CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., cuatro (4) de mayo de dos mil veintitrés (2023) Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la accionante contra la sentencia de 31 de marzo de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, mediante la cual negó las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.
I.
ANTECEDENTES 1.1 El medio de control. La señora Bernardina Góngora Martínez, por intermedio de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.1.1 Pretensiones.
Se declare la nulidad de la Resolución UGM 9293 de 21 de septiembre de 2011, por la cual se negó el reconocimiento de la pensión gracia a la demandante. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la demandada conceder la aludida prestación de manera retroactiva, con los ajustes de ley y los intereses moratorios.
Por último, dar cumplimiento al fallo en los términos de los artículos 192 y 195 del CPACA. 1.1.2 Fundamentos fácticos. Relata la actora que prestó sus servicios como maestra de manera interrumpida desde el 27 de febrero de 1978 y por colmar los requisitos legales reclamó de la entonces Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) la pensión gracia el 25 de noviembre de 2008, negada porque esta entidad estimó que al haber sido nombrada después de 1980 es una docente del orden nacional. 1.1.3 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
Cita como normas violadas por el acto administrativo acusado las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, 4ª de 1966, 91 de 1989, 60 de 1993, 115 de 1994 y 715 de 2001. Arguye que «[…] la entidad demandada da una errada interpretación a la Ley, puesto que niega el reconocimiento a la pensión por considerar que por el hecho de ser de nuevo nombrad[a] después de 1980, no le es dado tener derecho a la pensión gracia [ ]» (sic). 1.2 Contestación de la demanda.
La entidad accionada, por conducto de apoderada, se opuso a la prosperidad de las pretensiones del medio de control y se refirió a los hechos, en el sentido de que unos son ciertos y otros no. Propuso las excepciones que denominó inexistencia del derecho a reclamar por parte de la demandante, cobro de lo no debido, buena fe, inexistencia de vulneración de principios constitucionales y legales y prescripción de las diferencias de las mensualidades causadas con tres años de anterioridad a la fecha de la demanda.
Dice que «[ ] conforme a la documental allegada [ ] la [actora] laboró como DOCENTE NACIONAL y nacionalizada; lapsos independientes que no se pueden sumar para la obtención de la pensión gracia que se persigue, pues conforme a la Ley, en estos casos tienen que excluirse los tiempos servidos a la Nación [ ]» (sic para toda la cita). Agrega que «[ ] los tiempos de servicios prestados como docente de orden NACIONALIZADO por la [accionante], no son suficientes para reconocer la pensión solicitada» (sic). 1.3 Providencia apelada.
El Tribunal Administrativo del Tolima, mediante sentencia de 31 de marzo de 2022, negó las súplicas de la demanda (con condena en costas), al considerar que «[…] no le asiste razón a la parte actora cuando solicita el reconocimiento de la pensión gracia pues, si bien es cierto, ingresó al servicio educativo con anterioridad al 31 de diciembre 1981, acredita únicamente diez (10) años, cinco (5) meses como docente Nacionalizado, que cumplió entre febrero de 1978 y julio de 1988 y, aunque vuelve a vincularse al servicio docente en el año 1998, dicho tiempo de vinculación, al tenor de la establecido en la Ley 91 de 1989, se rige por el artículo 15 numeral 2º inciso 2º [ ], que establece para los docentes nacionales, los vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales o nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de Ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. [ ]» (sic para toda la cita).
Que «[ ] el tiempo laborado por la actora a partir del año 1998, no puede ser computado para efectos de reconocimiento de la pensión gracia, pues la incorporación del personal docente y directivo docente a las plantas de personal de las entidades territoriales en cumplimiento de la distribución de competencias que en materia de recursos contempló referida ley 60 de 1993, no cambió el régimen pensional de los docentes y directivos docentes que venían vinculados con anterioridad a dicha norma, o se vincularan con posterioridad a la misma, pues por mandato del artículo 6º de la referida ley, el régimen prestacional aplicable es el establecido en la Ley 91 de 1989» (sic). 1.4 El recurso de apelación. Inconforme con el anterior fallo, la accionante interpuso recurso de apelación, por cuanto «[ ] interpreta que [el] Decreto 591 del 10 de julio de 1998, emanado del Departamento del Tolima, firmado por el señor Gobernador del Tolima que es quien nombra al poderdante y con dineros del ente territorial, es de carácter nacional dándole aplicación a la Ley 60 de 1993, y [ ] solo se detiene a revisar el certificado de tiempo de servicio que la refiere como docente nacional, solo porque el empleado encargado de este documento refiere el segundo nombramiento de [ella] como nacional desconociendo la verdadera legalidad e interpretación de que [la] docente fue nombrada como docente nacionalizado por un ente territorial» (sic para toda la cita).
Por tanto, solicita se revoque la referida decisión y, en su lugar, se acceda a las pretensiones de la demanda. II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación fue concedido mediante auto de 9 de mayo de 2022 y admitido por esta Corporación a través de proveído de 8 de noviembre siguiente, en cumplimiento del artículo 247 del CPACA; y durante la oportunidad establecida en el numeral 4 ibidem la parte demandada presentó escrito en el que pide confirmar la sentencia de primera instancia, toda vez que «[…] la demandante no cumplió con los requisitos establecidos por la Ley 114 de 1913, en lo referente a los 20 años de servicio docente oficial territorial, así como tampoco cumplió con los requisitos de la Ley 91 de 1989, pues no demostró que tuviese vinculación alguna a la docencia departamental, municipal o distrital […] durante un periodo de veinte (20) años al 29 de diciembre de 1989, por ende se evidencia que no hay lugar a reconocer lo pretendido pues la parte demandante se escapa al ámbito de protección de la norma [ ]» (sic).
III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación, corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si a la demandante le asiste razón jurídica para reclamar de la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia por cumplir los requisitos exigidos en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y demás normas que la regulan; o, por el contrario, carece de fundamento, pues no laboró por lo menos veinte (20) años válidos para tal efecto, como profesora con vinculación territorial o nacionalizada en instituciones educativas departamentales, distritales o municipales y porque según lo establecido en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, a los docentes nombrados a partir del 1º de enero de 1990 solo se les concederá pensión ordinaria de jubilación, como lo concluyó el a quo. 3.3 Marco jurídico.
En punto a la resolución del problema jurídico de fondo planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo y jurisprudencial para efectos de establecer la solución jurídicamente correcta para el asunto sub examine. En principio, debe señalarse que la pensión gracia se considera una prestación especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias.
Su regulación normativa se condensa en los siguientes párrafos: El artículo 1º de la Ley 114 de 1913 consagró por primera vez la pensión gracia: Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley.
El numeral 3 del artículo 4 de la citada Ley determina que para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe «[q]ue no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional […]». De acuerdo con los antecedentes normativos, en concepto de la Sala, el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que recibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 1903, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que la secundaria lo era a cargo de la Nación. Posteriormente, la Ley 116 de 1928 amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuelas normales e inspectores de instrucción, así: Artículo 6º.
Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. Al remitirse la norma transcrita a la Ley 114 de 1913, dejó incólume la exigencia de no recibir otra pensión de carácter nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo la prohibición establecida en la Constitución Nacional de 1886 de recibir doble asignación del erario, limitación que también consagra el artículo 128 de la Carta actual.
La Ley 37 de 1933 tampoco introdujo modificaciones a los presupuestos contenidos en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, pero hizo extensiva la pensión de gracia a los profesores que prestaran sus servicios en el nivel secundario. La Corte Constitucional, en sentencia C-479 de 9 de septiembre de 1998, con ocasión de demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1º (parcial) y 4 (numeral 3) de la Ley 114 de 1913, expresó: En cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viola la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella.
Por otra parte, es pertinente señalar que los recursos económicos del Estado para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son infinitos sino limitados y, por tanto, es perfectamente legítimo que se establezcan ciertos condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas, la norma parcialmente acusada, tiene una justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar el precepto constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34), reproducido en la Carta de 1991 (art. 128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro Público, salvo las excepciones que sobre la materia establezca la ley.
A raíz del proceso de nacionalización de la educación ordenado por la Ley 43 de 1975, los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la Nación, en virtud de que, como lo dispuso esta normativa, «[l]a educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación». Como consecuencia de esta transformación, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial.
Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 15 (ordinal 2º), respecto de las pensiones, preceptuó: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.
Las normas trascritas permiten concluir que el legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia; seguramente por la razón antes enunciada, esto es, por quedar todos los docentes vinculados con la Nación. Por ello, se acata el criterio expuesto por la sala plena de esta Corporación en fallo de 26 de agosto de 1997, en el sentido de que el artículo 15 (numeral 2) de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados.
En la aludida providencia el Consejo de Estado sostuvo: […] La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “[ ] con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “[…] otra pensión o recompensa de carácter nacional”. […] 5.
La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. 6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “[…] pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No.2, artículo 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia […] siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.
Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley.
Recientemente, la sección segunda de esta Colegiatura se ocupó de dilucidar la interpretación aplicable de la letra a del numeral 2 del artículo 15 de la mencionada Ley 91 de 1989, mediante sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2021 de 11 de agosto de 2022, expediente 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), en la que se fijó la siguiente regla en torno al tema, así: Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento.
Lo anotado, al considerar que, como lo coligió la Corte Constitucional en fallo SU-14 de 2020, esa disposición «[…] «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación [después del 29 de diciembre de 1989,] siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».
A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989». De acuerdo con las anteriores normativa y jurisprudencia, nótese que en criterio de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado resulta dable conceder la pensión gracia a quien, pese a colmar los requisitos con posterioridad al 29 de diciembre de 1989 (entrada en vigor de la Ley 91 de ese año), sirvió al sector educativo antes del 31 de diciembre de 1980, umbral que precisamente previó el legislador como plazo máximo para iniciar tales labores y, por ende, ser acreedor de esa prestación. En relación con la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, letra b, de la Ley 91 de 1989, la Corte Constitucional, en sentencia C-84 de 17 de febrero de 1999, expuso: Los apartes acusados de la norma demandada, son exequibles. 3.2.1.
De la propia evolución histórico-legislativa de la vinculación laboral de los “docentes oficiales”, aparece claro que, en razón de la Ley 43 de 1975, tanto la educación primaria como la secundaria oficial constituyen “un servicio a cargo de la Nación”, lo que significa que culminado el tránsito entre el régimen anterior y el establecido por dicha ley, el 31 de diciembre de 1980, no subsistió la antigua distinción entre docentes nacionales y territoriales, pues todos pasaron a ser pagados con dineros de la Nación, por conducto de los Fondos Educativos Regionales (FER), girados por concepto del situado Fiscal.
Por ello, con la expedición por el Congreso de la Ley 91 de 1989, en su artículo 15, numeral 2º, literal A, se dispuso que quienes venían vinculados como docentes oficiales hasta el 31 de diciembre de 1980 y por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y, para entonces “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia”, continuarían con ese derecho, para que la misma le fuere reconocida con el lleno de los requisitos legales correspondientes. […] Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la “nacionalización” de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada “pensión gracia”, de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad de empleados (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato diferente y discriminado “por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”, nada de lo cual ocurre en este caso.
La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma acusada, no existe. En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de “hacer las leyes”, que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho.
La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho adquirido”, es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una “mera expectativa” la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al Magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación [se subraya y destaca].
De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; cumplir cincuenta (50) años de edad; y desempeñarse con honradez, consagración y buena conducta.
En lo que se refiere a la liquidación de la pensión gracia se debe observar lo reglado en el artículo 2º de la Ley 114 de 1913, según el cual «[l]a cuantía de la pensión será la mitad del sueldo que hubieren devengado en los dos últimos años de servicio. Si en dicho tiempo hubieren devengado sueldos distintos, para la fijación de la pensión se tomará el promedio de los diversos sueldos».
Luego, el artículo 1º de la Ley 24 de 1947, «por la cual se adiciona el artículo 29 de la Ley 6ª de 1945 y se dictan otras disposiciones de carácter social», dispone: Los servicios prestados sucesiva o alternativamente a distintas entidades de derecho público, se acumularán para el cómputo del tiempo, en relación con la jubilación y el monto de la pensión correspondiente se distribuirá en proporción al tiempo servido y al salario o remuneración devengados en cada una de aquellas.
Los trabajadores cuyos salarios o remuneraciones se paguen con cargo a fondos especiales con aporte a varias entidades de derecho público, gozarán de las prestaciones más favorables que éstas reconozcan a sus propios trabajadores, con cargo al mismo fondo especial. […]
PARÁGRAFO 2 º. Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año [destaca la Sala]. Cabe advertir que si bien la anterior norma determinó que las pensiones de jubilación de los docentes se liquidarían con base en el promedio de lo devengado en el último año, lo cierto es que el legislador omitió precisar si esa anualidad era la precedente al retiro del servicio o si, por el contrario, era menester tener en cuenta la fecha de adquisición del estatus pensional.
Por su parte, el artículo 4 de la Ley 4ª de 1966 preceptúa: A partir de la vigencia de esta Ley, las pensiones de jubilación o de invalidez a que tengan derecho los trabajadores de una o más entidades de Derecho Público, se liquidarán y pagarán tomando como base el setenta y cinco por ciento (75%) del promedio mensual obtenido en el último año de servicios.
La anterior Ley no discriminó ninguna pensión de las recibidas por los servidores oficiales y su Decreto reglamentario 1743 de 1966 estableció en su artículo 5º: A partir del veintitrés de abril (23) de 1966 inclusive, las pensiones de jubilación o de invalidez a que tengan derecho los trabajadores de una o más entidades de Derecho Público, serán liquidadas y pagadas tomando como base el setenta y cinco por ciento (75%) del promedio mensual de salarios devengados durante el último año de servicios, previa la demostración de su retiro definitivo del servicio público.
De lo anterior se colige que la base de liquidación de las pensiones de que gozaban los servidores públicos estaba constituida por el 75% del salario recibido por el empleado en último año de servicios. El Decreto 224 de 1972, «por el cual se dictan normas relacionadas con el ramo docente», prescribe: El ejercicio de la docencia no será incompatible con el goce de la pensión de jubilación siempre y cuando el beneficiario esté mental y físicamente apto para la tarea docente, pero se decretará retiro forzoso del servicio al cumplir sesenta y cinco (65) años de edad.
La norma citada permitió la compatibilidad entre la prestación del servicio docente y el disfrute de la pensión de jubilación, incluida la gracia, hasta cuando el maestro cumpliera la edad de 65 años, cuando se le retiraría forzosamente de sus labores. A su vez, las Leyes 33 y 62 de 1985 determinaron los requisitos de tiempo de servicio, edad y monto de la pensión de jubilación de los servidores públicos, así: ARTÍCULO 1º: El empleado oficial que sirva o haya servido veinte (20) años continuos o discontinuos y llegue a la edad de cincuenta y cinco (55) tendrá derecho a que por la respectiva Caja de Previsión se le pague una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio.
Sin embargo, el inciso 2º del referido artículo 1º de la Ley 33 de 1985 señaló que «No quedan sujetos a esta regla general los empleados oficiales que trabajan en actividades que por su naturaleza justifiquen la excepción que la Ley haya determinado expresamente, ni aquellos que por ley disfruten de un régimen especial de pensiones» (se destaca), razón por la cual no resultan aplicables a la pensión gracia los aspectos previstos en el régimen general de pensiones, al comportar esta una prestación especial que cuenta con una normativa específica respecto de su liquidación. Sobre el particular, el Consejo de Estado, en sentencia de 12 de julio de 2012, discurrió así: Ahora, en el año de 1985, con la expedición de la Ley 33 se conservó el quantum del valor pensional en el 75%, se modificó la edad para otorgar las pensiones generales y los factores que se deben tener en cuenta para la liquidación, ya que se dispuso que el monto del 75% de la asignación se calcularía sobre el salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicios.
Sin embargo, esta normatividad exceptuó de su aplicación expresamente en su artículo 1º, a aquellos empleados que por Ley disfrutaran de un régimen especial de pensiones. […] La norma es suficientemente clara al respecto, y lógico es deducir, que pensiones de régimen especial como la que nos ocupa, no podrían ser liquidadas al abrigo del ordenamiento invocado, pues el mismo Legislador las excluyó de su ámbito de aplicación al consagrar expresamente tal excepción, como se infiere del aparte transcrito; así, tampoco puede atenderse a lo dispuesto en la Ley 62 de 1985 pues ésta tan solo modificó el artículo 3º de la citada Ley 33, por lo que se mantuvo incólume lo dispuesto en su artículo 1º en cuanto al régimen de excepción en su aplicación. Ahora, si se tiene en cuenta que la pensión gracia, no obstante estar a cargo del Tesoro Nacional se causa sin que se requieran aportes a ésta, mal podría liquidarse con base en el valor de los aportes realizados durante el último año de servicios, en tanto estos resultan inexistentes frente a dicha prestación. En este sentido, el aspecto neurálgico que ha generado mayor controversia entre los beneficiarios de la pensión gracia, corresponde precisamente a la forma como se debe liquidar por parte de la Caja Nacional de Previsión, en virtud a que dicha Entidad ha adoptado para tal efecto las normas anteriormente mencionadas -Ley 33 y 62 de 1985- sin consultar su adecuada aplicación, procedimiento con el cual quedan excluidos de la liquidación de esta prestación especial, una serie de factores salariales que sin duda alguna afectan los intereses económicos y patrimoniales de los pensionados, quienes en forma injusta ven menguada su prestación, debido a una errónea interpretación y aplicación de la Ley.
Al respecto, resulta claro que la excepción analizada anteriormente, consagrada en la Ley 33 de 1985, impide la aplicación de las disposiciones generales allí contenidas frente a la liquidación pensional de la pensión aludida, por lo que se habilita la observancia de lo dispuesto en éste sentido en el régimen anterior contenido en la Ley 4ª de 1966 y en su Decreto Reglamentario -1743 de 1966- referenciados inicialmente, ya que no discriminó ni excluyó de su aplicación pensión alguna de las percibidas por los servidores oficiales.
Así, la pensión gracia al tenor de estas disposiciones debe liquidarse en la forma allí señalada, esto es, tomando como base el promedio mensual de los salarios obtenidos en el último año de servicios; sin embargo debe precisarse que a diferencia de las pensiones ordinarias, ese último año de servicios refiere el año anterior a la adquisición o consolidación del derecho pues es el momento a partir del cual empieza efectivamente a devengarse en tanto su carácter especial admite su compatibilidad con el salario, de manera que para su percepción no es necesario el retiro definitivo del servicio, es decir, que el derecho se perfecciona con el cumplimiento de la totalidad de requisitos establecidos por el Legislador para su otorgamiento, lo que hace improcedente su reliquidación con base en los factores salariales devengados en el año anterior al retiro [negrilla de la Sala].
De acuerdo con la jurisprudencia arriba transcrita la pensión gracia debe ser liquidada con el 75% de la totalidad de los factores salariales devengados por la docente en el año anterior a la adquisición del estatus pensional, de conformidad con la Ley 4.ª de 1966 y el Decreto 1743 de ese año, por cuanto expresamente el artículo 1º (inciso 2º) de la Ley 33 de 1985 excluyó las pensiones especiales del régimen ordinario allí previsto.
Así las cosas, la Sala encuentra necesario determinar ahora, qué factores son los que vienen a integrar el concepto de salario, pues sobre él es que se entra a precisar la base líquida para el 75%, que corresponde al monto final de la pensión. La remuneración o salario equivale a todo lo devengado por el empleado o trabajador como consecuencia directa o indirecta de su relación laboral; comprende entonces, los sueldos, primas, bonificaciones y demás reconocimientos que se hagan directa o indirectamente por causa o por razón del trabajo o empleo sin ninguna excepción. En torno al tema, el Decreto 1160 de 1947, en su artículo 6 (parágrafo 1º), prevé que salario es «[ ] todo lo que reciba el trabajador a cualquier otro título y que implique directa o indirectamente retribución ordinaria y permanente de servicios, tales como las primas, sobresueldos y bonificaciones [ ]».
Y es que lo dispuesto en este Decreto también lo tiene previsto el artículo 127 del Código Sustantivo del Trabajo, que aunque aplicable al régimen laboral individual de carácter privado, bien merece traerlo a colación por tratarse de una consagración de derechos mínimos, pues prescribe que constituye salario «[ ] todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio, sea cualquiera la forma o denominación que se adopte, como primas, sobresueldos, bonificaciones habituales, valor del trabajo suplementario o de las horas extras, valor del trabajo en días de descanso obligatorio, porcentajes sobre ventas y comisiones».
En conclusión, el salario está constituido por todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el trabajador como contraprestación por su labor. 3.5 Caso concreto. A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario en el expediente digital, que obra en el índice 2 de Samai, y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: Registro civil de nacimiento y cédula de ciudadanía de la actora, que dan cuenta de que nació el 15 de mayo de 1957. b) Decreto 217 de 27 de febrero de 1978, suscrito por el gobernador del Tolima, por conducto del cual designó a la accionante como «[ ] Seccional de la Escuela Rural Mixta “Chicalá” municipio de Piedras, con una asignación mensual de $3.344.00, correspondiente a la segunda categoría» (sic).
Se posesionó en la secretaría de educación departamental el 10 de marzo siguiente. c) La coordinadora del grupo de hojas de vida de la secretaría de educación del Tolima certificó el 12 de mayo de 1998 que la demandante: [ ] prestó sus servicios al Magisterio oficial del Tolima, en la forma que a continuación se detalla: 1.978.- Por Decreto No. 217 de febrero 27 de 1.978 fue nombrada seccional de la escuela rural mixta Chicalá municipio Piedras, cargo para el cual continuó destinada hasta que, [ ] 1.988.- Por Decreto No. 649 de julio 8 de 1.988 le fue aceptada la renuncia [ ].
NOTA: Por Resolución No. 042 de febrero 8 de 1.988 le fue concedida licencia no remunerada por 90 días a partir del 10 de febrero de 1.988. [ ] (sic). d) Decreto 591 de 10 de julio de 1998, por el que el gobernador del Tolima, «[ ] en uso de sus atribuciones legales y en especial las conferidas por la Ley 60 de 1993 [ ]», consideró: [ ] Que la Ley 115 de 1994, faculta al Señor Gobernador del Departamento del Tolima para nominar sobre las novedades administrativas que se presenten en el sector educativo.
Que según constancia de fecha 6 de julio de 1998 expedida por el Jefe de la División Pedagógica y Cultural de la Secretaría de Educación y el Director del Centro Experimental Piloto certifica que el concurso realizado el 26 de abril de 1996 y publicado el 10 de mayo del mismo año, para el ingreso al servicio docente a profesionales de la educación en el Departamento del Tolima, a partir del 11 de mayo de 1998, perdió vigencia y en consecuencia no hay listado de elegibles vigente. [ ] Que para el Traslado de [ ] y el Nombramiento en Propiedad de BERNARDINA GONGORA MARTINEZ existen vacantes y las disponibilidades presupuestales pertinentes.
Que en virtud de lo anterior,
DECRETA: [ ]
ARTICULO SEGUNDO: Nómbrese en Propiedad a BERNARDINA GONGORA MARTINEZ [ ] Licenciada en Ciencias Sociales Escalafonada en el grado 07, en el cargo de Docente de la Escuela Urbana Antonia Suárez del Municipio de Roncesvalles, en la vacante dejada por [ ] (sic). e) Según acta, la demandante se posesionó del anterior empleo el 17 de julio de 1998 en la secretaría de educación del Tolima. f) Certificado de tiempo de servicio emitido el 10 de noviembre de 2008 por la gobernación del Tolima, en el cual informa que la actora «[ ] presta sus servicios en el nivel Básica Primaria, Vinculación: En Propiedad, como Nacionalizado en forma Continua. [ ] Historia laboral: ESC.
MIX CHICALA - PIEDRAS POSESI[Ó]N POR NOMBRAMIENTO DEC 217 27 FEB 1978 Fec. Fiscal 27 FEB 1978 Fec. Hasta 24 JUN 1978 [ ]. COMISI[Ó]N NO REMUNERADA RES 042 08 FEB 1988 Fec. Pos. 10 FEB 1988 [ ]. Renuncia DEC 649 08 JUL 1983 Fec. Hasta 08 JUL 1988 [ ]. INSTITUC.EDUC.TEC. LA VOZ DE LA TIERRA (E. U. M. ANTONIA SANTOS) – RONCESVALLES POSESI[Ó]N POR NOMBRAMIENTO DEC 0591 10 JUL 1998 Fec.
Fiscal 17 JUL 1998 [ ]» (sic para toda la cita). g) «CERTIFICADO DE HISTORIA LABORAL» elaborado el 26 de septiembre de 2011 por la secretaría de educación de Ibagué, en el que consigna que la maestra trabajó, en propiedad, con un tipo de vinculación «Nacionalizado», nombrada por Decreto 217 de 27 de febrero de 1978, desde esa fecha hasta el 8 de julio de 1988, cuando le fue aceptada su renuncia; y luego, con Decreto 591 de 10 de julio de 1998, a partir del 17 siguiente, y se encontraba activa para la fecha de expedición de ese documento. h) «FORMATO[S]» únicos para la expedición de certificados de historia laboral de 5 de junio de 2019, en los que la precitada secretaría da cuenta de que la profesora trabajó, en propiedad, en primaria, (i) del 27 de febrero de 1978 al 8 de julio de 1988, con un régimen de pensiones «Nacionalizado»; y (ii) desde el 17 de julio de 1998 hasta la fecha de expedición de ese documento, en la cual se encontraba activa, con un régimen de pensiones «Nacional». i) En «CERTIFICACION DE SALARIOS MES A MES» y «FORMATO» único para la expedición de certificado de salarios de 25 de junio de 2019, la antedicha secretaría señala que la profesora continuaba activa en el servicio y durante 2007 y 2008 devengó asignación básica y primas de vacaciones y navidad. j) Resolución UGM 9293 de 21 de septiembre de 2011, por la que la extinguida Cajanal negó la pensión gracia reclamada por la actora el 25 de noviembre de 2008, por cuanto «[ ] por el periodo comprendido entre el 17 de julio de 1998 al 30 de diciembre de 2006, la vinculación de la Docente tuvo carácter NACIONAL, y a efectos del reconocimiento de la pensión de jubilación gracia se requiere que los 20 años de servicios prestados como Docente sean de carácter NACIONALIZADO, de lo que allí también se desprende la imposibilidad de computar tiempos nacionalizados con nacionales [ ]» (sic).
De las pruebas antes enunciadas se desprende que la demandante nació el 15 de mayo de 1957 y prestó sus servicios para la educación oficial, así: En tal virtud, la actora pidió el 25 de noviembre de 2008 de la entonces Cajanal el reconocimiento de la pensión gracia, negado con el acto administrativo enjuiciado, Resolución UGM 9293 de 21 de septiembre de 2011, puesto que, en criterio de esa entidad, a partir del 17 de julio de 1998 su vinculación fue del orden nacional.
De acuerdo con el recurso de apelación presentado por la accionante y del acto administrativo cuestionado, se observa que existe controversia en cuanto a la validez del período comprendido entre el 17 de julio de 1998 y el 25 de junio de 2019, durante el cual aquella prestó servicios como docente en propiedad para el departamento del Tolima.
Al respecto, resulta oportuno aclarar que, en virtud de la Ley 43 de 1975, se nacionalizó la educación primaria y secundaria, para lo cual se concedió un término de 5 años (artículo 3), esto es, hasta el 31 de diciembre de 1980, de lo que se colige que con antelación a dicho trámite únicamente existían dos categorías de maestros oficiales, a saber: nacionales y territoriales.
Y, posterior a la referida nacionalización de la educación, se clasificaron en nacionales, nacionalizados y territoriales, cuya diferenciación quedó establecida en el artículo 1º de la Ley 91 de 1989, así: i) Personal nacional. Son los vinculados por nombramiento del Gobierno nacional. ii) Personal nacionalizado. Los designados por nombramiento de entidad territorial antes del 1º de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. iii) Personal territorial.
Son los vinculados por nombramiento de entidad territorial a partir del 1º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito del artículo 10 de la Ley 43 de 1975. La distinción que trae la norma clasifica la vinculación oficial docente en dos grandes grupos: (i) los vinculados por nombramiento del Gobierno nacional (personal nacional) y (ii) los nombrados por entidades territoriales (personal nacionalizado y territorial).
La importancia de tal clasificación radica en que se constituye en el punto de partida de la Administración y los jueces de esta jurisdicción para evaluar si el profesor interesado tiene derecho o no al reconocimiento de la pensión gracia. Así las cosas, obra en el plenario Decreto 591 de 10 de julio de 1998, en el cual el gobernador del Tolima nombró a la accionante, en propiedad, en condición de docente de la «Escuela Urbana Antonia Suárez» del municipio de Roncesvalles de ese departamento.
Asimismo, de la lectura de ese acto administrativo se evidencia que fue firmado por aquella autoridad, para que la educadora prestara servicios en una plaza vacante de un plantel ubicado en un municipio de dicho departamento. Amén de lo anterior, advierte la Sala que la secretaría de educación del Tolima corroboró la designación efectuada a la demandante en el aludido departamento y emitió «CERTIFICADO DE HISTORIA LABORAL», en el cual informó que su tipo de vinculación era «Nacionalizado»; por ende, existen pruebas idóneas para demostrar la naturaleza de la labor desarrollada por la profesora a partir del 17 de julio de 1998.
Por consiguiente, debe anotarse que las pruebas aportadas al expediente, analizadas con fundamento en las reglas de la sana crítica, son suficientes para generar certeza acerca del mencionado vínculo, toda vez que la jurisprudencia de esta Corporación ha concluido que el funcionario competente para certificar la calidad del maestro es su nominador.
Sobre el particular, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación CE- SUJ-SII-11-2018 (SUJ-11-S2), precisó: Unificase la jurisprudencia respecto de las controversias relacionadas con el reconocimiento de pensión gracia, […] en el sentido de que […] (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial [se destaca].
En este orden de ideas, obsérvese que la plaza que ocupó la accionante desde 1998 estaba a cargo del departamento del Tolima, sin intervención alguna del Ministerio de Educación Nacional, motivo por el cual ese lapso se debe contabilizar para el reconocimiento de la pensión gracia. De igual forma, esta subsección destaca que, contrario a lo afirmado por el a quo, la naturaleza de la vinculación de la accionante a partir de 1998 (i) fue determinada por el acto administrativo de nombramiento, (ii) no mutó a nacional por ser posterior al 1º de enero de 1990 y (iii) tampoco impedía que la educadora accediera al reconocimiento de la prestación deprecada, toda vez que, como se explicó en el marco jurídico, el artículo 15 (ordinal 2º) de la Ley 91 de 1989 estableció la compatibilidad entre las pensiones gracia y ordinaria de jubilación, pues, según el ordenamiento que regula la primera, es suficiente que la interesada demuestre haber servido como docente departamental, municipal, distrital o nacionalizada en diversas épocas durante el tiempo mínimo requerido (20 años), siempre y cuando alguna de estas haya sido con anterioridad al 31 de diciembre de 1980.
Por tanto, la Sala no comparte el desconocimiento que realizó el a quo del interregno de trabajo de la accionante del 17 de julio de 1978 al 25 de junio de 2019, toda vez que no se ajusta a los parámetros de una correcta administración de justicia que se niegue una prerrogativa, máxime de carácter pensional, con fundamento en interpretaciones erradas de la norma aplicable a cada caso y de ciertos elementos de prueba.
Ahora bien, esta Sala también aclara que reposa en el expediente «formato» único para la expedición de certificado de historia laboral de 5 de junio de 2019 de la secretaría de educación de Ibagué, en el que figura que el «régimen de pensiones» de la demandante es «Nacional»; sin embargo, como se analizó, el contenido del acto de nombramiento permite inferir que la vacante en la que fue designada pertenecía al departamento del Tolima, cuanto más si existen otras certificaciones en las que de manera precisa sí se registra que el «tipo de vinculación» de la profesora es «Nacionalizado»; en consecuencia, debe darse prevalencia al Decreto que originó la relación laboral a partir del 17 de julio de 1998, con lo que se salvaguarda la primacía del derecho sustancial sobre el formal.
A manera de corolario, se tiene que la actora colmó los requisitos necesarios para acceder a la pensión gracia, como son el haber prestado los servicios en condición de maestra en planteles departamentales por veinte (20) años (los cuales cumplió el 6 de junio de 2008, fecha en la que consolidó el estatus pensional), vinculada antes del 31 de diciembre de 1980 (27 de febrero de 1978, como docente nacionalizada), contar con 50 años de edad (los cumplió el 15 de mayo de 2007) y observar una buena conducta en su desempeño como docente (lo cual no ha sido objeto de controversia), razones por las que, contrario a lo dispuesto por el a quo, es dable acceder a las pretensiones de la demanda.
Por otro lado, cabe precisar que por ser el derecho pensional de carácter imprescriptible, este se causa día a día y se puede solicitar en cualquier época por el interesado. Contrario sensu, para el caso de las mesadas pensionales adeudadas, el legislador ha establecido el fenómeno de la prescripción, de manera que se pagan solamente las causadas hasta tres (3) años antes de la fecha en que se haya formulado la correspondiente reclamación y solo por un lapso igual, conforme al artículo 41 del Decreto 3135 de 1968.
En consecuencia, comoquiera que entre la fecha en que se expidió el acto administrativo demandado (21 de septiembre de 2011) y la presentación de la demanda (5 de junio de 2019) trascurrieron más de tres (3) años de inactividad, se deberá declarar la prescripción de las mesadas anteriores al 5 de junio de 2016. Con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, la Sala revocará la sentencia de primera instancia, que negó las súplicas de la demanda; en su lugar, se declarará la nulidad de la Resolución UGM 9293 de 21 de septiembre de 2011, por medio de la cual la entonces Cajanal se abstuvo de otorgar la pensión gracia; y, a título de restablecimiento del derecho, se ordenará a la UGPP reconocer y pagar dicha prestación en cuantía del 75% del promedio de los factores salariales devengados por la accionante durante el año previo a la consolidación de su estatus pensional (6 de junio de 2008), con efectos fiscales a partir del 5 de junio de 2016, por prescripción trienal.
La suma que deberá cancelar la entidad accionada por concepto de las mesadas adeudadas, se actualizará de acuerdo con la fórmula según la cual el valor presente (R) se determinará multiplicando el valor histórico (Rh) por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE (vigente a la fecha de la sentencia) por el índice inicial (vigente a la fecha de la causación de la prestación).
La fórmula que debe aplicar la entidad demandada es la siguiente: R = Rh. índice final índice inicial Se aclara que por tratarse de obligaciones de tracto sucesivo, dicha fórmula debe aplicarse mes por mes, para cada mesada prestacional y para los demás emolumentos teniendo en cuenta que el índice inicial es el vigente al momento de la causación de cada uno de ellos.
Lo anterior, sin perjuicio de lo estipulado en el artículo 192 del CPACA, cuya observancia por parte de la Administración debe darse sin necesidad de mandato judicial. Por último, respecto de la condena en costas, esta Sala estima que no es dable aplicar de manera restrictiva lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso (CGP), por remisión expresa del artículo 188 del CPACA, a la parte vencida, pues debe estudiarse aspectos como la temeridad o mala fe en la que esta pudo incurrir, y no adoptar esa decisión con el único fundamento de que la norma en mención preceptuaba de manera inexorable la imposición de tal condena.
En este sentido, se pronunció esta Corporación, en sentencia de 1º de diciembre de 2016, así: En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr. Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).
En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.
Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).
Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses del demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. Por consiguiente, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte demandada, no se impondrá condena en costas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1. Revócase la sentencia de 31 de marzo de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, que negó las pretensiones de la demanda en el proceso instaurado por la señora Bernardina Góngora Martínez contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP); en su lugar: 1.1 Declárase la nulidad de la Resolución UGM 9293 de 21 de septiembre de 2011, por medio de la cual la extinguida Cajanal le negó a la actora la pensión gracia, de acuerdo con la motivación. 1.2 Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, ordénase a la UGPP reconocer y pagar la pensión gracia a la accionante en cuantía del 75% del promedio de los factores salariales que devengó durante el año inmediatamente anterior a la consolidación de su estatus pensional (6 de junio de 2008), pero con efectos fiscales a partir del 5 de junio de 2016, por prescripción trienal, en atención a las consideraciones de esta providencia. 1.3 La entidad demandada hará la actualización sobre las sumas adeudadas, de conformidad con lo establecido en el artículo 187 (inciso final) del CPACA, teniendo en cuenta los índices de inflación certificados por el DANE y mediante la aplicación de la fórmula matemática adoptada por el Consejo de Estado, a saber: R = Rh. índice final índice inicial 1.4 La UGPP deberá dar cumplimiento a lo dispuesto en este fallo dentro del plazo indicado en el artículo 192 del CPACA. 2.
Sin condena en costas. 3. Ejecutoriada esta providencia devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS