REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Bogotá D.C, quince (15) de diciembre de dos mil veintidós (2022). Consejero Ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 11001-03-15-000-2022-03651-01 Demandante: LUZ STELLA OTÁLVARO RAMÍREZ Demandado: SUBSECCIÓN B DE LA SECCIÓN SEGUNDA DEL CONSEJO DE ESTADO Medio de control: ACCIÓN DE TUTELA Asunto: INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL.

Síntesis del caso: la actora reiteró los planteamientos que presentó en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho y en el recurso de apelación contra la sentencia en la que se negaron sus pretensiones. Se confirmará la sentencia que declaró improcedente la acción de tutela por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional.

La Sala decide la impugnación interpuesta por la demandante en contra de la sentencia de 26 de agosto de 2022 proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado que decidió: “PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE el amparo solicitado, por las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. ( )”. (mayúsculas y negrillas del original – archivo disponible en medio magnético en el aplicativo SAMAI). II.

ANTECEDENTES Mediante escrito radicado ante esta Corporación el 5 de julio de 2022 la actora presentó proceso de acción de tutela en contra de la sentencia de 7 de abril de 2022 en la que la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado negó las pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para que se protejan sus derechos constitucionales fundamentales del debido proceso, vida, libertad, Expediente: 11001-03-15-000-2022-03651-01 Demandante: Luz Stella Otálvaro Ramírez Acción de tutela – Impugnación de fallo 2 igualdad, seguridad social y trabajo, por cuanto, a su juicio, esa providencia judicial incurrió en los defectos sustantivo y fáctico, por negar el reconocimiento de la pensión gracia post mortem a favor de la demandante. 1.

Los hechos de la demanda Como fundamento fáctico de la acción la parte demandante, señaló, en síntesis, lo siguiente: 1) El señor José Fernando Henao Gil, quien fuera cónyuge de la actora, prestó sus servicios como docente del magisterio y falleció el 15 de septiembre de 1990, razón por la que se solicitó a la UGPP el reconocimiento y pago de una pensión gracia postmortem y, consecuencialmente, de una pensión de sobreviviente para la demandante. 2) La UGPP negó esa petición y la accionante presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra tales actos. 3) El Tribunal Administrativo de Caldas profirió sentencia de primera instancia el 2 de agosto de 2019 en la que negó las pretensiones de la demanda con fundamento en que la actora no cumplió con los requisitos exigidos por la Ley 12 de 1975 y el Decreto 224 de 1972 para acceder al reconocimiento de la erogación reclamada, porque el causante no prestó servicios en el magisterio por un periodo igual o superior a 18 años continuos o discontinuos. 4) La señora Luz Otálvaro apeló esa decisión y en esa oportunidad manifestó que si bien es cierto su esposo falleció a la edad de 38 años, también lo es que para el momento de su deceso contaba con más de 15 años laborados para el magisterio, por lo que superó más de las dos terceras partes de cotización al sistema y por ello debería reconocerse la pensión en los términos de las leyes 100 de 1993 y 797 de 2003. 5) La subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado confirmó la decisión con sentencia de 7 de abril de 2022 con razones similares a las del a quo en el proceso ordinario.

Expediente: 11001-03-15-000-2022-03651-01 Demandante: Luz Stella Otálvaro Ramírez Acción de tutela – Impugnación de fallo 3 2. Fundamentos de la vulneración Para la demandante la sentencia de 7 de abril de 2022 adolece de los defectos sustantivo y fáctico. 1) En lo relacionado con el defecto sustantivo, indicó que la autoridad demandada interpretó de manera equivocada el Decreto 624 de 1971, norma que no hizo referencia a los tiempos de servicio de docencia prestados por alfabetizadores, como lo fue el caso del causante José Fernando Henao Gil. 2) Alegó la ocurrencia de un defecto fáctico porque con las pruebas decretadas en segunda instancia se probó que el causante laboró por más de 15 años al servicio del magisterio, con lo que cumplió el requisito exigido por el Decreto 224 de 1972 o las 50 semanas de que trata la Ley 100 de 1993 para el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes. 3.

Pretensiones La demandante solicitó lo siguiente: “1. Declarar vulnerados los iusfundamentales de los artículos 11, 13, 29, 43, 48 y 53 de la Carta Política. 2. Revocar la decisión de primera y segunda instancia promovida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS y la SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B – SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL CONSEJO DE ESTADO, que niega las pretensiones de la demanda incoada ante el Tribunal contencioso Administrativo de Caldas y en su lugar aplicar el antecedente jurisprudencial de la Honorable Corte Constitucional. 3.

No proponer como requisito de procedibilidad el principio de inmediatez y/o el recurso de revisión. 4. Ordenar a la UNIDAD DE GESTIÓN PENSIONAL Y PARAFISCAL (UGPP) en virtud de la decisión del Juez Constitucional reconocer y pagar a mi favor una pensión de jubilación gracia al señor JOSÉ FERNANDO HENAO GIL y consecuencialmente la pensión de sobreviviente a la señora LUZ STELLA OTÁLVARO RAMÍREZ a partir del 15 de septiembre de 1990 fecha del fallecimiento. 5.

Ordenar el pago de los intereses moratorios en virtud del artículo 141 de la Ley 100 de 1993 por la tardanza en el reconocimiento y ausencia de la mesada pensional desde el 9 de mayo de 1988.”. (archivo disponible Expediente: 11001-03-15-000-2022-03651-01 Demandante: Luz Stella Otálvaro Ramírez Acción de tutela – Impugnación de fallo 4 en medio magnético en el aplicativo SAMAI – negrillas y mayúsculas del original). 4.

Actuación en primer grado La Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado por auto de 25 de julio de 2022 admitió la acción de tutela y notificó a los magistrados de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado como autoridades demandadas, con el fin de que presentaran un informe sobre los hechos que dieron lugar a la presente acción. En informe de respuesta, el magistrado ponente de la providencia cuestionada adujo atenerse a lo que quede probado durante el presente trámite procesal y afirmó que las razones que sirvieron de fundamento a la sentencia atacada constituyen los planteamientos de defensa para controvertir lo alegado por la demandante. 5.

Sentencia de primera instancia El 26 de agosto de 2022 la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado profirió sentencia y declaró improcedente la acción de tutela por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional. Para el a quo el proceso de acción de tutela se presentó para reabrir el debate jurídico surtido en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho no. 17001- 23-33-000-2016-00707-00/01, como si se tratara de una instancia adicional.

Tras comparar las razones esgrimidas por la actora en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, en el recurso de apelación contra el fallo de primera instancia del proceso ordinario y en la acción de tutela, advirtió que lo pretendido es continuar con el debate jurídico que ya fue decidido. Los argumentos de la accionante son una mera inconformidad frente al razonamiento del juez ordinario por una decisión desfavorable. 7.

Impugnación Expediente: 11001-03-15-000-2022-03651-01 Demandante: Luz Stella Otálvaro Ramírez Acción de tutela – Impugnación de fallo 5 La parte actora presentó impugnación y esta le fue concedida en auto de 1 de noviembre de 2022. La cuestión planteada es de relevancia constitucional porque compromete derechos de rango constitucional.

Basta con revisar el contenido de la tutela para advertir que no se pretendió reabrir un debate jurídico surtido pues esa discusión no se surtió debidamente por los evidentes errores cometidos durante el trámite judicial. En la demanda se presentaron de manera detallada los yerros en que incurrió la autoridad judicial demandada lo que resulta suficiente para analizar la alegada violación de derechos fundamentales.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado procede la Sala a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: i) finalidad de la acción de tutela y ii) el caso concreto. 1. Finalidad de la acción de tutela Según el artículo 86 de la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991, disposiciones estas que regulan la acción de tutela, tal mecanismo se ejerce mediante un procedimiento preferente y sumario cuyo objeto es proteger de manera inmediata y eficaz, los derechos constitucionales fundamentales amenazados o vulnerados por una acción u omisión de una autoridad pública o de un particular.

Sin embargo, este mecanismo no puede ser utilizado válidamente para pretender sustituir los recursos idóneos previstos por el legislador y tampoco para desplazar o variar los procedimientos de reclamo judicial preestablecidos o para revivir con ella términos precluidos o acciones caducadas. Expediente: 11001-03-15-000-2022-03651-01 Demandante: Luz Stella Otálvaro Ramírez Acción de tutela – Impugnación de fallo 6 De igual forma, dichas normas establecen la improcedencia de esta acción cuando exista otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable sobre uno o varios derechos fundamentales del demandante. 2.

El caso concreto En el asunto de la referencia se demandó por esta vía constitucional a la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado con el fin de que se protejan los derechos constitucionales fundamentales del debido proceso, vida, libertad, igualdad, seguridad social y trabajo, presuntamente vulnerados con la sentencia de segunda instancia de 7 de abril de 2022 proferida en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho no. 17001-23-33-000-2016-00707-01.

En los términos en que fue propuesta la controversia la Sala confirmará la sentencia de primera instancia que declaró improcedente la acción de tutela por no cumplirse con el requisito de relevancia constitucional por las razones que procederán a exponerse: 1) Para determinar si una solicitud de amparo de tutela tiene o no relevancia constitucional, la Sala Plena del Consejo de Estado consideró necesario examinar varios elementos siendo uno de ellos que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional a las del proceso ordinario en que fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial constitucional fue diseñado para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial1. 2) Para la actora en la providencia judicial atacada se incurrió en los defectos sustantivo y fáctico, no obstante, para esta Sala resulta claro, como lo fue para la primera instancia, que los fundamentos que soportaron la acción de tutela se dirigieron de manera exclusiva a discutir argumentos que ya fueron planteados en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho y en el recurso de apelación 1 Sentencia de 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado, expediente 11001-03-15-000-2012-02201-01, MP: Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

Expediente: 11001-03-15-000-2022-03651-01 Demandante: Luz Stella Otálvaro Ramírez Acción de tutela – Impugnación de fallo 7 en el proceso ordinario, los cuales ya fueron debatidos y decididos en los trámites procesales correspondiente. 3) Resulta evidente que los planteamientos de la demandante son una insistencia de aquellos con los que se cuestionó la sentencia que negó las pretensiones de anulación de los actos administrativos de la UGPP con los que esa autoridad negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia post mortem en favor de la señora Luz Stella Otálvaro Ramírez, como cónyuge supérstite del señor José Fernando Henao Gil, en concreto, para que se declare que el causante laboró para el servicio del magisterio por más de 15 años, con lo que cumplió con los requisitos de las leyes 100 de 1993 y 797 de 2003 para acceder a esa prestación. 4) En el recurso de apelación que presentó la demandante en contra del fallo de primera instancia proferida en el marco del proceso ordinario se reclamó la ocurrencia de un defecto sustantivo y la vulneración de los derechos fundamentales aquí invocados con fundamento en que, para la fecha de deceso del causante, él contaba con el tiempo laborado que le permitía ser beneficiario de una pensión. 5) La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado desató tales planteamientos por considerar lo siguiente: “De las pruebas anteriormente relacionadas, se desprende que (i) la accionante y el señor José Fernando Henao Gil (q. e. p. d.) contrajeron nupcias el 5 de marzo de 1976 y este último falleció el 15 de septiembre de 1990;

(ii) el causante laboró en calidad de «ALFABETIZADOR» en Manizales, de agosto a noviembre de 1971 y como docente nacionalizado para el departamento de Caldas del 25 de marzo de 1974 al 15 de septiembre de 1990 (16 años, 3 meses, y 20 días); y (iii) mediante Resoluciones 11918 de 26 de septiembre de 1996 y 8064 de 15 de mayo de 1997, emanadas de la desaparecida Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal), y RDP 28571 de 4 de agosto de 2016, emitida por la UGPP, se negó a la actora la pensión gracia post mortem, por cuanto su esposo no colmó el requisito de 20 años de servicio en la docencia territorial o nacionalizada.

Para dilucidar la controversia planteada, se debe mencionar que la sustitución pensional o pensión de sobrevivientes tiene como finalidad, atender la contingencia derivada por el deceso del trabajador, con el objetivo de cubrir no solo la ausencia repentina de la persona, sino el apoyo económico que le daba al grupo familiar, y con el único fin de evitar un cambio de las condiciones de subsistencia de los beneficiarios.

Expediente: 11001-03-15-000-2022-03651-01 Demandante: Luz Stella Otálvaro Ramírez Acción de tutela – Impugnación de fallo 8 Por su parte, el Decreto 224 de 1972, «por el cual se dictan normas relacionadas con el ramo docente», reguló en su artículo 7, lo relacionado con el reconocimiento de pensión por muerte del trabajador - docente, así: ARTÍCULO 7º.- En caso de muerte de un docente que aún no haya cumplido el requisito de edad exigido para la obtención de la pensión, pero que hubiere trabajado como profesor en planteles oficiales por lo menos diez y ocho (18) años continuos o discontinuos, el cónyuge y los hijos menores tendrán derecho a que por la respectiva entidad de previsión se pague una pensión equivalente al 75% de la asignación mensual fijada para el cargo que desempeñaba el docente al tiempo de la muerte mientras aquel no contraiga nuevas nupcias o el hijo menor cumpla la mayoría de edad y por un tiempo máximo de cinco (5) años” (Aparte tachado eliminado por el artículo 1 de la Ley 33 de 1972) ( ).

El anterior precepto consagró el derecho a tal pensión solo cuando el educador fallecido hubiese laborado en planteles oficiales durante un período mínimo de dieciocho (18) años continuos o discontinuos, ante lo cual habilita al cónyuge y/o a los hijos menores a que soliciten su reconocimiento en cuantía equivalente al 75% de la asignación mensual fijada para el cargo desempeñado por el maestro al momento de su fallecimiento, sin el límite temporal que inicialmente estipuló dicha norma, ante la derogatoria tácita que surgió con la expedición de la Ley 33 de 1973.

(…) Conforme a la anterior posición jurisprudencial, en los eventos en que el educador fallezca previo a colmar los requisitos para acceder al reconocimiento de la pensión gracia, se acudirá a lo previsto en el artículo 7 del Decreto ley 224 de 1972, siempre y cuando hubiere trabajado como profesor en planteles oficiales por lo menos dieciocho (18) años continuos o discontinuos.

En el sub lite la Sala encuentra acreditado que dado el fallecimiento del señor José Fernando Henao Gil (q. e. p. d.) el 15 de septiembre de 1990, este no alcanzó a cumplir los requisitos que prevé́ la Ley 114 de 1913, para obtener la pensión gracia, pues al momento de su muerte tenía 38 años de edad y había prestado servicios como docente nacionalizado por el término de 16 años, 3 meses y 20 días, motivo por el cual la extinguida Caja Nacional de Previsión Social y, posteriormente, la UGPP negaron el reconocimiento a la actora de dicha prestación. Ahora bien, aunque en los alegatos de conclusión se mencionan unos nuevos tiempos de labores y, en virtud de ello, se profirió auto para mejor proveer, de los documentos allegados no es dable establecer un período adicional que sume para efectos de alcanzar el lapso mínimo de servicio, pues el Decreto 624 de 22 de diciembre de 1971, en el que se indica que el fallecido señor José́ Fernando Henao Gil se desempeñó como «ALFABETIZADOR» en Manizales, de agosto a noviembre de 1971, no especifica el tiempo exacto en que ejerció esa labor y tampoco se halla acreditado ese dato en otro documento.

Pero si en gracia de discusión se tomaran esos cuatro meses, el tiempo total únicamente sería de 16 años, 7 meses y 20 días. En estas condiciones, la sentencia apelada se ajusta al derrotero jurisprudencial trazado en casos como el presente, en el entendido de que es requisito necesario que el causante hubiese trabajado como docente oficial por lo menos 18 años para que se le reconozca la pensión gracia a sus beneficiarios, conforme al Decreto 224 de 1972 (máxime cuando no Expediente: 11001-03-15-000-2022-03651-01 Demandante: Luz Stella Otálvaro Ramírez Acción de tutela – Impugnación de fallo 9 le son aplicables las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, como se depreca en la alzada, porque no estaban vigentes para la fecha en que falleció el maestro), pues, como quedó demostrado en el sub lite, el señor José́ Fernando Henao Gil (q. e. p. d.) para el 15 de septiembre de 1990 solo completó 16 años, 3 meses y 20 días de servicio en la docencia oficial.”.

(archivo disponible en medio magnético en el aplicativo SAMAI) 6) Así entonces, en la sentencia cuestionada la autoridad judicial precisó que la ley 100 de 1993 cuya aplicación exigió la actora, no resultaba aplicable por no estar vigente para el momento en que falleció el causante. 7) Se precisó que para la fecha en que falleció el señor José Fernando Henao Gil, él tenía cotizado un periodo de 16 años, 3 meses y 20 días, por lo que no cumplió con los requisitos establecidos en la ley 114 de 1913 para que opere el reconocimiento de la pensión gracia (20 años de servicio) y tampoco los 18 años continuos o discontinuos de que trató el decreto ley 224 de 1972. 8) Sobre las pruebas que la demandante alegó como no valoradas, la autoridad demandada fue clara en precisar que las tuvo en cuenta, sin embargo, no resultaron suficientes para modificar el sentido de la decisión porque con ellas se probó un periodo de servicio de 4 meses que, en todo caso, no alcanzó para que el actor cumpliera con el tiempo de 18 años exigido por la norma. 9) Respecto a ello la Sala advierte que no es viable que la parte demandante pretenda emplear a la acción de tutela como un recurso para alterar la valoración probatoria que correspondió al juez natural de la causa en segunda instancia, con el único fin de manifestar su inconformidad con el análisis del juez natural, máxime porque la parte actora perdió su oportunidad de presentar las pruebas en la etapa procesal de primera instancia y, en todo caso, con los hechos expuestos no se logró evidenciar prima facie, la necesidad inminente de intervención por parte del juez de la tutela. 10) De acuerdo con lo expuesto, la discusión planteada en la acción de tutela, enmarcada en la presunta configuración de los defectos sustantivo y fáctico, fue resuelta a plenitud por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que presentó la señora Luz Stella Otálvaro Ramírez en contra de la UGPP.

Expediente: 11001-03-15-000-2022-03651-01 Demandante: Luz Stella Otálvaro Ramírez Acción de tutela – Impugnación de fallo 10 11) En esa providencia la autoridad judicial demandada realizó un estudio sobre el valor probatorio de todos los documentos aportados por la parte demandante, inclusive de aquellos que se allegaron en el recurso de apelación contra el fallo de primera instancia y a partir de ese análisis denotó que no se cumplieron los presupuestos legales para obtener el reconocimiento de la pensión gracia post mortem. 12) En este caso es claro que la demandante replicó los argumentos del medio de control y del recurso de apelación que presentó en contra del fallo de primera instancia proferido en el proceso ordinario lo que permite concluir, sin mayores dilaciones, que la parte actora pretendió emplear la acción de tutela como un recurso con el que buscó obtener una decisión favorable a sus intereses en el proceso en que se profirió la providencia atacada. 13) Como lo concluyó el a quo, todos los desacuerdos planteados en la acción de tutela coincidieron con los supuestos fácticos y jurídicos expuestos en sede ordinaria. 14) Por consiguiente, en la medida que al juez constitucional le está vedado pronunciarse sobre materias que desbordan su competencia, so pena de desconocer la estructura de la administración de justicia, así como los principios de seguridad jurídica y juez natural, y en la medida que no se evidencia prima facie afectación o vulneración de derechos fundamentales se confirmará la sentencia de primera instancia que declaró improcedente la acción de tutela.

En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA –SUBSECCIÓN B-, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A 1º) Confírmase la sentencia proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Expediente: 11001-03-15-000-2022-03651-01 Demandante: Luz Stella Otálvaro Ramírez Acción de tutela – Impugnación de fallo 11 2º) Notifíquese esta decisión personalmente a las partes e intervinientes o por el medio que resulte más expedito y eficaz. 3º) Comuníquesele este fallo a la Sala que resolvió la controversia en primera instancia y remítasele copia de la misma. 4º) Por Secretaría, publíquese la presente providencia en la página web de esta Corporación. 5º) Ejecutoriada esta providencia remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, con las respectivas anotaciones secretariales previas.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FREDY IBARRA MARTÍNEZ MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado Magistrado (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado (Firmado electrónicamente) Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 2 de la Ley 2213 de 2022.