evidencia que las órdenes emitidas por el Tribunal A quo, no implican de manera alguna, soslayar el mandato del legislador y la interpretación dada por la jurisprudencia de esta Corporación, según la cual, la prima especial de servicios prevista en la Ley 4ª de 1992, carece de la naturaleza de constituir factor salarial, sino que además de ello, se ciñe a la interpretación que esta Sección ha dado sobre la misma, entendiendo que solo tiene este alcance para el reconocimiento de aportes pensionales, como acertadamente se ordenó en la sentencia impugnada.

Vistas así las cosas, no son acertados los razonamientos expuestos por la entidad apelante, en el recurso de alzada, y por lo tanto, se confirmará la sentencia de Primera Instancia. 3. Condena en costas. Revisada la conducta de la parte vencida en el proceso, no evidencia la Sala temeridad o mala fe, sino, simplemente la defensa de sus intereses es de decir, no se cumplen los presupuestos exigidos por el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley. FALLA PRIMERO. – CONFIRMAR la sentencia proferida el veintinueve (29) de marzo de dos mil veintitrés (2023) por el Tribunal Administrativo del Huila, Sala de Conjueces, que accedió a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por Jairo Antonio Salazar Rodríguez en contra de la Procuraduría General de la Nación. SEGUNDO- Sin condena en costas en esta instancia.

TERCERO. - Por Secretaría, devolver el expediente al Tribunal de origen. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Aclara voto Cfr. Rad. AV. 05001-23-33-000-2020-00472-01 (1251-2024) Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.

En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.