CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá D.C., veintinueve (29) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 88001-23-33-000-2015-00046-02 (3984-2023) Demandante: Shirley Lolita Walters Álvarez Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Tema: prima especial de servicios, artículo 14 de la Ley 4 de 1992.
Juez y magistrada de la República. Reiteración jurisprudencial. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, el 25 de enero de 2023, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
I. SÍNTESIS DEL CASO Shirley Lolita Walters Álvarez, en su condición de juez de la República, solicitó la reliquidación y pago del salario y de las prestaciones sociales con inclusión de la prima especial de servicios como factor salarial. El Tribunal accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda al considerar que dicho emolumento tiene carácter salarial para efectos de reliquidar las prestaciones sociales.
II.
ANTECEDENTES 2.1. Demanda 1. Shirley Lolita Walters Álvarez, en ejercicio del medio de control establecido en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso- Administrativo (en adelante CPACA), presentó demanda en contra de la Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, el 21 de octubre de 20151. 1 Samai, índice 2, actuación «Expediente Digital», documento «15ED_EXPDONEDR_20150004600zip(.zip) NroActua 2», archivo «Cuaderno principal», folio 93.
Radicación: 88001-23-33-000-2015-00046-02 (3984-2023) Demandante: Shirley Lolita Walters Álvarez Demandado: Nación, Rama Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 2.1.1. Pretensiones 2. La demandante solicitó lo siguiente: (i) Que se declare la nulidad del oficio DEAJRH 14-6368 del 11 de agosto de 2014 y de la Resolución 3060 del 16 de abril de 2015, por medio de los cuales la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial negó el reconocimiento del 30% de la remuneración mensual, la prima especial y la respectiva reliquidación. (ii) Que se inapliquen, por inconstitucionales e ilegales, los decretos salariales expedidos por el Gobierno nacional entre 2008 y 2011, en los que se reguló el régimen salarial y prestacional para los servidores públicos de la Rama Judicial.
(iii) Que, a título de restablecimiento del derecho, se condene a la Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, a reconocer y pagar a su favor, lo siguiente: - La reliquidación de los salarios y el pago de la prima especial de servicios, equivalente al treinta por ciento (30%), a partir del 5 de noviembre de 2002, fecha en que asumió el cargo de juez de la República, hasta el 1 de diciembre de 2011. - La reliquidación de todas las prestaciones sociales «primas de servicios, cesantías, vacaciones, prima de vacaciones, prima de navidad, bonificación por actividad y demás emolumentos cancelados de forma incompleta», sobre el 100% de su remuneración básica mensual, con inclusión del 30% que no se había tenido en cuenta en la medida en que se había cancelado a título de prima especial. - Que en la reliquidación de las prestaciones sociales se incluya el 30% correspondiente a la prima especial de servicios, reconociéndola con carácter salarial, desde la fecha de vinculación como funcionaria judicial.
(iv) Que se ordene a la accionada que en adelante liquide y pague conforme a derecho, el salario y las prestaciones sociales de la actora, incluyendo la prima especial de servicios como factor salarial adicional del ingreso mensual. (v) Que se ordene a la entidad demandada que actualice las sumas adeudadas de acuerdo con el IPC; y dé cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 192 del CPACA. 2.1.2.
Hechos 2. Como fundamento de las pretensiones, la parte demandante expuso, en síntesis, lo siguiente: (i) La señora Shirley Lolita Walters Álvarez ha estado vinculada a la Rama Judicial como juez y magistrada, así: PERÍODOS DE SERVICIO CARGOS DESEMPEÑADOS 5 de noviembre de 2002 18 de julio de 2006 JUEZ PRIMERO PROMISCUO MUNICIPAL 19 de julio de 2006 19 de julio de 2008 JUEZ SEGUNDO CIVIL DEL CIRCUITO Radicación: 88001-23-33-000-2015-00046-02 (3984-2023) Demandante: Shirley Lolita Walters Álvarez Demandado: Nación, Rama Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 20 de julio de 2008 31 de julio de 2008 JUEZ PRIMERO PROMISCUO MUNICIPAL 1 de agosto de 2008 1 de agosto de 2010 JUEZ SEGUNDO CIVIL DEL CIRCUITO 2 de agosto de 2010 8 de agosto de 2010 JUEZ PRIMERO PROMISCUO MUNICIPAL 9 de agosto de 2010 1 de diciembre de 2011 JUEZ SEGUNDO CIVIL DEL CIRCUITO 2 de diciembre de 2011 A la fecha MAGISTRADA DE TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL (ii) Afirmó que conforme al artículo 14 de la Ley 4 de 1992, durante dicho período debió percibir una prima especial de servicios equivalente al 30% del salario básico, la cual no fue reconocida ni pagada por la Administración Judicial, ni tenida en cuenta como factor salarial para la liquidación de sus prestaciones sociales.
(iii) Sostuvo que los decretos reglamentarios expedidos a partir de 1993, mediante los cuales se reguló el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos de la Rama Judicial, redujeron de manera indebida la base salarial. Ello, por cuanto excluyeron el 30% del salario bajo el rubro de prima especial de servicios, sin carácter salarial, lo que en la práctica disminuyó su asignación básica y afectó la liquidación de sus prestaciones sociales en un «60%».
(iv) Con fundamento en lo anterior, mediante petición radicada el 30 de julio de 2014, solicitó el reconocimiento de la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, y la respectiva reliquidación de las prestaciones sociales, con los valores indexados. (v) La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial negó sus reclamaciones mediante el oficio DEAJRH14-6368 del 11 de agosto de 2014 y la Resolución 3060 del 16 de abril de 2015. 2.1.3.
Normas violadas y concepto de violación 3. La demandante citó como normas violadas las siguientes: Constitución Política, artículos 2, 13, 29, 53 y 230; Ley 4 de 1992, artículos 2 y 14; Ley 1437 de 2011, artículos 138, 161 y 165; Ley 1395 de 2010, artículo 52; y demás concordantes. 4. Expuso que los actos administrativos demandados desconocen la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre el caso objeto de estudio, que ha sido prolija al señalar los derechos que le asisten a los funcionarios judiciales, la cual es de obligatorio cumplimiento para las autoridades administrativas. 5.
Señaló que la no inclusión de la prima especial de servicios en su salario implicó: (i) una reducción indebida de la remuneración mensual del 30%; (ii) la deducción de dicho emolumento no le otorga el carácter salarial, por ende, la excluye en el cálculo de sus prestaciones sociales en un 30% adicional; (iii) desconocimiento de la naturaleza salarial de la prima especial de servicios con una afectación de las prestaciones en un «60%»; y (iv) el incremento que se hace sobre el salario básico no puede ser establecido por deducción o interpretación de la administración judicial, es decir, el porcentaje establecido se aplicó sobre el 70% del salario y no sobre el 100%. 6.
Destacó que el Consejo de Estado, en sentencia del 29 de abril de 2014 (Exp. 11001- 03-25-000-2007-00087-00), declaró la nulidad de varios decretos que regulaban el Radicación: 88001-23-33-000-2015-00046-02 (3984-2023) Demandante: Shirley Lolita Walters Álvarez Demandado: Nación, Rama Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 régimen salarial y prestacional de los servidores públicos de la Rama Judicial, por contradecir la Constitución y la ley.
En esa decisión precisó que la prima debía adicionarse al salario básico y no deducirse de este. Tal interpretación ha sido reiterada por la jurisprudencia de la corporación, al reconocer a la prima naturaleza salarial y retributiva, con incidencia directa en las prestaciones. 2.1.4. Contestación de la demanda 7. La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, por medio de su apoderada judicial, contestó la demanda2 mediante escrito en el que se opuso a las pretensiones, y propuso las excepciones de «prescripción trienal», «ausencia de causa petendi», «cobro de lo no debido» e «innominada». 8.
Indicó que los salarios y prestaciones sociales de la parte actora fueron liquidados y pagados conforme a los decretos del Gobierno nacional que fijaron el régimen salarial y prestacional. De otro lado, resaltó que la prima especial de servicios no tiene carácter salarial y por expresa disposición legal no constituye factor de salario para la liquidación y pago de las prestaciones sociales. 9.
Precisó que el Consejo de Estado, mediante sentencia del 29 de abril de 2014 con radicado 11001-03-25-000-2007-00087-00, declaró la nulidad de los apartes correspondientes de los decretos salariales desde 1993 al 2007 que consideraban que la prima especial era parte del salario. No obstante, no se pronunció sobre disposiciones consignadas en los decretos posteriores, es decir, de 2008 a 2014; por lo tanto, gozan de validez y presunción de legalidad. 2.2.
Sentencia de primera instancia 10. El Tribunal Contencioso—Administrativo del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, mediante sentencia dictada el 25 de enero de 20233, resolvió lo siguiente:
PRIMERO: DECLARÁSE la nulidad del oficio No. DEAJRH 14-6368 recibido el 14 de agosto de 2014 suscrito por la Directora Administrativa División de Asuntos Laborales de la Dirección Ejecutiva y la Resolución No. 3060 del 16 de abril de 2015, suscrito por la Directora Administrativa División de Asuntos Laborales de la Dirección Ejecutiva de Administración judicial, en tanto denegaron el reconocimiento de la prima especial de servicios como emolumento adicional que asciende al 30% del 100% del salario básico y/o asignación básica percibida por la doctora SHIRLEY LOLITA WALTERS ÁLVAREZ y la reliquidación de sus prestaciones sociales, a partir del desde (sic) el 05 de noviembre de 2002 hasta el 01 de diciembre de 2011 cuando fungió como Juez Primero Promiscuo Municipal y Juez Segundo Civil del Circuito del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, y, desde el 02 de diciembre de 2011 hasta la fecha, inclusive, en que se desempeña como Magistrada del Tribunal Superior del Distrito Judicial del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina conforme a lo expuesto en la parte motiva. 2 Samai, índice 2 «Expediente Digital», documento «15ED_EXPDONEDR_20150004600zip(.zip) NroActua 2», carpeta «Expediente Digitalizado», folio 127. 3 Samai, índice 2 «Expediente Digital», documento «15ED_EXPDONEDR_20150004600zip(.zip) NroActua 2», carpeta «Expediente Digital», archivo pdf «09Sentencia».
Radicación: 88001-23-33-000-2015-00046-02 (3984-2023) Demandante: Shirley Lolita Walters Álvarez Demandado: Nación, Rama Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 SEGUNDO: Como consecuencia de la anterior declaración. A título de restablecimiento del derecho, CONDÉNASE a la Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial al pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor de la doctora SHIRLEY LOLITA WALTERS ÁLVAREZ, como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, y la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100% de su salario básico y/o asignación básica, durante el periodo comprendido entre el 05 de noviembre de 2002 hasta el 01 de diciembre de 2011 cuando fungió como Juez Primero Promiscuo Municipal y Juez Segundo Civil del Circuito del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, y, desde el 02 de diciembre de 2011 hasta la fecha, inclusive, en que se desempeña como Magistrada del Tribunal Superior del Distrito Judicial del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, conforme lo expuesto en la parte motiva.
La Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, deberá realizar los descuentos de Ley a la parte demandante.
TERCERO: DECLARAR probada la excepción de PRESCRIPCIÓN propuesta por la Rama Judicial de los derechos solicitados por la actora antes del 26 de julio de 2011.
CUARTO: DECLARAR no probadas las excepciones de AUSENCIA DE CAUSA PRETENDI, COBRO DE LO NO DEBIDO, y la INNOMINADA, formuladas por la NACIÓN – RAMA JUDICIAL-DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL QUINTO: No hay lugar a condena en costas.
SEXTO: DÉSE cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y en empleando (sic) la formula descrita en la parte considerativa. Por Secretaría, expídanse copias auténticas de esta providencia, con constancia de ejecutoria, que presta mérito ejecutivo con destino a la parte actora.
(art.114 num. 2° del C.G.P.).
SÉPTIMO: NIÉGANSE las demás súplicas de la demanda. […].4 11. Señaló que, según los actos demandados y las pruebas que obran en el proceso, se acreditó que la entidad demandada consideró la prima especial de servicios como un porcentaje (30%) de la remuneración que anualmente fijó el Gobierno nacional; por consiguiente, en la liquidación de las prestaciones sociales de la accionante se cancelaron sobre el 70% de su salario básico. 12.
Precisó que de conformidad con la sentencia SUJ-16-CE-S2-20195 proferida por la Sala de Conjueces del Consejo de Estado, la correcta interpretación del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 y los decretos que lo reglamentaba, es que la prima especial de servicios es un incremento de la asignación básica, pero solo constituye factor salarial para efectos de la pensión de jubilación. 13.
Señaló que la actora tiene derecho al reconocimiento y pago de las diferencias que, 4 Transcripción fiel, inclusive con errores. 5 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces, sentencia del 2 de septiembre de 2019, Radicación número: 41001-23-33-000-2016-00041-02(2204-18)CE-SUJ-016-S2-19. Radicación: 88001-23-33-000-2015-00046-02 (3984-2023) Demandante: Shirley Lolita Walters Álvarez Demandado: Nación, Rama Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 por concepto de la prima especial de servicios como un incremento del salario básico, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno nacional durante el periodo comprendido entre el 5 de noviembre de 2002 y el 1 de diciembre de 2011, cuando fungió como juez primero promiscuo municipal y juez segundo civil del circuito del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina. 14.
Precisó que desde el 2 de diciembre de 2011 hasta la fecha, la peticionaria se desempeña como magistrada del Tribunal Superior del Distrito Judicial del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, lapso durante el cual también tiene derecho a la referida reliquidación, siempre que sus ingresos anuales efectivamente percibidos no hayan alcanzado el tope del 80% de lo que por todo concepto devenga un magistrado de alta corte. 15.
Adujo que la accionante, como beneficiaria de la prima especial de servicios, tiene derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100% de su salario básico, es decir, con la inclusión del 30% que había sido deducido a título de prima especial durante los periodos antes señalados. 16. Finalmente, dispuso el ajuste de los valores obtenidos de las liquidaciones ordenadas, declaró la prescripción de lo causado con anterioridad al 26 de julio de 2011 y se abstuvo de imponer condena en costas. 2.3.
Recurso de apelación 17. La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial presentó recurso de alzada6, en el que solicitó que se revocara la sentencia de primera instancia. En primer lugar, consideró que el Tribunal pasó por alto que la sentencia dictada el 29 de abril de 2014 por la Sala de Conjueces del Consejo de Estado declaró la nulidad de los apartes de los decretos salariales de la Rama Judicial proferidos desde el año 1993 hasta el 2007, pero que fue la sentencia dictada el 2 de septiembre de 20197 la que definió que el Gobierno nacional hizo una interpretación errónea a partir de la Ley 4 de 1992, en cuanto consideró que la prima especial constituía el 30% de la asignación básica y aclaró los siguientes puntos: (i) su correcta aplicación, (ii) cómo opera la prescripción y (iii) el reconocimiento y pago a magistrados de tribunal y cargos homólogos; por lo tanto, fue a partir de esta sentencia que se hizo exigible el derecho. 18.
De otro lado, argumentó la improcedencia del reconocimiento de la prima especial de servicios del 30% prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 a magistrados de tribunal y cargos equivalentes, teniendo en cuenta que el 80% de la bonificación por compensación es un límite que no puede ser superado con el reconocimiento de la prima especial de servicios ni de ningún otro beneficio económico laboral; máxime cuando en el presente caso, se declaró la prescripción de las acreencias laborales hasta el 11 de mayo de 2012 (sic), por lo que los periodos reconocidos son los de magistrado de tribunal, lo cual no es procedente. 6 Samai, índice 2 «Expediente Digital», documento «15ED_EXPDONEDR_20150004600zip(.zip) NroActua 2», carpeta «Expediente Digital», archivo pdf «15RecursoApelaciónSentencia». 7 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 2 de septiembre de 2019, Rad. 41001-23-33-000-2016-00041- 02 (2204-18).
Radicación: 88001-23-33-000-2015-00046-02 (3984-2023) Demandante: Shirley Lolita Walters Álvarez Demandado: Nación, Rama Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 19. Finalmente, precisó que, si bien en el artículo tercero de la parte resolutiva se declaró probada la excepción de prescripción, y guarda estricta relación y coherencia con la parte considerativa, no es claro y genera serias dudas respecto de las declaraciones y reconocimientos hechos en los numerales primero y segundo. Toda vez que no podría declararse el reconocimiento de las acreencias adeudadas desde el 5 de noviembre de 2002, cuando la prescripción operó frente a lo causado antes del 26 de julio de 2011. 20.
Por estas razones, solicitó revocar la sentencia apelada, o en su defecto que se modifique, aclarando los periodos respecto de los cuales procede el reconocimiento y pago de la reliquidación de la prima especial, solo en su condición de juez, si tuviere derecho a ello, luego de aplicar la prescripción. 2.4. Trámite procesal en segunda instancia 21.
Esta corporación dictó auto el 26 de agosto 20248, en el que admitió el recurso de apelación y prescindió del periodo para correr traslado a las partes, de acuerdo con el numeral 5 del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021. III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 22. El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, es competente para conocer de los recursos de apelación contra las sentencias proferidas en primera instancia por los tribunales administrativos, de conformidad con el primer inciso del artículo 150 del CPACA. 3.2.
Problemas jurídicos 23. De acuerdo con los argumentos expuestos en el recurso de apelación, y teniendo en cuenta la competencia del juez de segunda instancia, de conformidad con el artículo 328 del CGP, corresponde a la Sala definir si: (i) ¿La demandante, en su condición de juez y posteriormente magistrada de tribunal superior de distrito judicial, tiene derecho a la reliquidación de las diferencias salariales y prestacionales con la inclusión del 30% de lo que se consideró a título de la prima especial de servicios, a partir de la sentencia dictada el 2 de septiembre de 2019? (ii) ¿El Tribunal al ordenar el pago de la prima especial de servicios desconoció el tope del 80% de lo devengado por magistrados de alta corte previstos en el Decreto 610 de 1998? (iii) ¿El juez de primera instancia incurrió en una inconsistencia al indicar que el restablecimiento del derecho es procedente desde 5 de noviembre de 2002 y a la vez declarar probada la excepción de prescripción frente a lo causado antes del 26 de julio de 2011? 24.
Para resolver los interrogantes planteados, a continuación, se realizarán algunas 8 Samai, índice 8, actuación «6Autoqueadmite_39842023Admiterecurs(.pdf) NroActua 8». Radicación: 88001-23-33-000-2015-00046-02 (3984-2023) Demandante: Shirley Lolita Walters Álvarez Demandado: Nación, Rama Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 consideraciones sobre la prima especial de que trata el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 y los pronunciamientos proferidos en la materia, aplicables a los servidores de la Rama Judicial.
Luego, se destacarán los hechos probados más relevantes y en el acápite de análisis del caso concreto, se resolverán los problemas formulados. 3.3. Marco normativo y reiteración jurisprudencial de la prima especial de servicios 25. La Ley 4 de 1992, al establecer los objetivos y criterios que debe observar el Gobierno nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, previó en el artículo 14 la creación de una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del sueldo básico, sin carácter salarial, para los magistrados de tribunales superiores y contencioso-administrativos, los agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y los jueces, incluidos los magistrados y fiscales del Tribunal Superior Militar, auditores de guerra y jueces de instrucción penal militar, con efectos a partir del 1 de enero de 1993. 26.
El Gobierno nacional, en virtud de la competencia atribuida por la Ley 4 de 1992, expidió el Decreto 57 de 19939 por medio del cual fijó el régimen salarial y prestacional aplicable a los servidores públicos de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar vinculados a partir de su vigencia y otorgó la posibilidad de acogerse al nuevo régimen a quienes tenían esa condición antes del 28 de febrero de 1993.
En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, el decreto referido estableció: Artículo 6. [S]e considerará como Prima, sin carácter salarial, el treinta por ciento (30%) del salario básico mensual de los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, de los Jueces de la República, de los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, los Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar.
Artículo 7. El treinta por ciento (30%) de la remuneración mensual de los siguientes servidores públicos se considera como Prima Especial, sin carácter salarial: 1. Del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado. Secretario General Magistrado Auxiliar […]. 27.
Con posterioridad, la Ley 332 de 1996 modificó la Ley 4 de 1992, en el sentido de determinar que la prima especial para los servidores mencionados en el artículo 14 de dicha ley (i) formaría parte del ingreso base solo para la liquidación de la pensión de jubilación, con cargo a las cotizaciones correspondientes, y (ii) se aplicaría, con las mismas limitaciones10, a los magistrados auxiliares y abogados asistentes de las altas cortes, magistrados de los Consejos Seccionales de la Judicatura, magistrados del 9 «Por el cual se dictan normas sobre el régimen salarial y prestacional para los servidores públicos de la rama judicial y de la justicia penal militar». 10 Expresión declarada exequible por la Corte Constitucional en sentencia C-444 de 1997.
Radicación: 88001-23-33-000-2015-00046-02 (3984-2023) Demandante: Shirley Lolita Walters Álvarez Demandado: Nación, Rama Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Tribunal Nacional y magistrados del extinto Tribunal Disciplinario y los procuradores delegados de la Procuraduría General de la Nación. 28.
En los decretos anuales dictados para fijar las normas del régimen salarial y prestacional de los servidores citados, el Gobierno nacional reiteró que la prima especial es un emolumento sin carácter salarial equivalente al «treinta por ciento (30%) del salario básico mensual» de los magistrados de los tribunales de todo orden, de los jueces y de los demás servidores enunciados en las leyes 4 de 1992 y 332 de 1996.
Asimismo, determinó que la prima especial reconocida a quienes ejercen los cargos de secretario general y magistrado auxiliar de las altas cortes, entre otros, equivale al treinta por ciento (30%) de la «remuneración mensual». 29. En el primer análisis de legalidad de los decretos anuales que fijaron las normas sobre el régimen salarial y prestacional para los servidores de la Rama Judicial, esta Sección, mediante sentencia del 9 de marzo de 2006, decidió negar la nulidad solicitada con el argumento de que «el espíritu de la Ley 4 de 1992, al cual se acogió de manera fidedigna el Gobierno Nacional en los apartes de los actos acusados, consistió en «quitarle» a una porción de la asignación básica efectos salariales y reflexionó que como toda asignación básica per se comporta efectos salariales decidió denominarla prima en orden a evitar confusiones generadoras de controversias jurídicas»11. 30.
En el segundo estudio de legalidad, la Sección, mediante sentencia del 2 de abril de 2009, efectuó una «rectificación jurisprudencial» en el sentido de precisar que «el control jerárquico» entre los decretos expedidos anualmente por el Gobierno nacional para fijar las normas del régimen salariales y prestacional de los servidores de la rama judicial, de la justicia penal militar y de la procuraduría, «no puede de manera alguna ser de mera literalidad o de simple confrontación formal de normatividad, pues como la Sala ahora lo sostiene, la naturaleza misma de la ley marco obliga a que el control de los decretos que la desarrollan deba necesariamente ser de contenido»12. 31.
Conforme con el «examen de valor» o de contenido de la norma acusada de nulidad, la Sala concluyó que «el artículo 7 del Decreto No. 618 de 2007, al tomar un 30% de la remuneración del funcionario para restarle su valor a título de prima especial sin carácter salarial, materialmente condensa una situación de violación a los contenidos y valores establecidos en la Ley 4 de 1992 y por lo tanto habrá necesidad de excluirlo del ordenamiento jurídico».
Asimismo, frente a los efectos de la nulidad señaló que al desaparecer la prima como una fracción de la remuneración mensual se descarga «el castigo de dicho 30% que, conforme a los términos de la norma invalidada, restringía en ese porcentaje las consecuencias prestacionales de tales servidores». 32. En una tercera ocasión, la Sala de conjueces, por medio de sentencia del 29 de abril de 2014, declaró la nulidad de los artículos que fijaban el porcentaje de la prima especial como una fracción de la remuneración mensual prevista en múltiples decretos dictados por el Gobierno nacional, al encontrar que contravinieron lo dispuesto en el literal a) del artículo 2 de la Ley 4 de 1992, según el cual, «en ningún caso» el Gobierno nacional puede desmejorar los salarios y prestaciones sociales de los servidores del Estado. «Sin 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, sentencia del 9 de marzo de 2006, rad. núm. 11001-03-25-000-2003-00057-00 (121-03). 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, sentencia del 2 de abril de 2009, rad. núm. 11001-03-25-000-2007-00098-00(1831-07).
Radicación: 88001-23-33-000-2015-00046-02 (3984-2023) Demandante: Shirley Lolita Walters Álvarez Demandado: Nación, Rama Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 embargo, los decretos demandados interpretaron erróneamente y aplicaron indebidamente la Ley 4 de 1992 al haber mermado el salario de un grupo de servidores públicos, razón suficiente para determinar que son contrarios a la Constitución y la Ley, así como para declarar su nulidad»13.
La nulidad dispuesta en esa ocasión tuvo el mismo efecto señalado en la sentencia del 2 de abril de 200914. 33. Por último, la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia del 2 de septiembre de 2019 dictada en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, reiteró la tesis expuesta en las sentencias que declararon la nulidad de los artículos que fijaban el porcentaje de la prima técnica, al considerar que, «a partir de la expedición de los Decretos 51, 54 y 57 de 1993; 104, 106 y 107 de 1994; 26, 43 y 47 de 1995; 4, 35 y 36 de 1996 y sucesivos», el Gobierno nacional ha considerado como prima «lo que en realidad constituye el 30 % del salario de los funcionarios y empleados que tienen derecho a ella, quitándoles la posibilidad de que ese 30 % que, se reitera, es parte de su salario básico y/ o asignación básica»15.
En este escenario, fijó las reglas de interpretación del artículo 14 de la Ley 4 de 1992, en el siguiente orden: 1. La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor.
La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de la pensión de jubilación. 2. Todos los beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 3.
Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 29 de abril de 2014, rad. núm. 11001-03-25-000-2007-00087- 00(1686-07). «Declárase la nulidad, con los efectos previstos en la parte motiva de esta sentencia, de los siguientes artículos: 9 del Decreto 51 de 1993; 9 y 10 del Decreto 54 de 1993; 6 del Decreto 57 de 1993; 9 del Decreto 104 de 1994; 6 del Decreto 106 de 1994; 9 y 10 del Decreto 107 de 1994; 10 y 11 del Decreto 26 de 1995; 7 del Decreto 43 de 1995; 9 del Decreto 47 de 1995; 9 del Decreto 34 de 1996; 10, 12 y 14 del Decreto 35 de 1996; 6 del Decreto 36 de 1996; 9 del Decreto 47 de 1997; 9, 11 y 13 del Decreto 56 de 1997; 6 del Decreto 76 de 1997; 6 del Decreto 64 de 1998; 9 del Decreto 65 de 1998; 9, 11 y 13 del Decreto 67 de 1998; 9, 11 y 13 del Decreto 37 de 1999; 9 del Decreto 43 de 1999; 6 del Decreto 44 de 1999; 9, 11 y 13 del Decreto 2734 de 2000; 9 del Decreto 2739 de 2000; 7 del Decreto 2740 de 2000; 9 del Decreto 1474 de 2001; 7 del Decreto 1475 de 2001; 9, 11 y 13 del Decreto 1482 de 2001; 7 del Decreto 2720 de 2001; 9 del Decreto 2724 de 2001; 9, 11 y 13 del Decreto 2730 de 2001; 6 del Decreto 673 de 2002; 9 del Decreto 682 de 2002; 8, 10 y 12 del Decreto 683 de 2002; 8, 10 y 12 del Decreto 3548 de 2003; 9 del Decreto 3568 de 2003; 6 del Decreto 3569 de 2003; 8, 10 y 12 del Decreto 4169 de 2004; 9 del Decreto 4171 de 2004; 6 del Decreto 4172 de 2004; 8, 10 y 12 del Decreto 933 de 2005; 9 del Decreto 935 de 2005; 6 del Decreto 936 de 2005; 9 del Decreto 388 de 2006; 6 del Decreto 389 de 2006; 8, 10 y 12 del Decreto 392 de 2006; 9 del Decreto 617 de 2007; 6 del Decreto 618 de 2007; 8, 10 y 12 del Decreto 621 de 2007; y los arts. 8, 9, y 11 del Decreto 3048 de 2007». 14 «[…] es decir, no puede el intérprete de ninguna manera suponer que al desaparecer la prima especial sin carácter salarial equivalente al 30% de la remuneración mensual de tales empleados, su asignación para la época en que tuvo vigencia el Decreto, sea del 70% de la escala remuneratoria allí prevista, se trata sencillamente de descargar el castigo de dicho 30%, que conforme a los términos de la norma invalidada, restringía en ese porcentaje las consecuencias prestacionales de tales servidores». 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, sentencia del 2 de septiembre de 2019, rad. núm. 41001-23-33-000-2016-00041-02 (2204-18).
Radicación: 88001-23-33-000-2015-00046-02 (3984-2023) Demandante: Shirley Lolita Walters Álvarez Demandado: Nación, Rama Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial. 4.
Los demás beneficiarios de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 (sic) y 1848 de 1969. 6.
La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías. Este 80% es un piso y un techo. 34. Por último, en sentencia del 9 de abril de 2024, la Sala de Conjueces de la Sección Segunda de esta corporación declaró la nulidad de los artículos 6 del Decreto 658 de 2008; 8 de los decretos 723 de 2009; 1388 de 2010; 1039 de 2011; 0874 de 2012; 1024 de 2013; 194 de 2014; 9 del Decreto 657 de 2008; y 4 de los decretos 722 de 2009; 1405 de 2010; 1041 de 2011; 848 de 2012; 1034 de 2013, 204 de 2014; 1105 de 2015; 234 de 2016; 1003 de 2017; y del 338 de 2018, en tanto previeron que «la prima especial, creada por el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, como una parte del salario y no como un pago adicional equivalente al 30% del salario».
Lo anterior, al considerar que dichos decretos replicaron el contenido de las disposiciones de los decretos salariales de los años 1997 a 2007, que fueron anuladas en la sentencia del 29 de abril de 2014. 35. A su vez, la referida sentencia negó la nulidad de los artículos 1 y 2 de los decretos 1257 de 2015; 245 de 2016; 1013 de 2017; y 337 de 2018, que dispusieron reajustes salariales, porque el demandante no planteó argumentos específicos para disponer su retiro del ordenamiento jurídico. 3.4.
Hechos probados 36. La Subsección tendrá por acreditados los siguientes hechos: 37. Shirley Lolita Walters Álvarez ejerció el cargo de juez y magistrada durante los siguientes periodos16: DESDE HASTA CARGO 5 de noviembre de 2002 18 de julio de 2006 JUEZ PRIMERO PROMISCUO MUNICIPAL 19 de julio de 2006 19 de julio de 2008 JUEZ SEGUNDO CIVIL DEL CIRCUITO 20 de julio de 2008 31 de julio de 2008 JUEZ PRIMERO PROMISCUO MUNICIPAL 1 de agosto de 2008 1 de agosto de 2010 JUEZ SEGUNDO CIVIL DEL CIRCUITO 2 de agosto de 2010 8 de agosto de 2010 JUEZ PRIMERO PROMISCUO MUNICIPAL 9 de agosto de 2010 1 de diciembre de 2011 JUEZ SEGUNDO CIVIL DEL CIRCUITO 2 de diciembre de 2011 A la fecha MAGISTRADA DE TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL 16 Lo anterior, se desprende de la certificación del 19 de diciembre de 2014, expedida por la coordinadora administrativa de la Oficina de Coordinación Administrativa de la Dirección Ejecutiva de Administración judicial de San Andrés, visible en Samai, índice 2 «Expediente Digital», documento «15ED_EXPDONEDR_20150004600zip(.zip) NroActua 2», carpeta «Expediente Digitalizado», folio 21.
Radicación: 88001-23-33-000-2015-00046-02 (3984-2023) Demandante: Shirley Lolita Walters Álvarez Demandado: Nación, Rama Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 38. Asimismo, se allegó constancia num. CPLTES15-221 del 7 de abril de 2015, expedida por la directora administrativa de la División de Tesorería de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, donde se evidencian los emolumentos devengados por la actora durante los años 2010 y 201117. 39.
Igualmente, obra en el expediente, certificación expedida el 10 de abril de 2015 por la coordinadora del área de Talento Humano de la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bogotá (Cundinamarca), en la que se hace constar la asignación mensual y las primas percibidas por la señora Shirley Lolita Walters Álvarez desde noviembre de 2002 hasta diciembre de 200818. 40.
El 30 de julio de 2014, la accionante solicitó el reconocimiento de la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, y la respectiva reliquidación de las prestaciones sociales, con los valores indexados19: 41. La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial expidió el oficio DEAJRH 14-6368 del 11 de agosto de 2014, mediante el cual negó la solicitud de la demandante, informándole que la sentencia del 29 de abril de 2014 del Consejo de Estado que declaró la nulidad de algunos apartes de los decretos salariales de los años 1993 a 2007 no se encontraba en firme20. 42.
Posteriormente, a través de la Resolución 3060 del 16 de abril de 2015, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, volvió a dar respuesta negativa a la reclamación administrativa del 30 de julio de 2014, por considerar que de acceder a las pretensiones de la peticionaria se estaría modificando el régimen salarial definido en la ley y que se sobrepasaría el tope máximo fijado por el legislador para los magistrados de tribunal respecto de los ingresos de los magistrados de alta corte21. 3.5.
Análisis del caso concreto 43. De conformidad con el artículo 328 del CGP, la Sala delimita su competencia, como juez de segunda instancia, a los argumentos expuestos en el recurso de apelación presentado por la parte demandada. 3.5.1. Del reconocimiento de la prima especial y la reliquidación de las prestaciones sociales por el fraccionamiento del salario y su exigibilidad 44.
En el recurso de apelación, la entidad demandada no controvierte que liquidó las acreencias de la peticionaria considerando el 70% como salario básico y el 30% restante 17 Samai, índice 2 «Expediente Digital», documento «15ED_EXPDONEDR_20150004600zip(.zip) NroActua 2», carpeta «Expediente Digitalizado», folio 22. 18 Samai, índice 2 «Expediente Digital», documento «15ED_EXPDONEDR_20150004600zip(.zip) NroActua 2», carpeta «Expediente Digitalizado», folios 26 a 41. 19 Lo anterior, según se evidencia en el oficio DEAJRH 14-6368 del 11 de agosto de 2014, visible en Samai, índice 2 «Expediente Digital», documento «15ED_EXPDONEDR_20150004600zip(.zip) NroActua 2», carpeta «Expediente Digitalizado», folio 63. 20 Samai, índice 2 «Expediente Digital», documento «15ED_EXPDONEDR_20150004600zip(.zip) NroActua 2», carpeta «Expediente Digitalizado», folios 63 y 64. 21 Samai, índice 2 «Expediente Digital», documento «15ED_EXPDONEDR_20150004600zip(.zip) NroActua 2», carpeta «Expediente Digitalizado», folios 44 y 62.
Radicación: 88001-23-33-000-2015-00046-02 (3984-2023) Demandante: Shirley Lolita Walters Álvarez Demandado: Nación, Rama Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 como prima especial de servicios. No obstante, se opuso a reconocer dicha actuación como errónea o a aceptar la procedencia del restablecimiento del derecho, alegando que la sentencia dictada el 29 de abril de 2014 por la Sala de Conjueces del Consejo de Estado declaró la nulidad de los apartes de los decretos salariales de la Rama Judicial proferidos desde el año 1993 hasta el 2007, pero que fue a partir de la sentencia del 2 de septiembre de 201922 que se aclararon puntos o se fijaron reglas sobre la prima especial de servicios; por lo tanto, a partir de ese momento se hizo exigible el derecho. 45.
En este orden de ideas, la Sala definirá si la accionante tiene derecho a la reliquidación del salario básico y de las prestaciones sociales devengadas durante el ejercicio de los cargos de juez y magistrada de tribunal con la inclusión del 30% que presuntamente se descontaba de la asignación básica por concepto de prima especial de servicios, y a partir de cuándo. 46.
En primer lugar, es necesario precisar que en la sentencia dictada el 2 de septiembre de 2019 por la Sala de Conjueces de esta corporación, citada por el juez de primera instancia, se determinó que el Gobierno nacional en los decretos salariales y prestacionales anuales de los servidores públicos, entre otros, de la Rama Judicial, ha considerado como prima especial de servicios el 30% del salario de quienes tienen derecho a tal emolumento, quitándoles la posibilidad de percibir tal porcentaje.
Ello significó establecer una asignación básica correspondiente al 70% y una prima especial del 30% restante, lo que significó que no se tuvo en cuenta el 100% de la asignación básica para la liquidación de las prestaciones sociales. 47. En consecuencia, se estableció como criterio de interpretación de la norma que los servidores públicos beneficiarios de la prima especial del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 tienen derecho a la prima especial como una adición a la asignación básica y a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico, es decir, con la inclusión del 30% que había sido excluido a título de prima especial.
Dicho emolumento es un incremento de la asignación básica de quienes son sus beneficiarios. 48. Conforme a lo anterior, es preciso señalar que, contrario a lo señalado por la entidad demandada, el derecho solicitado por la parte actora no es exigible porque la sentencia citada con antelación se pronunció sobre el debido entendimiento del artículo 14 de la Ley 4 de 1992; es más, en esa misma sentencia se estableció que «la constitución del derecho (…) se predica desde el momento de la entrada en vigencia de la Ley 4 de 1992 que la creó y con la expedición del decreto que la reglamentó primigeniamente, esto es, el Decreto 57 de 1993». 49.
Por lo tanto, un asunto es que el referido fallo se haya pronunciado sobre un entendimiento incorrecto de la forma de reconocer la prima especial de servicio, y otro el instante en que esta es exigible, que no corresponde a otro que la vigencia de las normas que la crearon y reglamentaron por primera vez, por lo que los funcionarios judiciales cobijados por las normas pertinentes, desde que entraron en vigor pueden exigir su cumplimiento. 22 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 2 de septiembre de 2019, Rad. 41001-23-33-000-2016-00041- 02 (2204-18).
Radicación: 88001-23-33-000-2015-00046-02 (3984-2023) Demandante: Shirley Lolita Walters Álvarez Demandado: Nación, Rama Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 50. Precisado esto, se tiene que la certificación expedida el 10 de abril de 2015 por la coordinadora del Área de Talento Humano de la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bogotá (Cundinamarca), da cuenta de la remuneración mensual y el pago de la prima especial a favor de la demandante, conforme se muestra a continuación, respecto de algunos años23: Año - cargo Decreto salarial Remuneración mensual del decreto salarial Salario devengado por la accionante Prima especial devengada por la accionante Total devengado por la accionante 2004 – juez promiscuo municipal 4172 de 2004 $2.998.837 $2.210.635 $663.190 $2.873.825 2006 – juez circuito 389 de 2006 $4.274.630 $3.288.177 $986.453 $4.274.630 2011 – magistrada de tribunal 1039 de 2011 $7.682.966 $5.909.974 $1.772.992 $7.682.966 51.
A su vez, por ejemplo, el Decreto 1039 de 2011, vigente para el periodo reclamado por la accionante, por medio del cual el Gobierno nacional dictó disposiciones en materia salarial y prestacional para los servidores públicos de la Rama Judicial, dispuso lo siguiente: Artículo 4. A partir del 1° de enero de 2011, la remuneración mensual de los empleos de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar será la siguiente: 1.
Para los siguientes empleos del Consejo Superior de la Judicatura, incluida la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado: DENOMINACIÓN DEL CARGO REMUNERACIÓN MENSUAL […] Magistrado de Tribunal y Consejo Seccional 7.682.966 […] Artículo 8. En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 4a de 1992, se considerará como Prima, sin carácter salarial, el treinta por ciento (30%) del salario básico mensual de los Magistrados Auxiliares de las Altas Cortes, de los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, de los Jueces de la República, de los Coordinadores de Juzgado Penal de Circuito Especializado, de los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, los Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar.
(Destacado propio) 52. A partir de lo anterior, para la Sala es claro que a la accionante se le pagaron los salarios y se le liquidaron sus prestaciones con una base salarial reducida en el 30%, el cual se pagaba a título de prima especial, fraccionamiento que la entidad estimó 23 Samai, índice 2 «Expediente Digital», documento «15ED_EXPDONEDR_20150004600zip(.zip) NroActua 2», carpeta «Expediente Digitalizado», folios 26 a 41.
Radicación: 88001-23-33-000-2015-00046-02 (3984-2023) Demandante: Shirley Lolita Walters Álvarez Demandado: Nación, Rama Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 procedente porque los decretos salariales expedidos por el Gobierno nacional prevén esa forma de pago. 53.
Así las cosas, aunque la Rama Judicial considera que actuó conforme a derecho al actuar en cumplimiento de los decretos salariales expedidos por el Gobierno nacional, lo cierto es que lo hizo bajo una interpretación errónea, contraria a las normas superiores que pretenden desarrollar aquellos, la cual debe ser corregida, particularmente, en escenarios en los que está demostrado que se fraccionó la remuneración mensual, se pagó el 30% de esta a título de prima especial, y liquidaron las prestaciones sociales sobre el 70% restante. 54.
En esa medida, le asiste a la demandante el derecho a la reliquidación de los salarios y de las prestaciones con el 100% de la remuneración mensual, dado que la prima especial no forma parte de ese porcentaje, sino que constituye un emolumento adicional equivalente al 30%, a partir del 5 de noviembre de 2002 (fecha de posesión como juez promiscuo municipal) y hasta su permanencia en los cargos que le otorguen el reconocimiento.
Lo anterior, sin perjuicio de que la entidad verifique los pagos realizados con ocasión de la entrada en vigor del Decreto 272 de 2021, por medio del cual se establece, en debida forma, la prima especial de que trata el artículo 14 de la Ley 4 de 1992. 55. Se destaca como extremo inicial de las acreencias reclamadas el 5 noviembre de 2002, porque al haberse posesionado la peticionaria como juez de la República, desde ese instante está amparada por las normas que reconocen y reglamentan la prima especial de servicio y establecen los términos en que debe liquidarse su salario y demás prestaciones sociales, por ende, desde su causación la accionante pudo reclamar su debido reconocimiento y pago. 56.
En consecuencia, tal y como lo indicó el Tribunal Administrativo del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina en primera instancia, le asiste el derecho a la demandante, a la reliquidación y pago de las diferencias salariales y prestacionales tomando como base de liquidación el 100% del salario básico mensual por el periodo comprendido entre el 5 de noviembre de 2002 y hasta su permanencia en los cargos que le otorguen el reconocimiento; sin perjuicio del estudio de prescripción que se hará más adelante; sin embargo, como se explicó en precedencia, el derecho surge a partir de la entrada en vigor de la Ley 4 de 1992 y el Decreto 57 de 1993.
Así las cosas, la respuesta al primer problema jurídico es positiva. 3.5.2. Del tope establecido en el Decreto 610 de 1998 57. Por otra parte, frente al reparo por parte de la entidad demandada en relación con que al acceder a las pretensiones de la demanda se superarían los topes establecidos en el Decreto 610 de 1998, es del caso aclarar que la sentencia apelada accedió al «reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de prima especial de servicios resulten a su favor como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional […] desde el 02 de diciembre de 2011 hasta la fecha en que se desempeña como Magistrada del Tribunal Superior del Distrito Judicial del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, siempre que la reliquidación de sus ingresos anuales efectivamente Radicación: 88001-23-33-000-2015-00046-02 (3984-2023) Demandante: Shirley Lolita Walters Álvarez Demandado: Nación, Rama Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 percibidos no hayan alcanzado el tope del ochenta por ciento (80%) de lo que por todo concepto devenga un magistrado de alta corte, incluido en ello las cesantías de los congresistas». 58.
En ese sentido, la respuesta al segundo problema jurídico es negativa, ya que en el reconocimiento efectuado en primera instancia, se precisa que a partir de la fecha en que empezó a desempeñarse como magistrada de tribunal, se reconocerán, siempre que la reliquidación de sus ingresos anuales efectivamente percibidos no hayan alcanzado el tope del ochenta por ciento (80%) de lo que por todo concepto devenga un magistrado de alta corte, por lo cual no se habrían vulnerado los límites máximos de remuneración establecidos en el decreto mencionado. 3.5.3.
De la inconsistencia en la declaratoria de la condena 59. La entidad demandada alegó que hay una inconsistencia en la declaratoria de la condena por parte del Tribunal, toda vez que ordenó el restablecimiento del derecho a partir del 5 de noviembre de 2002 y en el ordinal tercero declaró probada la excepción de prescripción de los derechos solicitados por la actora con anterioridad al 26 de julio de 2011. 60.
Sobre el particular, en primer lugar, es preciso señalar que el Tribunal, para analizar el fenómeno jurídico de la prescripción, tuvo en cuenta la fecha del escrito mediante el cual se efectuó petición (26 de julio de 2014), y no la que correspondía, la de radicación ante la entidad (30 de julio de 201424), pues solo a partir de ese momento esta tuvo conocimiento de la reclamación en su contra. 61.
Por lo tanto, se precisa que la reclamación administrativa es del 30 de julio de 2014; en tal sentido, se modificará la sentencia de primera instancia para hacer la precisión sobre la fecha a partir de la cual se hace el reconocimiento y aquella en que operó el fenómeno prescriptivo. 62. En consecuencia, es preciso señalar que en la sentencia SUJ-016-CE-S2-2019 del 2 de septiembre de 2019, proferida por la Sala de Conjueces de esta corporación, en la que se discutió el derecho de un juez de la República al reconocimiento de la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992, como el presente, se definió que para la contabilización de la prescripción del referido derecho «se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 (sic) y 1848 de 1969». 63.
Lo anterior, teniendo en cuenta que, si la demandante reclamó la reliquidación de sus prestaciones el 30 de julio de 2014 ante la administración la reliquidación de las diferencias salariales y prestacionales, dicha actuación interrumpió el término de prescripción, previsto en el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968, modificado por el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969, solo frente a lo generado durante los tres años anteriores.
Por consiguiente, se configuró la prescripción de los derechos causados con anterioridad al 30 de julio de 2011. 24 Como lo precisan los actos acusados. Radicación: 88001-23-33-000-2015-00046-02 (3984-2023) Demandante: Shirley Lolita Walters Álvarez Demandado: Nación, Rama Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 64.
En ese orden de ideas, si el reconocimiento y pago de lo adeudado es a partir de la anterior data, no puede señalarse, como lo hizo el fallo controvertido en el numeral segundo de la parte resolutiva, como punto de partida una fecha anterior, por ejemplo, el 5 de noviembre de 2002, día en el que se posesionó la demandante como juez, pues se itera, lo causado entre el anterior instante y el 29 de julio de 2011 se vio afectado por la prescripción. 65.
Por tal motivo, sí existe una falta de congruencia del fallo impugnado entre el instante en que ordena el pago de lo debido y la declaratoria de la prescripción, lo que justifica que se realice la precisión correspondiente, para solo ordenar el reconocimiento y pago de lo causado desde el 30 de julio de 2011. 3.5.4. Consideraciones adicionales.
Sobre la procedencia del pago de los aportes a Seguridad Social en Pensiones 66. La Sala evidencia que la sentencia de primera instancia se pronunció de manera general sobre el deber de la parte accionada de realizar los descuentos de ley, pero no hizo la precisión sobre los aportes a seguridad social en pensiones, por lo tanto, se adicionará la sentencia apelada para ordenar a la entidad demandada realizar el pago de los aportes o cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, desde el 5 de noviembre de 2002 (fecha en que inició a laborar como juez) y durante los periodos en que desempeñe los empleos para los cuales se estableció la mencionada prestación, siempre que la entidad no los hubiera realizado, únicamente para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación teniendo como ingreso base de liquidación el 100% de la remuneración mensual más el 30 % correspondiente a la prima especial de servicios, por ser la seguridad social un derecho irrenunciable25 e imprescriptible26. 67.
Finalmente, la Subsección estima pertinente adicionar el fallo impugnado, en el sentido de aclarar que lo reconocido con ocasión del proceso de la referencia, será procedente siempre y cuando las sumas a pagar por concepto de las reliquidaciones ordenadas no se hayan cancelado por la entidad accionada previamente. Por lo tanto, concierne a esta hacer la verificación correspondiente. 3.6.
Conclusión de la decisión 68. En atención a lo expuesto, la Sala concluye que la demandante tiene derecho al reconocimiento, reliquidación y pago de sus ingresos mensuales sobre el 100% de su salario básico y la prima especial de servicios. En consecuencia, procede el restablecimiento de su derecho mediante el pago de las diferencias salariales y prestacionales dejadas de percibir, a partir del 30 de julio de 2011, por prescripción trienal y hasta que se desempeñe el cargo que le otorga el derecho.
Por consiguiente, la 25 Constitución Política, artículo 48. En armonía con lo anterior, el artículo 53 constitucional, al señalar los principios mínimos fundamentales del estatuto del trabajo, prevé la «irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales». 26 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 25 de agosto de 2016, exp. 23001-23-33-000-2013-00260- 01(0088-15) CE-SUJ2-005-16. «[L]a Sala aclara que la prescripción extintiva no es dable aplicar frente a los aportes para pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional, que los hace imprescriptibles, pues aquellos se causan día a día y en tal sentido se pueden solicitar en cualquier época, mientras que las prestaciones sociales y salariales, al ser pagadas por una sola vez, sí son susceptibles del mencionado fenómeno, por tener el carácter de emolumentos económicos temporales».
Radicación: 88001-23-33-000-2015-00046-02 (3984-2023) Demandante: Shirley Lolita Walters Álvarez Demandado: Nación, Rama Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 sentencia apelada que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda será confirmada parcialmente. 69.
Igualmente, hay lugar a modificar el ordinal segundo para precisar que el reconocimiento y pago de las diferencias salariales y prestacionales por concepto de prima especial de servicios procede a partir del 30 de julio de 2011 por prescripción trienal. Asimismo, adicionar la orden de realizar el pago de los aportes o cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, desde el 5 de noviembre de 2002 y durante los periodos en que desempeñe los empleos para los cuales se estableció la mencionada prestación, siempre que la entidad no los hubiera realizado, únicamente para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación, teniendo como ingreso base de liquidación el 100% de la remuneración mensual más el 30% correspondiente a la prima especial de servicios. 70.
De otro lado, se adicionará un inciso al ordinal segundo del fallo impugnado, para aclarar que lo reconocido con ocasión del proceso de la referencia será procedente siempre y cuando las sumas a pagar por concepto de las reliquidaciones ordenadas no se hayan cancelado por la entidad previamente. Por lo que corresponde a esta hacer la verificación correspondiente. 71.
Lo anterior, por ejemplo, teniendo en cuenta que con ocasión de la entrada en vigor del Decreto 272 de 2021 el Gobierno nacional reconoce la prima especial como una prestación adicional a la asignación básica, no como parte de ella. 72. Finalmente, se modificará el ordinal tercero de la sentencia recurrida, para precisar la fecha desde la cual operó el fenómeno de la prescripción. 3.7.
Costas 73. La presente providencia acoge el criterio de interpretación mayoritario27 de la Subsección sobre el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, consistente en que para decretar la condena en costas debe verificarse que la parte vencida actuó de manera temeraria o de mala fe. Por lo tanto, no hay lugar en el caso de autos a imponer dicha 27 La magistrada ponente considera que para condenar en costas a la parte vencida debe acudirse a un criterio objetivo valorativo por varias razones a saber: (i) El artículo 188 del CPACA mantiene vigente la regla de procedencia en materia de costas para el proceso de lo contencioso - administrativo.
(ii) Dicho artículo 188 no excluye la aplicación del CGP, por ejemplo, el artículo 365, según el cual solo habrá lugar a costas «cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». (iii) La temeridad o mala fe deben ser valoradas por el juez en el escenario previsto en el artículo 80 del CGP, con el propósito de determinar la eventual responsabilidad patrimonial de las partes, «sin perjuicio de las costas».
(iv) El inciso segundo del artículo 188 no morigera el criterio objetivo, por el contrario, amplía su espectro al considerar que en los asuntos en los que se ventila un interés público, antes exceptuados, es posible imponer condena en costas «cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». (v) Los parámetros antes enunciados son producto de una interpretación finalista y sistemática de las normas citadas, sin perjuicio de las de carácter especial como los artículos 265 a 269 del CPACA.
Lo expuesto en consonancia con la sentencia SU-241 de 2024 de la Corte Constitucional, que a propósito del régimen de costas en el CPACA indicó que «puede concluirse que para imponer la condena en costas el juez ya no tiene en cuenta la conducta temeraria o de mala fe de las partes a la hora de condenar en costas, sino la derrota en el proceso y la prueba de su causación, esto es, un criterio objetivo- valorativo.”.
En el mismo sentido: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, M.P. William Hernández Gómez, rad. 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-14). Radicación: 88001-23-33-000-2015-00046-02 (3984-2023) Demandante: Shirley Lolita Walters Álvarez Demandado: Nación, Rama Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 condena, en atención a que no se advierte que aquella haya incurrido en las anteriores conductas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR parcialmente la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, el 25 de enero de 2023, que accedió de la misma forma a las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva. En su lugar se dispone:
SEGUNDO: MODIFICAR Y ADICIONAR el numeral segundo de la parte resolutiva de la sentencia impugnada, que quedará así:
SEGUNDO: Como consecuencia de la anterior declaración. A título de restablecimiento del derecho, CONDÉNASE a la Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial al pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a favor de la doctora Shirley Lolita Walters Álvarez, como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno nacional, y la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100% de su salario básico y/o asignación básica, durante el periodo comprendido entre el 30 de julio de 2011 hasta que se desempeñe el cargo que le otorga el derecho, conforme lo expuesto en la parte motiva.
Asimismo, CONDÉNASE a la entidad demandada a reliquidar y pagar las cotizaciones o aportes hechos al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones a nombre de Shirley Lolita Walters Álvarez, desde el 5 de noviembre de 2002 y durante los periodos en que desempeñó los empleos para los cuales se estableció la mencionada prestación, siempre que la entidad no los hubiera realizado, únicamente para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación, teniendo como ingreso base de liquidación el 100% de la remuneración mensual más el 30% correspondiente a la prima especial de servicios.
Lo reconocido con ocasión del presente proceso, será procedente siempre y cuando las sumas a pagar por concepto de las reliquidaciones ordenadas no se hayan cancelado por la entidad previamente. Por lo que corresponde a esta hacer la verificación correspondiente.
TERCERO: MODIFICAR el ordinal tercero de la parte resolutiva de la sentencia impugnada, que quedará así:
TERCERO: DECLARAR probada la excepción de prescripción propuesta por la Rama Judicial de los derechos solicitados por la actora antes del 30 de julio de 2011.
CUARTO: Sin condena en costas en segunda instancia.
QUINTO: Devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. Radicación: 88001-23-33-000-2015-00046-02 (3984-2023) Demandante: Shirley Lolita Walters Álvarez Demandado: Nación, Rama Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace https://Samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx