1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., cuatro (04) de julio dos mil veintitrés (2023) Radicación: 11001-03-15-000-2023-01096-01 Demandante: Gloria Ariza de Vargas Demandado: Tribunal Administrativo del Atlántico – Despacho 003 – Sala de Decisión Oral Sección Tercera – Sección B y otros Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / Improcedencia / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL - tercera instancia - la parte actora pretende reabrir el debate al no estar de acuerdo con lo decidido por el juez natural.

Procede la Sala a decidir la impugnación presentada por la parte accionante en contra de la sentencia proferida el 20 de abril de 2023, por la Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante la cual se resolvió declarar improcedente la solicitud de amparo por carecer de relevancia constitucional. I. A N T E C E D E N T E S A. Demanda y sus fundamentos 1.- El 1 de marzo de 2023, Gloria Ariza de Vargas, actuando por medio de apoderada judicial, presentó acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Atlántico - Despacho 003 - Sala de Decisión Oral – B, el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Barranquilla, el Ministerio de Salud y Protección Social, Instituto de Seguros Sociales en Liquidación (en adelante ISS) – Fiduagraria1, con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. Considera que tales prerrogativas fueron vulneradas con ocasión de la providencia de 27 de octubre de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, en el proceso ejecutivo2 que instauró contra la Nación – Ministerio de Salud y de la Protección Social – ISS en Liquidación – Fiduagraria S.A. 1 Esta última en calidad de representante y administradora del Patrimonio Autónomo de remanentes del Instituto Colombiano de Seguros Sociales en Liquidación - P.A.R.I.S.S.- 2 Identificado bajo el número radicado: 08001-33-33-005-2016-00331-03.

Radicación: 11001-03-15-000-2023-01096-01 Demandante: Gloria Ariza de Vargas Demandado: Tribunal Administrativo del Atlántico – Despacho 003 – Sala de Decisión Oral Sección Tercera – Sección B y otros Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 2 2.- La accionante pretende que en virtud del amparo se ordene: “( ) dejar sin efecto la decisión de octubre 27 de 2022 dictada por el Tribunal Contencioso Administrativo del Atlántico Sala de Decisión Oral – Sección B y el auto de 16 de junio de 2022, del Juzgado Quinto Oral Administrativo, en su defecto ordenar continuar el trámite ejecutivo de acuerdo con el Mandamiento de Pago”. 3.- Entre los presupuestos de orden fáctico que respaldan la protección invocada y de las pruebas allegadas se tiene, que: 4.- El 2 de diciembre de 2016, Gloria Ariza de Vargas presentó demanda ejecutiva contra la Nación – Ministerio de Salud y de la Protección Social – ISS en Liquidación – Fiduagraria S.A., con la finalidad de obtener el pago de la obligación contenida en las sentencias de 14 de octubre de 2008 y 7 de julio de 2011, proferidas respectivamente por el Juzgado Quinto Administrativo de Barranquilla y el Tribunal Administrativo del Atlántico, el marco del proceso de reparación directa identificado con el número radicado 08-001-23-31-002-1996-11347-00/01. 5.- El 12 de septiembre de 2018, el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla libró mandamiento de pago a favor de la parte actora.

Sin embargo, mediante auto de 16 de junio de 2022, el mencionado despacho judicial declaró de oficio la nulidad de todo lo actuado a partir del auto que ordenó librar mandamiento de pago y resolvió remitir el expediente al Ministerio de Salud y Protección Social, para que, en el marco de sus competencias, gestionara con Fiduagraria S.A. el pago de la sentencia judicial objeto de recaudo. 6.- Inconforme con lo anterior, la ejecutante apeló la decisión adoptada por el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla. 7.- El 27 de octubre de 2022, el Tribunal Administrativo del Atlántico modificó el fallo de primera instancia, en el sentido de decretar la terminación del proceso ejecutivo y ordenar la remisión del expediente digital al liquidador del ISS, con el fin de que la acreencia se acumulara al proceso de liquidación. Para tal efecto, estimó que de conformidad con los Decretos 254 de 2000 y 2013 de 2012, en el caso objeto de estudio: (i) no era posible tramitar y decidir el proceso ejecutivo promovido por la ejecutante y;

(ii) los jueces de la República no podían abrir procesos ejecutivos contra el ISS, a causa del fuero de atracción previsto en el proceso de liquidación de dicha entidad, debido a que las normas mencionadas indican que todos los procesos ejecutivos promovidos contra el ISS debían terminarse y las respectivas acreencias debían acumularse en el proceso de liquidación. 8.- En el escrito de tutela, la parte accionante sostuvo que las entidades accionadas vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración. Al respecto señaló que: (i) de conformidad con el Decreto 1051 del Radicación: 11001-03-15-000-2023-01096-01 Demandante: Gloria Ariza de Vargas Demandado: Tribunal Administrativo del Atlántico – Despacho 003 – Sala de Decisión Oral Sección Tercera – Sección B y otros Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 3 2016 el cobro debía “someterse a un proceso ejecutivo a cargo del MINISTERIO DE SALUD y PROTECCION SOCIAL”, pues el referido decreto señala que dicha entidad es la encargada de asumir el pago de las sentencias judiciales derivadas de las obligaciones contractuales y extracontractuales a cargo del ISS en Liquidación, por lo que el trámite de pago podía realizarlo el Ministerio de Salud y Protección Social de forma directa o través del patrimonio autónomo de remanentes constituido por el liquidador del ISS;

(ii) no era posible aplicar al caso objeto de estudio las disposiciones consagradas en los Decretos 254 del 2000 y 2013 del 2012, debido a que la acción ejecutiva se dirigió contra el Ministerio de Salud y Protección Social y no contra el ISS, y porque la ejecución se originó en una sentencia proferida cuando el ISS ya no existía; y (iii) según lo dispuesto por el Decreto 1051 de 2016, el Ministerio de Salud y Protección Social es el subrogativo del ISS, por lo que esta entidad se encuentra legitimada en la causa por pasiva para asumir el pago de la obligación adeudada.

B. Sentencia de primera instancia 9.- Mediante providencia del 20 de abril de 2023, la Sección Quinta del Consejo de Estado declaró improcedente la solicitud de amparo, por no acreditar el requisito de relevancia constitucional, toda vez que ya que el debate propuesto por la parte actora versaba sobre la interpretación de la normatividad que establece la competencia del Ministerio de Salud y Protección Social para asumir el pago de las sentencias judiciales derivadas de las obligaciones contractuales y extracontractuales a cargo del ISS, por lo que los alegatos propuestos en la demanda no tenían la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental.

C. La impugnación 10.- Inconforme con la decisión adoptada, la parte actora presentó escrito de impugnación, en el cual se limitó a manifestar su intención de impugnar el fallo proferido en primera instancia, sin presentar argumentos adicionales. Al respecto señaló que: “con el presente escrito muy respetuosamente me dirijo ante usted con el fin de comunicarle que dentro de la oportunidad legal IMPUGNO el fallo de tutela que fue declarado improcedente por parte del despacho”.

II. C O N S I D E R A C I O N E S D. Competencia 11.- La Sala es competente para conocer de la impugnación presentada y examinar su contenido en contraste con el acervo probatorio y el fallo proferido en primera instancia, según lo establecido en el artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 19913. 3 “por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”.

Radicación: 11001-03-15-000-2023-01096-01 Demandante: Gloria Ariza de Vargas Demandado: Tribunal Administrativo del Atlántico – Despacho 003 – Sala de Decisión Oral Sección Tercera – Sección B y otros Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 4 E. Análisis del caso concreto 12.- De acuerdo a lo indicado en el escrito de impugnación, corresponde determinar si se confirma, modifica o revoca el fallo de primera instancia proferido por la Sección Quinta del Consejo de Estado, que declaró improcedente el amparo deprecado en la demanda al carecer de relevancia constitucional. 13.- La Sala Plena del Consejo de Estado ha reconocido que para determinar si una acción de tutela satisface el requisito de relevancia constitucional es necesario examinar dos elementos, a saber4: a) Que el actor cumpla su carga argumentativa de motivar la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, escenario en el que no basta con enunciar los derechos presuntamente transgredidos, sino que tal vulneración ha de estar justificada, esto es, desde la carga argumentativa, debe expresar con suficiencia las razones y motivos de índole constitucional que revelan un juicio de desvalor respecto de los derechos fundamentales de quien promueve la acción de tutela, cuya fuente es la decisión que ha adoptado el juez, encargado por mandato constitucional de definir el derecho bajo la sacramental fórmula de administrar justicia por mandato de la Constitución y la ley.

En este caso, tal ejercicio debe permitir una acción valorativa de la justeza de la decisión, asunto que se superpone aún a la justicia que envuelve el mandato de ley en que se basa la sentencia. b) Que la demanda de tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, en la medida en que este mecanismo constitucional fue instituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir toda discrepancia que el actor tenga frente a una decisión judicial, aspecto que se vincula en perfecta armonía con el anterior elemento, en tanto la acción de tutela no se presenta como garantía para la confrontación entre la decisión del juez y la opinión, criterio, dicho y aún raciocinio de quien no se ve favorecido con la determinación contenida en la sentencia, pues, sin lugar a dudas, de lo que se trata es de verificar la justeza constitucional de la decisión judicial. 14.- Valorados los presupuestos sustanciales que dieron lugar a que se formulara el proceso ejecutivo, así como el recurso de apelación presentado por la actora en ese trámite judicial, la Sala no encuentra que los argumentos que presenta la demandante se proyecten como transgresión de los derechos fundamentales que invoca.

Una revisión de los planteamientos aducidos en la demanda de tutela permite advertir que su propósito es convertir el mecanismo de amparo constitucional en una 4 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado. Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). Radicación: 11001-03-15-000-2023-01096-01 Demandante: Gloria Ariza de Vargas Demandado: Tribunal Administrativo del Atlántico – Despacho 003 – Sala de Decisión Oral Sección Tercera – Sección B y otros Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 5 instancia adicional o complementaria al litigio contencioso administrativo tramitado y concluido, al pretender reabrir un debate jurídico ya zanjado por el juez natural de la causa por no estar de acuerdo con la decisión de decretar la terminación del proceso ejecutivo y remitir el expediente al liquidador del ISS, con el fin de que la acreencia objeto de reclamo se acumulara al proceso de liquidación de la entidad. 15.- Como se indicó previamente, la accionante alegó, sin especificar la configuración de alguno de los defectos establecidos en la jurisprudencia constitucional, que las entidades accionadas vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, al aplicar de forma indebida los Decretos 254 del 2000 y 2013 del 2012 y al no aplicar las disposiciones contenidas en el Decreto 1051 del 2016. 16.- En ese sentido, reprochó que el juez de lo contencioso administrativo diera por terminada la acción ejecutiva, sin tener en cuenta que, el Ministerio de Salud y de la Protección Social, y no el ISS, era la entidad encargada de realizar el pago de la condena proferida en el proceso de reparación directa Rad. 08-001-23-31-002-1996- 11347-00/01. 17.- De esta manera, la Sala advierte que los argumentos esgrimidos en el escrito de tutela para sustentar la configuración de los yerros endilgados, fueron expuestos en el recurso de apelación presentado por la parte actora en contra la providencia del 16 de junio de 2022, proferida por el Juzgado 5 Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla.

En ese trámite judicial la demandante alegó que: (i) ante la extinción del ISS, debía tenerse al Ministerio de Salud y Protección Social como su sucesor procesal; (ii) el Decreto 541 de 2016, señala que es competencia del Ministerio de Salud y Protección Social, asumir el pago de las sentencias judiciales derivadas de obligaciones contractuales y extracontractuales a cargo del ISS; y, (iii) la condena objeto de ejecución fue proferida con posterioridad al vencimiento del término para hacerse parte en el proceso de liquidación. Al respecto la demandante señaló que: “(…) es improcedente la Nulidad decretada de oficio por el JUZGADO QUINTO ADMINISTRATIVO ORAL DE BARRANQUILLA; lo anterior en virtud; que tal como lo estableció este Tribunal Contencioso Administrativo del Atlántico - Sala de Decisión Oral Sección B, mediante auto de fecha 7 de Febrero de 2018 en el proceso de la referencia, en el presente caso sucedió lo que en derecho se conoce como la figura de Sujeción Procesal, ya que en efecto, ante la extinción del INSTITUTO DE LOS SEGUROS SOCIALES, acaece que si en el curso del proceso sobreviene la extinción de alguna persona jurídica que figure como parte, los sucesores en el derecho debatido podrán comparecer para que se les reconozca tal carácter, e incluso, toda sentencia producirá efectos respectos de ellos aun cuando no concurran, tal como sucede en este caso en concreto.

En este orden de ideas, es claro que la NACIÓN – MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCION SOCIAL, por autoridad de la ley, son sucesoras procesales del extinto ISS. Radicación: 11001-03-15-000-2023-01096-01 Demandante: Gloria Ariza de Vargas Demandado: Tribunal Administrativo del Atlántico – Despacho 003 – Sala de Decisión Oral Sección Tercera – Sección B y otros Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 6 Así mismo, el Decreto 541 de 2016, expedido por el MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCION SOCIAL, es claro al disponer que será competencia de este Despacho Ministerial, asumir el pago de las SENTENCIAS JUDICIALES derivadas de obligaciones contractuales y extracontractuales a cargo del ISS, esto se refiere a las obligaciones y condenas en firme después del término establecido para los procesos de liquidación. (…) Ahora bien, muy a pesar que el JUZGADO QUINTO ADMINISTRATIVO ORAL DE BARRANQUILLA, oficio a la FIDUCIARIA DE DESARROLLO AGROPECUARIO- FIDUAGRARIA S.A. – como vocera del PATRIMONIO AUTONOMO DE REMANENTES DEL INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES HOY LIQUIDADO, para que informara al Despacho si el crédito de la Señora GLORIA ARIZA DE VARGAS, aparecía calificado por el PARR ISS., es preciso manifestar que a la fecha la entidad vocera jamás remitió la RESOLUCIÓN DE RECONOCIMIENTO Y CALIFICACIÓN DEL CRÉDITO y solo emitió una respuesta ambigua.

Es preciso manifestar a su Despacho Señor Magistrado que tal RESOLUCIÓN DE RECONOCIMIENTO Y CALIFICACIÓN DEL CRÉDITO, jamás será remitida, puesto que NO EXISTE, toda vez que el crédito de la señora GLORIA ARIZA DE VARGAS, fue posterior al termino de hacerse parte en el proceso de liquidación. Señor Magistrado, de conformidad con lo anterior queda plenamente demostrado que la figura de Sujeción Procesal, es procedente, razón por la cual el contradictorio esta únicamente conformado por la NACIÓN – MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL, quien sería la única entidad obligada al pago, en atención al Decreto 541 de 2016, expedido por ese mismo Ministerio”. 18.- Estos reproches fueron resueltos por el Tribunal Administrativo del Atlántico, en la providencia del 27 de octubre de 2022.

Para tal efecto, comenzó por señalar que de conformidad con las normas aplicables al proceso de liquidación del ISS, esto es, los decretos 254 de 2000 y 2013 de 2012, no era posible tramitar y decidir el proceso ejecutivo promovido por la accionante. Esto debido al fuero de atracción previsto en el proceso de liquidación del ISS, por lo que las referidas normas indican que todos los procesos ejecutivos promovidos contra esa entidad debían terminarse y las respectivas acreencias debían acumularse en el proceso de liquidación. 19.- Esbozado lo anterior, la autoridad judicial enjuiciada indicó que la ejecución reclamada por la señora Gloria del Socorro Ariza De Vargas tenía origen en una sentencia que se profirió en el momento en que aún se encontraba vigente el proceso de liquidación del ISS.

Lo anterior, debido a que la sentencia condenatoria se dictó el 14 de octubre de 2008 por el Juzgado Quinto Administrativo Oral del circuito de Barranquilla, siendo modificada en segunda Instancia por el Tribunal Administrativo del Atlántico en providencia del 7 de julio de 2011, condenándose en abstracto, por Radicación: 11001-03-15-000-2023-01096-01 Demandante: Gloria Ariza de Vargas Demandado: Tribunal Administrativo del Atlántico – Despacho 003 – Sala de Decisión Oral Sección Tercera – Sección B y otros Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 7 lo que mediante el auto de 28 de mayo de 2013, el Juzgado Segundo Administrativo de Barranquilla, resolvió el incidente de regulación de perjuicios, providencia que quedó en firme el 5 de junio de 2013, mientras que la liquidación del ISS se ordenó a través del Decreto 2013 del 28 de septiembre de 2012.

Por lo anterior, el Tribunal concluyó que el cobro debía someterse a las reglas previstas en el proceso de liquidación y no en un proceso ejecutivo independiente. 20.- Por último, citó la sentencia C-382 de 2005 de la Corte Constitucional en la cual se sostuvo que “el objetivo mismo del fuero de atracción de los procesos liquidatorios que se controvierte en esta oportunidad, es el de garantizar que la totalidad de los acreedores de las entidades públicas que se han visto afectadas a procesos de liquidación puedan, efectivamente, acceder a la protección de las autoridades encargadas de llevar a cabo tal proceso liquidatorio, en condiciones de igualdad, sin que existan circunstancias adicionales –tales como la existencia de procesos ejecutivos paralelos contra bienes de propiedad de la entidad en liquidación- que obstruyan o restrinjan la efectividad de sus derechos crediticios”. 21.- Bajo ese contexto, no hay duda de que la parte accionante propone en sede de tutela los mismos argumentos que fueron expuestos en el escrito de apelación interpuesto en contra del auto del 16 de junio de 2022, los que, a su vez, fueron abordados por el Tribunal Administrativo del Atlántico. 22.- Así, resulta evidente que la parte accionante busca crear una instancia adicional al proceso contencioso administrativo y reabrir el debate jurídico, en torno a la terminación del proceso ejecutivo objeto de estudio, asunto que, como ya se vio, fue objeto de estudio ante la instancia judicial respectiva, la cual tuvo a su cargo valorar los alegatos de hecho y de derecho que sometieron a su consideración. Por lo tanto, no cabe ahora prolongar el debate sobre los mismos, pues la acción de tutela no es mecanismo complementario al del medio de control ordinario, y no tiene por fin revisar las bases del debate judicial para definir, como instancia final, las razones de derecho objeto de la controversia. 23.- Con todo, se advierte que la decisión cuestionada encuentra claro sustento en el principio de libre valoración judicial y, antes de configurar una actuación subjetiva o arbitraria es, en realidad, el resultado de una interpretación razonable del material probatorio aportado al proceso, a su vez, confrontado con las preceptivas legales y jurisprudenciales que resultaban aplicables al caso. 24.- La Sala encuentra que la autoridad judicial demandada sustentó la providencia acusada en las normas y la jurisprudencia sentada sobre la materia, específicamente a partir del estudio de los Decretos 254 de 2000 y 2013 de 2012, y en las consideraciones expuestas por la Corte Constitucional en la Sentencia C-382 de 2005, de modo que los argumentos propuestos por la parte actora se traducen en un Radicación: 11001-03-15-000-2023-01096-01 Demandante: Gloria Ariza de Vargas Demandado: Tribunal Administrativo del Atlántico – Despacho 003 – Sala de Decisión Oral Sección Tercera – Sección B y otros Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 8 debate de carácter eminentemente legal, que consiste en imponer su interpretación de las referidas normas, según la cual no se debió decretar la terminación del proceso ya que el Ministerio de Salud y Protección Social tiene legitimación para asumir el pago de la sentencia judicial derivada de las obligaciones contractuales y extracontractuales a cargo del ISS. 25.- Visto lo anterior, las presuntas deficiencias alegadas respecto de la decisión adoptada dentro del proceso de reparación directa responden, en realidad, a una discrepancia valorativa sobre el resultado desfavorable del proceso que no es susceptible de admitirse como una causal de procedibilidad especial, pues siempre que se trate de interpretaciones diversas y razonables, es el juez natural el llamado a fijar aquella que mejor se ajuste al caso de que se trate, conforme a los criterios de la sana crítica y en virtud de su autonomía e independencia. 26.- Así las cosas, la demanda de tutela que se examina se torna improcedente al no satisfacer el requisito general de relevancia constitucional, por cuanto su objeto es reabrir un debate ya tramitado y concluido en las instancias respectivas, lo que desnaturaliza su finalidad como mecanismo supletivo de protección de los derechos fundamentales.

De suerte que, esta Sala habrá de confirmar la sentencia del 20 de abril de 2023, dictada por la Sección Quinta del Consejo de Estado. 27.- En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR el fallo proferido el 20 de abril de 2023, por la Sección Quinta del Consejo de Estado, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.

TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional el expediente para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Radicación: 11001-03-15-000-2023-01096-01 Demandante: Gloria Ariza de Vargas Demandado: Tribunal Administrativo del Atlántico – Despacho 003 – Sala de Decisión Oral Sección Tercera – Sección B y otros Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 9 FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE5 JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.

Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai. 5 VF