Radicado: 25000-23-37-000-2019-00837-01 (28565) Demandante: Gloria Lucía Álvarez Pinzón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá D.C., once (11) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación 25000-23-37-000-2019-00837-01 (28565) Demandante GLORIA LUCÍA ÁLVAREZ PINZÓN Demandado CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Temas: Cobro coactivo.

Notificación del mandamiento de pago. Excepción de falta de título ejecutivo. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 14 de septiembre de 2023, en la que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, resolvió1: «PRIMERO: NIÉGANSE las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.

SEGUNDO: No se condena en costas a la parte vencida, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva. (…)».

ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA La Contraloría General de la República expidió el Mandamiento de Pago Nro. 000088 del 9 de abril de 2014, aclarado mediante el Auto Nro. 0176 del 30 de noviembre de 2015, con el fin de adelantar el cobro coactivo de la obligación a cargo de Gloria Lucía Álvarez Pinzón, así como otras personas, con fundamento en el Fallo de Responsabilidad Fiscal Nro. 00003 del 25 de febrero de 2013.

La deudora formuló las excepciones de interposición de demanda, de pago parcial y de falta de título ejecutivo, mediante memorial del 5 de marzo de 2018. La entidad acreedora declaró probada la excepción de pago parcial, negó las demás y ordenó seguir adelante con la ejecución de la obligación restante, mediante la Resolución Nro. 0050 del 3 de diciembre de 2018.

La deudora presentó recurso de reposición contra la anterior decisión con escrito del 13 de febrero de 2019, pero la Contraloría General de la República la confirmó, por medio de la Resolución Nro. 009 del 22 de mayo de 2019. 1 Samai del Tribunal, índice 31, página 31. Radicado: 25000-23-37-000-2019-00837-01 (28565) Demandante: Gloria Lucía Álvarez Pinzón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 ANTECEDENTES DEL PROCESO Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contemplado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), la parte demandante solicitó que, previo al trámite respectivo, se hicieran las siguientes declaraciones2: «1.

SE DECLARE LA NULIDAD DEL PROCESO DE COBRO COACTIVO J-1517, a partir de la notificación de los Autos 0088 del 9 de abril de 2014 y 000176 del 30 de noviembre de 2015, por medio de los cuales se libró y aclaró el mandamiento de pago, respectivamente, lo que incluye todas las actuaciones que se surtieron para llevar a cabo la notificación a mi representada de dichos actos administrativos, y todas las actuaciones posteriores, entre ellas la Resolución No. 0050 de 3 de diciembre de 2018, por medio del cual se resolvieron las excepciones de mérito presentadas en contra del mandamiento de pago y se ordenó seguir adelante la ejecución, y la Resolución No. 009 de 22 de mayo de 2019, que confirmó la Resolución No. 0050 de 3 de diciembre de 2018.

2. SE DECLARE QUE HA OPERADO LA PRESCRIPCIÓN DE LA ACCIÓN EJECUTIVA COACTIVA en favor de mi cliente Doctora GLORIA LUCÍA ALVAREZ PINZÓN». (Énfasis del texto original). La Sala destaca que, si bien se pretendió la nulidad del mandamiento de pago y su aclaración y el Tribunal admitió la demanda sin hacer alguna precisión, el auto del 26 de julio de 2023, que resolvió las excepciones previas y fijó el litigio, señaló que se debe entender que dichos actos de trámite no hacen parte del debate jurídico3.

Para sustentar sus pretensiones, la demandante invocó como normas violadas los artículos 13, 29, 228 y 229 de la Constitución Política, y 564 del Código de Procedimiento Civil. El concepto de violación se resume así: 1. Indebida notificación del mandamiento de pago Relató que la citación para llevar a cabo la notificación personal del mandamiento fue enviada por correo a 2 direcciones.

Sin embargo, la primera (Carrera 34 # 94- 11) fue devuelta con la anotación de dirección desconocida porque fue modificada desde el año 2006, debido al cambio de nomenclatura en Bogotá (afirma que actualmente corresponde a la Carrera 49A # 94-11), hecho que consideró de público conocimiento por ser de interés nacional, sumado a que no existe explicación para que la demandada tomara una dirección que dejó de existir hace más de 13 años.

La segunda notificación (Calle 131B # 54-21) fue devuelta con la anotación de dirección errada porque, aunque en realidad era correcta, la Contraloría General de la República omitió especificar la etapa y la casa correspondiente (informó que la correcta era la Casa 71, Etapa 2). Manifestó que el artículo 564 del Código de Procedimiento Civil, norma que consideró aplicable, establece que la citación para notificar personalmente del mandamiento de pago en la jurisdicción coactiva se debe enviar por correo certificado a la última dirección registrada ante la dirección de impuestos. 2 Samai, índice 2, documento «3_EXPEDIENTEDIGI_ESCRITODE_03ESCRITODEMANDAPDF_20240308105907», página 39. 3 Samai del Tribunal, índice 17, página 4.

Radicado: 25000-23-37-000-2019-00837-01 (28565) Demandante: Gloria Lucía Álvarez Pinzón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Adujo que lo anterior no fue cumplido por la demandada, a pesar de que así lo dispuso en el mandamiento de pago. Además, puso de presente que la actora solicitó copia del RUT y verificó que contenía la dirección Calle 131B # 54-21, Casa 71, así como un correo electrónico en el que podía ser contactada, por lo que no es entendible la omisión de la demandada en consultar esta información. Agregó que la entidad demandada tampoco utilizó las direcciones registradas por la actora en el procedimiento de responsabilidad fiscal ni en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho contra el fallo de responsabilidad fiscal.

En ese sentido, afirmó que la Contraloría General de la República cometió graves errores en el trámite de la notificación y que no hizo nada para corregirlos. Arguyó que la demandada emplazó a la demandante y procedió a notificar el mandamiento de pago a un curador ad litem, pese a no haberse tramitado la citación en debida forma. Añadió que el curador le puso en conocimiento la existencia del proceso, le entregó la documentación correspondiente y le hizo firmar un acta de reunión, por lo que no tuvo la posibilidad de acudir oportunamente al proceso para ejercer plenamente su derecho de defensa frente al mandamiento de pago.

Planteó que el curador ad litem no ejerció adecuadamente su defensa porque omitió interponer el recurso de reposición contra el mandamiento de pago para proponer las excepciones previas por la indebida notificación. Precisó que ella no podía hacerlo porque, cuando conoció la existencia del proceso, había vencido el término legal. Expuso que, conforme con el Manual de Jurisdicción Coactiva de la Contraloría General de la República y la Resolución Orgánica Nro. 5844 de 2007, modificada por la Resolución Nro. 6372 de 2011, la notificación del mandamiento de pago debe hacerse de conformidad con el artículo 564 del Código de Procedimiento Civil y, además, que contra ese acto cabe el recurso de reposición dentro de los 3 días siguientes, cuando el título no cumpla los requisitos legales (artículo 488 ibidem) y cuando se configure alguna excepción previa, con el fin de sanear el proceso.

Hizo referencia a las Sentencias C-980 de 2010, T-051 de 2016, T-030 de 2017, C- 029 de 1995, T-283 de 2013 y T-025 de 2018 de la Corte Constitucional, con fundamento en las cuales manifestó que se había cometido un defecto procedimental absoluto en el procedimiento de cobro coactivo, lo que configuró la causal de nulidad prevista en el numeral 8 del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil.

Aseguró que los hechos que configuran la nulidad referida fueron propuestos oportunamente dentro del proceso de cobro coactivo, sin embargo, la Contraloría la negó. 2. Omisión de la etapa de cobro persuasivo Esgrimió que la Contraloría avocó el conocimiento de este asunto y ordenó surtir la etapa del cobro persuasivo por el término de 3 meses en el Auto Nro. 000191 del 27 de agosto de 2013, la cual no fue llevada a cabo.

Especificó que, pese a que esta etapa es facultativa, al haber sido ordenada, era de forzoso cumplimiento, de manera que no podía iniciar el proceso de cobro coactivo sin haber agotado dicha instancia previa. Consideró que esta situación constituyó la violación del debido proceso, así como los artículos 228 y 229 de la Constitución, y configuró la causal de nulidad del numeral 3 del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil.

Radicado: 25000-23-37-000-2019-00837-01 (28565) Demandante: Gloria Lucía Álvarez Pinzón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 3. Vulneración del principio de prejudicialidad Informó que presentó una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el fallo de responsabilidad fiscal, el 5 de diciembre de 2013, proceso que aún se encuentra en curso ante el Consejo de Estado con el Radicado Nro. 25000-23- 41-000-2013-02762-01.

Por eso, aseveró que el proceso de cobro coactivo debió haberse suspendido por prejudicialidad, en virtud del numeral 5 del artículo 831 del Estatuto Tributario, aplicable por remisión de los numerales 7 y 8 del artículo 5 de la Resolución Orgánica Nro. 6372 de 2011 de la Contraloría. 4. Falta de un título ejecutivo con una obligación clara, expresa y exigible Expresó que presentó la excepción de pago parcial contra el mandamiento de pago y que probó que la cuantía por la cual se le estaba ejecutando no era cierta, pues CORCARIBE S.A. en Liquidación había realizado varios pagos en el 2015 a favor de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (en adelante CAR).

Explicó que, en los actos acusados, el director de la jurisdicción coactiva de la entidad demandada declaró probada la mencionada excepción y ordenó seguir con la ejecución, con lo cual hizo ajustes de los valores que consideraba adeudados por cada uno de los ejecutados. Sostuvo que esta actuación fue irregular ya que, en su condición de juez de cobro coactivo, el director referido no estaba facultado para modificar el título ejecutivo, situación que se puso de presente con el recurso de reposición, el cual no prosperó. Argumentó que la demandada no reconoció que, al haber un pago parcial, el fallo de responsabilidad fiscal dejó de cumplir los requisitos de un título ejecutivo porque no contiene una obligación cierta ni actualmente exigible.

Expuso que el pago parcial afectó la certeza de la obligación, falencia que no podía ser subsanada restando el valor sobre el cual se demostró el pago parcial. Dijo que lo anterior lesionó su debido proceso, la observancia de las formas procesales y la adecuada administración de justicia, en la medida en que el director de jurisdicción coactiva de la entidad demandada asumió, simultáneamente, una posición de juez y parte.

Añadió que el pago parcial se hizo antes de que se expidiera y notificara el mandamiento de pago, de manera que no se trató del abono parcial de la obligación, sino de un error de la demandada porque no modificó oportunamente el fallo de responsabilidad fiscal para que contuviera una obligación clara, expresa y exigible, susceptible de ser cobrado coactivamente.

Indicó que la entidad tenía conocimiento de lo anterior, según consta en el acta de reunión de la junta de acreedores de CORCARIBE S.A. en Liquidación, del 21 de diciembre de 2015. Manifestó que el pago parcial no provino de ninguno de los ejecutados, de ahí que no pudiera considerarse como un abono a la deuda, sino por la entidad que desfalcó a la CAR y que corresponden a recaudos anteriores a la expedición del mandamiento de pago.

Finalmente, se refirió a la sentencia del 25 de julio de 2016 de la Sección Segunda del Consejo de Estado, exp. 11001-03-25-000-2014- 01534 00 (4935- 2014). 5. Prescripción de la obligación. Aunque en las pretensiones de la demanda se solicitó la prescripción, en el concepto de la violación no expuso ningún argumento que lo sustentara.

Radicado: 25000-23-37-000-2019-00837-01 (28565) Demandante: Gloria Lucía Álvarez Pinzón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Oposición a la demanda La parte demandada controvirtió las pretensiones de la demanda, para lo cual indicó que, con relación a la indebida notificación del mandamiento de pago, es aplicable el artículo 564 del Código de Procedimiento Civil, conforme a la remisión de la Ley 42 de 1993.

Alegó que realizó las gestiones necesarias para comunicarle el mandamiento de pago a la actora, pues envío una comunicación a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (en adelante DIAN) y a la Unidad de Investigaciones Especiales contra la Corrupción para que informara la dirección del domicilio de la demandante. Y, con la información aportada por la Unidad referida, envió por correo citaciones para notificar personalmente del mandamiento de pago, pero estas fueron devueltas, razón por la cual tramitó la notificación mediante un aviso de prensa, conforme el artículo 564 del Código de Procedimiento Civil.

Arguyó que la actora fue representada por un curador ad litem, de ahí que no existe duda sobre la diligencia de la entidad demandada en aras de garantizar el debido proceso de la demandante. Destacó que consultó a la DIAN, pues en el expediente obra la respuesta de dicha entidad, y que confió en la exactitud de la información, por lo que no tenía motivos para acudir a la dirección suministrada en el trámite de responsabilidad fiscal ni en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.

Puso de presente que una citación fue devuelta porque faltaba el número de la casa, lo cual demuestra que la actora no actuó de buena fe, porque allí residía y, por lo tanto, lo que se evidenció fue su intención de no dejarse notificar para que operará la prescripción del mandamiento de pago, sin embargo, ello resultó infructuoso porque el curador ad litem asumió su defensa.

Citó un aparte de los actos acusados y destacó que no existió vulneración del debido proceso ni del acceso a la justicia, puesto que presentó excepciones y una solicitud de nulidad mediante apoderada, el 5 de marzo de 2018, medios de impugnación que fueron resueltos oportunamente por la Administración. Agregó que el hecho de que la actora hubiese nombrado una apoderada le impedía pretender la nulidad de los actos acusados porque, con tales actuaciones, saneó las eventuales nulidades que pudieron ocurrir con ocasión de la notificación. En cuanto a la omisión del cobro persuasivo, argumentó que, si bien se ordenó el cobro persuasivo, ello no imponía adelantar tal etapa, pues no es obligatoria ni hace parte del proceso de cobro coactivo en estricto sentido.

Agregó que, según la Ley 42 de 1993, en cualquier etapa del proceso se pueden celebrar acuerdos de pago sin que se requiera adelantar una etapa persuasiva, y revisado el proceso de responsabilidad fiscal, no existía manifestación por parte de la convocada direccionada a este fin. Frente a la violación del principio de prejudicialidad, señaló que no es aplicable el artículo 831 del Estatuto Tributario, sino el artículo 56 de la Ley 610 de 2000, según el cual la ejecución de los fallos con responsabilidad fiscal no está condicionada a la sentencia que defina los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho.

Añadió que el título ejecutivo quedó ejecutoriado desde el 6 de mayo de 2013 y que goza de presunción de legalidad, puesto que no ha sido suspendido Radicado: 25000-23-37-000-2019-00837-01 (28565) Demandante: Gloria Lucía Álvarez Pinzón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 o anulado por esta jurisdicción. Con todo, advirtió que el proceso judicial fue favorable para la entidad demandada porque el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, que negó las pretensiones, fue extemporáneo4.

Sobre la falta de un título ejecutivo con una obligación clara, expresa y exigible, aseveró que, si la deudora consideraba que el valor de la obligación no era real con ocasión del pago parcial, debió haber expuesto tal circunstancia mediante los recursos procedentes contra el título ejecutivo, pero no en el proceso de cobro coactivo.

Sostuvo que el fallo de responsabilidad fiscal objeto de cobro contiene una obligación clara, expresa y exigible y que tales características no dependen de que la cuantía sea menor o mayor, puesto que eso se discute dentro del cobro coactivo, mediante las excepciones. Por consiguiente, afirmó que los motivos de inconformidad expuestos por la deudora no tenían vocación de prosperidad, máxime cuando los reintegros que conllevaron a declarar probada la excepción de pago parcial no los hizo ella, sino CORCARIBE S.A. en Liquidación. Con relación a la prescripción de la acción de cobro, sostuvo que no es aplicable el Estatuto Tributario porque el cobro coactivo de fallos con responsabilidad fiscal se rige por las Leyes 42 de 1993, 610 de 2000 y 1437 de 2011.

Además, aseveró que el Consejo de Estado tiene decantado que el fenómeno de la prescripción no se puede aplicar a esa clase de actos administrativos por su naturaleza administrativa, lo cual permite salvaguardar el erario público. Destacó que, en todo caso, no se presenta la pérdida de fuerza ejecutoria, pues el fallo con responsabilidad fiscal quedó ejecutoriado el 6 de mayo de 2013 y el mandamiento de pago se le notificó a la deudora el 20 de febrero de 2018, esto es, dentro del término de 5 años establecido en la Ley 1437 de 2011.

Finalmente, propuso la excepción de inepta demanda con fundamento en que la actora demandó la nulidad del mandamiento de pago, sin embargo, tal acto no es susceptible de control judicial5. De igual forma, propuso otra excepción que denominó genérica. Sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, negó las pretensiones de la demanda, sin condenar en costas a la parte actora, conforme con los siguientes argumentos.

Respecto a la indebida notificación del mandamiento de pago, afirmó que era procedente estudiar este cargo porque, aunque fue propuesto y decidido en sede administrativa por el Auto Nro. 0105 de 2018, este acto no es susceptible de control judicial6. Adujo que la entidad demandada aplicó los artículos 90, 92 y 93 de la Ley 42 de 1993, 66 de la Ley 610 de 2000, y 564 del Código de Procedimiento Civil.

Empero, 4 La Sala advierte que, si bien esto es cierto, la Sección Primera del Consejo de Estado revocó esta decisión al resolver el recurso de queja en contra de dicha decisión. Así, el trámite de segunda instancia se está adelantando con el Radicado Nro. 25000-23-41-000-2013-02762-02. 5 El Tribunal declaró no probada esta excepción mediante auto del 26 de julio de 2023, obrante en el índice 17 de SAMAI del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 6 Al respecto citó la sentencia del 1 de julio de 2021, exp. 24073, C.P. Milton Chaves García Radicado: 25000-23-37-000-2019-00837-01 (28565) Demandante: Gloria Lucía Álvarez Pinzón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 con el inicio de la vigencia de la Ley 1437 de 2011, el cobro coactivo debió adelantarse con base en lo dispuesto en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y en el Estatuto Tributario.

Pese a lo anterior, comoquiera que la actora no discutió la norma que regula la notificación personal del mandamiento de pago, efectuó el análisis con base en las normas referidas en los actos acusados. Se refirió al artículo 564 del Código de Procedimiento Civil y relacionó las actuaciones de la demandada. Con lo anterior, afirmó que, si bien se solicitó a la DIAN información, la citación fue enviada a 2 direcciones erradas, circunstancia reconocida por la demandada.

Por lo tanto, esa entidad pretendió subsanar la irregularidad con la publicación de un aviso en un periódico y con la asignación de un curador ad litem. Sin embargo, concluyó que esta forma de citación subsidiaria no era válida porque la devolución del correo no era atribuible a la actora y porque la demandada omitió adelantar actuaciones diligentes para ubicarla.

Sostuvo que, aunque existió una irregularidad en la notificación del mandamiento de pago, esta solo dio lugar a su ineficacia, no a su invalidez, pues no fue violado el derecho al debido proceso porque pudo presentar el escrito de nulidad y de excepciones el 5 de marzo de 2018, fecha en que ocurrió la notificación por conducta concluyente.

Sobre este aspecto, citó el artículo 330 del Código de Procedimiento Civil y la sentencia del 7 de septiembre de 2021 (Exp. 25447, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello) del Consejo de Estado. En cuanto al trámite del cobro persuasivo, señaló que no existe disposición legal que lo exija, por lo que su omisión no afectó la actuación ni vulneró derechos fundamentales.

En adición, advirtió que la Ley 42 de 1993, aplicable a este caso, indica que, en cualquier etapa del proceso, se pueden celebrar acuerdos de pago sin que se requiera adelantar una etapa persuasiva. Sobre la vulneración del principio de prejudicialidad, afirmó que la Ley 1066 de 2006 remite el trámite de cualquier procedimiento de cobro coactivo a lo previsto en el Estatuto Tributario, mientras que la Ley 1437 de 2011 precisa que el procedimiento de cobro coactivo puede regirse por norma especial, cuando esta exista, por el Estatuto Tributario, cuando la obligación es de carácter tributario y, en los demás casos, por el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y, en lo no previsto, por el Estatuto Tributario.

Con fundamento en la Sentencia C-005 de 1996 de la Corte Constitucional, destacó que, en este caso, la Ley 1437 de 2011 prevalecía sobre la Ley 1066 de 2006, pues era una norma posterior y especial, por lo que el procedimiento de cobro a seguir sería el establecido el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y el Estatuto Tributario.

Lo anterior, explicó porque si bien «el artículo 90 de la Ley 42 de 1993 remite a las normas que sobre jurisdicción coactiva regulaba el CPC, con la entrada en vigencia del CPACA, y como quiera que el trámite de la demandante inició en el año 2013, cuando ya estaba operando, sería procedente la aplicación de dichas disposiciones en asuntos no regulados por las normas especiales»7.

Se refirió a los artículos 87, 89, 98, 99 y 104 de la Ley 1437 de 2011 y a la sentencia del 28 de septiembre de 20168 del Consejo de Estado y expresó que, a partir del día siguiente a la notificación del acto que confirmó el fallo de responsabilidad fiscal, adquirió carácter ejecutorio. 7 Samai del Tribunal, índice 31, página 24. 8 Exp. 20825, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

Radicado: 25000-23-37-000-2019-00837-01 (28565) Demandante: Gloria Lucía Álvarez Pinzón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Consideró que no es aplicable el artículo 835 del Estatuto Tributario porque el artículo 101 de la Ley 1437 de 2011 prevé que la demanda contra los actos que constituyen títulos ejecutivos no suspende el procedimiento de cobro, salvo que el interesado lo solicite con fundamento en esa circunstancia. Entonces, aseveró que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada contra el fallo de responsabilidad fiscal no suspendía el proceso de cobro coactivo, máxime cuando constituía un acto administrativo con fuerza ejecutoria susceptible de ejecución. Frente a la inexistencia de un título ejecutivo con una obligación clara, expresa y exigible, resaltó que no era objeto de discusión que la Resolución Nro. 0050 de 2018 declaró probada la excepción de pago parcial.

Sin embargo, contrario a lo expuesto por la actora, esta situación no traía como consecuencia la inexistencia del título ejecutivo, sino la ejecución del mandamiento de pago respecto de la obligación determinada en virtud del pago declarado, pues el pago parcial no modificaba el título ejecutivo al ser un acto administrativo en firme, inmodificable para la Administración. Esgrimió que, si la demandante consideraba que el fallo de responsabilidad fiscal no contenía una determinación real de la obligación porque estaba en curso la liquidación de COLCARIBE S.A., debió haber interpuesto los recursos pertinentes, pero no pretender la modificación del título ejecutivo en el cobro coactivo.

Precisó que ese acto fundamenta el mandamiento de pago con independencia de que la cuantía de la obligación sea mayor o menor. Puso de presente que, en las pretensiones de la demanda, se solicitó la prescripción de la acción de cobro, sin incluir un cargo de nulidad que la sustentara. No obstante, consideró procedente su estudio de oficio porque así lo ha señalado el Consejo de Estado, en virtud del artículo 187 de la Ley 1437 de 2011.

A estos efectos, sostuvo que la norma aplicable era el artículo 817 del Estatuto Tributario, según el cual la Administración tiene 5 años para cobrar las obligaciones, contados a partir de la fecha de ejecutoria del acto administrativo que las contiene. En esa medida, explicó que, como el fallo de responsabilidad fiscal quedó ejecutoriado el 6 de mayo de 2013 y que el mandamiento de pago fue notificado por conducta concluyente el 5 de marzo de 2018, no había vencido el término de prescripción. Finalmente, no condenó en costas a la demandante por no encontrarse probadas en el expediente.

Recurso de apelación La parte demandante sustentó su recurso en que la sentencia impugnada, pese a haber reconocido el yerro de la notificación del mandamiento de pago, no decretó su invalidez, sino su ineficacia, así como la ocurrencia de la notificación por conducta concluyente. Afirmó que el Tribunal no tuvo en cuenta que el curador ad litem fue nombrado y pasaron más de 3 días hábiles sin que interpusiera el recurso de reposición, por lo que quedó ejecutoriado.

Adujo que esto constituyó una falta de defensa técnica y una violación del debido proceso, pues no se alegaron los vicios formales ni las excepciones previstas debido a la falta de diligencia del curador. De igual modo, indicó que no podía considerarse notificada por conducta concluyente porque el mandamiento de pago estaba en firme para el momento en que lo conoció. Radicado: 25000-23-37-000-2019-00837-01 (28565) Demandante: Gloria Lucía Álvarez Pinzón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Agregó que, cuando tuvo conocimiento del cobro coactivo, por un lado, solicitó su nulidad por indebida notificación del mandamiento de pago y la omisión del cobro persuasivo, y por el otro, propuso excepciones.

Sin embargo, estas actuaciones fueron infructuosas porque el Auto Nro. 105 de 2018 negó la nulidad, lo cual fue confirmado al resolver los recursos de reposición y apelación mediante los Autos Nro. 151 y Nro. 326 del mismo año, respectivamente. Expuso que estos actos no son susceptibles de control jurisdiccional, según el artículo 94 de la Ley 42 de 1993.

Alegó que la Resolución Nro. 0050 de 2018 declaró probada la excepción de pago parcial, cuya consecuencia es que el título ejecutivo deja de contener una obligación clara, expresa y exigible, por lo que era necesario modificar el fallo de responsabilidad fiscal. Informó que presentó recurso de reposición contra la mencionada resolución, el cual fue negado por la Resolución Nro. 009 de 2019.

Citó la Sentencia C-670 de 2004 de la Corte Constitucional y señaló que la demandada cometió un defecto procedimental absoluto, ya que se le impidió conocer oportunamente el mandamiento de pago y, a su vez, controvertirlo mediante el recurso de reposición alegando la indebida notificación. Por tales razones, aseguró que se configuró la causal de nulidad del numeral 8 del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil (hoy artículo 133 del Código General del Proceso), normas procesales que son de orden público y de obligatorio cumplimiento, según los artículos 6 y 13 del Código General del Proceso.

Agregó que también se configuraba la nulidad de los actos administrativos acusados por haber infringido las normas superiores en las que debieron haberse fundado. Aseveró que el Tribunal cometió un error al negar la falta de título ejecutivo contentivo de una obligación clara, expresa y exigible. Contó que presentó la excepción de pago parcial y probó que la cuantía por la cual se le estaba ejecutando no era cierta por los desembolsos realizados por CORCARIBE S.A. en Liquidación en 2015 a favor de la CAR.

Dijo que el director de jurisdicción coactiva declaró probada la excepción de pago parcial y ordenó seguir con la ejecución, para lo cual hizo ajustes de los valores que consideraba adeudados por cada uno de los ejecutados. A su juicio, esta actuación fue irregular ya que el mencionado director, en su condición de juez de cobro coactivo, no estaba facultado para modificar el título ejecutivo.

Manifestó que esta situación se le puso de presente con ocasión del recurso de reposición en contra de la Resolución Nro. 050 de 2018. No obstante, tal medio de impugnación fue negado, pues no quiso reconocer que el pago parcial afectó la certeza del fallo de responsabilidad fiscal, lo cual no se podía subsanar restando la suma consignada del valor de la obligación. Dijo que este proceder lesionó el debido proceso, la observancia de las formas procesales y la adecuada administración de justicia. Añadió que el pago parcial se hizo antes de que se expidiera el mandamiento de pago, de manera que no se trató del abono parcial de la obligación, sino que la Contraloría General de la República cometió un error al no modificar oportunamente el fallo de responsabilidad fiscal que le sirvió de título ejecutivo, para que contuviera una obligación clara, expresa y exigible, susceptible de ser cobrado coactivamente.

Aclaró que el pago parcial no provino de ninguno de los ejecutados, de ahí que no pudiera considerarse como un abono a la deuda, sino de la entidad que desfalcó a la CAR y que corresponden a recaudos anteriores a la notificación del mandamiento Radicado: 25000-23-37-000-2019-00837-01 (28565) Demandante: Gloria Lucía Álvarez Pinzón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 de pago.

Aseguró que está probado que la demandada conocía dicho pago parcial antes de iniciar el cobro coactivo con el acta de la junta de acreedores de CORCARIBE S.A. en Liquidación del 21 de diciembre de 2015. Precisó que, pese a lo anterior, la entidad no efectuó las modificaciones correspondientes al título ejecutivo, las cuales no podía realizar el director de jurisdicción coactiva porque actúa cómo juez del cobro y porque el fallo de responsabilidad fiscal fue proferido por una dependencia distinta.

Planteó que lo que debió hacer la demandada al admitir la excepción de pago parcial fue reconocer que no se reunían las condiciones que exige el título ejecutivo por la carencia de uno de los requisitos para su debida constitución, esto es, «que la suma a cobrar sea actualmente exigible y dar por terminado el proceso»9. Finalmente, se refirió a la sentencia del 25 de julio de 2016 de la Sección Segunda del Consejo de Estado, exp. 11001-03-25-000-2014- 01534 00 (4935- 2014).

Oposición al recurso de apelación La parte demandada guardó silencio. Concepto del Ministerio Público El procurador quinto delegado ante esta Corporación solicitó confirmar la sentencia apelada porque, aunque las citaciones enviadas a las direcciones informadas por la DIAN fueron devueltas y se nombró un curador ad litem, esta situación generó la ineficacia de la notificación del mandamiento de pago, pero no su invalidez.

Puso de presente que la actora presentó escrito de nulidad y de excepciones contra el mandamiento de pago, el 5 de marzo de 2018, por lo que se notificó por conducta concluyente. Añadió que, contrario a lo expuesto por la apelante, el fallo de responsabilidad fiscal del 25 de febrero de 2013 sí es un verdadero título ejecutivo, pues contiene una obligación clara, expresa y exigible.

Sostuvo que, si bien la Contraloría General de la República declaró probada la excepción de pago parcial, ello no modificó el título ejecutivo. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Asunto preliminar La Sala pone de presente que el consejero Milton Chaves García manifestó su impedimento para actuar en el proceso de la referencia porque su hermana celebró un contrato de prestación de servicios con la entidad demandada10.

Este hecho configura la causal de impedimento del numeral 4 del artículo 130 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. En consecuencia, se declarará fundado el impedimento y se separará al consejero del conocimiento del proceso de la referencia. 2. Problema jurídico Corresponde a la Sala decidir sobre la legalidad de las Resoluciones Nro. 0050 del 3 de diciembre de 2018 y Nro. 009 del 22 de mayo de 2019, en las que la Contraloría 9 Samai del Tribunal, índice 34, página 10. 10 Samai, índice 14.

Radicado: 25000-23-37-000-2019-00837-01 (28565) Demandante: Gloria Lucía Álvarez Pinzón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 General de la República declaró no probada la excepción de falta de título ejecutivo y probada la excepción de pago parcial, las cuales fueron presentadas por Gloria Lucía Álvarez Pinzón en contra del mandamiento de pago expedido con fundamento en el Fallo de Responsabilidad Fiscal Nro. 003 de 2013.

Para el efecto en los estrictos términos del recurso de apelación se resolverá sobre la notificación del mandamiento de pago y de la excepción de falta de título ejecutivo. 3. Sobre la notificación del mandamiento de pago La apelante sostuvo que el Tribunal cometió un error porque, aunque reconoció que la notificación del mandamiento de pago fue irregular, concluyó que esto solo incidió en su eficacia, omitiendo que no fue debidamente representada por el curador ad litem al no presentar el recurso de reposición para proponer excepciones previas.

Además, sostuvo que no puede considerarse notificada por conducta concluyente debido a que, cuando se enteró de la existencia del cobro coactivo, ya se encontraba en firme el mandamiento de pago, solicitó la nulidad de lo actuado y formuló excepciones contra el mandamiento de pago. De igual modo, aseguró que, por lo anterior, se configuró un defecto procedimental absoluto y la causal de nulidad del numeral 8 del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil.

Para resolver la apelación, se destaca que el Tribunal concluyó que la notificación por aviso del mandamiento de pago y el nombramiento de un curador ad litem fueron irregulares. No obstante, afirmó que esto solo «generaría la ineficacia del acto, más no su invalidez, salvo que se advierta vulneración del derecho al debido proceso, circunstancia que no es predicable en el presente caso, pues si bien no se efectuó una debida notificación del acto, la demandante respecto del mismo pudo ejercer su derecho de defensa y contradicción, pues el 5 de marzo de 2018 presentó escrito de nulidad y excepción contra el mandamiento de pago, por lo que es predicable a partir de dicha fecha la notificación del acto por conducta concluyente»11.

La Sala pone de presente que le asiste la razón al Tribunal pues, como se ha señalado en otras ocasiones, la falta de notificación no es una causal de nulidad, pero su realización es «un requisito de eficacia y oponibilidad»12. Así las cosas, el solo hecho de que se haya incurrido en alguna irregularidad con la notificación del mandamiento de pago no es suficiente para declarar su nulidad ni la de los actos administrativos posteriores (como son los que deciden las excepciones).

Ahora, aunque la demandada negó la petición de nulidad de lo actuado por la indebida notificación del mandamiento de pago mediante el Auto Nro. 105 del 18 de abril de 201813 (confirmada por el Auto Nro. 151 del mismo año),14 esta situación no supone un defecto procedimental ni un trámite irregular, tampoco configura una causal de nulidad procesal, pues la actora ejerció su derecho de defensa al formular excepciones contra el mandamiento de pago, las cuales fueron resueltas de fondo en los actos acusados15.

De esta forma, tal como lo indicó el Tribunal, la demandante se entiende notificada por conducta concluyente con la presentación del memorial de excepciones contra el mandamiento de pago. 11 Ibidem, página 19. 12 Sentencia del 8 de junio de 2017, exp. 20254, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, reiterada en la del 29 de febrero de 2024, exp. 27140, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 13 Samai del Tribunal, índice 12, carpeta «10_250002337000201900837002RECIBEMEMORIAL20220422155643», documento «Auto 0105 - 18.Abr.2018 - Resuelve Nulidad». 14 Ibidem, documento «Auto 0151 - 17.May.2018 - Reposición 0105». 15 Ibidem, documentos «Resolución 0050 - 03.Dic.2018 - Resuelve Excepciones» y « Resolución 009 - 22.May.2019 - Reposición Excepciones».

Radicado: 25000-23-37-000-2019-00837-01 (28565) Demandante: Gloria Lucía Álvarez Pinzón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Ahora, resulta irrelevante que el curador ad litem no haya presentado recurso de reposición contra el mandamiento de pago, pues, si la actora lo consideraba procedente, pudo ejercerlo una vez fue notificada por conducta concluyente.

En esas condiciones, no se vulneró el debido proceso de la actora, pues la irregularidad en la notificación del mandamiento de pago no da lugar a su nulidad ni la de los actos acusados, por lo que no prospera este cargo de la apelación. 4. Sobre la excepción de falta de título ejecutivo La actora afirmó que i) la prosperidad de la excepción de pago parcial en los actos acusados tiene como consecuencia la finalización del cobro coactivo, pues afecta la certeza y exigibilidad de la obligación contenida en el fallo de responsabilidad fiscal, por lo que debía ser modificado el título ejecutivo; y ii) el director de jurisdicción coactiva no era competente para modificar el fallo de responsabilidad fiscal y cometió un error al intentar subsanar la irregularidad restando las consignaciones efectuadas por CORCARIBE S.A. en Liquidación al valor total de la obligación, dichos pagos ocurrieron antes de la expedición del mandamiento de pago y fue realizado por alguien diferente a los ejecutados.

Para resolver, la Sala evidencia que, en la sentencia de primera instancia, este cargo fue negado porque i) la consecuencia jurídica de la excepción de pago parcial no es la inexistencia del título, sino que la ejecución continúa con la adecuación del monto de la obligación, y ii) si la actora consideró que el fallo de responsabilidad fiscal no contenía una determinación real, cierta y actualmente exigible por los pagos efectuados por COLCARIBE S.A. en Liquidación, debió interponer los recursos procedentes en su contra, pues esta discusión no procede mediante la formulación de excepciones contra el mandamiento de pago16.

La Sala precisa que el recurso de apelación no controvierte el segundo argumento del Tribunal, pues no refuta la improcedencia de discutir la obligación contenida en el fallo de responsabilidad fiscal dentro del cobro coactivo ni la necesidad de presentar recursos contra el fallo de responsabilidad fiscal para obtener su modificación. De otro lado, se pone de presente que el literal c) del artículo 510 del Código de Procedimiento Civil (aplicable por la remisión del artículo 561 ibidem y el artículo 90 de la Ley 42 de 1993) prevé que, si las excepciones prosperaren parcialmente, se ordenará llevar adelante la ejecución en la forma que corresponda, esto es, adecuando el valor de la obligación, tal como lo hicieron los actos acusados.

En esas condiciones, el título ejecutivo no deja de contener una obligación cierta y actualmente exigible por la prosperidad de la excepción de pago parcial, por lo que es improcedente dar por terminado el procedimiento de cobro coactivo o modificar el título ejecutivo, pues por expreso mandato legal le corresponde al funcionario que adelanta el trámite adecuar el valor de la obligación, sin que se pueda reputar su falta de competencia. 5.

Costas A la luz de los artículos 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y 365 (numeral 8) del Código General del Proceso, no 16 Samai del Tribunal, índice 31, página 28. Radicado: 25000-23-37-000-2019-00837-01 (28565) Demandante: Gloria Lucía Álvarez Pinzón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 habrá condena en costas (gastos del proceso y agencias en derecho) en esta instancia, porque no se encuentran probadas en el expediente. 6.

Decisión Al no prosperar la apelación la Sala confirmará la sentencia impugnada. Además, no impondrá condena en costas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1. Declarar fundado el impedimento manifestado por el consejero Milton Chaves García. 2.

Confirmar la sentencia del 14 de septiembre de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A. 3. Sin condena en costas. Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.

Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN