CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C., veintiuno (21) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) Radicado: 760012333000201701283 01 No. Interno: 3297 – 2021 Demandante: LUZ DARY HURTADO BUITRAGO Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Tema: Pensión Gracia Segunda Instancia – Ley 1437 de 2011 Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia proferida el cinco (5) de marzo de dos mil veinte (2020), por medio de la cual el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, negó las pretensiones de la demanda promovida por Luz Dary Hurtado Buitrago contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
I.
ANTECEDENTES 1. Demanda Luz Dary Hurtado Buitrago, por intermedio de apoderado judicial, en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, demandó las Resoluciones RDP 002144 del 24 de enero de 2017 y RDP 014832 del 7 de abril de 2017 proferidas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, a través de las cuales se le negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia pretendida y se resolvió el recurso de apelación, respectivamente.
A título de restablecimiento del derecho solicitó condenar a la entidad demandada, a reconocer y pagar la pensión gracia a la demandante, a partir del 23 de mayo de 2016, fecha en que adquiere el estatus jurídico de pensionada, es decir, momento a partir del cual cumple con los requisitos de 20 años de servicio en la docencia oficial y 50 años de edad, en cuantía inicial equivalente al 75% promedio de la remuneración mensual del año anterior a la adquisición del estatus jurídico de pensionada, es decir, lo percibido por asignación básica mensual, bonificación por recreación, bonificación por servicios, prima de antigüedad, prima de navidad, prima de servicios administrativos y prima de vacaciones.
De la misma forma, peticionó a que se condene a la entidad demandada al cumplimiento del fallo conforme a lo establecido en los artículos 192 y 195 de la Ley 1437 de 2011, se reconozcan los intereses a partir de la ejecutoria de la respectiva sentencia, así como al pago de la indexación ordenando la actualización del valor que resulte por las mesadas pensionales atrasadas, aplicando para tal fin, la variación del índice de precios al consumidor certificado por el DANE, y se condene en costas y agencias en derecho la entidad.
Hechos Los hechos en que se fundan las pretensiones de la demanda (ff. 69 – 74 reverso), en síntesis, son los siguientes: La señora Luz Dary Hurtado Buitrago nació el 15 de enero de 1949, cumplió 50 años, el 15 de enero de 1999, y adquirió el estatus de pensionada, el 23 de mayo de 2016. Fue vinculada al servicio docente el 22 de marzo de 1974 hasta el 30 de agosto de 2016, teniendo para esa fecha, más de 20 años de servicios, así: con el Departamento del Quindío se vinculó el 22 de marzo de 1974 hasta el 11 de octubre de 1981 (7 años, 6 meses, 19 días).
Luego, con el municipio de Santiago de Cali (Departamento del Valle del Cauca), desde el 12 de diciembre de 2003 al 30 de agosto de 2016 (12 años, 8 meses y 18 días), para un total de tiempo de servicios de 20 años, 3 meses y 7 días. En virtud de la solicitud elevada por la demandante, la UGPP mediante la Resolución RDP 002144 del 24 de enero de 2017, negó el reconocimiento de la pensión gracia, indicando que, conforme a los tiempos de servicio aportados, estos fueron prestados con nombramiento del orden nacional.
En contra de esta decisión, interpuso recurso de apelación, el que fue decidido mediante la Resolución RDP 014832 del 7 de abril de 2017, confirmando la negativa en el reconocimiento y pago de la pensión gracia. 1.2. Normas violadas Como normas violadas se citan en la demanda las siguientes: Los artículos 25, 53 y 58 de la Constitución Política; la Ley 114 de 1913;
Ley 60 de 1993; Ley 4 de 1992; Ley 115 de 1994; 15 de la Ley 91 de 1989; 25 y 27 del Código Civil. 2. Contestación de la demanda El apoderado judicial de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, se opuso a las pretensiones de la demanda, con los siguientes argumentos (ff. 124 – 128): Manifestó que la UGPP niega el reconocimiento y pago de la pensión gracia en favor de la demandante, por el incumplimiento del requisito de tiempo de servicio prestado al magisterio establecido en el artículo 1 de la Ley 114 de 1913, el cual establece un tiempo no menor a 20 años de servicios como docente mediante una vinculación nacionalizada, departamental o municipal.
Señaló que la entidad negó la pensión gracia a la demandante, puesto que al revisar el certificado de tiempo de servicio se puede verificar que cuenta con una vinculación de carácter nacional, en el período entre 1974 a 1981, motivo por el cual no se le puede reconocer la prestación solicitada. Alegó que revisado el cuaderno administrativo se establece que la solicitante no allegó los documentos necesarios y suficientes establecidos en la norma, que indiquen el derecho a la pensión gracia peticionada, información que es indispensable para el estudio (carga de la prueba).
Señaló que no se puede acceder al reconocimiento de la pensión gracia, porque de hacerlo, la entidad incurriría en una trasgresión al principio de sostenibilidad presupuestal, consagrado en el artículo 1 de Acto legislativo 01 de 2005. Propuso las excepciones de inexistencia de la obligación demandada, cobro de lo no debido, ausencia de vicios en el acto administrativo demandado y prescripción. 3.
Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, a través de sentencia proferida el cinco (5) de marzo de dos mil veinte (2020), negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte demandante (ff. 168 – 173). Luego de hacer un recuentro del marco normativo aplicable a la pensión gracia, la jurisprudencia relevante sobre el tema y las pruebas obrantes en el expediente, el a quo concluyó que a partir de la Ley 43 de 1975, la Nación asumió financieramente la prestación de la educación primaria y secundaria que venían prestando los departamentos y municipios, quedando la educación oficial en Colombia como un servicio a cargo de la Nación. Dicho proceso de nacionalización se llevó a cabo entre el 1 de enero de 1976 al 31 de diciembre de 1980, fecha a partir de la cual, el régimen salarial y prestacional de los docentes territoriales fue elevado a un plano de igualdad respecto de los nacionales, lo que justificó la desaparición de la pensión gracia. Señaló que con la expedición de la Ley 91 de 1989, se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y se amparó la expectativa de los docentes que fueron nacionalizados para percibir la pensión gracia a 31 de diciembre de 1980, fecha en que culminó el proceso de nacionalización. Y respecto a los demás docentes, esto es, los vinculados con posterioridad a esa fecha, solo se les reconocería una pensión de jubilación. Conforme lo obrante en el expediente, el a quo encontró que la demandante se vinculó como docente en el Departamento del Quindío en 1974 por espacio de 7 años, 6 meses y 21 días, tiempo de vinculación de carácter territorial, por haber ocurrido antes del 1 de enero de 1976 y financiado con recursos del situado fiscal, esto es, con dineros girados por el Ministerio de Educación Nacional.
Luego, tuvo una vinculación como Coordinadora en una institución educativa del municipio de Cali con recursos del Sistema General de Participaciones desde 2003, sin que se anexara al expediente duración de tal nombramiento. Posteriormente fue nombrada por el Ministerio de Educación Nacional como Coordinadora, tiempo que no puede ser valorado, y que por más de 20 años se desempeñó como Profesional Universitario en la Gobernación del Valle y el municipio de Cali, cargos que, por no estar relacionados con el ejercicio de la actividad docente, no se tienen en cuenta para contabilizar los 20 años en la docencia territorial o nacionalizada que exige la norma.
Por lo anterior, la demandante no cumplió con uno de los requisitos para acceder a la pensión gracia, por lo que las pretensiones de la demanda se deben negar. 4. Recurso de apelación La señora Luz Dary Hurtado Buitrago a través de apoderado judicial, en escrito visible a folios 182 reverso a 189 del expediente, interpuso recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia, para en su lugar, se accedan a las pretensiones de la demanda.
Alegó que a través de la Resolución 0562 del 26 de noviembre de 2003, se nombró a la demandante como Coordinadora de Institución Educativa Multipropósito, cargo respecto del cual, cumplía labores de coordinación en el sector educativo, “por lo tanto prestaba el servicio como docente en la institución educativa oficial, y su pago se dio con financiación del sistema general de participaciones, por lo que es posible afirmar que la vinculación de la demandante fue de carácter nacionalizada” Sostuvo que la Ley 91 de 1989 establece una clasificación de los docentes, diferenciando a los nacionales de los nacionalizados únicamente por su vinculación, es decir, por la entidad que efectúa el nombramiento.
Si bien, la demandante desempeñaba su labor educativa como Coordinadora de la Institución Educativa Multipropósito, dicha labor debe ser tenida en cuenta para acreditar el cumplimiento de los requisitos de la pensión gracia. Refirió que la señora Luz Dary Hurtado Buitrago demostró haber laborado por más de 20 años, en cuanto los nombramientos fueron realizados por los gobernadores y alcalde de turno, por lo que se evidencia que fue vinculada a través de las Secretarías de Educación Departamentales y Municipal, por lo que toda labor desarrollada fue como docente con vinculación nacionalizada (departamental o municipal).
Finalmente, solicitó se revoque la condena en costas impuesta en primera instancia, en cuanto no se actuó en forma temeraria, puesto que solo se persigue se otorgue el derecho que reclama. 5. Alegatos de conclusión La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, mediante escrito allegado en el índice 17 de SAMAI, solicitó confirmar la decisión de primera instancia, a través del cual se negaron las pretensiones de la demanda.
Sostuvo que no procede el reconocimiento de la pensión gracia, en cuanto no se cumplen con los requisitos consagrados en la ley, para tal efecto. Manifestó que, del certificado de tiempos de servicio expedido por la Secretaría de Educación del Departamento del Quindío, con fecha 22 de julio de 2016, se establece que en los periodos comprendidos entre el 22 de marzo de 1974 y el 11 de octubre de 1981, la demandante laboró en la docencia oficial de carácter nacional; motivo por el cual, dicho periodo no puede ser tenido en cuenta para efectos del cómputo del tiempo de servicio requerido para el reconocimiento de la pensión deprecada.
Sostuvo que de la lectura de la Resolución 6004 de 18 de abril de 2000 se desprende que la vinculación con anterioridad al año 1981, es de carácter nacional, despejando cualquier duda respecto al tipo de vinculación de estos periodos. Además, los tiempos de servicio prestados con posterioridad a 1981, tampoco pueden ser tenidos en cuenta para el reconocimiento, toda vez que estos se prestaron en el cargo de Profesional Universitario.
La parte demandante y el Agente del Ministerio Público, vencido el término concedido mediante auto del 24 de marzo de 2022 (f. 200), conforme a lo previsto en el numeral 4 del artículo 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se abstuvieron de realizar pronunciamiento alguno. II. CONSIDERACIONES 2.1.
Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto. 2.2. Problema jurídico El problema jurídico que se debe resolver en esta instancia consiste en determinar si la señora Luz Dary Hurtado Buitrago, reúne los requisitos para acceder al reconocimiento de la pensión gracia en aplicación del régimen consagrado en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1993 y 91 de 1989.
El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, a través de la sentencia del 5 de marzo de 2020, negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte demandante. 2.3. Hechos probados Del material probatorio allegado al expediente, se constató que: La señora Luz Dary Hurtado Buitrago nació el 15 de enero de 1949. Prestó sus servicios como docente así: A través del Decreto 0148 del 13 de marzo de 1974, expedido por el Gobernador del Departamento del Quindío, fue nombrada maestra directora en la Escuela Rural Santa Teresita (ff. 4 – 6).
Cargo del cual tomó posesión el 22 de marzo de 1974 (f. 7). A través del Decreto 0393 del 14 de agosto de 1981, se le concedió licencia voluntaria por 60 días a partir del 13 de agosto de 1981 al 11 de octubre de 1981 conforme se advierte del Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral expedido por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, Consecutivo No. 9165, con fecha 22 de julio de 2016.
Luego, mediante el Decreto 226 del 12 de mayo de 1978 (ff. 8 – 10), la Gobernadora del Departamento del Quindío designó a la demandante como profesora con funciones de Consejera en el Colegio “Teresita Montes” de Armenia, a partir del 22 de mayo de 1978 (f. 11). Mediante la Resolución 11875 del 4 de agosto de 1981, el Ministerio de Educación Nacional nombró a la demandante, en el cargo de Coordinador 5005 – 21, con funciones de Coordinador de Servicios de Apoyo, en el Centro Auxiliar de Servicios Docentes, C.A.S.D. de Cali (f. 45), cargo del cual tomó posesión el 13 de agosto de 1981 (f. 46).
La Secretaría de Educación Municipal de Santiago de Cali certificó que la demandante ingresó a la entidad el 13 de agosto de 1981, desempeñando el cargo de Profesional Universitario Grado 04, en la Institución Educativa Santo Tomas, en la ciudad de Cali (Valle), con nombramiento en propiedad (f. 51). Por medio del Decreto 0562 del 26 de noviembre de 2003, el municipio de Santiago de Cali incorporó a la planta de cargos de la administración central municipal, el personal administrativo de las instituciones educativas oficiales proveniente del Departamento del Valle del Cauca, financiado con recurso del Sistema General de Participaciones, entre otros, a la demandante, en la Institución Educativa Multipropósito, como Coordinadora (ff. 13 – 43).
De este cargo, la demandante tomó posesión el 12 de diciembre de 2003 (f. 44). El Departamento Administrativo del Servicio Civil, mediante la Resolución 1067 sin fecha legible (f. 47), inscribió en el escalafón de la carrera administrativa a la demandante, en el cargo de Coordinador Código 5005 Grado 21. En el CD obrante a folio 131 del expediente, en el cual se encuentran los antecedentes administrativos, obra certificación suscrita por el Jefe del Departamento de Personal de la Gobernación del Quindío, con fecha 14 de abril de 1999, en la que consta que la demandante, se desempeñó como maestra de enseñanza primaria desde el 25 de marzo de 1974 hasta el 7 de mayo de 1978, y como profesora de enseñanza secundaria desde el 8 de mayo de 1978 al 11 de octubre de 1981, fecha en la cual presentó renuncia. La demandante solicitó licencia voluntaria desde el 13 de agosto de 1981, durante 60 días.
El director y la Secretaría Ejecutiva del Centro Auxiliar de Servicios Docentes CASD de Cali, certificó que la señora Hurtado Buitrago labora en dicha entidad como Coordinadora de tiempo completo desde el 13 de agosto de 1981, con funciones académico - administrativas. El 7 de septiembre de 2016, la demandante solicitó el reconocimiento de la pensión gracia ante la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social.
A través de la Resolución RDP 002144 del 24 de enero de 2017, se resolvió en forma negativa la petición, al encontrar que los tiempos de servicio aportados fueron prestados con nombramiento del orden nacional, es decir, con vinculación de carácter nacional. Y sostuvo que los tiempos posteriores a 1981 laborados en el cargo de Profesional Universitario no son válidos para computarse con el fin de obtener el reconocimiento pretendido, en cuanto la pensión gracia es para los docentes (ff. 56 – 60).
En contra de esta decisión, interpuso recurso de apelación (ff. 64 – 65), decidido mediante la Resolución RDP 014832 del 7 de abril de 2017 (ff. 66 – 68 reverso), confirmando el acto recurrido. Declaración juramentada realizada por la demandante, en la cual manifestó bajo la gravedad del juramento que se ha desempeñado con honradez, consagración e idoneidad, y carece de medios de subsistencia (ver Archivo No. 9 del CD obrante a folio 131). 2.4.
Análisis de la Sala La pensión de jubilación gracia fue consagrada mediante el artículo 1º de la Ley 114 de 1913, en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales, que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años. A su vez, el numeral 3º del artículo 4º de la Ley 114 de 1913, prescribía que, para ser acreedor a la gracia de la pensión, era preciso que el interesado, entre otras cosas, comprobara “Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional…”.
Luego, la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados docentes y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de instrucción pública, autorizando a los docentes, según su artículo 6, a completar el tiempo requerido para acceder a la pensión, sumando los servicios prestados en diversas épocas, tanto en la enseñanza primaria como en la normalista, al asimilar para tales efectos la inspección de instrucción pública a la enseñanza primaria.
Más adelante, con la Ley 37 de 1933, el beneficio gratuito de la pensión gracia de jubilación se extendió a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley, en establecimientos de enseñanza secundaria. De lo que se concluye, que la pensión gracia no se limitó a los maestros de primaria, sino que cobija a quienes hubieren prestado sus servicios como normalistas o inspectores educativos, y que el tiempo de servicios se podía completar, con el prestado en secundaria o, incluso, haberse laborado sólo en este nivel.
Posteriormente, se expidió la Ley 43 de 1975 a través de la cual se nacionalizó la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los municipios, las intendencias y comisarías; en ella se estableció que “La educación primaria y secundaria oficiales serán un servicio público a cargo de la Nación. En consecuencia, los gastos que ocasione y que hoy sufragan los Departamentos, Intendencias, Comisarías, el Distrito Especial de Bogotá y los Municipios, serán dé cuenta de la Nación, en los términos de la presente Ley”.
Finalmente, el literal a), numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, limitó la vigencia temporal del derecho al reconocimiento de la pensión gracia para los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos legales, al señalar textualmente la norma: “(…) Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación. (…)”. La disposición trascrita fue objeto de análisis por la Sala Plena del Consejo de Estado, pronunciamiento en el cual se fijaron algunos lineamientos sobre la pensión gracia y en el que a propósito del artículo 15 trascrito, puntualizó: ““(…) La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad (…) También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…).siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.
Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley. […].” La tesis anterior fue reiterada por esta Corporación en la sentencia SUJ-11-S2 de 21 de junio de 2018 al señalar que “el numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados”, concluyéndose, además que: “(…) para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta”.
De lo anterior se concluye que la pensión gracia, establecida por virtud de 114 de 1913, fue concebida como una prerrogativa gratuita que reconocía la Nación a un grupo de docentes del sector público, esto es, a los maestros de educación primaria de carácter regional o local; sin embargo cuando se expidieron las Leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales, a los inspectores de instrucción pública y a los maestros de enseñanza secundaria de ese mismo orden, por constituirse en un privilegio gratuito a cargo de la Nación quien es la que realiza el pago, sin que el docente hubiese trabajado para ella.
Ahora bien, en lo referente a las modalidades de vinculación del personal docente, la Ley 29 de 1989 respecto a la descentralización administrativa en el sector de la educación, dispuso que: “Artículo 9º.- El artículo 54 quedará así: Se asigna al Alcalde Mayor del Distrito Especial de Bogotá, y a los alcaldes municipales, las funciones de nombrar, trasladar, remover, controlar y, en general administrar el personal docente y administrativo de los establecimientos educativos nacionales o nacionalizados, plazas oficiales de colegios cooperativos, privados, jornadas adicionales, teniendo en cuenta las normas del Estatuto Docente y la Carrera Administrativa vigentes y que expidan en adelante el Congreso y el Gobierno Nacional, ajustándose a los cargos vacantes de las plantas de personal que apruebe el Gobierno Nacional y las disponibilidades presupuestales correspondientes.
(…) Parágrafo 1º.- Los salarios y prestaciones sociales de este personal, continuarán a cargo de la Nación y de las entidades territoriales que las crearon. (…) Artículo 10º.- Los Gobernadores, Intendentes y Comisarios, asumirán temporalmente las atribuciones contenidas en el artículo anterior cuando financiera y/o administrativamente un municipio no pudiera asumir tal responsabilidad.
Una vez superadas las limitaciones financieras y/o administrativas previa solicitud del Alcalde, el Ministerio podrá mediante Resolución trasladar tal competencia. (…).” Así mismo, la Ley 91 de 1989, diferenció los conceptos de personal docente nacional, nacionalizado y territorial. Según esta ley, se entiende por personal nacional aquellos docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional; personal nacionalizado, los docentes que fueron vinculados por nombramiento de entidad territorial con anterioridad al 01 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esa fecha de conformidad a lo dispuesto en la Ley 43 de 1975; y personal territorial, aquellos vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 01 de enero de 1975, sin el cumplimiento de lo establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.
Por su parte, el Decreto 196 de 1995, en su artículo 2 definió: “Para los efectos de la aplicación del presente Decreto, los siguientes términos tendrán el alcance indicado en cada uno de ellos: Docentes Nacionales y Nacionalizados: Son aquéllos que han venido siendo financiados con recursos de la Nación y que se financian con recursos del situado fiscal, a partir de la entrada en vigencia de la Ley 60 de 1993.
Docentes Departamentales, Distritales y Municipales: a) Son los docentes vinculados por nombramiento de la respectiva entidad territorial con cargo a su propio presupuesto y que pertenecen a su planta de personal; b) Son igualmente los docentes financiados o cofinanciados por la Nación - Ministerio de Educación Nacional, mediante convenios y que se encuentran vinculados a plazas departamentales o municipales.
Docentes de Establecimientos Públicos Oficiales: Son aquéllos que pertenecen a la planta de personal del respectivo establecimiento público educativo nacional o territorial, laboran en los niveles de preescolar, de educación básica en los ciclos de primaria y secundaria y de educación media y son pagados con recursos del presupuesto del establecimiento.
Prestaciones sociales causadas y no causadas: Las prestaciones causadas son aquéllas para las cuales se han cumplido los requisitos que permiten su exigibilidad, y las prestaciones sociales no causadas son aquéllas en las que tales requisitos no se han cumplido, pero hay lugar a esperar su exigibilidad futura, cuando reúnan los requisitos legales.” Conforme lo antes expuesto, se precisa que la pensión gracia de jubilación se reconoce a aquellos docentes que hubiesen laborado de manera continua o discontinua antes del 31 de diciembre de 1980 y cumplan 20 años de servicios en establecimientos educativos del orden departamental, distrital o municipal, cuya vinculación es de carácter territorial o nacionalizado, sin que sea posible acumular tiempos del orden nacional.
Ahora bien, debido a la disparidad de criterios que se plantearon con relación a si los docentes en cuyo nombramiento intervenía además del representante legal del ente territorial, un delegado del Ministerio de Educación Nacional del respectivo Fondo Educativo Regional, ostentaban el carácter de nacionales o nacionalizados se dictó la sentencia de unificación SUJ-11-S2 de 21 de junio de 2018 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la que se unificó el asunto.
En dicha providencia, esta Sección explicó que no es viable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales cuando en el acto de su vinculación intervienen el representante legal de la entidad territorial y el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la Junta Administradora del respectivo Fondo Educativo Regional.
Lo anterior, según se indicó, en tanto lo relevante frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, máxime si se tiene en cuenta que, en lo que concierne a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas - situado fiscal - cuando se sufragaban los gastos a través de los Fondos Educativos Regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy Sistema General de Participaciones.
Al respecto, se señaló en la sentencia SUJ-11-S2 de 21 de junio de 2018: “3.5. Conclusiones preliminares: reglas de unificación. i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2º de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.
En los anteriores términos ha de entenderse rectificada cualquier decisión que en sentido disímil haya adoptado alguna de las salas de subsección en el pretérito”. En reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2 2022 del 11 de agosto de 2022 la Sección Segunda, incorporó adicionalmente como regla jurisprudencial sobre la interpretación del literal a), numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que “Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento”.
De acuerdo con el marco normativo antes planteado, se procederá a verificar si la demandante cumple con los requisitos para ser beneficiaria de la pensión gracia, en particular, lo correspondiente a los 20 años de servicios de vinculación en establecimientos oficiales, departamentales o municipales, en primaria o en secundaria o como normalista o inspector de instrucción pública, o en calidad de docente nacionalizado, teniendo en cuenta que a pesar de la modificación que introdujo la Ley 60 de 1993, es deber de las partes acreditar el cumplimiento de los requisitos precitados para acceder a la prestación referida.
La demandante fue nombrada maestra directora en la Escuela Rural Santa Teresita, enseñanza primaria, tomando posesión el 22 de marzo de 1974 (f. 7) hasta el 7 de mayo de 1978, y como profesora de enseñanza secundaria desde el 8 de mayo de 1978 y solicitó licencia voluntaria por 60 días, a partir del 13 de agosto de 1981. El 11 de octubre de 1981, presentó renuncia al cargo.
Con fundamento en lo anterior, se advierte que la designación realizada tiene el carácter de territorial, por lo que, en principio, la señora Hurtado Buitrago cumple con el primero de los presupuestos para acceder al reconocimiento de la pensión gracia, consagrado en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, es decir, acreditar vinculación antes del 31 de diciembre de 1980.
Sin embargo, se resalta que en dicho período no acredita los 20 años de servicios exigidos para que sea beneficiario de la pensión gracia, toda vez que solo laboró durante 7 años, 4 meses y 22 días. Luego, fue nombrada por el Ministerio de Educación Nacional a través de la Resolución 11875 del 4 de agosto de 1981, en el Centro Auxiliar de Servicios Docentes CASD de Cali, como Coordinadora 5005 – 21 de tiempo completo, con funciones académico - administrativas, desde el 13 de agosto de 1981 (f. 46), inscrita en carrera administrativa por el Departamento Administrativo del Servicio Civil (f. 47).
El municipio de Santiago de Cali incorporó a la planta de cargos de la administración central municipal, el personal administrativo de las instituciones educativas oficiales proveniente del Departamento del Valle del Cauca, financiado con recurso del Sistema General de Participaciones, entre otros, a la demandante, en la Institución Educativa Multipropósito, como Coordinadora (ff. 13 – 43), cargo del cual tomó posesión el 12 de diciembre de 2003 (f. 44).
En este orden de ideas, se advierte que a la luz de lo establecido en el inciso primero del artículo 1 de la Ley 91 de 1989, es improcedente acceder al reconocimiento de la pensión gracia reclamada, teniendo en cuenta el carácter excepcional de esta prestación, en la medida en que se hace indispensable que el peticionario acredite el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la Ley 114 de 1913 y demás normas concordantes; en especial, el referente a que el interesado haya prestado los servicios docentes en planteles educativos del orden departamental o municipal, durante mínimo 20 años.
Conforme con lo anterior, si bien la señora Luz Dary Hurtado Buitrago acreditó una vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 como docente territorial, por haber ocurrido antes del 1 de enero de 1976 (22 de marzo de 1974), también se encontró probado que fue nombrada por el Ministerio de Educación Nacional como Coordinadora en el Centro Auxiliar de Servicios Docentes, a través del Decreto 11875 del 4 de agosto de 1981.
Con fundamento en lo anterior, le corresponde a la Sala precisar si el servicio prestado por la demandante en el Centro Auxiliar de Servicios Docentes - CASD Cali, es apto para el reconocimiento pretendido. Al respecto, se observa que existe contradicción probatoria en torno a la naturaleza docente del cargo desempeñado en el referido Centro Auxiliar de Servicios Docentes, pues la denominación de este corresponde a un cargo administrativo, pero la entidad certifica que la demandante se desempeñó como docente, situación que deviene en una deficiencia probatoria imputable a la demandante.
Al respecto, la Sala dirá que mediante el Decreto 327 de 1979, el Gobierno Nacional creó los Centros Auxiliares de Servicios Docentes CASD, así: “(…)
CONSIDERANDO
Que el Gobierno Nacional, mediante el Decreto número 1962 del 20 de noviembre de 1969 estableció la enseñanza media diversificada en el país; Que mediante el Decreto extraordinario número 088 de enero 26 de 1976, se ordenó la diversificación de la educación en el nivel de Educación Media Vocacional e Intermedia Profesional; Que es conveniente, por razones técnicas, administrativas y económicas establecer centros y mecanismos que permitan la integración de los distintos recursos educativos y su optima utilización para la extensión de la Educación Media Diversificada; Que el Gobierno Nacional construyó y dotó lasdes (sic) para el funcionamiento de los Centros Auxiliares de Servicios Docentes en diversas ciudades del país,
DECRETA: Artículo 1º Establécense en el país como unidades administrativas especiales dependientes del Ministerio de Educación Nacional los Centros Auxiliares de Servicios Docentes (CASD), con el propósito de ofrecer servicios educativos en el ciclo de Educación Media Vocacional, a los planteles que adopten el currículo de Educación Media Diversificada.
Artículo 2º A partir de 1979 funcionarán Centros Auxiliares de Servicios Docentes (CASD) en las ciudades Florencia, Sabanalarga, Villavicencio, Medellín, Cúcuta, Manizales, Barrancabermeja y Armenia. Artículo 3º Los centros auxiliares de Servicios Docentes (CASD) prestarán los servicios que a continuación se determinan: a) Formación regular, mediante la preparación sistemática y gradual que se ofrezca a los alumnos de los colegios adscritos como parte de la acción educativa desarrollada conjuntamente por los colegios y el Centro.
Esta función se cumple a través de los programas de enseñanza académica vocacional de tipo práctico; b) Asesoría y asistencia técnicopedagógica a los planteles adscritos y a los demás establecimientos que las soliciten; c) Coordinación de las actividades docentes que realiza el Centro y os que desarrollen los planteles adscritos; d) Capacitación y perfeccionamiento mediante programas educativos especiales para adultos, y de actualización científica y tecnológica para alumnos egresados del Centro.
(…) Artículo 8º En el presupuesto ordinario del Ministerio de Educación Nacional se asignarán las partidas correspondientes para el funcionamiento de tales Centros. (…).”. A su turno, el Decreto 546 de 1979, “por el cual se crea de Personal de carácter administrativo para los Centros Auxiliares de Servicios Docentes, C.A.S.D.”, dispuso: “(…)
CONSIDERANDO
Que por Decreto número 327 de 1979 fueron establecidos en el país, los Centros Auxiliares de Servicios Docentes, C.A.S.D., como unidades administrativas especiales dependientes del Ministerio de Educación Nacional, con el propósito de ofrecer servicios educativos en el ciclo de Educación Media Vocacional a los planteles que adopten el Currículo Diversificado.
(…) Que el funcionamiento de este programa requiere la creación de cargos administrativos, indispensables para el logro de los objetivos de los Centros Auxiliares de Servicios Docentes, C.A.S.D. Que es necesario establecer de Personal de carácter administrativo, con el fin de que estos establecimientos puedan desarrollar los programas que les han sido asignados.
DECRETA: Artículo primero. Créase de Personal de carácter administrativo para los Centros Auxiliares de Servicios Docentes, C.A.S.D., establecidos por el Decreto número 327 de 1979, con los siguientes cargos: Artículo segundo. El Ministro de Educación Nacional procederá conforme a las disposiciones legales vigentes, a designar el personal que deba ocupar los cargos que se crean por el presente Decreto.
Artículo tercero. Los cargos que se establecen en este Decreto corresponden a empleos de carácter permanente y de tiempo completo. (…).”. De las normas antes transcritas, se advierte que los CASD, así como el personal vinculado a éstos, se encontraban adscritos al Ministerio de Educación Nacional. Por su parte, el Decreto 546 de 1979 reitera que el cargo desempeñado por la demandante (Coordinador) tenía el carácter de administrativo.
Esta Corporación, mediante sentencia del 19 de septiembre de 2002 en un caso de contornos similares al aquí debatido, concluyó que el tiempo laborado en el CASD, no podía tenerse en cuenta para efectos de la pensión gracia, con los siguientes argumentos: “Da cuenta el plenario que la demandante cumplió 50 años de edad el 12 de noviembre de 1997 (fl. 71) y conforme a la certificación que obra a folio 73, prestó sus servicios a la docencia departamental, durante un lapso aproximado de 9 años; el tiempo restante fue laborado para el Centro Auxiliar de Servicios Docentes CASD, entidad creada y administrada por el Ministerio de Educación Nacional hasta el 1° de abril de 1996, fecha a partir de la cual el Departamento de Antioquia asumió en forma directa la administración del personal docente y administrativo a su servicio, como da cuenta la certificación que aparece a folio 34.
Significa lo anterior, que la actora no cumple los requisitos para tener derecho a la pensión gracia, pues como ya se dijo los 20 años de servicio exigidos en las normas que gobiernan la pensión gracia, deben ser prestados en planteles del orden territorial o nacionalizados por virtud de 43 de 1975, cuestión que no aconteció en el sub lite, pues el citado Centro docente tuvo el carácter de establecimiento del orden nacional hasta el año de 1996 y, por ende, los servicios prestado al mismo, con anterioridad a tal fecha, se consideran tiempos nacionales.”.
De lo todo lo anterior, se concluye, que el tiempo laborado por la señora Luz Dary Hurtado Buitrago en el Centro Auxiliar de Servicios Docentes CASD de Cali, no puede computarse como años de servicio para acceder a la pensión gracia porque, en principio, se desempeñó en un cargo administrativo y, además, ostentó una vinculación del orden Nacional, situación que se contrapone a la finalidad de la prestación (pensión gracia) sino a la normatividad que la creo y desarrollo.
Así las cosas, se desestiman los tiempos laborados por la demandante en el CASD Cali, en consonancia con la normatividad que les dio origen a dichos centros, en cuanto se concluye que la demandante tenía una vinculación del orden Nacional, que la misma no podría tenerse en cuenta para el reconocimiento de la pensión gracia que se pretende.
Así las cosas, la demandante no reúne los 20 años de servicios requeridos para acceder a la prestación, no solo por haber ostentado vinculaciones con carácter nacional, las cuales se tornan incompatibles con la naturaleza de la pensión gracia y hace que esos tiempos de servicios no resulten aptos para acceder a la pensión gracia, sino que, el cargo ejercido como Coordinador 5005 – 21, con funciones de Coordinador de Servicios de Apoyo en el Centro Auxiliar de Servicios Docentes CASD de Cali, no corresponden a servicios docentes aptos para el reconocimiento pretendido, y en tal sentido no se puede acceder a considerarla beneficiaria de la gracia de la pensión, en cuanto debió probar mediante documentos idóneos los tiempos de servicios presuntamente prestados y la naturaleza de los mismos, a efectos de salvaguardar los posibles derechos prestacionales.
Corolario a lo expuesto, se concluye que la demandante no tiene derecho al reconocimiento, liquidación y pago de la pensión gracia pretendida; tal y como así lo indicó la entidad de previsión social en los actos enjuiciados, en la medida en que no cumple con los presupuestos necesarios para su asignación, esto es, los 20 años de servicios docentes en el nivel territorial; razón suficiente para que se confirme la decisión de primera instancia. Por último, en relación con la condena en costas, la Sala hace las siguientes manifestaciones: El artículo 361, del Código General del proceso, estipula: “Composición. Las costas están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho.
Las costas serán tasadas y liquidadas con criterios objetivos y verificables en el expediente, de conformidad con lo señalado en los artículos siguientes.” (Resaltado por la Sala). Dispone el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011: “Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil” No obstante, esta Sala ha sido del criterio que la norma transcrita deja a disposición del juez valorar la procedencia o no de la condena en costas, ya que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida, tenerse certeza de su causación y que la conducta desplegada adolezca de temeridad y mala fe, no basta el simple hecho de los resultados del proceso.
En el caso concreto, si bien es cierto la parte demandante fue vencida en el proceso, no lo es menos que revisado su actuar a lo largo de la actuación, no se evidencia temeridad o mala fe, sino simplemente el ejercicio de su derecho de defensa en beneficio de sus intereses. Conforme con lo anterior, no se condenará en costas a la señora Luz Dary Hurtado Buitrago en ninguna de las instancias.
III. DECISIÓN Vistas las anteriores consideraciones, la Sala desestima el recurso de apelación presentado por la parte demandante; y, en consecuencia, confirmará la sentencia proferida el 5 de marzo de 2020 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que negó las pretensiones de la demanda, salvo lo concerniente a la condena en costas que se revoca.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de cinco (5) de marzo de dos mil veinte (2020) por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que negó las súplicas de la demanda de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia, salvo lo concerniente a la condena en costas que se revoca.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia devuélvase el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR (Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA