Demandante: Miguel Ángel Piñeros Piñeros Demandados: Concejales de Guayatá (Boyacá) Radicado: 15001-23-33-000-2023-00474-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá, D. C., cinco (5) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD ELECTORAL Radicación: 15001-23-33-000-2023-00474-01 Demandante: MIGUEL ÁNGEL PIÑEROS PIÑEROS Demandados: CONCEJALES DE GUAYATÁ (BOYACÁ) – PERIODO 2024-2027 Tema: Mecanismos legales para modificar la votación en los escrutinios.

Causal de nulidad por falsedad en documentos electorales. Inaplicación de actos administrativos por violar la Constitución Política o la ley (CPACA ART. 148). SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia de 12 de agosto de 2024 del Tribunal Administrativo de Boyacá, que negó las pretensiones de la demanda.

I.

ANTECEDENTES 1. La demanda El señor Miguel Ángel Piñeros Piñeros, por intermedio de apoderado judicial1, instauró demanda en ejercicio del medio de control de nulidad electoral, consagrado en el artículo 139 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, tendiente a obtener la nulidad del acto de elección de los concejales del municipio de Guayatá (Boyacá), para el período 2024-2027, contenido en el formulario E-26 CON del 30 de octubre de 2023, expedido por la Comisión Escrutadora Municipal. 1.1.

Hechos El demandante relató que en las pasadas elecciones del 29 de octubre de 2023 fue el candidato número 6 en la lista con voto preferente del Partido Conservador al Concejo de Guayatá (Boyacá). 1 El abogado Edgar Ignacio Sainea Escobar. Demandante: Miguel Ángel Piñeros Piñeros Demandados: Concejales de Guayatá (Boyacá) Radicado: 15001-23-33-000-2023-00474-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Narró que el 30 de octubre de 2023, durante el escrutinio municipal, presentó una petición ante la comisión escrutadora para la «revisión» de los votos obtenidos en dos mesas.

Expuso que su solicitud fue «aceptada» mediante auto de trámite 1 de ese día, que frente a la mesa 1, puesto Cabecera Municipal, zona 00 señaló que «el candidato 6, tiene 8 votos, pero que no fueron debidamente registrados en el Formato E-14». Precisó que, en lugar de hacer las modificaciones en dicho formato, la comisión escrutadora municipal resolvió enviar un oficio a la departamental y esta, a través del auto 007 del 2 de noviembre de 2023, dispuso declarar su falta de competencia para acceder a lo pedido por el demandante.

Finalmente, informó que no había obtenido respuesta a la reclamación que presentó sobre el tema ante el Consejo Nacional Electoral. 1.2. Concepto de la violación La parte actora acusó el acto demandado de falsa motivación, con fundamento en el artículo 137 del CPACA. Explicó que «se omitió hacer las correcciones frente al acto de elección, lo que afecta la seguridad jurídica»2.

Destacó que la comisión escrutadora municipal evidenció a partir del «cuenta votos», ocho votos que no le fueron computados en la mesa 1, puesto cabecera municipal, zona 00, lo cual «hubiese cambiado sustancialmente el resultado electoral». Por la misma razón, adujo que la elección impugnada contiene datos contrarios a la verdad y le atribuyó la causal del artículo 275, numeral 3 del mismo código.

A su turno, aseguró que no se atendió «en términos concretos y materiales» su reclamación. Argumentó que la situación descrita vulneró el derecho fundamental a la participación y afectó la transparencia del proceso. Agregó que el sufragio y los resultados «se deben reflejar en los actos de conteo y de elección». En tal sentido, invocó como infringidos los artículos 2º, 40 y 258 de la Constitución Política. 2.

Contestación de la demanda Dentro del plazo otorgado en el auto admisorio de 16 de enero de 2024, intervinieron los siguientes sujetos procesales: 2 Extraído del escrito de subsanación de la demanda. Demandante: Miguel Ángel Piñeros Piñeros Demandados: Concejales de Guayatá (Boyacá) Radicado: 15001-23-33-000-2023-00474-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 2.1.

Registraduría Nacional del Estado Civil (RNEC) El apoderado de la entidad advirtió que no era posible manifestarse sobre las pretensiones, en razón a que no profirió el acto de elección. Al respecto, explicó que esta es función de las comisiones escrutadoras, de las cuales los registradores cumplen el rol de secretarios. En consecuencia, propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva y solicitó su desvinculación del proceso.

Con todo, hizo algunas precisiones sobre los hechos relatados por el demandante y lo informado en las actas de escrutinio. En tal sentido, precisó los nueve candidatos elegidos al Concejo de Guayatá, identificó las reclamaciones presentadas por el demandante y justificó la falta de competencia de la comisión escrutadora general con fundamento en el principio de preclusividad de los escrutinios. 2.2.

Consejo Nacional Electoral (CNE) La apoderada del CNE formuló la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva y solicitó que se le desvincule del proceso, sobre la convicción de que los hechos difieren de las competencias constitucionales y legales de la entidad, al tiempo que no se le atribuyen actuaciones ni omisiones.

Por otra parte, explicó que «al momento de recibir la reclamación la Comisión Departamental de Boyacá, las elecciones del concejo municipal de Guayata (sic), ya habían sido declaradas el 30 de octubre de 2023». Igualmente, sostuvo que en este caso no está demostrada la incidencia de la irregularidad en el acto acusado, de conformidad con el artículo 287 del CPACA y la jurisprudencia3, porque «revisado (sic) los 8 votos que alude en la demanda que presuntamente se dejaron de contabilizar, y si se realizara una nueva distribución, dicha organización política, no obtiene una curul adicional ni se presenta una variación con respecto de los candidatos que resultaron electos tanto al interior de su propia lista y ni en las otras listas» (negrillas del original). 3.

Actuaciones relevantes de la primera instancia Mediante auto de 13 de febrero de 2024, el Tribunal Administrativo de Boyacá negó la suspensión provisional del acto acusado. Por auto de 29 de febrero de 2024, el magistrado ponente resolvió tener por no contestada la demanda por parte de los concejales elegidos, quienes no intervinieron en el proceso.

En la misma providencia, dio aplicación a la figura de sentencia 3 Citó: Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia de 11 de marzo de 2021, Rad. 11001-03-28- 000-2018-00081-00, MP. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Demandante: Miguel Ángel Piñeros Piñeros Demandados: Concejales de Guayatá (Boyacá) Radicado: 15001-23-33-000-2023-00474-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 anticipada, conforme lo establecido en el artículo 182A, numeral 1, literal d) del CPACA; en consecuencia, fijó el litigio en el sentido de «establecer si hay lugar a declarar la nulidad del Acto Administrativo contenido en el Acta General de Escrutinio y formulario E-26 mediante el cual se declaró la elección como Concejales del municipio de Guayatá para el periodo constitucional 2024-2027 a los siguientes ciudadanos ( )».

Adicionalmente, incorporó las pruebas aportadas por las autoridades de la Organización Electoral, negó la declaración de parte solicitada por el demandante y ordenó correr traslado para alegar de conclusión. 4. La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Boyacá negó las pretensiones de la demanda, a través de sentencia proferida el 12 de agosto de 2024.

Para sustentar la decisión, precisó que la demanda no planteaba un debate de falsa motivación, sino de falsedad de los documentos electorales, es decir, la causal del numeral 3, artículo 275 del CPACA, porque la comisión escrutadora municipal no modificó los resultados, pese a aceptar un error en el cómputo. Con esa claridad, analizó el acta general de escrutinios, donde observó que la solicitud de recuento de votos del señor Miguel Ángel Piñeros Piñeros fue presentada ante la comisión escrutadora municipal cuando el escrutinio de la mesa 1 ya había sido realizado.

Por su parte, del auto 1 del 30 de octubre de 2023, destacó que los ocho votos que reclama el demandante fueron verificados con base en «el cuentavotos» y que esta modificación no quedó registrada en los documentos electorales, especialmente en el formulario E-24 CON, en el que figura sin votos para esa mesa. A partir de lo examinado, consideró que la comisión escrutadora municipal tramitó la aludida solicitud pese a su extemporaneidad, en consideración al principio de preclusividad de los escrutinios, además de que no se sustentó en alguna de las causales de recuento que prevé el artículo 164 del Código Electoral.

Así mismo, destacó que dicha comisión, en realidad, no realizó un recuento de votos, de conformidad con la citada norma, pues ni siquiera abrió la bolsa con las tarjetas electorales. En su lugar, advirtió que la comisión se basó exclusivamente en el «cuentavotos», que «no es un documento electoral propiamente dicho, sino un borrador de apoyo que sirve para que los jurados de mesa puedan realizar las operaciones aritméticas necesarias para consolidar la votación, el cual no cuenta con ningún elemento o mecanismo que asegure la veracidad o autenticidad de su contenido (los jurados ni siquiera deben firmarlo)».

Por ello, le desconoció cualquier valor probatorio, para efectos de validar o desvirtuar el resultado de la votación. Demandante: Miguel Ángel Piñeros Piñeros Demandados: Concejales de Guayatá (Boyacá) Radicado: 15001-23-33-000-2023-00474-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 En consecuencia, acudió al «control por vía de excepción» previsto en el artículo 148 del CPACA, e inaplicó por ilegalidad el auto 1 del 30 de octubre de 2023, pues «consolidó un trámite contrario al artículo 164 del Código Electoral».

Agregó que reconocerle efectos jurídicos «significaría agravar la trascendencia de la irregularidad al punto de eventualmente repercutir en la integración del concejo municipal». Concluyó que «[a]l no merecer valor aquel acto y sin prueba de que los verdaderos resultados de la mesa fueran adulterados, no puede afirmarse que los documentos electorales contengan datos falsos o apócrifos», sobre todo porque «no está acreditado que los resultados que aparecen en su formulario E-14 tengan anomalías o imprecisiones respecto de la votación que obtuvo en ella el demandante».

Por otra parte, el fallo declaró no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el Consejo Nacional Electoral y la Registraduría Nacional del Estado Civil. Al respecto, señaló que la vinculación de estas entidades se debe a lo dispuesto en el artículo 277, numeral 2 del CPACA frente a las autoridades que expiden el acto o intervienen en su expedición. 5.

El recurso de apelación Inconforme con la decisión reseñada, el demandante interpuso recurso de apelación que inició señalando que el tribunal generó «una controversia que desborda la litis entrabada» y excedió «la independencia en la decisión valorativa», cuando apreció como extemporánea «la petición de revisión» y supuso que no hubo recuento, de conformidad con el artículo 164 del Código Electoral.

Argumentó que los actos de elección deben reflejar los actos de trámite que le preceden, según la realidad electoral, contrario a lo que aconteció en este caso. Al respecto, reiteró que no se le consignaron votos en los «formatos E-14 y E-26», a pesar de lo dispuesto en el auto 1 del 30 de octubre de 2023. Reprochó que se desconociera valor probatorio al «cuentavotos», «cuando es un instrumento electoral de obligatorio trámite» y destacó que en su caso aparece en ceros.

De ahí dedujo que «lo único que permitió la verificación dela (sic) no anotación de los 8 votos en favor de en (sic) mi representado era el reconeto (sic) que no se descarta que existió». Adicionalmente, manifestó no compartir que se pretenda establecer una perentoriedad de una etapa electoral ni que se entienda que el escrutinio culmine mesa a mesa.

Por lo tanto, consideró que no podía aplicarse el artículo 148 del CPACA para desconocer el auto que puso en evidencia el error, es decir, la omisión del cómputo de los ocho votos, sobre la base de la presentación extemporánea de la petición. Demandante: Miguel Ángel Piñeros Piñeros Demandados: Concejales de Guayatá (Boyacá) Radicado: 15001-23-33-000-2023-00474-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Por último, con fundamento en el numeral 2 del artículo 212 del CPACA, solicitó que se decretara la declaración de la parte demandante4. 6.

Trámite en segunda instancia Mediante auto de 27 de septiembre de 2024, el magistrado ponente admitió el recurso de apelación, al constatar que fue presentado y sustentado oportunamente. En la misma providencia se advirtió que «vencida la oportunidad probatoria en esta instancia en los términos del artículo 212 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo», ingresara el expediente al despacho para proveer.

La solicitud probatoria formulada por la parte actora fue negada por el mismo despacho, a través de auto de 9 de octubre de 2024. Los motivos informados en la providencia obedecen a la falta de justificación para decretar la declaración de parte en esta oportunidad y a que no fue recurrida la decisión de negarla en la primera instancia. 6.1.

Alegatos de conclusión El apoderado del demandante reiteró los argumentos de la apelación e hizo énfasis en que la sentencia recurrida fue más allá de la fijación de litigio y del debate planteado por las partes. 6.2. Concepto del Ministerio Público La procuradora séptima delegada ante esta corporación solicitó confirmar la sentencia impugnada, debido a que, aunque considera que la petición de recuento del demandante fue oportuna, los ocho votos cuyo reconocimiento solicita no pueden constatarse en el documento «cuentavotos» ni tendrían incidencia en la elección. En tal sentido, explicó que pasaría del cuarto al tercer lugar de la lista del Partido Conservador, pero no reportaría una curul adicional a las dos que obtuvo.

II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sección Quinta del Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia de 12 de agosto de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, de conformidad con lo establecido 4 Solicitud reiterada en memorial radicado el 1º de octubre de 2024.

Demandante: Miguel Ángel Piñeros Piñeros Demandados: Concejales de Guayatá (Boyacá) Radicado: 15001-23-33-000-2023-00474-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 en los artículos 1505 y 152, numeral 7, literal a) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo6. 2.

Problema jurídico En el marco de los argumentos expuestos en el recurso de apelación, corresponde a esta Sección determinar si confirma, modifica o revoca la sentencia de 12 de agosto de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, que negó las pretensiones de la demanda presentadas contra la elección de los concejales de Guayatá, para el período 2024-2027.

Para el efecto, se debe establecer si el acto acusado contiene una falsedad, desde la perspectiva de la causal de nulidad prevista en el numeral 3 del artículo 275 del CPACA, por no haber sido computados al demandante ocho votos que habría obtenido en una mesa, de conformidad con el auto de trámite 1 del 30 de octubre de 2023, proferido por la Comisión Escrutadora Municipal.

Así mismo, es necesario determinar si había lugar a inaplicar dicho auto en este caso, como lo hizo el tribunal, con fundamento en el artículo 148 del CPACA. Con el fin de resolver el litigio en esta instancia, la Sala se referirá de forma general a (i) la excepción de ilegalidad de los actos administrativos; (ii) los mecanismos legales para modificar la votación en los escrutinios y (iii) la causal de nulidad por falsedad en los documentos electorales, para proseguir con el caso concreto. 3.

La excepción de ilegalidad de los actos administrativos La definición de controversias que ha sido encomendada a los jueces de la República es una función pública que está sometida al imperio de la ley7. Esta premisa irradia los procesos judiciales para asegurar, entre otros aspectos, que la decisión responda a los planteamientos de las partes, dentro del marco jurídico pertinente al litigio.

Sin embargo, los artículos 4º superior y 148 del CPACA permiten inaplicar a un caso concreto alguna norma o acto administrativo, por incompatibilidad con la Constitución o la ley. 5 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Artículo 150. Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia y cambio de radicación. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación (…). 6 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Artículo 152. Competencia de los tribunales administrativos en primera instancia. Los tribunales administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: (…) 7. De los siguientes asuntos relativos a la nulidad electoral: (…) a) De la nulidad del acto de elección o llamamiento a ocupar la curul, según el caso ( ) de los miembros de corporaciones públicas de los municipios y distritos ( ). 7 Constitución Política, artículo 230.

Demandante: Miguel Ángel Piñeros Piñeros Demandados: Concejales de Guayatá (Boyacá) Radicado: 15001-23-33-000-2023-00474-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 En esta facultad se ven reflejados los principios de independencia y autonomía que guían la administración de justicia8, pues permite al juez trascender de un análisis automático y meramente formal de las disposiciones que determinan la resolución del asunto, hacia una visión integral del ordenamiento jurídico, de cara al asunto de su competencia. Tratándose de la inaplicación de actos administrativos, el artículo 148 del CPACA, previamente citado, establece lo siguiente:

ARTÍCULO 148. CONTROL POR VÍA DE EXCEPCIÓN. En los procesos que se adelanten ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el juez podrá, de oficio o a petición de parte, inaplicar con efectos interpartes los actos administrativos cuando vulneren la Constitución Política o la ley. La decisión consistente en inaplicar un acto administrativo sólo producirá efectos en relación con el proceso dentro del cual se adopte.

Atendiendo a los términos en que fue prevista, esta corporación ha sujetado la procedencia de la llamada «excepción de ilegalidad» a «situaciones en las que el juez evidencie por manifestación de las partes u oficiosamente, que para solucionar el caso puesto a su conocimiento requiere dejar de aplicar un acto que guarda relación directa con el objeto del litigio, sin expulsarlo del ordenamiento normativo»9, lo cual «por regla general, supone un juicio de valor en el que se confrontan dos normas de manera directa, sin inferencias»10.

Desde esa perspectiva, «se entiende en la facultad descrita una forma excepcional de control de legalidad que, por su misma naturaleza, toma como único presupuesto sustancial la vulneración de la constitución o la ley, a partir del juicio jurídico valorativo realizado por la autoridad judicial de cada asunto litigioso y propio del leal saber y entender que acompaña la construcción de su razonamiento autónomo frente a las particulares circunstancias de cada caso concreto»11.

Por lo tanto, la inaplicación de una norma o un acto administrativo en el proceso contencioso administrativo y, en particular, el juicio especial electoral, tiene pleno fundamento constitucional y legal y no puede calificarse de arbitraria por el solo hecho de su ejercicio, siempre que atienda a criterios de razonabilidad y proporcionalidad para el caso concreto. 8 Constitución Política, artículo 228. 9 Sentencia del 31 de mayo de 2018, Exp. 21911, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

Citada en: Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 11 de noviembre de 2021, Rad. 47001-23-33-000- 2018-00058-01(25040), MP. Stella Jeannette Carvajal Basto. 10 Sentencias del 31 de mayo de 2018, Exp. 21911, C. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, del 29 de abril de 2020, Exp. 23906, C. P. Julio Roberto Piza y del 25 de febrero de 2021, Exp. 24258, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto.

Citadas en: Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 11 de noviembre de 2021, Rad. 47001-23-33-000-2018-00058-01(25040), MP. Stella Jeannette Carvajal Basto. 11 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 30 de septiembre de 2021, Rad. 08001-23-33-000- 2015-00565-01(25065), MP. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. Demandante: Miguel Ángel Piñeros Piñeros Demandados: Concejales de Guayatá (Boyacá) Radicado: 15001-23-33-000-2023-00474-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 4.

Mecanismos legales para modificar la votación en los escrutinios Los escrutinios de votos para elegir a las autoridades públicas representan un procedimiento de alta estima para la democracia y para los intereses políticos, que no están exentos de ser afectados por malas prácticas o errores humanos. Para combatir irregularidades que empañen la transparencia y legitimidad de los resultados electorales, el ordenamiento jurídico ha previsto mecanismos de contradicción en el procedimiento administrativo y un control judicial posterior.

En el primer ámbito, las solicitudes de recuento, reclamaciones y peticiones de saneamiento de nulidades permiten despejar cualquier duda sobre la validez de los votos, los cómputos y las actas, sin perder de vista los principios de celeridad y preclusión de las etapas del escrutinio. Estas tres vías de impugnación han sido esquematizadas por la sección12, de la siguiente manera: Medio de impugnación Causales Oportunidad y competencia Principio de preclusión Solicitudes de recuento Artículo 164 del CE Se deben interponer ante los jurados de votación o las comisiones escrutadoras de primer nivel (zonales, auxiliares municipales o distritales, según corresponda) hasta antes de finalizar la audiencia de escrutinio correspondiente, según los artículos 164 y 182, inciso final, del CE.

Sí aplica Reclamaciones Artículos 122 y 192 del CE Se deben interponer en la misma etapa del escrutinio en la cual se presente la causal que le sirve de fundamento, ante la autoridad electoral a cargo del desarrollo de la respectiva audiencia, según el artículo 167 y 193 del CE. Sí aplica Solicitudes de saneamiento Artículo 275 del CPACA Se pueden presentar hasta antes de la declaratoria de elección y frente a cualquiera de las autoridades escrutadoras en el ámbito de sus respectivas competencias, según se trate de una elección nacional o territorial y, en todo caso, dentro de los límites temporales señalados previamente por la autoridad electoral en el marco de los escrutinios.

No aplica 12 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 29 de abril de 2021, Rad. 11001-03-28-000-2018- 00106-00, MP. Luis Alberto Álvarez Parra. Demandante: Miguel Ángel Piñeros Piñeros Demandados: Concejales de Guayatá (Boyacá) Radicado: 15001-23-33-000-2023-00474-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 En primer lugar, el recuento ha sido definido por la Sala como «un mecanismo previsto en la ley para verificar el verdadero resultado electoral, el cual consiste en contabilizar nuevamente el número de votos (…) que se registraron en determinadas mesas de votación»13, con el fin de lograr la debida correspondencia entre el dato de votos válidos y el verdadero resultado electoral14.

De acuerdo con el artículo 164 del Código Electoral, solo puede haber un recuento por mesa y procede por solicitudes sustentadas en (i) diferencias del 10% o más entre los votos de las listas de un mismo partido entre corporaciones públicas, (ii) tachaduras o enmendaduras en los nombres de los candidatos o los resultados de la votación o, iii) de oficio, por dudas de la comisión sobre la exactitud de los cómputos de los jurados.

Frente a las reclamaciones, los artículos 122, 192 y 193 ibidem establecen, entre otras causales, el error aritmético, el registro de más votos que votantes en la mesa y la firma de menos jurados de los que exige la ley en las respectivas actas de escrutinio, las cuales pueden ser presentadas ante las comisiones escrutadoras auxiliares, municipales o distritales y generales o departamentales.

A su turno, la Sala ha hecho énfasis en la aplicación del principio de preclusión para el trámite de las reclamaciones, de modo que su presentación por primera vez «se debe hacer ante la autoridad que legalmente tenga las atribuciones y la competencia para disponer los ajustes o correcciones a los que haya lugar ante la demostración de la ocurrencia de la causal de que se trate, u ordenar el recuento de votos»15.

También se destaca que los artículos 187, literal b), 192 y 193 del aludido estatuto electoral contemplan la apelación escrita contra los actos que resuelvan las reclamaciones. En cuanto a las solicitudes de saneamiento, corresponden a las causales de nulidad previstas en los numerales 3 y 4 del artículo 275 de la Ley 1437 de 2011, que son las mismas que pueden alegarse en sede judicial.

El propósito de proponerlas durante los escrutinios es, justamente, sanearlas en esa fase y precaver el litigio. 5. Nulidad de la elección por falsedad en los documentos electorales Uno de los eventos que puede llevar a la nulidad de una elección es la falsedad en las actas, formularios y, en general, los documentos que diseña la Registraduría Nacional 13 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 2 de noviembre de 2001, Rad. 2698, MP.

Darío Quiñones Pinilla (negrillas del original). 14 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 8 de febrero de 2018, Rad. 11001-03-28-000-2014- 00117-00, MP. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Ver, además, sentencia de 6 de junio de 2019, Rad. 11001-03-28-000-2018-00060-00, MP. Carlos Enrique Moreno Rubio. 15 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 6 de junio de 2019, Rad. 11001-03-28-000-2018- 00060-00, MP.

Carlos Enrique Moreno Rubio. Demandante: Miguel Ángel Piñeros Piñeros Demandados: Concejales de Guayatá (Boyacá) Radicado: 15001-23-33-000-2023-00474-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 del Estado Civil para las actuaciones de los actores, tanto particulares, como autoridades, que intervienen en las votaciones y los escrutinios.

En tal sentido, el numeral 3 del artículo 275 del CPACA dispone que los actos de elección son nulos cuando «[l]os documentos electorales contengan datos contrarios a la verdad o hayan sido alterados con el propósito de modificar los resultados electorales». Esta irregularidad puede provenir de un error de los responsables del escrutinio, como también es posible que se deba a la actuación malintencionada de ellos mismos o de personas externas, como lo ha explicado esta Sección: «[E]ste vicio de nulidad se materializa en aquellos eventos en los cuales la información contenida en los distintos formularios electorales no se corresponden (sic) con la realidad de la votación y el consecuente procedimiento de escrutinio y, en ese orden, distingue entre dos tipos de falsedades que la configuran: la ideológica y la material; la primera, referida a diferencias en la información consignada en diferentes actas de escrutinio que guardan una relación de conexidad entre sí, cuando las autoridades electorales omiten dejar constancia de las razones que justifican tales inconsistencias; y la segunda, referida a las alteraciones deliberadas en los resultados del escrutinio, mediante la manipulación de los documentos electorales, con el ánimo de modificar los resultados de la elección»16.

Así definida, esta irregularidad puede asumir diferentes formas como causal de nulidad, que se traducen en alteraciones que, independiente de los motivos que las originan y las circunstancias que las rodean, afectan la verdadera voluntad de los electores. Entre las situaciones más comunes se encuentran, por un lado, las diferencias entre los votos consignados para determinada opción (partido, candidato) en el formulario E-14 de los jurados de votación y el formulario E-24 de la comisión escrutadora y, por otro, la existencia de un número superior de votos, con relación a los votantes registrados en el formulario E-11.

De modo que, por lo general, las falsedades se advierten de un formulario a otro, por la disparidad en los resultados que consignan para un candidato o lista. Por lo mismo, tratándose de manipulaciones en un mismo formulario, es importante verificar si fue ejercida la posibilidad de controvertir y sanear en cada nivel de escrutinio cualquier anomalía o manipulación observable en las actas, desde la mesa hasta la comisión escrutadora que declara la elección. 16 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 29 de abril de 2021, Rad. 11001-03-28-000-2018- 00106-00, MP.

Luis Alberto Álvarez Parra. Sobre el mismo aspecto, ver: Sentencia de 22 de octubre de 2013, Rad. 11001-03-28-000-2014-00062-00, MP. Alberto Yepes Barreiro. Sentencia de 29 de junio de 2001, Rad. 11001-03-28-000-2001-0009-01(2477), MP. Darío Quiñones Pinilla. Demandante: Miguel Ángel Piñeros Piñeros Demandados: Concejales de Guayatá (Boyacá) Radicado: 15001-23-33-000-2023-00474-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Finalmente, las irregularidades que se comprueben en el proceso deben tener incidencia en el resultado para que puedan conducir a la nulidad del acto acusado, es decir, tener la posibilidad, por descuento o aumento, de variar el orden de la votación y los candidatos elegidos, de acuerdo con el sistema de distribución de cargos o curules, según el caso. 6.

Caso concreto El demandante, en su condición de excandidato al Concejo de Guayatá (Boyacá) por el Partido Conservador Colombiano, demandó el acto de elección de los concejales por falsedad en los documentos electorales17, de conformidad con la causal de nulidad del numeral 3 del artículo 275 del CPACA. En tal sentido, adujo que no le fueron computados ocho votos que obtuvo en una mesa de votación18, reconocidos por la Comisión Escrutadora Municipal en el auto de trámite 1 del 30 de octubre de 2023.

Mediante sentencia proferida el 12 de agosto de 2024, el Tribunal Administrativo de Boyacá negó la nulidad del acto acusado, como resultado de inaplicar el aludido auto, con fundamento en la excepción de ilegalidad prevista en el artículo 148 ibidem, por encontrarlo contrario al procedimiento de recuento regulado en el artículo 164 del Código Electoral.

Además, porque no advirtió prueba de anomalías o imprecisiones en los resultados del formulario E-14 de la mesa involucrada. La parte actora apeló la anterior decisión porque considera que el tribunal desbordó el litigio fijado, al inaplicar el mencionado auto y desconocerlo como prueba de la irregularidad advertida. Sobre esa premisa, explicó que la comisión no tuvo en cuenta el «cuentavotos» para dejar constancia de los ocho votos, lo que le lleva a interpretar que hizo un recuento.

Así mismo, afirmó que presentó su petición cuando el escrutinio aún no había culminado, razón por la cual consideró errado aplicar el artículo 148 del CPACA para desconocer el auto de trámite que advirtió el error en su votación. Así planteada la controversia en esta instancia, la Sala analizará las pruebas sobre lo acontecido en el escrutinio de la mesa 1, puesto 00, zona 00 del municipio de Guayatá, para determinar si la votación que reclama el demandante tiene un sustento legítimo: a) El formulario E-14 de claveros de esa mesa no registra votos para el candidato 6 de dicha lista, que corresponde al señor Miguel Ángel Piñeros Piñeros19. 17 Se aclara que la sentencia delimitó el caso concreto a esta causal de nulidad. 18 Zona 00, puesto 00 (cabecera municipal), mesa 1. 19 Así se constata en el formulario E-6 CO de la lista inscrita por el Partido Conservador Colombiano al Concejo de Guayatá, el señor Miguel Ángel Piñeros Piñeros fue ubicado en el renglón 6.

Demandante: Miguel Ángel Piñeros Piñeros Demandados: Concejales de Guayatá (Boyacá) Radicado: 15001-23-33-000-2023-00474-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Además, en la casilla correspondiente informa que no hubo recuento y no tiene anotaciones en el espacio reservado para «constancias» de los jurados. b) El formulario E-24 de la misma mesa consigna cero votos al candidato referido. c) Mediante oficio fechado y recibido el 30 de octubre de 2023, a las 9:30 a.m., el mencionado candidato, en nombre propio, presentó «solicitud de reconteo (sic) de votos», «enfocado en las mesas 1 y 13, debido a estadísticas generales y en las cuales no se representa ningún voto, y dentro de los cuales estoy en tiempos y parámetros requeridos para poder hacer esta solicitud». d) A través del «Auto de trámite Número 1» de 30 de octubre de 2023, la Comisión Escrutadora Municipal de Guayatá resolvió «ACEPTAR» la petición del señor Miguel Ángel Piñeros Piñeros frente a la mesa 1, puesto cabecera municipal, zona 00, dirigida al «RECONTEO (sic) PORQUE SE ENTERO (sic) DEL MAL MANEJO DE ESTADISTICA (sic) EN ESTA MESA».

Respecto de dicha «reclamación», advirtió que «no corresponde a las establecidas de manera taxativa en el artículo 192 del Decreto Ley 2241 de 1986 (Código Electoral). Sin embargo, señaló que «Revisado el cuentavotos, votos al consejo (sic) se observa que el candidato 6 tiene 8 votos pero que no fueron debidamente registrados en el formato e14» (se destaca).

Finalmente, indicó que contra el auto no procedían recursos. e) Acta General de Escrutinio de la Comisión Escrutadora Municipal de Guayatá, donde consta frente a la mesa 1, puesto 00 (cabecera municipal), zona 00, que fue escrutada el 29 de octubre de 2023, a las 9:31 p.m. Al respecto, se señala que el acta E-14 «está firmada por 6 jurados (…) no tiene tachaduras, enmendaduras o borrones [ni] registra la realización u observación de recuento de votos por parte de los jurados de votación».

En este documento, aunque se anota que en dicha mesa se presentaron reclamaciones, la presentada por el señor Piñeros no figura entre las que fueron objeto de recuento por la comisión escrutadora. f) La Comisión Escrutadora Municipal de Guayatá dirigió el oficio de 30 de octubre de 2023 a la Comisión Escrutadora Departamental, con la siguiente solicitud: El día treinta (30) de octubre del año 2023 durante el transcurso del Escrutinio Municipal del Municipio de Guayata – Boyacá, fue realizada una petición escrita Demandante: Miguel Ángel Piñeros Piñeros Demandados: Concejales de Guayatá (Boyacá) Radicado: 15001-23-33-000-2023-00474-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 por el candidato, MIGUEL ANGEL PIÑEROS PIÑEROS, identificado (…), por el partido conservador colombiano en el renglón 6, toda vez que él candidato en mención solicitó de manera escrita (adjunto) una revisión a los votos obtenidos en la mesa 1 y la mesa 13; al realizar el reconteo de la mesa Nro. 1, se evidenció que el candidato MIGUEL ANGEL PIÑEROS PIÑEROS, obtuvo 8 votos en la mesa numero 1, sin que fueran contabilizados por los jurados de esta mesa, se procedió a darle contestación al candidato en mención mediante Auto de tramite Nro. 1 (adjunto), en el que se le respondió que evidentemente los jurados de votación omitieron registrar su resultado en el formulario E-14; sin embargo por error mecánico e involuntario la persona que realizó las veces de digitadora, omitió registrar en mesa 1 el cambio evidenciado, siendo la suma correcta 93 VOTOS Y NO 85 VOTOS, y para el candidato nro. 9 no son 12 votos, sino 8 votos, para un total de 62 votos para la lista por el partido conservador colombiano en la mesa 1, así como se refleja en el Auto de tramite número 1 (adjunto).

Se adjunto Acta General de Escrutinio. Por tal motivo la comisión escrutadora municipal recurrimos ante ustedes con el fin de solicitar se realicé la respectiva modificación (Negrillas adicionales – SIC a toda la cita). g) La Comisión Escrutadora General de Boyacá expidió el Auto 007 de 2 de noviembre de 2023, «Por medio del cual se resuelven las solicitudes presentadas por: (…) c) la Comisión Escrutadora Municipal de Guayatá», frente a la cual dispuso «Declarar que esta Comisión NO es competente para PRONUNCIARSE», con el siguiente razonamiento: [D]e los documentos electorales revisados por esta comisión se establece que la Comisión Escrutadora del Municipio de Guayatá declaró la elección del Concejo Municipal en mención, cerró el proceso de escrutinio y declaró la elección, luego es absolutamente claro que esta Comisión carece de competencia para atender la solicitud (…) h) El Formulario E-26 CON del 30 de octubre de 2023, por el cual fue declarada la elección de los concejales de Guayatá (Boyacá), fue generado a las 6:21 p.m. Atendiendo a las pruebas relacionadas, la Sala observa que la solicitud de recuento presentada por el demandante ante la Comisión Escrutadora Municipal fue oportuna.

En efecto, consta su radicación el 30 de octubre de 2023, a las 9:30 a.m., lo que indica que fue anterior a que se terminara el escrutinio de ese nivel y a que se declarara la elección de los concejales, que ocurrió a las 6:21 p.m. de ese día. Por lo tanto, como lo notó el Ministerio Público en la segunda instancia, no tuvo razón el tribunal al considerarla como extemporánea por el hecho de haberse radicado cuando la respectiva mesa ya había sido estudiada por la comisión, pues lo que se exige al interesado es que, tratándose de saneamiento de nulidades, se proponga ante Demandante: Miguel Ángel Piñeros Piñeros Demandados: Concejales de Guayatá (Boyacá) Radicado: 15001-23-33-000-2023-00474-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 la autoridad competente «hasta antes de la declaratoria de elección»20 y, en el caso de solicitudes de recuento, «hasta antes de finalizar la audiencia de escrutinio correspondiente»21.

Siendo así, independiente de las posibilidades de éxito de la solicitud, esta resultaba oportuna, pues el escrutinio municipal no había terminado ni la elección se había declarado. Precisado aquello, se advierte que el cargo de falsedad que plantea la parte actora está basado en un documento que no sirvió de fundamento a la elección cuestionada.

En tal sentido, según se explicó previamente en esta providencia, cuando se trata de diferencias entre formularios E-14 y E-24, el cargo exige que entre ellos se observe una inconsistencia en la votación, que carezca de explicación en el detalle de las actividades que relaciona el acta general de escrutinios. En el caso concreto, tanto el formulario E-14 de la mesa en cuestión, como el E-24 que consolidó la votación de la zona a la que pertenecía, registran cero votos para el señor Miguel Ángel Piñeros Piñeros.

Adicionalmente, el acta general de escrutinios no informa recuentos ni otra circunstancia válida de modificación de los resultados. Así las cosas, en una elección de concejales de una circunscripción del tamaño de Guayatá, en condiciones normales únicamente intervienen en los escrutinios los jurados de votación y la comisión municipal, que la declara.

En consecuencia, es en sus actas de escrutinio donde debe encontrarse el sustento de la votación que define a los elegidos y de los eventuales cambios legítimamente introducidos. Con esa lógica, no es admisible que se adicionen al demandante los ocho votos mencionados en el auto de trámite 1 del 30 de octubre de 2023, pues esta decisión no puede considerarse como un acto previo a la elección acusada, en tanto no se reflejó en el formulario E-24, que estuvo a cargo de la misma autoridad que lo emitió. Tampoco queda claro por qué la comisión municipal declaró la elección y, en su lugar, optó por requerir la corrección a la comisión departamental, sin informar razones adicionales que justificaran su omisión. En tales condiciones, la actuación descrita fue contraria al procedimiento de escrutinios regulado en la ley.

En primer lugar, desconoció lo dispuesto en el artículo 169 del Código Electoral, conforme al cual los resultados «se harán constar en actas parciales, que expresarán en letras y números los votos obtenidos por cada lista o candidato y 20 Ver, entre otras: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 26 de septiembre de 2024, Rad. 11001-03-28-000-2022-00109-00, MP.

Luis Alberto Álvarez Parra. 21 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 29 de abril de 2021, Rad. 11001-03-28-000-2018- 00106-00, MP. Luis Alberto Álvarez Parra. Demandante: Miguel Ángel Piñeros Piñeros Demandados: Concejales de Guayatá (Boyacá) Radicado: 15001-23-33-000-2023-00474-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 las demás circunstancias determinadas en el modelo oficial», en concordancia con el artículo 170 ibidem, que ordena extender un «acta general» que contenga «todos los actos del escrutinio distrital o municipal».

De manera que la facultad que la ley atribuye a las comisiones escrutadoras para modificar los resultados, de oficio o a petición de persona legitimada, debe ejercerse con arreglo a las normas que la regulan, a fin de asegurar el debido proceso, la celeridad y la transparencia, que contribuyen a legitimar los resultados declarados en el acto de elección. En segundo lugar, como lo advirtió acertadamente el tribunal, este procedimiento no se ajustó a los términos del artículo 164 ibidem, toda vez que la Comisión Municipal señaló en el auto de trámite 1 del 30 de octubre de 2023 que la fuente de los ocho votos a favor del demandante era el «cuentavotos», de modo que no procedió a «verificar» las tarjetas electorales de la mesa, como señala la norma.

Atendiendo a lo explicado en el proceso por la Registraduría Nacional del Estado Civil, dicho instrumento no es un documento electoral propiamente dicho y no contiene resultados parciales ni definitivos del escrutinio de mesa, sino que sirve como apoyo a los jurados de votación para las operaciones aritméticas y anotaciones de datos provisionales, durante la manipulación y cómputo de las tarjetas electorales.

En cualquier caso, el «cuentavotos» no fue allegado al expediente, así que es imposible verificar la afirmación del demandante, en cuanto a que allí no figuran sufragios a su favor, como tampoco los ocho votos que menciona el referido auto. Finalmente, sobre el reproche a la aplicación del artículo 148 del CPACA, la Sala observa que los motivos que llevaron al tribunal a predicar la excepción de ilegalidad del auto de trámite 1 del 30 de octubre de 2023 tienen que ver, precisamente, con la actuación anormal que desplegó la Comisión Escrutadora Municipal de Guayatá al resolver la petición del demandante, igualmente constatada en esta instancia. Por lo tanto, aunque acudir a esa excepción no resultaba estrictamente necesario para decidir el caso concreto, ante la realidad probatoria de los antecedentes del acto acusado, se recuerda que la norma citada faculta al juez de lo contencioso administrativo a no aplicar un acto administrativo cuandoquiera que lo encuentre contrario al ordenamiento constitucional o legal y en ese sentido el fallo apelado estuvo debidamente motivado.

Siendo así, es importante insistir en que, según se expuso previamente, las razones que sustentan la falta de prosperidad de la causal de nulidad invocada obedecen a que las actas de escrutinio que sirvieron de base al acto acusado no reportan los votos que reclama el demandante. Demandante: Miguel Ángel Piñeros Piñeros Demandados: Concejales de Guayatá (Boyacá) Radicado: 15001-23-33-000-2023-00474-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 Conforme con lo analizado, la Sala concluye que el estudio del tribunal se enmarcó en la fijación del litigio y comparte su apreciación en cuanto a que los antecedentes de la elección no contienen ninguna observación frente a la votación del señor Miguel Ángel Piñeros Piñeros en la mesa 1, puesto 00, zona 00 del municipio de Guayatá, que demuestre la falsedad del formulario E-24 que consolidó los datos de esa mesa, en contraste con el respectivo formulario E-14.

Sobre tal convicción, se confirmará el fallo apelado, por no configurarse para este caso la causal de nulidad del numeral 3 del artículo 275 del CPACA. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.

FALLA:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 12 de agosto de 2024, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Boyacá negó las pretensiones de la demanda, que pretendía la nulidad del acto de elección de los concejales de Guayatá.

SEGUNDO: Ejecutoriada esta decisión, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

TERCERO: ADVERTIR a los sujetos procesales que contra lo resuelto no procede recurso alguno.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx»