Radicación: 11001-03-25000-2020-01072-00 (3476-2020) Demandante: FONCEP Demandado: Luis Antonio Gómez Reina Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: ELIZABETH BECERRA CORNEJO Bogotá D.C., veintinueve (29) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 11001-03-25000-2020-01072-00 (3476-2020) Demandante: Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones (FONCEP) Demandado: Luis Antonio Gómez Reina Referencia: Acción especial de revisión Tema: acción especial de revisión, Ley 797 de 2003, artículo 20, literales a) y b).
Subtema 1: naturaleza y alcance de la acción especial. Subtema 2: análisis de la situación pensional. Régimen pensional previsto en la Ley 33 de 1985; IBL. Subtema 3: conformidad entre la cuantía del derecho pensional y lo debido de acuerdo con la ley. SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver la acción especial de revisión presentada por el Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones (FONCEP), en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, el 28 de julio de 2016, que ordenó la reliquidación de una pensión de jubilación conforme a la Ley 33 de 1985.
I. SÍNTESIS DEL CASO El Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones (en adelante FONCEP), en ejercicio de la acción especial de revisión prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, pretende que se invalide la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, el 28 de julio de 2016, por medio de la cual revocó la providencia de primera instancia, en el sentido de ordenar la reliquidación de la pensión de jubilación reconocida a favor de Luis Antonio Gómez Reina, bajo el régimen de la Ley 33 de 1985, en cuantía equivalente al 75% del promedio mensual de lo devengado en el último año de servicio y con la inclusión de todos los factores salariales, entre los que se encuentran la prima de antigüedad, Radicación: 11001-03-25000-2020-01072-00 (3476-2020) Demandante: FONCEP Demandado: Luis Antonio Gómez Reina Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 el subsidio de alimentación, el auxilio de transporte, el quinquenio y las primas de navidad, semestral y de vacaciones El ente demandante sustenta la acción especial de revisión en las causales previstas en los literales a y b del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, porque considera que la prestación se obtuvo con violación del debido proceso al otorgar «un derecho sin el cumplimiento de los requisitos legalmente establecidos para tal fin, lesionando gravemente el erario» y configura un exceso de lo debido de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
II.
ANTECEDENTES 2.1. Demanda inicial y sentencia objeto de la acción especial de revisión 1. Luis Antonio Gómez Reina, por conducto de apoderado judicial, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del FONCEP para que se declarara la nulidad de los siguientes actos administrativos: (i) Resolución núm. 1137 de 27 de agosto de 1999, mediante la cual el gerente general del Fondo de Ahorro y Vivienda Distrital (FAVIDI) le reconoció la pensión de jubilación y (ii) oficio G.P. 3946 - 2014, por medio del cual el gerente de pensiones del Fondo de Prestaciones Económicas Cesantías y Pensiones (FONCEP) negó el reajuste pensional. 2.
La pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho que dio lugar a la decisión objeto de la acción especial de revisión estuvo dirigida a obtener la reliquidación de la pensión de jubilación conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado, unificada mediante la sentencia del 4 de agosto de 2010, vigente al momento de la radicación de la solicitud de reliquidación pensional y de la presentación de la demanda. 3.
El Juzgado Once Administrativo del Circuito de Bogotá D.C., en fallo de primera instancia dictado el 5 de febrero de 2016, negó las pretensiones de la demanda tras considerar que no era procedente la reliquidación de la pensión con la inclusión de los factores devengados en el último año de servicio. Al sustentar la decisión, el juez precisó que la Corte Constitucional en sentencia SU-230 de 29 de abril de 2015, indicó que las personas que se encuentren en régimen de transición, para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación o de vejez, deben tener en cuenta para determinar el ingreso base de liquidación (en adelante IBL) lo dispuesto en el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, razón por la cual se apartó de la tesis de unificación del Consejo de Estado adoptada el 4 de agosto de 2010. 4.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, mediante la sentencia objeto de la acción especial de revisión, proferida el 28 de julio de 2016, revocó la decisión de primera instancia y, en consecuencia, declaró la nulidad parcial del acto administrativo que reconoció la pensión de jubilación y la nulidad total del oficio G.P. 3946 - 2014 que negó la reliquidación de la prestación, en el siguiente Radicación: 11001-03-25000-2020-01072-00 (3476-2020) Demandante: FONCEP Demandado: Luis Antonio Gómez Reina Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 sentido1: «5.
Como consecuencia de la anterior declaración de nulidad y a título de restablecimiento del derecho, CONDÉNASE al FONDO DE PRESTACIONES ECONÓMICAS, CESANTÍAS Y PENSIONES - FONCEP, a reliquidar la pensión de jubilación del señor LUIS ANTONIO GÓMEZ REINA, con el equivalente al 75% de lo devengado en el último año de servicio (13 de octubre de 1994 al 13 de octubre de 1995), con la inclusión de los factores salariales: asignación básica, prima de antigüedad, alimentación, prima de riesgo, transporte, recargo nocturnos, recargos festivos, recargos festivos nocturnos, y la doceava (1/12) parte del quinquenio y de las primas de navidad, semestral, y de vacaciones, con efectos fiscales a partir del 12 de marzo de 2011, por prescripción trienal.». 5.
Como fundamento de la decisión, el tribunal expuso, en primer lugar, que en virtud de los artículos 10, 102, 269 y 270 de la Ley 1437 de 2011, la Jurisdicción de lo Contencioso-Administrativo otorgó el carácter predominante a las sentencias de unificación dictadas por el Consejo de Estado. Por lo anterior, consideró que no era procedente aplicar la sentencia SU-230 de 2015 de la Corte Constitucional, pues fue proferida en una acción de tutela que tiene efectos inter partes, lo que impide hacerla extensiva a la generalidad de los asuntos. 6.
En segundo lugar, consideró que la sentencia de unificación dictada por la Sección Segunda del Consejo de Estado el 4 de agosto de 2010, resultaba aplicable al caso de Luis Antonio Gómez Reina por constituir un precedente vinculante para la jurisdicción. Además, en virtud de los principios de inescindibilidad de la ley y favorabilidad en materia laboral previstos en el artículo 53 de la Constitución Política, el régimen pensional debe aplicarse de manera integral. 2.2.
Solicitud de revisión especial 7. El apoderado del FONCEP presentó la solicitud de revisión, en ejercicio de la acción especial prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, en contra de la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para que se revoque y en su lugar se ordene, lo siguiente: (i) que se declare que Luis Antonio Gómez Reina, en cuanto a la liquidación de su mesada pensional, no es acreedor de un derecho adquirido amparable por la legislación colombiana.
En consecuencia, se ordene la reliquidación de la pensión conforme a las reglas previstas en las sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-395 de 2017, SU- 631 de 2017, T-039 de 2018, de la Sala Plena de la Corte Constitucional y la sentencia de unificación del Consejo de Estado de 28 de agosto de 2018; (ii) que el FONCEP determine el IBL conforme a lo dispuesto en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en armonía con lo previsto en el artículo 21 de dicha normativa, esto es, en atención a los factores base de cotización taxativamente determinados en el Decreto 1158 de 1994. 1 Samai, índice 3, archivo «11_ED_07 S823-D5DEMANDA-2020113015457.PDF(.pdf) NroActua 3», pág. 9–17.
Radicación: 11001-03-25000-2020-01072-00 (3476-2020) Demandante: FONCEP Demandado: Luis Antonio Gómez Reina Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 8. Al sustentar la solicitud de revisión, el FONCEP afirmó que el reconocimiento de la pensión se obtuvo con violación del debido proceso porque se ordenó una reliquidación sin el cumplimiento de los requisitos legales, lo cual genera una afectación grave del erario; lo «procedente y legal, es que se tuvieran en cuenta las disposiciones contenidas en el artículo 36 y 21 de la Ley 100 de 1993 respecto a la conformación del IBL». 9.
Según el organismo demandante, el desconocimiento legal referido generó la aplicación indebida del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, razón por la cual los operadores judiciales ordenaron «efectuar una reliquidación de la prestación conforme a una interpretación errada separándose así de lo debidamente probado en el trámite judicial, conllevando a la violación del debido proceso». 10.
Además, adujo que la providencia mediante la cual se le ordenó al FONCEP reliquidar la pensión de jubilación reconocida a favor de Luis Antonio Gómez Reina incurre en la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, porque la cuantía del derecho reconocido excede lo debido de acuerdo con la ley, en tanto se dispuso la reliquidación de la pensión en contravía de lo previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
Agregó que la determinación del IBL en la forma dispuesta en la sentencia excede la cuantía debida de acuerdo con la ley al no fijar el periodo de liquidación con el 75% del promedio de lo devengado sobre el salario promedio de los 10 últimos años o el tiempo que le hiciere falta para adquirir el derecho. 11. La liquidación pensional en los términos señalados en la sentencia objeto de revisión constituye una grave afectación a la sostenibilidad financiera del sistema pensional, toda vez que contribuye a aumentar en un 98.5% la prestación, pues generó el pago de una pensión equivalente a $3.897.758, respecto de la inicialmente reconocida por un valor de $1.964.098. 2.3.
Trámite de la acción especial de revisión 12. Esta corporación, mediante auto del 30 de septiembre de 2021, admitió la demanda especial de revisión interpuesta por el FONCEP en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y ordenó la notificación de la decisión a Luis Antonio Gómez Reina, así como al agente del Ministerio Público2. 13.
Luis Antonio Gómez Reina, mediante apoderado judicial, se opuso a las pretensiones de la acción de revisión porque el reajuste pensional fue reconocido en aplicación del régimen previsto en la Ley 33 de 1985, es decir, en cuantía equivalente al 75%, con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio y de acuerdo con la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 4 de agosto de 2010.
Agregó que el pronunciamiento del máximo tribunal de lo contencioso– administrativo contenido en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 es posterior a la decisión objeto de revisión, motivo por el cual es inmodificable debido a los principios de confianza legítima, cosa juzgada y seguridad jurídica3. 2 Samai, índice 5, archivo «12_QUEADMITE(.DOCX) NroActua 5». 3 Samai, índice 11, archivo «16_RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECTRONICO_CES2SECRCONSEJODEES(.pdf) NroActua 11».
Radicación: 11001-03-25000-2020-01072-00 (3476-2020) Demandante: FONCEP Demandado: Luis Antonio Gómez Reina Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 14. El Ministerio Público no presentó concepto de fondo en el presente asunto. 15. El despacho sustanciador, mediante auto de pruebas del 1 de septiembre de 2022, incorporó al expediente los documentos allegados con la demanda de revisión, prescindió del periodo probatorio y reconoció personería al apoderado judicial del demandado4.
III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 16. Esta Subsección es competente para conocer de la acción especial de revisión de acuerdo con lo establecido en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 y el inciso segundo del artículo 249 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA)5, por cuanto este mecanismo se surte mediante el procedimiento previsto para el recurso extraordinario que se interpone contra sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos. 3.2.
Oportunidad de la acción especial de revisión 17. En relación con la oportunidad de la acción especial, el último inciso del artículo 251 del CPACA prevé que la revisión sustentada en las causales establecidas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 debe presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial. 18.
En este caso, la sentencia del 28 de julio de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D se notificó el 23 de noviembre de 20166, en ese orden, cobró ejecutoria a los tres días siguientes, de conformidad con el artículo 302 del CGP7, lo que acaeció el 28 de noviembre de 2016. Como la demanda se presentó el 1 de diciembre de 20208, es válido afirmar que el ejercicio de la acción fue oportuno. 4 Samai, índice 13. 5 «Competencia. De los recursos de revisión contra las sentencias dictadas por las secciones o subsecciones del Consejo de Estado conocerá la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sin exclusión de la sección que profirió la decisión. De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia (…)».
(Artículo adicionado por la Ley 2080 de 2021, así: Las reglas de competencia previstas en los incisos anteriores también se aplicarán para conocer de la solicitud de revisión de las decisiones judiciales proferidas en esta jurisdicción, regulada en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003). 6 Samai, índice 12, expediente núm. 11001-33-35-011-2015-00298-01, 7 ARTÍCULO 302.
EJECUTORIA. Las providencias proferidas en audiencia adquieren ejecutoria una vez notificadas, cuando no sean impugnadas o no admitan recursos. No obstante, cuando se pida aclaración o complementación de una providencia, solo quedará ejecutoriada una vez resuelta la solicitud. Las que sean proferidas por fuera de audiencia quedan ejecutoriadas tres (3) días después de notificadas, cuando carecen de recursos o han vencido los términos sin haberse interpuesto los recursos que fueren procedentes, o cuando queda ejecutoriada la providencia que resuelva los interpuestos. 8 Samai, índice 2, archivo «1_DemandaWeb_Demanda-NotificaciónDecreto806(.pdf) NroActua 2».
Radicación: 11001-03-25000-2020-01072-00 (3476-2020) Demandante: FONCEP Demandado: Luis Antonio Gómez Reina Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 3.3. Legitimación para la causa 19. La Ley 797 de 2003, al reformar algunas disposiciones del Sistema General de Pensiones previsto en la Ley 100 de 1993, estableció como sujetos activos de la acción especial al Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y del Ministerio de Hacienda y Crédito Público; al contralor general de la república y al procurador general de la nación, con el propósito de que estas entidades soliciten la revisión de las providencias judiciales que «impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza», con sustento en dos causales.
La primera, prevista en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 para los eventos en que el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso; la segunda, descrita en el literal b), cuando la cuantía del derecho reconocido excede lo debido de acuerdo con la ley. 20. La Corte Constitucional, mediante la sentencia C-258 de 2013, legitimó para el ejercicio de la acción a diferentes entidades administradoras de pensiones para ejercer la acción especial de revisión, cuando el reconocimiento pensional hubiera sido otorgado sin cumplir las previsiones fijadas en esa providencia para la aplicación del régimen pensional especial previsto en el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992.
Asimismo, la sentencia SU-427 del 11 de agosto de 2016 precisó «frente a la legitimación para interponer el recurso de revisión por la configuración de un abuso del derecho, comoquiera que la Constitución no reguló la titularidad para interponerlo, debe entenderse que recae, además de los sujetos establecidos en la Ley 797 de 2003, en cabeza de las administradoras de pensiones encargadas del pago de las prestaciones periódicas reconocidas de manera irregular, pues son las primeras instituciones llamadas dentro del sistema pensional a velar por su buen funcionamiento financiero». 21.
En ese orden, la Sala concluye que el FONCEP está legitimado en la causa por activa para ejercer la acción de revisión especial prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, por medio del trámite dispuesto para el recurso extraordinario de revisión, dado que esta entidad fue la que asumió el pago de la suma periódica de dinero derivada de la reliquidación de la pensión de jubilación9. 22.
Luis Antonio Gómez Reina se encuentra legitimado para la causa por pasiva, dado que actuó como parte actora en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que finalizó con la providencia objeto de la acción especial de revisión, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, el 28 de julio de 2016. 3.4.
Problemas jurídicos 23. De acuerdo con el marco de juzgamiento fijado en la solicitud de revisión especial presentada por el FONCEP en contra de la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D que ordenó la reliquidación de la pensión reconocida a favor de Luis Antonio Gómez Reina, la Sala 9 La Sección Segunda, Subsección B de esta corporación en sentencia del 25 de abril de 2024, dictada en el proceso con número de radicado 11001-03-25-000-2022-00191-00, consideró que el FONCEP se encontraba legitimado para formular la acción especial de revisión establecida en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, de conformidad con la jurisprudencia unificada de la Corte Constitucional en sentencia SU-427 de 2016.
Radicación: 11001-03-25000-2020-01072-00 (3476-2020) Demandante: FONCEP Demandado: Luis Antonio Gómez Reina Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 se ocupará de establecer si la decisión judicial incurrió en las causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, a partir de la respuesta a los siguientes problemas jurídicos: 24.
¿La reliquidación pensional ordenada mediante la sentencia objeto de revisión incurrió en la violación del debido proceso al sustentar el reconocimiento en una supuesta interpretación errónea del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, que fija el ingreso base de liquidación de la pensión con la inclusión de los factores de salario sobre los cuales se realizaron aportes? Si la respuesta al interrogante es negativa, la Sala procederá al análisis del siguiente cuestionamiento: 25.
¿El IBL establecido en la sentencia que ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación, reconocida a favor de Luis Antonio Gómez Reina, excede lo debido de acuerdo con la ley, al incluir para su liquidación los factores salariales previstos en el régimen pensional anterior aplicable al caso en virtud del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993? 3.5.
Naturaleza y alcance de la acción especial de revisión de sentencias que imponen el pago de pensiones 26. El artículo 20 de la Ley 797 de 2003 establece la revisión de las decisiones judiciales, transacciones o conciliaciones judiciales o extrajudiciales que reconocen sumas periódicas o pensiones de cualquier naturaleza a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública, mediante un mecanismo judicial que la Corte Constitucional10 ha denominado «acción especial o sui generis de revisión». 27.
Los antecedentes legislativos refieren que la acción especial de revisión fue instituida para revisar tanto las decisiones judiciales que «han reconocido pensiones irregularmente» como las providencias que reconocen «montos que no corresponden a la ley», con el propósito de afrontar «los graves casos de corrupción en esta materia» y/o «evitar los grandes perjuicios que pueda sufrir la Nación» por el pago de derechos pensionales reconocidos de manera irregular o por reliquidaciones que exceden lo debido de acuerdo con la ley11. 28.
En armonía con lo anterior, esta corporación ha considerado que las causales de revisión de pensiones obtenidas con violación al debido proceso o con exceso del monto debido de acuerdo con la ley, constituyen una garantía para la defensa de los principios de sostenibilidad financiera, eficiencia, universalidad, solidaridad, integralidad, unidad y participación que rigen el servicio público esencial de la seguridad social en pensiones12. 29.
En relación con el procedimiento de la revisión especial, el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 dispone que es el señalado para el recurso extraordinario de revisión previsto en el código respectivo, que procederá por las causales previstas en esa 10 Corte Constitucional, Sentencia C-835 de 2003. 11 Gaceta del Congreso nro. 350 de 23 de agosto de 2002. 12 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencias de 1 de agosto de 2017, Sala Cuarta Especial de Revisión, expediente 11001-03-15-000-2016-02022-00(REV) y de 5 de febrero de 2019, Sala Veintidós Especial de Decisión, expediente 11001-03-15-000-2018-01884-00(REV).
Radicación: 11001-03-25000-2020-01072-00 (3476-2020) Demandante: FONCEP Demandado: Luis Antonio Gómez Reina Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 codificación y, además, (i) cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso y (ii) cuando la cuantía del derecho reconocido exceda lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables. 30.
En lo atinente al recurso extraordinario de revisión previsto en los artículos 248 y siguientes del CPACA, la jurisprudencia de la corporación ha señalado la naturaleza restrictiva, extraordinaria y excepcional del recurso de revisión13 que permite el análisis de las sentencias amparadas bajo el principio de cosa juzgada14. 31. Las causales de revisión muestran la naturaleza eminentemente procedimental de los vicios o errores que posibilitan la revisión de la sentencia por la vía del recurso extraordinario como excepciones al principio de cosa juzgada.
La Corte Constitucional, al declarar la exequibilidad del artículo 249 del CPACA15, reiteró que el recurso extraordinario de revisión previsto en la mayoría de las áreas del derecho ha sido diseñado para proceder contra las sentencias ejecutoriadas por las causales taxativas previstas en la ley16, «buscando esencialmente el restablecimiento de la justicia material y constituyendo una excepción al principio general de la cosa juzgada17». 32.
Ahora, si bien la revisión por las causales especiales previstas en la Ley 797 de 2003 se surte mediante el procedimiento dispuesto para el recurso extraordinario, la jurisprudencia de esta corporación ha precisado que «esto no quiere decir que sea equiparable a éste, esto en tanto, es claro que las particularidades de la “acción especial de revisión” le otorgan una entidad propia»18. 33.
En este orden, la jurisprudencia del Consejo de Estado19 ha considerado que la acción especial de revisión de sentencias con sustento en las causales previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, tiene las siguientes características: i) requiere de un sujeto activo cualificado, porque la legitimación para ejercer el mecanismo judicial recae sobre el Gobierno, los organismos de control y las entidades administradoras de pensiones con cargo a fondos de naturaleza pública; ii) está regida por el procedimiento previsto para el recurso extraordinario de revisión establecido en los artículos 248 y siguientes del CPACA; iii) tiene como propósito revisar las sentencias que imponen el pago de sumas periódicas o pensiones de cualquier naturaleza para mantener el equilibrio entre la prestación y su legalidad, y salvaguardar el principio de 13 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala 27 Especial de Decisión, sentencia del 3 de abril de 2018, expediente 11001-03-15-000-2017-02091-00 (REV). 14 CPACA, artículo 250. 15 Corte Constitucional, sentencia C-450 de 16 de julio de 2015. 16 Corte Constitucional, sentencia C-520 de 4 de agosto de 2009. 17 Corte Constitucional, sentencia C-871 de 2003. «Con todo, el principio de la cosa juzgada no tiene carácter absoluto pues puede llegar a colisionar con la justicia material del caso concreto.
Para enfrentar tal situación se ha consagrado la acción de revisión (…)». 18 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala 22 Especial de Decisión, sentencia del 18 de agosto de 2021, expediente 11001-03-15-000- 2020-03549-00, y del 22 de noviembre de 2021, expediente 11001-03-15-000-2019-01749-00. 19 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Salas Especiales de Decisión 19 y 9, sentencias del 18 de agosto de 2021, expediente 11001-03-15-000- 2020-03549-00, y del 22 de noviembre de 2021, expediente 11001-03-15-000-2019-01749-00.
Radicación: 11001-03-25000-2020-01072-00 (3476-2020) Demandante: FONCEP Demandado: Luis Antonio Gómez Reina Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social20; iv) no se trata de una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, pues su marco está circunscrito a revisar los presupuestos del reconocimiento cuando se considera concedido con violación al debido proceso (literal a) y la liquidación de la prestación por exceso de lo debido de acuerdo con la ley (literal b)21. 3.6.
Análisis del caso concreto. Causal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Violación al debido proceso 34. El apoderado del FONCEP sustentó el ejercicio de la acción especial de revisión en las causales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 porque, a su juicio, la pensión de Luis Antonio Gómez Reina fue reconocida «sin el cumplimiento de los requisitos legalmente establecidos para tal fin» y configura un exceso de lo debido según lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. 35.
Frente a la causal de revisión especial atinente al reconocimiento obtenido con violación del debido proceso, la Sala observa que el FONCEP no expuso razones concretas para sustentar la configuración de este supuesto en el caso del señor Gómez Reina, dado que no cuestionó el reconocimiento de la prestación por el desconocimiento de las garantías que conforman este derecho fundamental.
Los argumentos están dirigidos a cuestionar la interpretación de las normas aplicadas para la determinación del ingreso base de liquidación (IBL), pues en la demanda expone que «el reconocimiento y la orden de reliquidación de la pensión de jubilación del señor LUIS ANTONIO GÓMEZ REINA, en los términos ordenados en las providencias cuestionadas no le corresponden, pues lo procedente y legal, es que se tuvieran en cuenta las disposiciones contenidas en el artículo 36 y 21 de la Ley 100 de 1993 respecto a la conformación del IBL»22. 36.
En lo concerniente al alcance de la causal prevista en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, la jurisprudencia de esta corporación ha sido pacífica al considerar que la violación al debido proceso en el reconocimiento de pensiones de cualquier naturaleza o sumas periódicas de dinero con cargo a fondos públicos ocurre cuando la providencia cuestionada mediante la acción especial desconoce una o varias de las garantías que conforman este derecho fundamental.
Este marco descarta cuestionamientos sustentados en la aplicación del derecho sustancial, «pues su naturaleza no es de ser una tercera instancia»23 o «instancia adicional (…) para controvertir la valoración probatoria efectuada por el juez de la causa ordinaria, salvo que en dicha labor puedan advertirse errores que enseñen de manera ostensible que el funcionario decidió en contra de la evidencia probatoria, apartándose así de los hechos debida y manifiestamente probados» 24. 20 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión 4, sentencia del 5 de febrero de 2019, radicación: 11001-03-15-000-2018-01884-00. 21 Consejo de Estado, Sección Segunda, providencia del 27 de marzo de 2014, expediente 11001-03-25-000-2012- 00561-00(2129-12).
En igual sentido, Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencias del 17 de mayo de 2018, expediente 2014-00665-00 (acción de revisión) y sentencia de 25 de noviembre de 2021, expediente 2018-00963- 00 (acción de revisión). 22 Samai, índice 2, archivo «1_DemandaWeb_Demanda-NotificaciónDecreto806(.pdf) NroActua 2», pág. 10. 23 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de 24 de septiembre de 2021, expediente 2018-01426-00 (Revisión). 24 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de 5 de mayo de 2020, expediente 2018-04700-00 (Revisión).
Radicación: 11001-03-25000-2020-01072-00 (3476-2020) Demandante: FONCEP Demandado: Luis Antonio Gómez Reina Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 37. En igual sentido, la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia ha precisado que el ejercicio de la acción especial de revisión, como excepción al principio de cosa juzgada, dirigida a salvaguardar los recursos públicos comprometidos en el pago de prestaciones periódicas reconocidas de manera irregular, se circunscribe a situaciones evidentes de vulneración al debido proceso; presupuesto que impone al juez lo siguiente: (i) ponderar el defecto atribuido a la decisión judicial acusada para calificar su trascendencia y determinar si existe «un exceso en la sentencia, evidente, grosero, que no [sea] una mera discrepancia en torno a la aplicación de una norma, o un extemporáneo y fútil pedimento» y, (ii) «delimitar las eventuales situaciones que puedan llevar a eximir a las entidades públicas que hayan tenido espacios procesales idóneos para plantear esas discusiones, y que no los hubiesen utilizado, pero sin soslayar responsabilidades individuales»25. 38.
El alcance de la causal de revisión especial, cuando el reconocimiento se obtiene con violación al debido proceso, permite concluir que la sustentación expuesta en el caso bajo estudio no encaja como un evento con la capacidad de configurar una excepción al principio de cosa juzgada, pues el argumento que la edifica gira en torno a la interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, que el apoderado del FONCEP considera correcta para la determinación del IBL, en el entendido de que el régimen de transición solo concedió el beneficio de acceder a la pensión de jubilación con los presupuestos de edad, tiempo de servicio y monto o tasa de remplazo determinados en el régimen anterior, sin incluir el periodo ni los factores a tener en cuenta en el cálculo de la cuantía pensional. 39.
En este escenario, la respuesta al primer problema jurídico es negativa, porque el argumento expuesto por el FONCEP para sustentar la causal no encuadra en un evento de vulneración evidente del debido proceso en el reconocimiento pensional. La supuesta interpretación errónea del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 como sustento de la causal revela que el ejercicio de la acción especial de revisión estuvo encaminada a lograr una tercera instancia para cuestionar la tesis aplicada no como un mecanismo para ajustar la pensión concedida con violación al debido proceso. 40.
Resulta oportuno precisar, además, que el argumento formulado por el FONCEP para sustentar la violación al debido proceso se subsume en la segunda causal alegada, consistente en el exceso de la cuantía reliquidada, fundada en la supuesta irregularidad de la orden de reliquidación pensional que le genera al pensionado «unas ventajas irrazonables relacionadas con un incremento en su prestación en grave detrimento del erario»26. 3.7.
Causal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Exceso de la cuantía pensional. 41. El apoderado del FONCEP sustentó la configuración de la causal b) con el argumento de que la orden de reliquidación, que cobró firmeza con la sentencia objeto de la acción especial de revisión, excedió lo debido conforme a la ley aplicable porque 25 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, sentencia de 18 de agosto de 2021, expediente con radicación nro. 76956, reitera tesis expuesta en las sentencias CSJ SL5119-2020 y CSJ SL2148-2017. 26 Samai, índice 2, archivo «1_DemandaWeb_Demanda-NotificaciónDecreto806(.pdf) NroActua 2», pág. 26.
Radicación: 11001-03-25000-2020-01072-00 (3476-2020) Demandante: FONCEP Demandado: Luis Antonio Gómez Reina Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 determinó el IBL conforme al régimen pensional anterior que rigió el reconocimiento pensional en virtud de la aplicación del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, del que era beneficiario Luis Antonio Gómez Reina. 42.
La entidad recurrente sostiene que, se configuró la causal referida, porque si bien Luis Antonio Gómez Reina es beneficiario del régimen de transición, las disposiciones de la Ley 33 de 1985 le debieron ser aplicadas únicamente respecto de la edad, el tiempo y el monto. Sin embargo, para el IBL y el periodo sobre el cual se debe liquidar la pensión, los preceptos que lo regulan son los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1158 de 1994.
Por ello, la pensión de jubilación debió ser reliquidada con el 75% del promedio de lo devengado, sobre el salario promedio de 10 años, o el tiempo que le hiciera falta para adquirir el derecho. 43. Para resolver este cuestionamiento, la Sala procede a verificar los hechos que se encuentran acreditados en el expediente para luego determinar la conformidad de la situación pensional con la orden judicial de liquidación a partir del análisis de la motivación de la sentencia y el alcance de la causal consistente en el exceso de la cuantía del derecho frente a lo debido de acuerdo con la ley. 3.7.1.
Reconocimiento y liquidación pensional 44. La Resolución núm. 1137 del 27 de agosto de 1999, expedida por el Fondo de Ahorro y Vivienda Distrital (FAVIDI), hoy Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones (FONCEP), acredita el reconocimiento de la pensión de vejez de Luis Antonio Gómez Reina, a partir del 28 de octubre de 1999, en cuantía de $715.362.0027. 45.
El FONCEP, mediante oficio núm. G.P. 3946 — 2014. Id. 17984 del 28 de octubre de 2014, negó la solicitud de reliquidación pensional presentada por Luis Antonio Gómez Reina28. 46. La directora de gestión humana de la Secretaría Distrital de Gobierno de la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C., expidió una certificación que acredita los factores salariales devengados por el señor Gómez Reina, durante el último año de servicio, esto es, entre el 14 de octubre de 1994 y el 13 de octubre de 1995.
La referida certificación demuestra que el pensionado recibió los siguientes factores salariales: (i) asignación básica; (ii) prima de antigüedad; (iii) alimentación; (iv) prima de riesgo; (v) transporte; (vi) recargos nocturnos 35%; (vii) recargos festivos 200%; (viii) recargos festivos nocturnos 235%; (ix) prima de navidad; (x) prima semestral;
(xi) prima de vacaciones; y (xii) quinquenio29. 47. El Juzgado Once Administrativo del Circuito de Bogotá D.C., mediante sentencia de 5 de febrero de 2016, decidió la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por el pensionado en contra de la resolución y el oficio referidos en precedencia, en el sentido de negar las pretensiones por considerar que no era 27 Samai, índice 3, archivo «11_ED_07 S823-D5DEMANDA-2020113015457.PDF(.pdf) NroActua 3», pág. 32. 28 Samai, índice 3, archivo «11_ED_07 S823-D5DEMANDA-2020113015457.PDF(.pdf) NroActua 3», pág. 32. 29 Samai, índice 3, archivo «11_ED_07 S823-D5DEMANDA-2020113015457.PDF(.pdf) NroActua 3», pág.22.
Radicación: 11001-03-25000-2020-01072-00 (3476-2020) Demandante: FONCEP Demandado: Luis Antonio Gómez Reina Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 procedente la reliquidación de la pensión con la inclusión de los factores devengados en el último año de servicio30. 48.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, mediante sentencia de 28 de julio de 2016, objeto de la presente acción de revisión, decidió el recurso de apelación interpuesto por el pensionado en el sentido de revocar la providencia de 5 de febrero de 2016. En consecuencia, declaró la nulidad de los actos administrativos demandados y condenó al FONCEP, así: «5.
Como consecuencia de la anterior declaración de nulidad y a título de restablecimiento del derecho, CONDÉNASE al FONDO DE PRESTACIONES ECONÓMICAS, CESANTÍAS Y PENSIONES - FONCEP, a reliquidar la pensión de jubilación del señor LUIS ANTONIO GÓMEZ REINA, con el equivalente al 75% de lo devengado en el último año de servicio (13 de octubre de 1994 al 13 de octubre de 1995), con la inclusión de los factores salariales: asignación básica, prima de antigüedad, alimentación, prima de riesgo, transporte, recargos nocturnos, recargos festivos, recargos festivos nocturnos, y la doceava (1/12) parte del quinquenio y de las primas de navidad, semestral, y de vacaciones, con efectos fiscales a partir del 12 de marzo de 2011, por prescripción trienal (sic).»31. 49.
El FONCEP, en cumplimiento de la decisión proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, expidió la Resolución núm. SPE 1138 del 18 de julio de 201732, por medio de la cual reliquidó la pensión de jubilación de Luis Antonio Gómez Reina, de conformidad con lo siguiente33: Que es procedente efectuar la liquidación de conformidad con lo ordenado en el fallo anterior, ordenando reconocer y pagar a favor del demandante, ya identificado, la reliquidación de la pensión de jubilación en cuantía equivalente al 75% del promedio de lo devengado en el último año de servicios prestados, esto es, entre el 01 de diciembre de 1994 y el 30 de noviembre de 1995 (de acuerdo con lo informado en Id. 144786 del 22 de mayo de 2017), en la forma ordenada por el fallo judicial.
Que para tal fin, el Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones — FONCEP, elaboró con base en la certificación de factores salariales expedida por la Secretaría de Gobierno del Distrito del 21 de abril de 2017, suscrita por la directora de Gestión del Talento Humano, allegada a esta entidad el 25 de abril de la misma anualidad a través del Id. 140396, y la respectiva aclaración allegada mediante Id. 144786 del 22 de mayo de 2017 por la misma dependencia, la siguiente liquidación: Nombre del Solicitante: LUIS ANTONIO GÓMEZ REINA Tipo de Identificación: CC Identificación: 17111357 Fecha de Nacimiento: 28/10/1944 Año a Actualizar: 1999 Id Control: 135788 Porcentaje IBL: 75,00 % (…)
ARTÍCULO SEGUNDO: Reconocer al señor LUIS ANTONIO GOMEZ REINA, ya identificado, la suma de CIENTO TREINTA Y SIETE MILLONES NOVECIENTOS SETENTA Y CINCO MIL NOVECIENTOS CUARENTA Y SEIS PESOS CON SETENTA Y DOS CENTAVOS ($137.975.946,72), por los siguientes conceptos: 30 Samai, índice 3, archivo «11_ED_07 S823-D5DEMANDA-2020113015457.PDF(.pdf) NroActua 3», pág. 6-8. 31 Samai, índice 3, archivo «11_ED_07 S823-D5DEMANDA-2020113015457.PDF(.pdf) NroActua 3», pág. 9–17. 32 Samai, índice 3, archivo «DemandaWeb-Demanda-(.pdf) NroActua 3», páginas 375 a 384. 33 Samai, índice 3, archivo «11_ED_07 S823-D5DEMANDA-2020113015457.PDF(.pdf) NroActua 3», pág. 29-40.
Radicación: 11001-03-25000-2020-01072-00 (3476-2020) Demandante: FONCEP Demandado: Luis Antonio Gómez Reina Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 CONCEPTO VALOR Valor pagado $126.218.266 Valor reliquidado $250.480.412 Diferencia a pagar $124.262.147 Indexación $16.600.383 Subtotal $140.862.530 Descuento aportes $13.485.080.04 Total neto a pagar $127.377.449.96 Que de acuerdo con lo anterior, el Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones FONCEP, reconocerá al demandante, la suma de $140.862.530 M/CTE, por los siguientes conceptos: $124.262.147 M/CTE, correspondientes a la diferencia generada entre el valor de la mesada pensional que se le venía cancelando y el valor causado como consecuencia de la reliquidación ordenada en el fallo judicial por el periodo comprendido entre el 12 de marzo de 2011 al 30 de noviembre de 2016, (teniendo en cuenta que la ejecutoria de la sentencia ocurrió en el mes de noviembre de 2016) y $16.600.383 M/CTE, por indexación de la condena, de acuerdo con lo ordenado en la sentencia judicial. 50.
La valoración en conjunto de los medios de prueba documental incorporados al expediente permite afirmar que la situación pensional de Luis Antonio Gómez Reina fue definida por el FONCEP conforme a la Ley 33 de 1985, en virtud del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, del que era beneficiario el pensionado. Por lo tanto, la pensión se reconoció a partir de la fecha en que cumplió 55 años (28 de octubre de 1999), momento para el cual acreditó más de 20 años de servicio en el sector público. 51.
En punto a la determinación del IBL pensional, la sentencia cuestionada por el FONCEP, mediante el ejercicio de la acción especial de revisión, muestra que la cuantía de la mesada pensional fue calculada con el 75 % del promedio mensual devengado por el pensionado en el último año de servicio con inclusión de todos los factores salariales. 52.
Lo anterior, en atención a la aplicación de la Ley 33 de 1985 tanto para la edad, tiempo y monto o tasa de remplazo, como para el periodo de liquidación y los emolumentos a incluir, bajo la consideración que, aún después de la sentencia C-258 de 2013, «se sigue manteniendo la posición del Órgano de Cierre de nuestra jurisdicción, asumida por este tribunal, de que el IBL para liquidar la pensión» debe incluir todo lo percibido en el último año de servicio. 53.
En este contexto, la Sala se ocupará de analizar los pronunciamientos de esta corporación y de la Corte Constitucional sobre el alcance del régimen de transición dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 que permitió la aplicación de regímenes anteriores para proteger la expectativa legitima de las personas próximas a pensionarse al momento del cambio legislativo.
Radicación: 11001-03-25000-2020-01072-00 (3476-2020) Demandante: FONCEP Demandado: Luis Antonio Gómez Reina Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 3.7.2. Verificación de la conformidad entre la cuantía del derecho pensional y lo debido de acuerdo con la ley 54.
El Sistema General de Pensiones, en virtud del régimen de transición dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, permitió a quienes estaban próximos a pensionarse mantener las condiciones pensionales previstas en el régimen anterior, siempre que reunieran los requisitos de edad o tiempo de servicio exigidos para la fecha de entrada en vigencia del nuevo régimen, con la precisión de que los beneficios de esa transición, solo salvaguardaban las condiciones de edad, tiempo de servicio y monto o tasa de remplazo establecidos en la normativa con la que el servidor tenía la expectativa de pensionarse. 55.
La Corte Constitucional, en el primer análisis de constitucionalidad del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, consideró que la salvaguarda de los derechos pensionales derivada de una transición normativa constituye «[…] una plausible política social que, en lugar de violar la Constitución, se adecua al artículo 25 que ordena dar especial protección al trabajo».
Así, concluyó que la regla de liquidación del IBL aplicable a los beneficiarios de la transición es el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para pensionarse, siempre que fuera menor de diez años, o el cotizado durante todo el tiempo, si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor34.
En sentencias posteriores de constitucionalidad, la Corte Constitucional decidió estarse a lo resuelto en la providencia que declaró parcialmente exequible el artículo 36 de la Ley 100 de 199335. 56. Por otra parte, la jurisprudencia de la Sección Segunda de esta corporación, al establecer el alcance del régimen de transición, fijó como primera tesis interpretativa, que los servidores públicos que cumplieran los requisitos del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 podían pensionarse al cumplir los presupuestos de edad, tiempo de servicio y monto previstos en el régimen pensional general anterior (Ley 33 de 1985), con la precisión que el último elemento protegido por la transición (monto) incluía el beneficio de calcular el IBL con los factores y el periodo de liquidación previstos en la norma precedente no con los señalados en el régimen general. 57.
En este orden, la Sección Segunda, mediante sentencia de unificación del 4 de agosto de 201036, dispuso que el régimen de transición debía aplicar el principio de inescindibilidad normativa, en el entendido que el «monto» salvaguardado en virtud del cambio legislativo constituía una unidad con el período de liquidación y los factores enunciativos, no taxativos, previstos en el régimen pensional anterior. 58.
En un segundo momento, la Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, por medio de sentencia de unificación fechada el 28 de agosto de 2018, replanteó la tesis aplicada por las Subsecciones de la Sección Segunda. En su lugar, consideró que la transición prevista en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, solo preservó los presupuestos de edad, el tiempo de servicio y el porcentaje o tasa de remplazo previstos en el régimen anterior para quienes estaban próximos a pensionarse, sin que se entienda que el último elemento incluye la aplicación del periodo y los factores 34 Corte Constitucional, sentencia C-168 de 20 de abril de 1995. 35 Corte Constitucional, sentencias C-058 de 1998 y C-146 de 1998. 36 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, exp. 0112-2009.
Radicación: 11001-03-25000-2020-01072-00 (3476-2020) Demandante: FONCEP Demandado: Luis Antonio Gómez Reina Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 previstos en dicho régimen, por no formar parte del beneficio de la transición37. «Para la Sala Plena de esta Corporación esa es la lectura que debe darse del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
El artículo 36 contiene todos los elementos y condiciones para que las personas beneficiarias del régimen [de] transición puedan adquirir su pensión de vejez con la edad, el tiempo de servicios o semanas de cotización y la tasa de reemplazo del régimen anterior y con el IBL previsto en el mismo artículo 36, inciso 3, y en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993.». 59.
La Sala Plena de esta corporación indicó en esta sentencia que las reglas de unificación «son obligatorias para todos los casos en discusión tanto en vía administrativa como judicial (…) De igual manera, debe precisarse que los casos respecto de los cuales ya ha operado la cosa juzgada, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables.
Las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, no pueden considerarse que lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley». 60. Conforme a la tesis unificada referida, es claro que a partir de la sentencia de unificación proferida por la Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo el 28 de agosto de 2018, por medio de la cual esta corporación replanteó la tesis jurisprudencial sostenida por la Sección Segunda frente al alcance del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, analizado por la Corte Constitucional en las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015, los beneficios de la transición solo cobijan los elementos de edad, tiempo y monto o tasa de remplazo. 61.
Así, a partir de esta nueva tesis jurisprudencial, las pensiones reconocidas en aplicación de regímenes pensionales generales se liquidan conforme a lo previsto en los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, regla que por, expresa disposición de la Sala Plena, es obligatoria para todos los casos en discusión tanto en vía administrativa como judicial.
Las situaciones definidas con anterioridad son consideradas decisiones razonables sustentadas en el principio de autonomía judicial y en la obligatoriedad del precedente del órgano de cierre de la jurisdicción. 62. Bajo este marco jurisprudencial, es válido afirmar que la sentencia objeto de la acción especial, dictada el 30 de julio de 2015, no incurrió en la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, porque para esa fecha se encontraba vigente la regla de interpretación jurisprudencial según la cual las pensiones reconocidas conforme al régimen establecido en la Ley 33 de 1995 se liquidaban con lo devengado en el último año de servicio y con la inclusión de los factores devengados en ese periodo.
Es del caso precisar que la fracción de los emolumentos incluidos en el IBL no fue determinada en la sentencia de unificación vigente para la época en que se dictó la providencia objeto de revisión ni constituyó un objeto de reproche en la presente demanda. 63. Esta consideración desvirtúa entonces la afirmación del ente demandado que ponía de presente un aumento ilegal de la mesada, al pasar de un millón novecientos 37 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia 00143 de 28 de agosto de 2018, exp. 2012-00143-01.
Radicación: 11001-03-25000-2020-01072-00 (3476-2020) Demandante: FONCEP Demandado: Luis Antonio Gómez Reina Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 sesenta y cuatro mil noventa y ocho pesos ($1.964.098) a tres millones ochocientos noventa y siete mil setecientos cincuenta y ocho pesos ($3.897.758), con motivo de la reliquidación e indexación de la primera mesada ordenadas mediante la sentencia objeto de revisión, que dispuso la inclusión de los factores efectivamente devengados por el pensionado, según consta en la certificación expedida por la directora de gestión humana de la Secretaría Distrital de Gobierno de la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C.38. 64.
En este orden, la respuesta al segundo problema jurídico es negativa, porque el IBL establecido en la sentencia que ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación, reconocida a favor de Luis Antonio Gómez Reina, se ajustó a la interpretación jurisprudencial del régimen previsto en la Ley 33 de 1995, según la cual las pensiones reconocidas conforme a dicho régimen se liquidaban con el promedio de lo devengado por el servidor durante el último año de servicio, con la inclusión de todos los factores salariales devengados en ese periodo.
Por tanto, el derecho pensional reliquidado en los términos dispuestos en la sentencia judicial cuestionada no excede lo debido de acuerdo con la ley. 4. Conclusión 65. Las razones expuestas permiten concluir que la sentencia objeto de revisión no incurrió en las causales previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, porque la reliquidación pensional se ajustó a la interpretación jurisprudencial del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, vigente para la fecha en que se dictó la providencia (28 de julio de 2016), según la cual el ingreso base de la pensión reconocida bajo el régimen previsto en la Ley 33 de 1985, se liquida con el promedio de todo lo devengado en el último año de servicio. 5.
Costas 66. El artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, establece el deber del juez de pronunciarse sobre las costas procesales, cuya liquidación y ejecución se rigen por la norma procesal general, y fija como excepción los eventos en que se «ventile un interés público». 67. La norma referida fue adicionada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el siguiente sentido: «[e]n todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 68.
En el caso bajo estudio, no resulta procedente la condena en costas porque el ejercicio de la acción especial de revisión, previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, constituye un mecanismo que involucra un interés público dirigido a la defensa de los principios de sostenibilidad financiera, eficiencia, universalidad, solidaridad, integralidad, unidad y participación que rigen el servicio público esencial de la seguridad social, según lo expuesto en los antecedentes legislativos.
Además, no se estableció que la demanda se presentara con manifiesta carencia de fundamento legal. 38 Samai, índice 3, archivo «11_ED_07 S823-D5DEMANDA-2020113015457.PDF(.pdf) NroActua 3», pág.22. Radicación: 11001-03-25000-2020-01072-00 (3476-2020) Demandante: FONCEP Demandado: Luis Antonio Gómez Reina Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. DECLARAR infundada la acción especial de revisión ejercida por el Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones (FONCEP), contra la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, el 28 de julio de 2016.
SEGUNDO. RECONOCER personería a la abogada Sandra Patricia Ramírez Alzate para que actúe como apoderada principal del FONCEP, en los términos del poder que consta a índice 21 de Samai.
TERCERO. No condenar en costas. Devolver el expediente ordinario al tribunal de origen, si hay lugar a ello, previas las anotaciones en el aplicativo Samai. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx