CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejera ponente: María del Pilar Bahamón Falla Bogotá D.C., 10 de septiembre de 2026 Radicación número: 11001-03-06-000-2026-00247-00 Referencia: conflicto negativo de competencias administrativas Partes: ESE Hospital Santa Bárbara de Vergara (Cundinamarca), departamento de Cundinamarca, Unidad Administrativa Especial de Pensiones de Cundinamarca (UAEPC) y Ministerio de Hacienda y Crédito Público (Dirección de Regulación Económica) Asunto: autoridad administrativa competente para resolver de fondo una solicitud de reconocimiento y pago de bono pensional, por el tiempo laborado en una institución hospitalaria pública.
Reiteración La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 39 y 112, numeral 10, de la Ley 1437 de 20111 modificados por los artículos 2. º y 19 de la Ley 2080 de 20212, respectivamente, procede a resolver el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I. ANTECEDENTES3 De acuerdo con la información que reposa en el expediente, se exponen a continuación los antecedentes que dan origen al conflicto: 1.
El 20 de junio de 20194, la Secretaria de Salud del departamento de Cundinamarca informó a la UAEPC que la señora María del Carmen Rojas Pérez no se reportó como beneficiaria por parte de la ESE Hospital Santa Bárbara de Vergara (Cundinamarca) en el certificado de beneficiarios del extinto Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud expedido por la Dirección General de Descentralización y Desarrollo Territorial del entonces Ministerio de Salud, por ende no es beneficiaria de los recursos del citado fondo, y es la misma entidad hospitalaria la responsable de su pasivo prestacional. 2.
El 22 de junio de 2022, la ESE Hospital Santa Bárbara de Vergara (Cundinamarca), 1 Ley 1437 de 2011 (enero 18), «Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo». 2 Ley 2080 de 2021 (enero 25), «Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción». 3 La información que se relata en este acápite fue extraída de los documentos allegados al expediente del conflicto 11001-03-06-000-2026-00247-00 que reposa en SAMAI. 4 013_13_DemandaWeb_Escrito_7OBJECIONCUNDINAMARC.pdf 11001-03-06-000-2026-00247-00 en calidad de entidad certificadora expidió la certificación electrónica de tiempos laborados CETIL 202206899999150000830008, correspondiente a la señora María del Carmen Rojas Pérez en la que indicó i) que estuvo vinculada a esa institución en el cargo de bacterióloga entre el 30 de julio de 1980 y el 29 de julio de 1981, ii) que no se efectuaron los respectivos descuentos por concepto de seguridad social; y iii) que esa entidad hospitalaria es la responsable de los aportes a pensión por dicho período. 3.
El 15 de noviembre de 2022, el Fondo de Pensiones Porvenir SA (en adelante Porvenir SA) solicitó a la ESE Hospital Santa Bárbara de Vergara (Cundinamarca) el reconocimiento y pago del bono pensional en favor de la señora María del Carmen Rojas Pérez. 3. El 27 de febrero de 2023, la ESE Hospital Santa Bárbara de Vergara (Cundinamarca) objetó el reconocimiento y pago del bono pensional solicitado, informando que era responsabilidad del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. 4.
Porvenir SA solicitó información a la Dirección de Regulación Económica del Ministerio de Hacienda y Crédito Público respecto si la afiliada era beneficiaria del pasivo prestacional salud por concepto de pensiones, o si se había firmado algún contrato de concurrencia entre las entidades. De acuerdo con la información registrada en la OBP no se evidenció que la señora María del Carmen Rojas Pérez se encontrara como beneficiaria. 5.
El departamento de Cundinamarca objetó el reconocimiento y pago del bono pensional informando que la señora María del Carmen Rojas Pérez no era beneficiaria del Fondo de Salud y por ello no podía ser financiado a través del contrato de concurrencia5. 6. El 7 de julio de 20266, Porvenir SA radicó ante la Sala de Consulta y Servicio Civil la solicitud para dirimir el conflicto de competencias administrativas suscitado entre la ESE Hospital Santa Bárbara de Vergara (Cundinamarca), el departamento de Cundinamarca, la Unidad Administrativa Especial de Pensiones de Cundinamarca (UAEPC) y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público (Dirección de Regulación Económica), con el fin de que se determine la autoridad competente para resolver la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional de la señora María del Carmen Rojas Pérez, por el período laborado en el Hospital Santa Bárbara de Vergara (Cundinamarca), hoy ESE, comprendido entre el 30 de julio de 1980 y el 29 de julio de 1981.
II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado, en su inciso 3. ° por el artículo 2. ° de la Ley 2080 de 2021, se fijó en la Secretaría de la Sala el edicto número 202 por el término de cinco días hábiles, entre el 17 y 24 de julio 2026, con el fin de que las autoridades involucradas y los particulares interesados presentaran sus alegatos o consideraciones en el trámite del presente conflicto. 5 Dicha información la menciona Porvenir SA en el escrito de proposición del conflicto. 6 014_14ED_02Constanciaderecibi.pdf 11001-03-06-000-2026-00247-00 Según constancia del 10 de julio de 2026, la Secretaría de la Sala comunicó la presentación del conflicto de competencias administrativas a la ESE Hospital Santa Bárbara de Vergara (Cundinamarca), al departamento de Cundinamarca, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público – Dirección General de Regulación Económica, a la Unidad Administrativa Especial de Pensiones de Cundinamarca (UAEPC), a la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), a la Sociedad Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías Porvenir SA, a Laura Giselle Banoy Becerra apoderada del mencionado fondo de pensiones, y a la señora María del Carmen Rojas Pérez.
En informe secretarial del 27 de julio de 2026, consta que la ESE Hospital Santa Bárbara de Vergara (Cundinamarca), el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el departamento de Cundinamarca -Secretaría de Salud y la Unidad Administrativa Especial de Pensiones de Cundinamarca (UAEPC) presentaron sus consideraciones. Las demás autoridades involucradas y particulares interesados guardaron silencio.
III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES 1. ESE Hospital Santa Bárbara de Vergara (Cundinamarca) Mediante escrito del 21 de julio de 2026, manifiesta que la señora María del Carmen Rojas Pérez, tuvo vínculo laboral con esa institución entre el 30 de julio de 1980 y el 29 de julio de 1981, momento para el cual, el Hospital Santa Bárbara de Vergara, Cundinamarca, era una dependencia del extinto Servicio Seccional de Salud de Cundinamarca y no tenía personería jurídica por lo que no es la llamada a reconocer el bono pensional de la señora María del Carmen Rojas Pérez.
Manifestó que conforme el artículo 242 de la Ley 100 de 1993 el Servicio Seccional de Salud de Cundinamarca, o la entidad que lo haya sustituido, debió seguir presupuestando y pagando el pasivo prestacional causado hasta el 31 de diciembre de 1993 y que, para este caso, la entidad responsable es el departamento de Cundinamarca, y no el entonces Hospital Santa Bárbara de Vergara (Cundinamarca), dado que para dicha época fungía como una dependencia del extinto Servicio Seccional de Salud del Departamento, y no tenía vida jurídica. 2.
Ministerio de Hacienda y Crédito Público Mediante escrito del 22 de julio de 2026, manifestó no ser la autoridad administrativa competente para conocer la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional en favor de la señora María del Carmen Rojas Pérez, en razón a que no existe sustento jurídico que permita atribuirle tal responsabilidad, pues, en virtud del principio de legalidad, solo puede hacer lo que la Constitución y la ley le permiten, en cumplimiento de los artículos 6 y 121 Superiores, en concordancia con el artículo 5 de la Ley 489 de 1998.
Adujo que no tuvo relación laboral con la solicitante y no tiene responsabilidad por la negligencia de la ESE Hospital Santa Bárbara de Vergara (Cundinamarca), al momento de reportar a los beneficiarios de su pasivo pensional. Señaló que se encuentra obligado a 11001-03-06-000-2026-00247-00 cumplir el inciso quinto (5°) del artículo 242 de la Ley 100 de 1993 que regulan la celebración de los contratos de concurrencia, en virtud de lo cual, el referido hospital y el departamento de Cundinamarca son las entidades que deben responder por las deudas no cubiertas por el contrato de concurrencia en razón de su negligencia. Explicó que, la ESE Hospital Santa Bárbara de Vergara (Cundinamarca) no reportó a la señora María del Carmen Rojas Pérez como beneficiaria de su pasivo pensional lo cual es su responsabilidad, por lo que dicho ministerio se encuentre absolutamente impedido para asumir la cuota parte de bono pensional causada por el trabajo desempeñado ante dichas entidades de salud.
Precisó que los recursos de los contratos de concurrencia son exclusivos para el pago del pasivo de las personas que fueron certificadas como beneficiarios activos y jubilados, por lo tanto, su destinación es específica y no podría dársele otra diferente, so pena de configurarse un detrimento patrimonial. Agregó que, la Ley 60 de 1993 dispuso que la Nación y los entes territoriales concurrirán en la financiación del pasivo prestacional causado a 31 de diciembre de 1993, de las personas certificadas como beneficiarios.
En consecuencia, el pasivo causado por los servicios prestados a cualquier institución de salud es y continuará siendo responsabilidad del hospital en su calidad de empleador, sólo que el pasivo de las personas certificadas como beneficiarios será financiado a través de los convenios de concurrencia y el de aquellas personas que no tienen tal calidad deberá ser asumido directamente por el empleador.
Por lo anterior, concluyó que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público no es el llamado a garantizar el pago del pasivo pensional de la señora María del Carmen Rojas Pérez por los tiempos laborados en el Hospital Santa Bárbara de Vergara, Cundinamarca. 3. Departamento de Cundinamarca – Secretaría de Salud Mediante oficio del 22 de julio de 2026 manifestó que la señora Rojas Pérez no fue inscrita por la ESE Hospital Santa Bárbara de Vergara (Cundinamarca) como beneficiaria del extinto Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, expedida por la Dirección General de Descentralización y Desarrollo Territorial del entonces Ministerio de Salud, razón por la cual no es beneficiaria de los recursos del citado Fondo, y en consecuencia, su pasivo prestacional no puede ser financiado a través de los contratos de concurrencia. Por lo anterior, concluyó que el pasivo prestacional de la solicitante por el tiempo laborado en la hoy ESE Hospital Santa Bárbara de Vergara (Cundinamarca) es competencia del hospital, en calidad de entidad empleadora y no de la Secretaría de Salud de Cundinamarca ni del ente territorial. 4.
Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca (UAEPC) 11001-03-06-000-2026-00247-00 En escrito radicado el 24 de julio de 2026, expuso que la ESE Hospital Santa Bárbara de Vergara (Cundinamarca) es la entidad que debe resolver la solicitud de la señora María del Carmen Rojas Pérez respecto de su bono pensional.
Sin embargo señaló que, esto no implica que la ESE actúe en calidad de concurrente del pasivo pensional del sector salud causado hasta el 31 de diciembre de 1993, sino que debe responder por el reconocimiento y pago del bono pensional solicitado en su calidad de empleadora, en tanto no realizó la actualización anual del cálculo del pasivo prestacional ni el corte de cuentas que permitiera la suscripción o adición del contrato de concurrencia, conforme lo establece el artículo 9° del Decreto 3061 de 1997.
Destacó que el presupuesto para que la Nación y la entidad territorial, en este caso el departamento de Cundinamarca, asuman la obligación de pago, las ESE deben adelantar el procedimiento establecido en el Decreto 586 de 2017. Mientras no se cumpla el mencionado procedimiento, la ESE, en su calidad de empleador, es la obligada al reconocimiento y pago de la obligación pensional correspondiente.
IV. CONSIDERACIONES 1. La competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 39 y 112 numeral 10 de la Ley 1437 de 2011, modificados por los artículos 2. ° y 19 de la Ley 2080 de 2021, respectivamente, la Sala está habilitada para emitir un pronunciamiento de fondo ante un conflicto de competencias cuando: i) al menos una de las autoridades sea del orden nacional, o si se trata de autoridades del nivel territorial, estas no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo; ii) se encuentre en curso una actuación o asunto de naturaleza administrativa, particular y concreta; y iii) se evidencie el reclamo o rechazo de la competencia de manera simultánea o sucesiva.
En el caso bajo estudio se encuentran cumplidos estos requisitos toda vez que: i) una de las autoridades en conflicto es del orden nacional; esto es el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, mientras que las otras, el departamento de Cundinamarca, la Unidad Administrativa Especial de Pensiones de Cundinamarca y la ESE Hospital Santa Bárbara de Vergara (Cundinamarca) son del orden territorial; ii) está en curso una actuación administrativa, particular y concreta, en razón de que se trata de determinar la autoridad competente para resolver de fondo la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional al que tenga derecho la señora María del Carmen Rojas Pérez por el tiempo durante el cual laboró en el entonces Hospital Santa Bárbara de Vergara (Cundinamarca), hoy, ESE, comprendido entre el 30 de julio de 1980 al 29 de julio de 1981; y iii) las autoridades negaron la competencia sucesivamente para adelantar la actuación correspondiente.
En consecuencia, corresponde a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado conocer del presente asunto. 2. Términos legales 11001-03-06-000-2026-00247-00 El procedimiento establecido en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2. º de la Ley 2080 de 2021, prevé que mientras se resuelve el conflicto de competencia se suspenderán los términos de las actuaciones administrativas, los cuales comenzarán a correr a partir del día siguiente de la comunicación de esta decisión, y así se declarará en la parte resolutiva7. 3.
Aclaración previa La función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo se efectúa a partir del análisis de los supuestos fácticos y los documentos que forman parte del expediente. En este sentido, las eventuales alusiones que se hagan al caso concreto serán las necesarias para establecer las reglas de competencia. Esta Sala no puede pronunciarse sobre los derechos que se reclaman ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime el conflicto.
Corresponderá a la autoridad que sea declarada competente la verificación de las situaciones de hecho y de derecho para decidir de fondo sobre el asunto de la referencia. 4. Problema jurídico y síntesis del conflicto De conformidad con los antecedentes relacionados en el presente asunto, la Sala determinará cuál es la autoridad competente para resolver de fondo la solicitud elevada por Porvenir SA de reconocimiento y pago del bono pensional de la señora María del Carmen Rojas Pérez, por el tiempo durante el cual laboró en el antiguo Hospital Santa Bárbara de Vergara (Cundinamarca), hoy ESE, comprendido entre el 30 de julio de 1980 al 29 de julio de 1981.
El conflicto surge porque la ESE Hospital Santa Bárbara de Vergara (Cundinamarca) considera no ser competente para atender la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional reclamado, debido a que, para la época en que la señora Rojas Pérez laboró en dicha institución hospitalaria, esta no tenía personería jurídica, sino que dependía financiera y administrativamente del departamento de Cundinamarca.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público argumenta que la ESE Hospital Santa Bárbara de Vergara (Cundinamarca) no cumplió con el deber de reporte de la señora Rojas Pérez como beneficiaria de su pasivo pensional, omisión que no habilita a dicha cartera para asumir la cuota parte de bono pensional causada. Por su parte, el departamento de Cundinamarca manifiesta que la señora Rojas Pérez no fue inscrita por la ESE Hospital Santa Bárbara de Vergara (Cundinamarca) como beneficiaria del extinto Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, expedida por la Dirección General de Descentralización y Desarrollo Territorial del entonces Ministerio de Salud, razón por la cual no es beneficiaria de los recursos del citado Fondo, y en 7 Este mandato es armónico con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. 11001-03-06-000-2026-00247-00 consecuencia, su pasivo prestacional no puede ser financiado a través de los contratos de concurrencia. Por último, la Unidad Administrativa Especial de Pensiones de Cundinamarca afirma que la ESE debe responder por el reconocimiento y pago del bono pensional solicitado en su calidad de empleadora, en tanto no realizó la actualización anual del cálculo del pasivo prestacional ni el corte de cuentas que permitiera la suscripción o adición del contrato de concurrencia, conforme lo establece el artículo 9° del Decreto 3061 de 1997.
Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala analizará los siguientes temas8: i) Antecedentes normativos del Sistema Nacional de Salud. Reiteración ii) El proceso de descentralización del sector salud. Reiteración iii) Las competencias y procedimientos para garantizar el pago del pasivo prestacional del sector salud. Reiteración iv) Conclusiones del recuento normativo.
Reiteración 5. Análisis de la normativa aplicable al conflicto planteado 5.1. Antecedentes normativos del Sistema Nacional de Salud. Reiteración9 El Sistema Nacional de Salud fue definido por el Decreto Ley 2470 de 196810, y mediante la Ley 9ª de 197311, el legislador le otorgó facultades extraordinarias al presidente de la República para, entre otras, adscribir o vincular a dicho Sistema las entidades creadas por ley que prestaban servicios de atención médica, y los servicios de atención médica de otras entidades del sector público.
De igual forma, en ejercicio de tales facultades, fueron expedidos, entre otros, los Decretos Leyes 056 y 356, ambos de 1975, que se sintetizan a continuación: Decreto Ley 056 de 197512 8 La Sala, en decisiones anteriores (decisión del 28 de mayo de 2025, radicación 11001-03-06-000-2025- 00187-00; decisión del 2 de julio de 2025, radicación 11001-03-06-000-2025-00257-00, y decisión del 23 de julio de 2025, radicación 11001-03-06-000-2025-00299-00) realizó un análisis exhaustivo sobre asuntos similares al presente conflicto, y examinó de manera detallada los antecedentes normativos del Sistema Nacional de Salud, el proceso de descentralización del sector salud, las competencias y procedimientos para garantizar el pago del pasivo prestacional, y los bonos pensionales.
En consecuencia, los aspectos aquí debatidos pueden consultarse con mayor amplitud en tales decisiones, que recogen el análisis normativo y los criterios que la Sala ha venido consolidando en esta materia. 9 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 3 de diciembre de 2025, radicación nro. 11001-03-06-000-2025-00459-00.
Decisión del 5 de noviembre de 2025, radicación nro. 11001-03-06-000- 2025-00417-00. 10 Decreto Ley 2470 de 1968 (25 de septiembre), «Por el cual se reorganiza el Ministerio de Salud Pública». 11 Ley 9ª de 1973 (14 de abril), «Por la cual se reviste al presidente de la República de facultades extraordinarias para reorganizar el Sistema Nacional de Salud y el Ministerio de Salud Pública y se dictan otras disposiciones pertinentes». 12 Decreto Ley 056 de 1975 (15 de enero) «Por el cual se sustituye el Decreto-ley número 654 de 1974 y se dictan otras disposiciones». 11001-03-06-000-2026-00247-00 El artículo 1° de este decreto definió el Sistema Nacional de Salud como el «conjunto de organismos, instituciones, agencias y entidades que tengan como finalidad especifica procurar la salud de la comunidad, en los aspectos de promoción, protección, recuperación y rehabilitación».
Además, determinó una organización básica del sistema para su dirección en los niveles nacional, seccional y local (artículo 4. °), y dispuso la adscripción a la misma de las entidades creadas por ley, ordenanza departamental, acuerdo municipal, intendencial o comisarial y otras entidades del sector público que prestaban servicios de atención médica, con la sola excepción de las que formaban parte del sector de la Defensa Nacional (artículo 5. °).
Indicó, en su artículo 2. º, que las entidades adscritas al sistema nacional de salud, como entidades de asistencia pública, son «todas las personas jurídicas de derecho público que presten servicios de salud a la comunidad, reciban o no aportes del estado», y las entidades vinculadas, como entidades de asistencia pública, son «todas las personas jurídicas de derecho privado que presten servicios de salud a la comunidad, reciban o no aportes estatales».
También señaló que los servicios seccionales de salud funcionarían como dependencias técnicas del Ministerio de Salud Pública (artículo 8. °) al que, entre otros asuntos, le correspondía aprobar los planes seccionales de salud (artículo 9. °). Además, incorporó las intendencias, las comisarías y las secretarías de salud de los departamentos y del Distrito Especial de Bogotá al respectivo servicio seccional de salud (artículo 10).
Respecto del nivel seccional, ordenó dividirlo en Unidades Regionales de Salud, que correspondían a determinadas áreas geográficas, y dispuso que, en cada unidad regional, las instituciones ejecutoras de los programas de salud tendrían una organización homogénea en el aspecto técnico y administrativo (artículo 19). A esas unidades les asignó las siguientes funciones: i) formular los planes y programas regionales de acuerdo con la política nacional de salud; ii) supervisar y coordinar las actividades de los organismos locales de salud; iii) realizar las actividades que les delegara el servicio seccional y iv) aplicar a los organismos locales de salud el régimen de adscripción o de vinculación que estableciera la ley (artículo 21).
Por su parte, el artículo 22 del citado decreto dispuso que el Ministerio de Salud, de acuerdo con el servicio seccional de salud, determinaría el hospital de la región que tendría la dirección del Sistema Nacional de Salud en la respectiva Unidad, el cual se denominaría Hospital Sede de la Unidad Regional. Decreto Ley 356 de 197513 Este decreto estableció que las entidades de derecho público que presten servicios de 13 Decreto Ley 356 de 1975 (5 de marzo), «Por el cual se establece el régimen de adscripción y vinculación de las entidades que prestan servicios de salud». 11001-03-06-000-2026-00247-00 salud a la comunidad estaban adscritas al Sistema Nacional de Salud, dependían administrativamente de los organismos de dirección del sistema y el personal que en ellas laboraba estaba sujeto a la situación legal y reglamentaria de los empleados públicos (artículo 2. °).
Adicionalmente, señaló que quedarían adscritas al Sistema Nacional de Salud en el respectivo nivel, las entidades de derecho público que se crearan para prestar servicios de salud; las entidades existentes cuyo objeto principal era la prestación de los servicios de salud y las dependencias de las entidades de derecho público que prestaban servicios de salud, así su objeto principal no fuera el de prestar dichos servicios (artículos 5. ° y 6. °).
De otro lado, también reafirmó que las entidades de derecho privado que prestaban servicios de salud se entendían vinculadas al Sistema Nacional de Salud (artículo 9. °), y quedaban sometidas a la vigilancia y control de los organismos de dirección del sistema en sus respectivos niveles, los cuales debían velar por el cumplimiento de las disposiciones que regulaban la prestación de los servicios de salud (artículo 10).
Asimismo, este decreto prescribió que los hospitales que funcionaran como establecimientos públicos adscritos al Ministerio de Salud Pública pasarían a ser dependencias administrativas del respectivo servicio seccional de salud en los términos de adscripción señalados en el Decreto Ley 356 y dejarían de ser establecimientos públicos (artículo 19).
Por último, les otorgó a los organismos de dirección del sistema y a sus entidades adscritas la posibilidad de celebrar contratos con las entidades vinculadas para el mejor desarrollo del sistema (artículo 21). 5.2. El proceso de descentralización del sector salud. Reiteración14 Ahora bien, como lo señaló la Sala15, antes de la Constitución Política de 1991 se inició el proceso de trasformación y descentralización del sector.
Con la expedición de la Ley 10 de 199016 se reorganizó el Sistema Nacional de Salud, y, entre otras disposiciones, ordenó la pertenencia «al nivel administrativo nacional o de la entidad territorial correspondiente», de 14 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 3 de diciembre de 2025, radicación nro. 11001-03-06-000-2025-00459-00.
Decisión del 5 de noviembre de 2025, radicación nro. 11001-03-06-000- 2025-00417-00. 15 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 30 de octubre de 2018, radicación 11001- 03-06-000-2018-00132-00. 16 Ley 10 de 1990 (enero 10) «Por la cual se reorganiza el Sistema Nacional de Salud y se dictan otras disposiciones». // Artículo 52.
Vigencia. La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación. Deroga expresamente los Decretos Extraordinarios 350, 356 y 526 de 1975 y todas las disposiciones legales que le sean contrarias. Reforma, en lo pertinente, las disposiciones legales sobre situado fiscal. El Decreto Extraordinario 694 de 1975 queda igualmente modificado, por cuanto sus disposiciones se aplicarán al Ministerio de Salud y a las entidades descentralizadas del orden nacional que prestan servicios de salud, excepto las adscritas al Ministerio de Defensa y sus normas referentes a la Carrera Administrativa se continuarán aplicando en los términos del artículo 27 de esta ley. 11001-03-06-000-2026-00247-00 las entidades descentralizadas creadas o que se crearan para prestar servicios de salud, conforme al acto de creación (artículo 4. º).
También asignó a las entidades territoriales y a sus descentralizadas la dirección y prestación de los servicios de salud; y precisó que (i) el primer nivel de atención en el orden municipal comprendía los hospitales locales, los centros y puestos de salud y (ii) los niveles segundo y tercero de atención, en los departamentos, las intendencias, las comisarías, los distritos y las áreas metropolitanas comprendía los hospitales regionales, universitarios y especializados.
Posteriormente, se expidió la Ley 60 de 199317 que consolidó el proceso de descentralización del sector salud, y en especial, adoptó una serie de disposiciones tendientes a precisar las responsabilidades del nivel nacional y del nivel territorial en materia salarial y prestacional, y estableció un mecanismo para identificar el pasivo prestacional del sector salud y definir las responsabilidades que asumirían la Nación y las entidades territoriales para garantizar su pago. 5.3.
Las competencias y procedimientos para garantizar el pago del pasivo prestacional del sector salud. Reiteración18 Ley 60 de 1993 Esta disposición creó el Fondo Nacional para el Pago del Pasivo Prestacional del Sector Salud19 como una cuenta especial de la Nación, sin personería jurídica, con independencia contable y estadística, con el fin de garantizar el pago del pasivo prestacional de los empleados de ese sector, por concepto de cesantías, reserva de pensiones y pensiones de jubilación, causadas hasta el 31 de diciembre de 1993.
En su artículo 33 dispuso, entre otros aspectos, que el Gobierno nacional, por medio de reglamento, establecería la forma en que la Nación y las entidades territoriales concurrirían al pago del pasivo pensional. Ley 100 de 199320 La Ley 100 de 1993 creó el Sistema Integral de Seguridad Social para «garantizar la cobertura de las prestaciones de carácter económico, de salud y servicios 17 Ley 60 de 1993 (agosto 12) «Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones».
Esta ley fue derogada por Ley 715 de 2001. 18 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 3 de diciembre de 2025, radicación nro. 11001-03-06-000-2025-00459-00. Decisión del 5 de noviembre de 2025, radicación nro. 11001-03-06-000- 2025-00417-00. 19 Ley 60 de 1993 (12 de agosto), artículo 33. Fondo Prestacional del Sector Salud. 20 Ley 100 de 1993 (diciembre 23) «Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones». 11001-03-06-000-2026-00247-00 complementarios» y se refirió al sector salud y al fondo del pasivo, en el artículo 242, en los siguientes términos: Artículo 242.
FONDO PRESTACIONAL DEL SECTOR SALUD. El fondo del pasivo prestacional para el sector salud, de que trata la Ley 60 de 1993, cubrirá las cesantías netas acumuladas y el pasivo laboral por pensiones de jubilación causado a 31 de diciembre de 1993. El costo adicional generado por concepto de la retroactividad de cesantía del sector salud que a la vigencia de esta Ley tienen derecho a ello, conforme al artículo 33 de la Ley 60 de 1993, y para los fines previstos en esta, será asumido por el Fondo del Pasivo Prestacional y las entidades territoriales, en los plazos y términos de concurrencia que establece la misma Ley.
A partir de la vigencia de la presente Ley no podrán reconocerse ni pactarse para los nuevos servidores del sector salud, retroactividad en el régimen de cesantía a ellos aplicable. En el caso de que las instituciones a que se refiere el artículo 33 de la Ley 60 de 1993 y para los efectos allí previstos, estén reconociendo por un régimen especial un sistema pensional distinto del exigido por la entidad de previsión social a la cual se afilien o se encuentren afiliados los trabajadores correspondientes, la pensión será garantizada por el Fondo del Pasivo Prestacional y las entidades territoriales, hasta el momento en que el trabajador reúna los requisitos exigidos por la entidad de previsión y los diferenciales de pensión serán compartidos y asumidos por el Fondo, las entidades territoriales y la mencionada entidad provisional, en la proporción que a cada cual le corresponda.
Las entidades del sector salud deberán seguir presupuestando y pagando las cesantías y pensiones a que están obligadas hasta tanto no se realice el corte de cuentas con el fondo prestacional y se establezcan para cada caso la concurrencia a que están obligadas las entidades territoriales en los términos previstos en la Ley 60 de 1993. […] [Resalta la Sala].
Advierte la Sala que el inciso final del artículo 242 de la Ley 100 impuso a las entidades del sector salud la obligación de continuar «presupuestando y pagando» las cesantías y las pensiones hasta cuando se realizara el corte de cuentas que permitiría establecer las obligaciones de las entidades territoriales para concurrir con la Nación en el Fondo del Pasivo.
Adicionalmente, la referida Ley 100 de 1993, en su artículo 115, define los bonos pensionales como el pasivo que debe ser objeto de atención por las entidades que concurren al pago de la pensión de un determinado trabajador. Estos deben ser emitidos por el empleador o entidad pagadora de pensiones, responsable directa de su pago. La Nación se encargará de emitirlos cuando se den los supuestos normativos del artículo 121 de la Ley 100 de 1993.
Las Leyes 60 y 100, ambas de 1993, fueron reglamentadas por el Decreto 530 de 199421. 21 Decreto reglamentario 530 de 1994 (8 de marzo), «Por el cual se reglamentan los artículos 33 de la Ley 60 de 1993 y 242 de la Ley 100 de 1993». 11001-03-06-000-2026-00247-00 Ley 715 de 200122 En virtud de esta ley se ordenó la supresión del Fondo del Pasivo Prestacional para el Sector Salud, creado por el artículo 33 de la Ley 60 de 1993, y se asignó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la atención del pago de las cesantías y las pensiones de los beneficiarios del mencionado fondo del pasivo.
Además, el artículo 61 estableció que, de acuerdo con los convenios de concurrencia, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y las entidades territoriales tendrían a su cargo la obligación de financiar el pago de las mesadas y bonos pensionales que constituía el pasivo pensional a cargo del fondo suprimido. Esta obligación se cumpliría mediante la suscripción de los contratos de concurrencia por medio de los que se pactan las responsabilidades compartidas entre la Nación y las entidades territoriales, para el pago del pasivo.
Por su parte, el artículo 62 ibidem conservó los convenios de concurrencia y ordenó que se continuaran aplicando los procedimientos del fondo suprimido, para que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público asumiera el pago de las obligaciones de la Nación. Respecto de estos actos jurídicos señaló:
ARTÍCULO
62. CONVENIOS DE CONCURRENCIA. Para efectos de los convenios de concurrencia, los cuales deberán ser suscritos a partir de la vigencia de la presente ley por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, se continuarán aplicando los procedimientos del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, la forma en que concurren las diferentes entidades para cubrir el pasivo prestacional, la forma de cálculo del mismo, su actualización financiera y actuarial, las obligaciones de los convenios de concurrencia y los requisitos que deben acreditarse. […].
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público deberá revisar y actualizar en forma periódica el valor de la deuda prestacional, definiendo la responsabilidad de cada uno de los entes que suscribe el convenio de concurrencia.
PARÁGRAFO. Para efectos de lo ordenado en el presente artículo, el Gobierno Nacional definirá la información, condiciones y términos que considere necesarios. [Resalta la Sala]. Esta ley, igualmente, dispuso que los recursos existentes en el Fondo del Pasivo Prestacional para el Sector Salud fueran trasladados al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, así como los demás recursos que por ley se encontraban destinados al fondo, para que, con cargo a dichos recursos, se efectuaran los pagos correspondientes y se financiara el pago de los pasivos prestacionales del sector salud (artículo 63). 22 Ley 715 de 2001«Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros». 11001-03-06-000-2026-00247-00 Los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001 fueron reglamentados por el Decreto 306 de 200423 y, posteriormente, por el Decreto 700 de 201324.
Ley 1438 de 201125 Esta norma reformó el Sistema General de Salud, y en el parágrafo del artículo 78 consagró la obligación de las entidades territoriales y los hospitales públicos de entregar la información sobre el pasivo prestacional, de las vigencias anteriores a 1993, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a efectos de que este pudiera suscribir el contrato de concurrencia con el ente territorial, así:
ARTÍCULO
78. PASIVO PRESTACIONAL DE LAS EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO E INSTITUCIONES DEL SECTOR SALUD. En concordancia con el artículo 242 de la Ley 100 de 1993 y los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001, el Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y los entes territoriales departamentales firmarán los contratos de concurrencia y cancelarán el pasivo prestacional por concepto de cesantías, reserva para pensiones y pensiones de jubilación, vejez, invalidez y sustituciones pensionales, causadas en las instituciones del sector salud públicas causadas (sic) al finalizar la vigencia de 1993 con cargo a los mayores recursos del monopolio de juegos de suerte y azar y del fondo pensional que se crea en el Proyecto de Ley de Regalías.
Parágrafo. Concédase el plazo mínimo de dos (2) años, contados a partir de la entrada en vigencia de la presente ley, para que las entidades territoriales y los hospitales públicos le suministren al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la información que le permita suscribir los convenios de concurrencia y emitan los bonos de valor constante respectivos de acuerdo a la concurrencia entre el Gobierno Nacional y el ente territorial departamental.
El incumplimiento de lo establecido en el presente artículo será sancionado como falta gravísima. Con esto se cumplirá con las Leyes 60 y 100 de 1993 y 715 de 2001 que viabilizan el pago de esta deuda que no es responsabilidad de las ESE, pues ellas no tenían vida jurídica antes de diciembre de 1993. En ese entonces eran financiados y administrados por los departamentos y el Gobierno Nacional. [Resalta la Sala].
Decreto 586 de 201726 Este decreto establece el procedimiento para el cálculo del pasivo pensional del sector salud generado por el personal retirado a 31 de diciembre de 199327, que haya sido certificado por 23 Decreto 306 de 2004«Por el cual se reglamentan los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001». 24 Decreto 700 de 2013 (abril 12) «Por el cual se reglamentan los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001». 25 Ley 1438 de 2011 (enero 19) «Por medio de la cual se reforma el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones». 26Decreto 586 de 2017 (abril 5) «Por el cual se adiciona el Capítulo 4 al Título 4 Parte 12 del Libro 2 del Decreto Único Reglamentario 1068 de 2015 del Sector Hacienda y Crédito Público». 27 El Decreto Único Reglamentario 1068 de 2015 compiló y racionalizó las normas de carácter reglamentario vigentes al momento de su expedición que regían el sector de Hacienda y Crédito Público.
En virtud de lo establecido en el artículo 1º del Decreto 586 de 2017 se adicionó la parte 12, Libro 2, Titulo 4 de dicho decreto, en el sentido de establecer el «procedimiento para el cálculo y pago del pasivo pensional del sector salud causado a 31 de diciembre de 1993, del personal certificado como retirado de las instituciones de salud beneficiarias del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud». 11001-03-06-000-2026-00247-00 el extinto Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, así como el procedimiento para el pago de las reservas asociadas a dicho pasivo y los presupuestos para la suscripción de los contratos de concurrencia, la administración, el giro de esos recursos y la responsabilidad de las instituciones hospitalarias y los entes territoriales (artículo 2.12.4.4.1.).
Ahora bien, recuerda la Sala que la circunstancia de que las entidades obligadas a reportar al Fondo del Pasivo, creado por la Ley 60 de 1993, su personal retirado antes del 31 de diciembre de 1993, para el reconocimiento de eventuales derechos por concepto de cesantías y pensiones dentro del mencionado fondo y que no hubieran cumplido oportunamente con los trámites reglamentados en el Decreto 530 de 1994, no puede tener como consecuencia la pérdida de tales derechos.
En esa medida, el Decreto 586 de 2017 ratifica la posibilidad de que las entidades territoriales y las instituciones hospitalarias reporten al Ministerio de Hacienda y Crédito Público los cobros que les sean hechos por concepto de bonos pensionales y cuotas partes pensionales y, de ser procedente, puedan celebrarse nuevos contratos de concurrencia o adicionarse los iniciales, así como obtener el reembolso de lo pagado en exceso de sus obligaciones, de manera que se cumpla con la exigencia de que el beneficiario del pasivo prestacional quede certificado para que la Nación y la entidad territorial asuman el pasivo correspondiente. 5.4.
Conclusiones del recuento normativo. Reiteración28 De acuerdo con el anterior recuento normativo, la Sala de Consulta y Servicio Civil evidencia, respecto del Sistema Nacional de Salud y de los mecanismos creados por el legislador para la financiación del pasivo prestacional del sector salud, lo siguiente: a. El Sistema Nacional de Salud fue creado desde el año 1968, con la expedición del Decreto Ley 2470, y reorganizado, en el año de 1973, por el presidente de la República, en ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas mediante la Ley 9ª. b. Con fundamento en las facultades extraordinarias, se expidió el Decreto Ley 056 de 1975, mediante el cual se definió el Sistema Nacional de Salud como el «conjunto de organismos, instituciones, agencias y entidades que tenían como finalidad específica procurar la salud de la comunidad, en los aspectos de promoción, protección, recuperación y rehabilitación» (artículo 1º).
Adicionalmente, determinó que las entidades quedaban integradas al sistema, unas, como entidades adscritas, que eran todas las personas jurídicas de derecho público que prestaban servicios de salud a la comunidad y, otras, como entidades vinculadas, que eran todas aquellas personas jurídicas de derecho privado que prestaban servicios de salud a la comunidad.
En ambos casos, dichas personas jurídicas podían recibir o no aportes del 28 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 3 de diciembre de 2025, radicación nro. 11001-03-06-000-2025-00459-00. Decisión del 5 de noviembre de 2025, radicación nro. 11001-03-06-000- 2025-00417-00. 11001-03-06-000-2026-00247-00 Estado (artículo 2, literales b. y c.)29. c. El Decreto Ley 356 de 1975 desarrolló el régimen de adscripción y vinculación al Sistema Nacional de Salud y fue enfático en indicar que las entidades adscritas, es decir, las de derecho público que prestaban servicios de salud, entraban a depender administrativamente de los organismos de dirección del sistema y el personal que laboraba en tales entidades quedaba sujeto a la situación legal y reglamentaria de los empleados públicos (artículo 2).
Y, las entidades vinculadas, es decir, las de derecho privado que prestaban servicios de salud (tal es el caso de las instituciones de utilidad común sin ánimo de lucro), quedaban sometidas a la vigilancia y control sobre el cumplimiento de las disposiciones que regulaban la prestación de servicios de salud a la comunidad por parte de los organismos de dirección del sistema, en el respectivo nivel, y continuaban rigiéndose por sus propios estatutos, por lo cual debían ajustarse a las disposiciones que regulaban el funcionamiento del sistema (artículo 14). d. En cuanto a los mecanismos para la financiación del pasivo prestacional del sector salud, el legislador creó el Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud como una cuenta especial de la Nación, sin personería jurídica, con independencia contable y estadística (Ley 60 de 1993, artículo 33), el cual, posteriormente, fue suprimido por la Ley 715 de 2001 (artículo 61) que dejó dicha responsabilidad financiera en cabeza del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, dependencia que se haría cargo del giro de los recursos de acuerdo con los convenios de concurrencia30, para lo cual continuaría aplicando los procedimientos del 29 «En torno a las normas transcritas y enunciadas [se refiere a los artículos 1º y 3º del Decreto Ley 056 de 1975], es conveniente hacer las precisiones siguientes: // - Los términos adscripción y vinculación referidos al Sistema Nacional de Salud, tienen una significación particular, diferente de la atribuida a ellos en la legislación general relativa a la organización administrativa del Estado.
La Corte Suprema de Justicia, al resolver sobre la constitucionalidad de las disposiciones del Decreto- Ley 056 de 1975, que se comentan, puso de presente que con arreglo a ellas la administración de las entidades adscritas está a cargo de la Dirección del Sistema Nacional; respecto de las entidades vinculadas “solo se dispone que las actividades que en materia de salud y asistencia realicen deben cumplirse con estricta sujeción a los reglamentos del servicio […]”.
Asimismo, puntualizó que esas entidades vinculadas “como entes de derecho privado no hacen parte de la administración pública, pero sí están vinculadas a ella en los aspectos técnicos propios de las actividades de orden científico, en la misma forma que otras personas de igual naturaleza jurídica lo hacen en servicios públicos como el transporte, la educación, etc.”76».
La siguiente cita es del original del texto: 76Ver sentencia ya citada de 21 de agosto de 1975, Gaceta Judicial Nos. 2393 y 2394, ps. 144 y 145. // Asimismo debe reseñarse el importante salvamento de voto formulado por el Doctor Manuel Gaona Cruz y otros distinguidos Magistrados a la sentencia de la Sala Plena de 19 de septiembre de 1983, que declaró inexequible el artículo 8º. del Decreto-Ley 356 de 1975.
En dicho salvamento se puntualiza que el Sistema Nacional de Salud «es una organización institucional heterogénea pero coordinada por el Estado en su acción conjunta y común de procurar la salud pública» (p.11) y que los criterios de «adscripción» y de «vinculación», regulados en los Decretos 056 y 356 de 1975 «no tienen que ver con los que rigen la estructura de la administración pública, sino con la actividad o con el servicio público de salud» (p.13).
TAFUR GALVIS, Álvaro. Las personas jurídicas privadas sin ánimo de lucro y el Estado. Ediciones Rosaristas. Colección de Estudios 1984, pp. 107 – 108. 30 La distribución de la concurrencia estaba reglamentada por el Decreto n.o 700 de 2013 que precisó que la misma se daba entre la Nación y las entidades territoriales, luego de que fuera anulado el Decreto 306 de 2004 que había incorporado como entidades concurrentes a las instituciones del sector salud. 11001-03-06-000-2026-00247-00 fondo (artículo 62). e. Según la citada Ley 60, el pasivo prestacional que se cubriría con los recursos del fondo era el causado hasta el fin de la vigencia presupuestal de 1993, su pago debía ser asumido, de manera concurrente, entre la Nación y las entidades territoriales, según el reglamento, y los beneficiarios eran los servidores que hubieren estado vinculados a las instituciones o dependencias del subsector oficial, del privado o a las indefinidas.
Las dos últimas clases de instituciones o dependencias debían haber estado sostenidas o administradas por el Estado o que se hayan liquidado y sus bienes se hayan destinado a una entidad pública. f. El artículo 242 de la Ley 100 de 1993 reiteró lo regulado por la Ley 60 de 1993 respecto del fondo, y, en el inciso quinto atribuyó a las entidades del sector salud la obligación de «seguir presupuestando y pagando las cesantías y pensiones a que están obligadas hasta tanto no se realice el corte de cuentas con el fondo prestacional y se establezcan para cada caso la concurrencia a que están obligadas las entidades territoriales». g. La Ley 1438 de 2011 (artículo 78) creó una nueva fuente de financiación para el pago del pasivo prestacional de las instituciones del sector salud con los recursos del monopolio de juegos de suerte y azar y del fondo pensional que se crearía con el proyecto de ley de regalías; se concedió un plazo de dos años contados a partir de la vigencia de la ley para que las entidades territoriales y los hospitales públicos le suministraran al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la información que le permita suscribir los convenios de concurrencia. Adicionalmente, se indicó que el pago del pasivo pensional no es responsabilidad de las ESE, pues ellas no tenían vida jurídica antes de diciembre de 1993. h. Finalmente, el Decreto 586 de 2017, que adicionó un capítulo al Decreto Único Reglamentario del Sector de Hacienda y Crédito Público, estableció el procedimiento para el cálculo del pasivo pensional del sector salud generado por el personal retirado a treinta y uno (31) de diciembre de 1993, que hubiese sido certificado por el extinto Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud; también estableció el procedimiento para el pago de las reservas asociadas a dicho pasivo y los presupuestos para la suscripción de los contratos de concurrencia, la administración y giro de dichos recursos y la responsabilidad de las instituciones hospitalarias y los entes territoriales (artículo 2.12.4.4.1 Decreto 1068 de 2015). 6.
Análisis del caso concreto Con fundamento en los antecedentes fácticos y las consideraciones jurídicas realizadas, la Sala de Consulta y Servicio Civil encuentra que el departamento de Cundinamarca, a través de la Unidad Administrativa Especial de Pensiones de Cundinamarca (UAEPC), es la autoridad competente para resolver de fondo la solicitud elevada por Porvenir SA de reconocimiento y pago del bono pensional de la señora María del Carmen Rojas Pérez, por el tiempo durante el cual laboró en el antiguo Hospital Santa Bárbara de Vergara 11001-03-06-000-2026-00247-00 (Cundinamarca), hoy ESE, comprendido entre el 30 de julio de 1980 y el 29 de julio de 1981.
Lo anterior, de conformidad con los siguientes argumentos: 1. ESE Hospital Santa Bárbara de Vergara (Cundinamarca)31 El Hospital Santa Bárbara de Vergara (Cundinamarca) era un establecimiento público que tuvo su origen en las Ordenanzas núm.39 de 1960 (artículo 7. °) y 15 de 1964 (artículo 4.°), las cuales le dieron nombre y dispusieron su construcción por parte del Fondo Hospitalario.
Posteriormente, con el acuerdo núm. 3 del 1. ° de octubre de 1966 adoptó sus estatutos, y mediante Resolución núm. 5778 del 21 de noviembre de 1969 el Ministerio de Justicia le reconoció personería jurídica32. Posteriormente fue transformado en empresa social del Estado con patrimonio autónomo y autonomía administrativa, mediante Ordenanza núm. 019 del 22 de marzo de 1996 proferida por la Asamblea de Cundinamarca.
Precisado lo anterior, es pertinente tener en cuenta que, en el año de 1975, cuando se reorganizó el Sistema Nacional de Salud, entendido como el conjunto de organismos, instituciones, agencias y entidades cuya finalidad específica era procurar la salud de la comunidad (Decreto 056, artículo 1º), las personas jurídicas de derecho público que prestaban servicios de salud se consideraban adscritas al sistema.
El Decreto Ley 356 de 1975 que reguló el régimen de adscripción y vinculación de las entidades que prestan servicios de salud, dispuso en su artículo 2º que las entidades adscritas al Sistema Nacional de Salud, es decir, aquellas cuya naturaleza era pública, pasaban a depender administrativamente de los organismos de dirección del sistema33.
En el departamento de Cundinamarca, el organismo encargado de la dirección a nivel seccional del Sistema Nacional de Salud fue el servicio seccional de salud de Cundinamarca que fungía como una dependencia administrativa del departamento de Cundinamarca34. 31 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 18 de marzo de 2026, radicación núm. 11001-03-06-000-2026-00003-00.
Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 3 de septiembre de 2025, radicación núm. 11001-03-06-000-2025-00357-00. 32 Certificación de beneficiarios del fondo del pasivo prestacional del departamento de Cundinamarca del 19 de noviembre de 1998, expedida por la Dirección General de Descentralización y Desarrollo Territorial del antiguo Ministerio de Salud.
Expediente digital, archivo 35_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda- CundinamarcaVergar(.pdf) folio 10. 33 Artículo 2. Las entidades de derecho público que presten servicios de salud a la comunidad están adscritas al sistema nacional de salud, dependen administrativamente de los organismos de dirección del sistema y el personal que en ellas labora está sujeto a la situación legal y reglamentaria de los empleados públicos». 34 Certificación de beneficiarios del fondo del pasivo prestacional del departamento de Cundinamarca del 19 de noviembre de 1998, expedida por la Dirección General de Descentralización y Desarrollo Territorial del antiguo Ministerio de Salud.
A folio 5 señaló: «Que [e]l Servicio Seccional de Salud de Cundinamarca es una institución pública del orden Departamental, se creó mediante Ordenanza No. 32 de 1945 como Fondo hospitalario de Cundinamarca, con resolución 0338 de 1956 obtuvo su personería [j]urídica, adoptó sus estatutos por el Acuerdo 08 del 13 de Abril de 1973 emanado de la Junta [D]irectiva, el Decreto No. 02133 del 7 de Septiembre de 1973, definió en su Artículo 1º.
“la Secretaría de Salud Pública de Cundinamarca 11001-03-06-000-2026-00247-00 En consecuencia, para el período por el cual se solicita el bono pensional de la señora María del Carmen Rojas Pérez, esto es, del 30 de julio de 1980 al 29 de julio de 1981, el Hospital Santa Bárbara de Vergara (Cundinamarca), hoy ESE, fungía como una dependencia administrativa del departamento de Cundinamarca, pues estaba integrado al servicio seccional de salud de este ente territorial que, a su vez, dependía administrativamente del mencionado departamento.
En tal sentido, cuando la Ley 100 de 1993, en su artículo 242, inciso final, señala que «[l]as entidades del sector salud deberán seguir presupuestando y pagando las cesantías y pensiones a que están obligadas hasta tanto no se realice el corte de cuentas con el fondo prestacional y se establezcan para cada caso la concurrencia a que están obligadas las entidades territoriales en los términos previstos en la Ley 60 de 1993» se debe entender que es el departamento de Cundinamarca, la entidad territorial que estaba prestando directamente, para la época en que se reclama el bono pensional, los servicios de salud y, por lo tanto, era el obligado a seguir presupuestando y pagando las pensiones.
En igual sentido, la Ley 715 de 2001, que modifica en lo pertinente el artículo 242 de la Ley 100 de 1993, en su artículo 61 establece que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y las entidades territoriales deben financiar el pago de las mesadas y bonos pensionales que constituían el pasivo pensional del sector salud. Esta obligación se cumple mediante la suscripción de los contratos de concurrencia, por medio de los que se pactan las responsabilidades compartidas entre la Nación y las entidades territoriales para el pago del pasivo.
De igual forma, el artículo 78 de la Ley 1438 de 2011, que se refiere expresamente al pasivo prestacional de las empresas sociales del Estado y las instituciones del sector salud, es claro en indicar que, el pago del pasivo pensional generado en instituciones públicas del sector salud hasta finalizar 1993 se encuentra a cargo de las entidades territoriales y del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, las cuales deben suscribir un contrato de concurrencia. Adicionalmente, el parágrafo del citado artículo dispone que, en todo caso, el pago de la deuda no es responsabilidad de las empresas sociales del Estado, pues estas no contaban con personería jurídica con anterioridad a diciembre de 1993.
Igualmente, cuando esta última disposición hace referencia a la obligación de las entidades territoriales y los hospitales públicos de remitir la información al Ministerio de Hacienda y Crédito Público que le permita a esta entidad suscribir los convenios de concurrencia, lo hace bajo el presupuesto de que antes de 1993 existían hospitales que carecían de personería jurídica (eran eran dependencias de la entidad territorial), o teniéndola se encontraban adscritos a los departamentos, y por ende su administración estaba a cargo de estos. b. Funciones de la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca constituirá el Servicio Seccional de Cundinamarca”, posteriormente con el Decreto 01362 del 26 de Abril de 1974 se adiciona la estructura de la Secretaría de Salud» 11001-03-06-000-2026-00247-00 La Unidad Administrativa Especial de Pensiones de Cundinamarca creada mediante el Decreto Ordenanzal 261 del 3 de agosto de 2012 es una entidad administrativa del orden departamental, con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera, de carácter eminentemente técnico y especializado, adscrita a la Secretaría de Hacienda del departamento (artículo 1º).
Su finalidad es atender las obligaciones pensionales, prestaciones económicas, reconocimiento y pago de bonos pensionales, pago y cobro de cuotas partes en el departamento de Cundinamarca35. Esta entidad tiene como funciones relacionadas con los pasivos pensionales las siguientes36: Artículo 6° Funciones. Para el cumplimiento de sus objetivos, la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del Departamento de Cundinamarca cumplirá las siguientes funciones: […]. 6.7 Expedir los actos administrativos relacionados con la liquidación, reconocimiento y orden de pago del pasivo pensional a quienes tienen derecho, de las entidades sustituidas por el Fondo de Pensiones Públicas de Cundinamarca. […]. 6.10.
Realizar los trámites necesarios para la emisión, reconocimiento, cobro y pago de bonos pensionales, cuotas partes, así como la compensación y cruce de obligaciones por cuotas partes pensionales de los recursos disponibles en el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales - FONPET - y las demás que se autoricen de acuerdo con las disposiciones legales vigentes. 6.11.
Realizar los trámites y gestiones necesarias para la emisión, reconocimiento, cobro y pago de bonos pensionales, cuotas partes, así como la compensación y cruce de obligaciones por cuotas partes pensionales de los recursos de las entidades sustituidas y las demás que se autoricen de acuerdo con las disposiciones legales vigentes. [Resalta la Sala].
De esta norma se desprende la competencia de la Unidad Administrativa Especial de Pensiones de Cundinamarca (UAEPC) para realizar los trámites necesarios a fin de reconocer, emitir y pagar los bonos pensionales a cargo del departamento de 35 Resulta pertinente destacar lo señalado en el inciso segundo del artículo 1º del Decreto Ordenanzal 261 de 2012, según el cual, «La creación de la Unidad Especial de Pensiones del Departamento de Cundinamarca no implica en ningún caso, la conmutación de obligaciones pensionales, ni su conformación exime al Departamento, a las entidades públicas departamentales sustituidas Fondo de Pensiones Públicas de Cundinamarca, de su responsabilidad en la atención de las obligaciones pensionales». 36 Decreto Ordenanzal 251 del 8 de septiembre de 2016 «Por el cual se adopta el Estatuto Básico de la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del Departamento de Cundinamarca». 11001-03-06-000-2026-00247-00 Cundinamarca, y, por lo tanto, para estudiar y resolver la solicitud de Porvenir SA sobre el bono pensional de la señora María del Carmen Rojas Pérez.
Por las anteriores razones, la Sala considera que la entidad competente para resolver de fondo la solicitud presentada por Porvenir SA referida al reconocimiento y pago del bono pensional de la señora María del Carmen Rojas Pérez, por el tiempo durante el cual laboró en el antiguo Hospital Santa Bárbara de Vergara (Cundinamarca), hoy ESE, comprendido entre el 30 de julio de 1980 y el 29 de julio de 1981, es el departamento de Cundinamarca, a través de la Unidad administrativa Especial de Pensiones de dicha entidad territorial. 7.
Exhortos37 En el marco de lo previsto en el Decreto 586 de 2017, y en el evento en que la ESE Hospital Santa Bárbara de Vergara (Cundinamarca) sea la entidad en la que repose la información de la trabajadora cuyo bono pensional se reclama, la Sala considera pertinente exhortarla38 para que la suministre al departamento de Cundinamarca en el menor tiempo posible.
Esto con el fin de que se realice el respectivo corte de cuentas con el fondo prestacional del sector salud39 y, después de dicho trámite se puedan suscribir los respectivos contratos de concurrencia. Finalmente, y teniendo en cuenta que la señora María del Carmen Rojas Pérez es una persona adulta mayor40 y por tal razón tiene una especial protección constitucional41, la Sala exhortará también al departamento de Cundinamarca para que adelante de manera prioritaria la gestión que debe cumplir para dar una pronta respuesta a Porvenir SA como representante de su afiliada.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:
PRIMERO. DECLARAR COMPETENTE al departamento de Cundinamarca, a través de la Unidad Administrativa Especial de Pensiones de Cundinamarca, para resolver de fondo la 37 A partir del conflicto 2024-00112, y después de un estudio exhaustivo, la Sala unificó su criterio en relación con el trámite previsto en el Decreto 586 de 2017, y decidió que de conformidad con esta regulación exhortará, en los casos pertinentes, para que las E.S.E hospitales cumplan con la obligación allí exigida. 38 A partir del conflicto 2024-00112, y después de un estudio exhaustivo, la Sala unificó su criterio en relación con el trámite previsto en el Decreto 586 de 2017, y decidió que de conformidad con esta regulación exhortará, en los casos pertinentes, para que las empresas sociales del Estado hospitales cumplan la obligación allí exigida. 39 Descrito en el artículo 242 de la Ley 100 de 1993. 40 De conformidad con el artículo 3. ° de la Ley 1251 de 2008, se entiende por adulto mayor a toda persona con «(60) años o más». 41 La Corte Constitucional, en diferentes sentencias, entre ellas la T-066 de 2020 ha referido que, los adultos mayores son sujetos de especial protección constitucional.
De acuerdo con la información que reposa en el expediente, la señora María del Carmen Rojas Pérez tiene 70 años. 11001-03-06-000-2026-00247-00 solicitud elevada por Porvenir SA de reconocimiento y pago del bono pensional al que tenga derecho la señora María del Carmen Rojas Pérez, por el período laborado en el antiguo Hospital Santa Bárbara de Vergara (Cundinamarca), hoy ESE, comprendido entre el 30 de julio de 1980 y el 29 de julio de 1981.
SEGUNDO. REMITIR, por Secretaría de la Sala, el expediente de la referencia al departamento de Cundinamarca, a través de la Unidad Administrativa Especial de Pensiones de Cundinamarca (UAEPC), para que ejerza su competencia conforme se dispone en el numeral anterior.
TERCERO. EXHORTAR a la ESE Hospital Santa Bárbara de Vergara (Cundinamarca), para que, en caso de tener información indispensable para que el departamento de Cundinamarca - Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca (UAEPC) - realice el corte de cuentas con el Fondo Prestacional del Sector Salud respecto del bono pensional de la señora María del Carmen Rojas Pérez, la entregue a dicha entidad territorial a la mayor brevedad posible.
CUARTO. EXHORTAR al departamento de Cundinamarca, a través de la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca (UAEPC), para que adelante de forma prioritaria la gestión que debe cumplir para dar una pronta respuesta respecto del bono pensional de la señora María del Carmen Rojas Pérez, teniendo en cuenta que es una persona adulta mayor y, por ello, sujeto de una especial protección constitucional.
QUINTO. COMUNICAR esta decisión a la ESE Hospital Santa Bárbara de Vergara (Cundinamarca), al departamento de Cundinamarca, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público – Dirección General de Regulación Económica, a la Unidad Administrativa Especial de Pensiones de Cundinamarca (UAEPC), a la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones),a la Sociedad Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías Porvenir SA, a su apoderada Laura Giselle Banoy Becerra, y a la señora María del Carmen Rojas Pérez SEXTO. RECONOCER personería a los abogados: i) Ciro Alfonso Quiroga Quiroga, con TP 129.833 del CS de la J como apoderado del Hospital Santa Bárbara de Vergara (Cundinamarca); ii) Laura Isabel López Camacho, identificada con TP 284936 del CS de la J, como apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público; iii) Laura Giselle Banoy Becerra, identificada con TP 410.715 del CS de la J, como apoderada de Porvenir SA; y, iv) David Abadía Sanabria, con TP 355.844 del CS de la J, como apoderado de la Unidad Administrativa Especial de Pensiones de Cundinamarca.
A todos ellos, en los términos de los poderes conferidos.
SÉPTIMO. ADVERTIR que los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión. 11001-03-06-000-2026-00247-00 OCTAVO. ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal como lo dispone expresamente el inciso 3. º del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), modificado por el artículo 2. ° de la Ley 2080 de 2021.
La presente decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE JOHN JAIRO MORALES ALZATE MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA Presidente de la Sala Consejera de Estado ANA MARÍA CHARRY GAITÁN JUAN MANUEL LAVERDE ALVAREZ Consejera de Estado Consejero de Estado (Ausente con permiso) REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.