47001233300020240023501 — Consejo de Estado

Demandante: La Inmaculada IPS SAS Demandado: Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social - ADRES Radicación: 47001-23-33-000-2024-00235-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá D.C., veinticuatro (24) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación: 47001-23-33-000-2024-00235-01 Accionante: LA INMACULADA IPS SAS Accionado: ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL - ADRES Tema: Confirma sentencia de primera instancia. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala conoce de la impugnación presentada por la Administradora de los Recursos de Sistema General de Seguridad Social (en adelante ADRES) contra la sentencia del 26 de agosto de 2024, dictada por el Tribunal Administrativo del Magdalena.

En dicha decisión se ordenó a la demandada que en el término de 15 días realizara la auditoría integral a las reclamaciones presentadas por la parte actora, en cumplimiento de la normativa invocada en la demanda de cumplimiento. I.

ANTECEDENTES 1. Demanda 1. La clínica La Inmaculada IPS SAS, actuando por conducto de apoderado judicial, presentó acción de cumplimiento contra la ADRES. La solicitud tiene como fin que se le ordene a la accionada el acatamiento de los artículos 2.6.1.4.3.12 del Decreto 780 de 2016, 17 de la Resolución 1645 de 2016 y 16 de la Resolución 12758 de 2023. 2.

Como resultado del obedecimiento de las normas invocadas, pidió, a título de pretensiones, lo siguiente: Se sirva ordenar a la accionada ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD - ADRES, que de forma INMEDIATA entregue el resultado de auditoría de las reclamaciones radicadas en el mes de NOVIEMBRE y DICIEMBRE de 2023, y ENERO, FEBRERO y ABRIL de 2024, por la clínica LA INMACULADA IPS SAS, dando estricta aplicación a la normatividad vigente en materia de prestación de los servicios de salud, en especial, a lo ordenado en el artículo 2.6.1.4.3.12 del Decreto 780 de 2016 y el artículo 17 de la Resolución 1645 del 2016 del Ministerio de Salud y de Protección Social y artículo 16 de la Resolución 12758 de 2023 de ADRES, sin ninguna dilación y/o interpretación apartada de este marco jurídico, que motiva esta respetuosa ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO.

Demandante: La Inmaculada IPS SAS Demandado: Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social - ADRES Radicación: 47001-23-33-000-2024-00235-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 2. Hechos 3. La IPS actora manifestó que se encuentra ubicada en el municipio de Ciénaga (Magdalena) y que presta el servicio de salud a víctimas de accidentes de tránsito ocasionados por vehículos sin póliza SOAT o fantasma, con cargo a los recursos administrados por la ADRES, de conformidad con el artículo 167 de la Ley 100 de 1993 y el artículo 2.6.1.4.1.3 del Decreto 780 de 2011. 4.

Precisó que, de conformidad con el artículo 2.6.1.4.2.2 radicó reclamaciones a la ADRES en los meses de noviembre y diciembre de 2023 y enero, febrero y abril de 2024, con ocasión de los servicios médicos que les prestó a las víctimas de accidentes de tránsito antes mencionadas, sin que a la fecha de radicación de la demanda se le haya notificado el resultado de las auditorías.

Así las cosas, indicó que se incumplió el término de dos meses con los que cuenta la ADRES para realizar las auditorías integrales de dichas reclamaciones, de conformidad con el artículo 2.6.1.4.3.12 de la Ley 780 de 2011. 5. Mencionó que el mismo término se encuentra estipulado en el artículo 17 de la Resolución 1645 de 2016 para el trámite de reclamaciones como las que radicó en los tiempos referidos. 6.

Indicó que, tras consultar el estado de sus reclamaciones, «se encuentran en la etapa No 2 del procedimiento». Es decir que, de conformidad con el artículo 9 de la Resolución 1645 de 2016, no se ha realizado la auditoría integral ni ha sido posible conocer el resultado. 7. Por lo anterior, el 10 de junio de 2024, radicó una petición ante la ADRES en la que buscó constituirla en renuencia de las normas invocadas con el ejercicio de esta acción. Alegó que transcurrieron más de diez días desde la presentación y ante la falta de respuesta, la entidad se ratificó en el incumplimiento. 3.

Actuaciones procesales 8. Mediante auto del 8 de agosto de 2024, el Tribunal Administrativo del Magdalena admitió la acción de cumplimiento. En consecuencia, notificó al director de la ADRES y la requirió para que presentara un informe sobre los hechos descritos en la demanda en el término de tres días siguientes a la notificación de la providencia. 4.

Informe de la ADRES 9. Indicó que es una entidad adscrita al Ministerio de Salud y Protección Social, con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera y patrimonio independiente. Asimismo sostuvo que, a partir de la creación y entrada en funcionamiento de la entidad, se suprimió el Fondo de Solidaridad y Garantía – FOSYGA y con este la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social – DAFPS.

Demandante: La Inmaculada IPS SAS Demandado: Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social - ADRES Radicación: 47001-23-33-000-2024-00235-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 10. Explicó que la Subcuenta de Riesgos Catastróficos y Accidentes de Tránsito -ECAT tiene por objeto: establecer las condiciones de cobertura, ejecución de recursos, funcionamiento y aspectos complementarios para el reconocimiento y pago de los servicios de salud, indemnizaciones y gastos derivados de accidentes de tránsito, eventos catastróficos de origen natural, eventos terroristas y demás eventos aprobados por el Ministerio de Salud y Protección Social en su calidad de Consejo de Administración del Fosyga. 11.

Resaltó que el artículo 2.6.1.4.1. del Decreto 780 de 2011 señala las condiciones de cobertura, ejecución de recursos y aspectos complementarios para el reconocimiento y pago de los servicios de salud, indemnizaciones y gastos derivados de un accidente de tránsito. 12. Aludió que el artículo 7 de la Resolución 1645 de 2016 dispuso el término en el que las personas naturales y jurídicas pueden presentar sus reclamaciones.

Asimismo que, el artículo 9 de la mencionada disposición estableció que toda reclamación debe pasar las etapas de preradicación, radicación, auditoría integral, la comunicación del resultado de la auditoría y finalmente el pago cuando haya lugar. Relató en qué consiste cada una de las citadas etapas. 13. Pese a lo expuesto, relató que no existe prueba que acredite la presentación de la petición con la cual se le buscó constituir en renuencia ni de las reclamaciones señaladas por la parte actora.

Por ende, no es posible establecer el término de dos meses para comunicar el resultado de las auditorías. 14. Por lo anterior, solicitó que se nieguen las pretensiones y se declare que no ha desatendido las normas invocadas. 5. Fallo de primera instancia 15. En sentencia del 26 de agosto de 2024, el Tribunal Administrativo del Magdalena accedió a las pretensiones en el siguiente sentido: Primero: Declarar que la ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD “ADRES” ha incumplido el artículo 2.6.1.4.3.12 del Decreto 0780 de 2016, el artículo 18 de la Resolución 1236 de agosto 2 de 2023, expedida por el Ministerio de la Protección Social, y el artículo 16 de la Resolución 012758 de 29 de agosto de 2023, expedida por la Administradora De Los Recursos Del Sistema General De Seguridad Social En Salud “ADRES”, por las razones expuestas en esta providencia. Segundo: En consecuencia, ordénese a la ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD “ADRES” que en el término perentorio e improrrogable de quince (15) días, contados a partir de la ejecutoria de la presente decisión, proceda a realizar la auditoría integral de las reclamaciones presentadas por la sociedad LA INMACULADA IPS S.A.S. cargadas con los siguientes Demandante: La Inmaculada IPS SAS Demandado: Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social - ADRES Radicación: 47001-23-33-000-2024-00235-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 números y fecha de consolidado, y que se proceda a notificar sus resultados dentro del mismo lapso: 16.

Sostuvo que la actora acreditó que constituyó en renuencia a la demandada a través de escrito de fecha de 10 de junio de 2024. Precisó que el objetivo del procedimiento de radicación y auditoría de las reclamaciones es el reconocimiento de la obligación a favor de las prestadoras de salud que han atendido a víctimas de accidentes de tránsito en los que se encuentren involucrados vehículos sin SOAT y su respectivo pago. 17.

Argumentó que, si bien esto en principio implicaría la causación de un gasto, era claro que el objetivo de la acción de cumplimiento se circunscribía a que se culmine el trámite de la auditoría de las reclamaciones presentadas y se comunique su resultado. 18. Indicó que, de conformidad con lo que ha establecido por la Sección Quinta del Consejo de Estado al respecto1, de las normas cuyo cumplimiento se exige se deriva un mandato imperativo e inobjetable que le exige cumplir con la fase de auditoría de las reclamaciones por la prestación de los servicios prestados por la demandante, dentro del término improrrogable de 2 meses contados desde el cierre del período de radicación. 19.

Agregó que dicho término con el que contaba la accionada se encuentra vencido, sin que se haya allegado al expediente alguna prueba de la notificación de los resultados de dicha auditoría. Por tanto, concluyó que la ADRES incurrió en incumplimiento del mandato legal. 6. Impugnación 20. La ADRES impugnó la anterior decisión. Sostuvo que la acción no cumple con el requisito de subsidiariedad, pues la demandante cuenta con otro 1 El juez de primera instancia citó la siguiente providencia: Consejo de Estado, Sección Quinta.

Sentencia del 20.05.21. M.P. Rocío Araújo Oñate. Expediente: 13001-3333-000-2019-00477-01. Demandante: La Inmaculada IPS SAS Demandado: Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social - ADRES Radicación: 47001-23-33-000-2024-00235-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 mecanismo de defensa ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y no comprobó la configuración de un perjuicio irremediable. 21.

Ratificó los fundamentos expuestos en la contestación y pidió que se declare la improcedencia de la acción de cumplimiento. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia 22. Esta Sección es competente para resolver la impugnación presentada por la ADRES contra la sentencia del 26 de agosto de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena.

Lo anterior de conformidad con lo dispuesto en los artículos 125, 150 y 243 de la Ley 1437 de 2011, así como del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.2. Generalidades sobre la acción de cumplimiento 23. La finalidad de la presente acción, consagrada en el artículo 87 de la Constitución Política, a la cual puede acudir cualquier persona natural o jurídica, es hacer efectivo el cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo que impone determinada actuación u omisión a la autoridad.

Su objeto es la observancia del ordenamiento jurídico existente. 24. En desarrollo de este mandato constitucional, la Ley 393 de 1997, que reglamenta esta acción, exige como requisito de procedibilidad “la renuencia” (artículo 8°), esto es, haber reclamado en sede administrativa antes de ejercitar la demanda la atención de la norma o del acto administrativo que se considera desacatado, y que la autoridad no responda transcurridos 10 días o se niegue a atender su cumplimiento. 25.

Para que la demanda proceda, se requiere: (i) Que el deber que se pide acatar se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes [artículo 1.º]2. (ii) Que el mandato que se solicita atender esté radicado en cabeza de la autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas, encargado de ello (artículos 5.º y 6.º).

(iii) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad o el particular accionado frente al obedecimiento del deber, antes de instaurar la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento. Excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito «(…) cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de 2 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices.

(iv) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber legal o administrativo, circunstancia esta que la hace improcedente, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción. (v) Pretender la protección de derechos fundamentales que puedan ser garantizados a través de la tutela (artículo 9.º).

(vi) El acatamiento de normas que establezcan gastos a la administración (artículo 9.º). 2.3. De la renuencia 26. La procedencia de la acción de cumplimiento se supedita a la constitución en renuencia de la autoridad, que consiste en el reclamo previo y por escrito que debe elevarle el interesado exigiendo atender un mandato legal o consagrado en acto administrativo con citación precisa de éste3 y que ésta se ratifique en el incumplimiento o no conteste en el plazo de diez días siguientes a la presentación de la solicitud. 27.

Para el cumplimiento de este requisito de procedibilidad la Sala, ha señalado que “…el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento”4. 28. Sobre este tema, esta Sección5 ha dicho que: Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: La reclamación del cumplimiento y la renuencia. El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; el señalamiento 3 Sobre el particular esta Sección ha dicho: “La Sala también ha explicado que con el fin de constituir en renuencia a una entidad pública o a un particular que actúe o deba actuar en ejercicio de funciones públicas, es necesario haber reclamado de éste el cumplimiento del deber legal o administrativo, para lo cual se deberá precisar la norma o normas en que se consagró su deber inobjetable y, por ende, exigible, pues lo contrario conduce a la improcedencia de la acción por carecer del requisito de renuencia.(Negrita fuera de texto). 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011, Exp. 2011-01063, M.P. Dr. Mauricio Torres Cuervo. 5 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 9 de junio de 2011, expediente 47001-23-31-000-2011-00024-01.

Magistrada Ponente: Susana Buitrago Valencia. Demandante: La Inmaculada IPS SAS Demandado: Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social - ADRES Radicación: 47001-23-33-000-2024-00235-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento.

Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días desde la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma.

Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella. Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado.

Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido de la petición de cumplimiento que previamente debió formular el demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurídico sobre el cual versará el procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos6.

(Negrillas fuera de texto). 29. En efecto, el inciso 2.° del artículo 8.º de la Ley 393 de 1997 establece lo siguiente: Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud. 30.

Por otra parte, para dar por satisfecho este requisito no es necesario que el solicitante, en su petición, haga mención explícita y expresa de que su objetivo es constituir en renuencia a la autoridad, pues el artículo 8.° de la Ley 393 de 1997 no lo prevé así; por ello, basta con advertir del contenido de la petición que lo pretendido es el cumplimiento de un deber legal o administrativo y que, de este, pueda inferirse el propósito de agotar el requisito en mención. 31.

En esa medida, el Consejo de Estado no ha dado por demostrado el requisito de procedibilidad cuando la petición «…tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia»7. 32. La parte actora aportó la constancia de radicación de la petición del 10 de junio de 2023, a la cual se le asignó el número 20246306308372 por parte de la ADRES.

En dicha solicitud, le pidió a la accionada que atendiera lo dispuesto en los artículos 2.6.1.4.3.12 del Decreto 780 de 2016, 8 de la Resolución 1236 de 6 Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 24 de junio de 2004, exp. ACU-2003-00724, M.P.: Darío Quiñones Pinilla 7 Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencias del 21 de noviembre de 2002, exp.

ACU-1614 y del 17 de marzo de 2011, exp. 2011-00019. Demandante: La Inmaculada IPS SAS Demandado: Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social - ADRES Radicación: 47001-23-33-000-2024-00235-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 2023 y articulo 16 de la Resolución 12758 de 2023 «los cuales prevén un término de dos meses a partir de la fecha del cierre del periodo de radicación, para realizar la AUDITORIA INTEGRAL de las reclamaciones presentadas ante la subcuenta ECAT del FOSYGA hoy ADRES, debido a que dicho termino ya expiró, sin que hasta la fecha se haya notificado algún resultado definitivo de la auditoría integral». 33.

La IPS indicó que a la fecha de interposición del presente mecanismo la ADRES no respondió la petición. 34. Así las cosas, no hay duda que previo a acudir al ejercicio de la presente acción de cumplimiento, la parte actora agotó en debida forma el requisito de la renuencia respecto de los artículos 2.6.1.4.3.12 del Decreto 780 de 2016 y articulo 16 de la Resolución 12758 de 2023.

Sin embargo, no ocurre lo mismo en lo que refiere al 17 de la Resolución 1645 de 2016. Por tanto, al no haberse agotado el requisito en cuestión bajo la última disposición mencionada, se rechazará el mecanismo constitucional de la referencia. 35. De conformidad con lo anterior, se proseguirá con el estudio de la acción respecto de las siguientes normas: i) Artículo 2.6.1.4.3.12 del Decreto 0780 de 20168: (…) Término para resolver y pagar las reclamaciones.

Las reclamaciones presentadas con cargo a la Subcuenta ECAT del Fosyga a que refiere el presente Capítulo, se auditarán integralmente dentro de los dos (2) meses siguientes al cierre de cada periodo de radicación, los cuales serán establecidos por el Ministerio de Salud y Protección Social. Si hubo lugar a la imposición de glosas como consecuencia de la auditoría integral a la reclamación, el Ministerio de Salud y Protección Social comunicará la totalidad de ellas al reclamante, quien deberá subsanadas u objetarlas, dentro de los dos (2) meses siguientes a la comunicación de su imposición. Si transcurrido dicho término no se recibe información por parte del reclamante, se entenderá que aceptó la glosa impuesta.

El Ministerio de Salud y Protección Social o quien este designe, pagará las reclamaciones que no hubiesen sido glosadas, dentro del mes siguiente a la fecha del cierre efectivo y certificación del proceso de auditoría integral, so pena del pago de intereses moratoria en los términos del artículo 1080 del Código de Comercio. Las reclamaciones presentadas ante las entidades aseguradoras autorizadas para operar el SOAT se pagarán dentro del mes siguiente a la fecha en que el asegurado o beneficiario acredite, aun extrajudicialmente, su derecho ante el asegurador de acuerdo con el artículo 1077 del Código de Comercio.

Vencido este plazo, el asegurador reconocerá y pagará al reclamante, además de la obligación a su cargo y sobre el importe de ella, un interés moratoria igual al certificado como bancario corriente por la Superintendencia Financiera aumentado en la mitad” (Negrillas fuera del texto original). Artículo 16 de la Resolución 12758 de 2023: De la Auditoria Integral.

La ADRES o quien haga sus veces dentro de los dos (2) meses siguientes al cierre del periodo de radicación, adelantará la verificación y validará el cumplimiento de los requisitos, criterios y condiciones definidos por el MSPS en las Resoluciones 326 y 1236 de 2023, en el marco del Manual Operativo para la auditoria de reclamaciones, adoptado por la ADRES. 8 Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social Demandante: La Inmaculada IPS SAS Demandado: Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social - ADRES Radicación: 47001-23-33-000-2024-00235-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 2.4.

De la procedencia de la acción de cumplimiento 36. La Inmaculada IPS pretende que, en cumplimiento de los artículos citados, la ADRES realice la auditoría integral de las reclamaciones presentadas en los meses de noviembre y diciembre de 2023 y enero, febrero y abril de 2024. 37. En este orden de ideas, la Sala manifiesta que los preceptos que se piden acatar están contenidos en actos administrativos.

Adicionalmente, no conllevan al establecimiento de gasto, en la medida en que, lo perseguido a través de esta acción consiste en que se surta la etapa de un procedimiento reglado que se radica ante la ADRES, consistente en que se auditen reclamaciones por la prestación del servicio de salud a las personas que han sido víctimas de accidentes de tránsito con vehículos fantasma o sin póliza SOAT. 38.

Así las cosas, la eventual orden de atender las disposiciones invocadas no implica el establecimiento de gasto, pues no se reclama pago alguno si no que se resuelvan reclamaciones que no necesariamente devienen en pago. Tampoco se evidencia que lo pretendido por la actora involucre la protección de derechos fundamentales que puedan ser invocados vía acción de tutela, lo que torna procedente la acción de cumplimiento. 2.4.1.

Sobre la existencia de otros mecanismos judiciales de defensa 39. Es importante destacar que esta Sección resolvió en anteriores oportunidades casos similares, en los que diferentes IPS acudían en sede de cumplimiento a que se le ordenada a la ADRES que, en obedecimiento de los artículos 2.6.1.4.3.12 del Decreto 780 de 2016 y de la 17 de la Resolución 1645 de 2016, realizara las auditorías integrales producto de reclamaciones de recobro por la prestación de servicios médicos9. 40.

La mayoría de los casos se suscitaron entre 2018 y 2020 y allí se concluía que las IPS contaban con otros mecanismos judiciales de defensa para que se atendieran sus pretensiones. Al respecto, se explicaba que «en la sentencia T- 760 de 2008 la Corte Constitucional se pronunció sobre la procedencia de la acción de tutela cuando lo pretendido sea obtener la resolución y pago de las reclamaciones de recobro realizadas por las entidades prestadoras de los servicios de salud ante el antiguo Fondo de Seguridad y Garantía (FOSYGA)». 41.

Se indicaba que, en la mencionada sentencia, la Corte Constitucional resolvió, entre otros, el problema jurídico relativo a si se vulneraba el derecho a la salud cuando las EPS brindaban insumos no incluidos en el entonces POS, y en consecuencia, procedía el recobro ante el FOSYGA. Con ocasión de esta, y 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de julio 18 de 2019, expediente 25000-23-41-000-2019-00246-01, sentencia de 14 de noviembre de 2019, expediente 25000-23-41-000-2019-00589-01, sentencia de 23 de enero de 2020, expediente 08001-23-33-000-2019-00665-01, sentencia de 30 de enero de 2020, expediente 08001-23-33-000-2019-00660-01, sentencia del 14 de marzo de 2020, expediente 08001-23-33- 000-2019-00796-01, entre otras.

En este marco, la Sección Quinta consideraba que las IPS pretendían específicamente «que se surta el procedimiento de la reclamación (…), el cual debe culminar con el pago de los servicios médicos prestados conforme lo indica el artículo 2.6.1.4.3.12 del Decreto 780 de 2016 y 17 de la Resolución 1645 de 2016, sin embargo tal normativa está siendo objeto de estudio y seguimiento por la Sala Especial de la Corte desde el año 2009 y hasta la fecha».

En ese sentido, declaraba que las instituciones podían hacerse partícipes en la Sala de Seguimiento de la sentencia T-760 de 2008 o acudir a interponer un incidente de desacato. Ello, en procura de satisfacer sus pretensiones relacionadas con el desarrollo de las auditorías integrales y el consecuente pago. 43. Asimismo, se disponía la remisión de copias de las sentencias y expedientes sobre el tema, a la Sala Especial de Seguimiento que conformó la Corte Constitucional para la sentencia T-760 de 2008. 44.

Con ocasión de ello, dos entidades10, que acudieron previamente en acción de cumplimiento con el fin de obtener los resultados de las mencionadas auditorías en el término de los dos meses que indican las disposiciones invocadas en esta oportunidad, interpusieron incidente de desacato ante la Sala de Seguimiento de la sentencia T-760 de 2008 de la Corte Constitucional.

Su pretensión última se circunscribía a que la ADRES realizara las auditorías atrasadas para realizar el recobro de sumas adeudadas. 45. No obstante, mediante auto 325 del 4 de septiembre de 2020, la Corte Constitucional resolvió «inhibirse de conocer el asunto (…) y devolver a la Sección Quinta del Consejo de Estado, la copia simple de las sentencias y de las copias digitalizadas (cd) de cada expediente, que fueron remitidas a la Corte Constitucional». 46.

Explicó que la sentencia T-760 de 2008 no impartió directrices de pago en concreto, menos aún causadas con posterioridad a la expedición de la sentencia, sino ordenarle al Ministerio de Salud y Protección Social el diseño de «un plan de contingencia para adelantar el trámite de las solicitudes de recobro que se encontraban atrasadas».

Nótese que las acciones dispuestas por la Corte tenían como fin último el pago de las reclamaciones auditadas y presentadas con anterioridad a la mencionada sentencia, pero que por un déficit financiero y estructural de la ADRES, no habían sido pagadas. 47. Indicó que «la verificación de la realización de las auditorías a las solicitudes de recobro presentadas con posterioridad a la providencia estructural y el reconocimiento y pago de los valores en ellas invocados, excede la competencia de la Sala que se enmarca exclusivamente al seguimiento del cumplimiento de las órdenes impartidas en dicha decisión».

Asimismo, puso de 10 Fundación Campbell y Movemed. Demandante: La Inmaculada IPS SAS Demandado: Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social - ADRES Radicación: 47001-23-33-000-2024-00235-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 presente que no realizó ningún tipo de control ni seguimiento a las disposiciones que invocan las IPS en sede de acción de cumplimiento, ni a aspectos relacionados con el recobro o las reclamaciones presentadas con cargo a la subcuenta ECAT del entonces FOSYGA. 48.

Lo anterior implica que la parte actora no cuente con otros mecanismos judiciales de defensa ordinarios para solicitarle a la ADRES el acatamiento de los artículos 2.6.1.4.3.12 del Decreto 780 de 2016 y 17 de la Resolución 1645 de 2016, pese a que en anteriores oportunidades la Sección Quinta consideró viable la remisión de este tipo de casos a la Sala de Seguimiento de la Corte Constitucional. 49.

La anterior postura, consistente en que devenía improcedente la acción de cumplimiento en asuntos como el presente por considerar que existían otros mecanismos judiciales de defensa, fue rectificada en sentencia del 20 de mayo de 202111 y tal tesis se refuerza en esta oportunidad en el sentido de superar el requisito bajo análisis y proseguir con el examen de las normas objeto de la acción constitucional. 2.5.

Caso concreto 50. Como se indicó en precedencia, la parte actora solicita que, se cumpla el término de dos meses dispuesto en los artículos 2.6.1.4.3.12 del Decreto 780 de 2016 y 16 de la Resolución 12758 de 2023, con el fin de que se realicen las auditorías de las reclamaciones que radicó ante la ADRES en noviembre y diciembre de 2023 y enero, febrero y abril de 2024. 51.

Para mayor claridad, debe precisarse que el artículo 2.6.1.4.3.12 se encuentra dentro del capítulo 4 del Decreto 780 de 2016, denominado «Subcuenta de Seguro de Riesgos Catastróficos y Accidentes de Tránsito – ECAT». Dentro del ámbito de aplicación del capítulo mencionado, se contempló que la normativa allí establecida, relacionada con las reclamaciones con cargo a la subcuenta ECAT, estaba destinada, entre otros, a las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud IPS, a los reclamantes de servicios médicos o de indemnizaciones, como, por ejemplo, por muerte, o demás entidades que pudieran llegar a tener alguna obligación o responsabilidad relacionada con las reclamaciones fijadas en el capítulo. 52.

Es así, como las reclamaciones de que trata el mencionado capítulo pueden devenir de: la prestación del servicio de salud, de indemnización por muerte o incapacidad permanente o por incapacidades temporales, por víctimas de accidentes de tránsito donde estén involucrados vehículos fantasma o sin póliza SOAT, de eventos catastróficos de origen natural o terroristas. 53.

El artículo 2.6.1.4.2.1. establece los servicios de salud que deben brindarse «a las víctimas de accidente de tránsito, de eventos catastróficos de origen natural, de eventos terroristas o de los eventos aprobados por el Ministerio 11 Sección Quinta del Consejo de Estado. Exp.13001-33-33-000-2019-00477-01. Demandante: La Inmaculada IPS SAS Demandado: Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social - ADRES Radicación: 47001-23-33-000-2024-00235-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 de Salud y Protección Social», por parte de las IPS.

A su vez, establece la obligatoriedad de estas instituciones de estar inscritas en el Registro Especial de Prestadores de Servicios de Salud (REPS) y que solo se puede brindar la atención «en la jurisdicción en la que se encuentre habilitado por el ente territorial competente». 54. Adicionalmente, el artículo 2.6.1.4.2.2 refiere que el prestador de servicios de salud, a las víctimas anteriormente mencionadas, está legitimado para reclamar el reconocimiento y pago de los servicios prestados al Ministerio de Salud y Protección Social «o a la entidad que se defina para el efecto», siendo actualmente, la ADRES.

De lo anterior dan cuenta los artículos 66 y 73 de la Ley 1753 de 2015, que establecen lo siguiente: DEL MANEJO UNIFICADO DE LOS RECURSOS DESTINADOS A LA FINANCIACIÓN DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD (SGSSS). Con el fin de garantizar el adecuado flujo y los respectivos controles de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, créase una entidad de naturaleza especial del nivel descentralizado del orden nacional asimilada a una empresa industrial y comercial del Estado que se denominará Entidad Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS).

La Entidad hará parte del SGSSS y estará adscrita al Ministerio de Salud y Protección Social (MSPS), con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera y patrimonio independiente. (…) La Entidad tendrá como objeto administrar los recursos que hacen parte del Fondo de Solidaridad y Garantías (Fosyga), los del Fondo de Salvamento y Garantías para el Sector Salud (Fonsaet), los que financien el aseguramiento en salud, los copagos por concepto de prestaciones no incluidas en el plan de beneficios del Régimen Contributivo, los recursos que se recauden como consecuencia de las gestiones que realiza la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP); los cuales confluirán en la Entidad.

En ningún caso la Entidad asumirá las funciones asignadas a las Entidades Promotoras de Salud”. “ARTÍCULO

73. PROCESOS DE RECOBROS, RECLAMACIONES Y RECONOCIMIENTO Y GIRO DE RECURSOS DEL ASEGURAMIENTO EN SALUD. Los procesos de recobros, reclamaciones y reconocimiento y giro de recursos del aseguramiento en Salud que se surten ante el Fosyga o la entidad que asuma sus funciones se regirán por las siguientes reglas: a) El término para efectuar reclamaciones o recobros que deban atenderse con cargo a los recursos de las diferentes subcuentas del Fosyga será de tres (3) años a partir de la fecha de la prestación del servicio, de la entrega de la tecnología en salud o del egreso del paciente.

Finalizado dicho plazo, sin haberse presentado la reclamación o recobro, prescribirá el derecho a recibir el pago y se extingue la obligación para el Fosyga. 55. Se reitera en este punto que La Inmaculada IPS SAS indicó en su demanda que presentó «reclamaciones junto con sus soportes debidamente radicadas por la IPS accionante ante la ADRES desde el mes de NOVIEMBRE y DICIEMBRE de 2023, y ENERO, FEBRERO y ABRIL de 2024», sin que se haya cumplido el término de los dos meses que establece el artículo 2.6.1.4.3.12 del Decreto 780 de 2016, invocado en la acción de cumplimiento.

Demandante: La Inmaculada IPS SAS Demandado: Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social - ADRES Radicación: 47001-23-33-000-2024-00235-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 56. En efecto, la mencionada norma, que hace parte del capítulo 4 del Decreto 780 de 2016, indica que «Las reclamaciones presentadas con cargo a la Subcuenta ECAT del Fosyga a que refiere el presente Capítulo, se auditarán integralmente dentro de los dos (2) meses siguientes al cierre de cada periodo de radicación». 57.

No obstante, la Sala no pierde de vista que la ADRES solicitó tanto en su intervención, como en el escrito de impugnación, que se negaran las pretensiones planteadas y se declarara que está atendiendo la normativa aludida por la parte accionante, con fundamento en que «no hay prueba que demuestre la presentación de la reclamación para el cumplimiento de las normas que se pretenden hacer cumplir». 58.

Sin embargo, de la revisión aportada por la parte accionante al momento de radicar la presente acción constitucional se avizoran 9 certificados de radicación, las cuales contienen, respectivamente, la cantidad de reclamaciones aportadas, como la que se ilustra enseguida, a modo de ejemplo: 59. Como la anterior, se encontraron específicamente las siguientes certificaciones: Número de consolidado Fecha de consolidado Cantidad de reclamaciones 364825 01-11-2023 29 364827 01-11-2023 174 369582 06-12-2023 19 369575 06-12-2023 171 374414 06-01-2024 106 377340 26-01-2024 6 379929 12-02-2024 51 390311 26-04-2024 324 Demandante: La Inmaculada IPS SAS Demandado: Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social - ADRES Radicación: 47001-23-33-000-2024-00235-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 390880 30-04-2024 115 60.

De la anterior información tuvo acceso la ADRES desde la notificación del auto del 8 de agosto de 2024, en el que el Tribunal Administrativo del Magdalena avocó conocimiento de la demanda de la referencia. Tal afirmación se sostiene en que los mencionados documentos consolidados fueron aportados por la parte actora desde la radicación del medio de control. 61.

Se precisa en este punto que, el artículo 2.6.1.4.3.12 del Decreto 780 de 2016 establece el deber de auditar integralmente las reclamaciones del capítulo 4, entre las que se encuentran las que corresponden a los recobros realizados por las IPS a la ADRES por la prestación de los servicios de salud de las víctimas referidas anteriormente, «dentro de los dos meses siguientes al cierre de cada periodo de radicación. 62.

Sobre el cierre del periodo de radicación, la ADRES manifestó en su intervención que «para el caso de reclamaciones de primera vez, presentadas por personas jurídicas, será el día quince (15) calendario de cada mes». Por su parte, el artículo 16 de la Resolución 12758 de 2023 dispone que el desarrollo de la etapa de auditoría se realiza «dentro de los dos (2) meses siguientes al cierre del periodo de radicación». 63.

En dicho término, «la ADRES o quien haga sus veces (…) adelantará la verificación y validará el cumplimiento de los requisitos, criterios y condiciones definidos por el MSPS en las Resoluciones 326 y 1236 de 2023, en el marco del Manual Operativo para la auditoria de reclamaciones, adoptado por la ADRES» 64. De lo evidenciado con antelación es claro que existe un deber a cargo de la ADRES de surtir la etapa de auditoría integral a las reclamaciones presentadas por la parte actora, dentro del término de los dos meses siguientes al cierre de cada periodo de radicación. Para el caso en particular, el lapso ya feneció, teniendo en cuenta que la última reclamación cuyo resultado de auditoría se echó de menos y de la cual la presentación se acreditó en esta demanda, data del 30 de abril de 2024 y que para el momento de dictar la sentencia de primera no se advierte que fueran auditadas, pese a que se radicaron como se ratificó con antelación. 65.

Se precisa en este punto que el juez de la primera instancia concedió el término de 15 días para que la ADRES realizara la auditoría integral de las reclamaciones presentadas por la sociedad actora, sin que el lapso otorgado fuera motivo de impugnación por alguna de las partes. 66. En vista de lo anterior, se confirmará la decisión de primer grado que accedió a las pretensiones de la demanda y le ordenó a la ADRES que, « que en el término perentorio e improrrogable de quince (15) días, contados a partir de la ejecutoria de la presente decisión, proceda a realizar la auditoría integral de las reclamaciones presentadas por la sociedad LA INMACULADA IPS S.A.S. cargadas con los siguientes números y fecha de consolidado, y que se proceda a notificar sus resultados dentro del mismo lapso».

Demandante: La Inmaculada IPS SAS Demandado: Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social - ADRES Radicación: 47001-23-33-000-2024-00235-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 2.4. Conclusión 67. Ante la existencia de un mandato imperativo e inobjetable contenido en los artículos 2.6.1.4.3.12 del Decreto 780 de 2016 y 16 de la Resolución 12758 de 2023, que no se ha cumplido por parte de la accionada, y que establece el deber de realizar las auditorías de las reclamaciones producto de los recobros por los servicios de salud prestados por parte de La Inmaculada IPS SAS, se confirma integralmente el fallo de primer grado. 68.

No obstante, en lo que atañe al artículo 17 de la Resolución 1645 del 2016 del Ministerio de Salud y de Protección Social, se rechazará el mecanismo de control de la referencia por no encontrar acreditado el requisito de constitución en renuencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.

FALLA PRIMERO: RECHAZAR la acción de cumplimiento respecto del artículo 17 de la Resolución 1645 del 2016. En lo demás, CONFIRMAR la sentencia del 26 de agosto de 2024 que accedió a las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO: En firme esta sentencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx