Demandante: Rosa Elena Gómez Serrano Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E Radicado: 11001-03-15-000-2024-00437-00 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá D.C., veintinueve (29) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2024-00437-00 Demandante: ROSA ELENA GÓMEZ SERRANO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN E Temas: Tutela contra providencia judicial – improcedente por falta de relevancia constitucional – niega desconocimiento del precedente horizontal.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala resuelve la acción constitucional de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 20151. I.
ANTECEDENTES 1.1. La tutela 1. La señora Rosa Elena Gómez Serrano, actuando por conducto de apoderado judicial, presentó acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E y el Juzgado Dieciocho Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá. Con la solicitud de amparo pretende la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y a la seguridad social. 2.
Estimó que las referidas garantías constitucionales fueron quebrantadas por las sentencias del 17 de abril y 27 de octubre de 2023, proferidas por las autoridades judiciales accionadas respectivamente, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 11001-33-35-018-2022- 00239-00/1. 1.2. Pretensiones 3. La tutelante solicitó lo siguiente: 1 Modificado por el artículo 1º del Decreto Nacional 333 de 2021.
Demandante: Rosa Elena Gómez Serrano Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E Radicado: 11001-03-15-000-2024-00437-00 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1. Se amparen los derechos fundamentales de mi poderdante, conculcados por el JUZGADO DIECIOCHO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE BOGOTA y el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA. 2.
Que como consecuencia de la anterior decisión se profiera una orden judicial con destino al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, en donde se revoque la sentencia de primera instancia y se emita una nueva sentencia bajo los parámetros de justicia que establezca la Corte Constitucional como garante de los derechos fundamentales de las personas.
Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo en su rol de Juez Constitucional. 3. Que se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA revocar el numeral segundo de la sentencia de segunda instancia, para no condenar en costas a la accionante ROSA ELENA GÓMEZ SERRANO. (Sic a toda la cita). 1.3. Hechos 4. La Sala resume los supuestos fácticos relevantes de la tutela de la referencia, de la siguiente manera: 5.
La señora Gómez Serrano nació el 14 de julio de 1964 y prestó sus servicios como docente oficial del 18 de septiembre de 1997 al mes de mayo de 2020. Al adquirir su estatus jurídico de pensionada el 14 de julio de 2019, mediante Resolución 2576 de 2020 se le reconoció una pensión de jubilación con la inclusión del 75% de la asignación básica, la bonificación mensual y la bonificación pedagógica, como factores salariales devengados en el último año de prestación de servicios, conforme al artículo 1.º de la Ley 62 de 19852. 6.
Sin embargo, tras considerar que debían incluirse otros factores adicionales que devengó, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto que le negó su solicitud de reliquidación por parte del FOMAG. Particularmente, pidió que se incluyeran en el IBL las primas de servicio, de vacaciones y la especial. 7.
El Juzgado 18 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá profirió sentencia el 17 de abril de 2023, en el sentido de negar las pretensiones de la demanda. Precisó que al haber sido vinculada con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, correspondía liquidar su pensión de jubilación de conformidad con los factores sobre los que hubiese efectuado cotizaciones al 2 ARTÍCULO 1°.
Todos los empleados oficiales de una entidad afiliada a cualquier Caja de Previsión, deben pagar los aportes que prevean las normas de dicha Caja, ya sea que su remuneración se impute presupuestalmente como funcionamiento o como inversión. Para los efectos previstos en el inciso anterior, la base de liquidación para los aportes proporcionales a la remuneración del empleado oficial, estará constituida por los siguientes factores, cuando se trate de empleados del orden nacional: asignación básica, gastos de representación; primas de antigüedad, técnica, ascensional y de capacitación; dominicales y feriados; horas extras; bonificación por servicios prestados; y trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en día de descanso obligatorio.
En todo caso, las pensiones de los empleados oficiales de cualquier orden, siempre se liquidarán sobre los mismos factores que hayan servido de base para calcular los aportes. Demandante: Rosa Elena Gómez Serrano Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E Radicado: 11001-03-15-000-2024-00437-00 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sistema, y que se encontraran enlistados en el artículo 1.º de la Ley 62 de 1985.
A modo de conclusión, señaló que los factores cuya inclusión solicitó la actora no se encuentran taxativamente enlistados en la norma indicada y por ello correspondía negar las súplicas del medio de control. 8. La señora Gómez Serrano apeló la anterior decisión. Solicitó que se le reconociera la inclusión de la prima de vacaciones, dado que, de conformidad con el Decreto 1045 de 1978 tiene carácter salarial, aunado a que con el certificado aportado por la entidad demandada se observa que efectuó cotizaciones al sistema sobre el mencionado ingreso. 9.
En sentencia del 27 de octubre de 2023, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E confirmó el fallo del a quo. Sostuvo que la liquidación de la pensión de jubilación de la señora Gómez Serrano debía efectuarse sobre un 75% de los factores devengados entre el 15 de julio de 2018 y el 14 de julio de 2019, por ser el año anterior a la adquisición de su estatus jurídico de pensionada. 10.
Aludió que para el caso en estudio correspondía aplicar la regla de unificación contenida en la sentencia del 25 de abril de 2019 de la Sección Segunda del Consejo de Estado3. En ese sentido, concluyó que no procedía ordenar la reliquidación de la prestación social con la inclusión de la prima de vacaciones, pues no está enlistada dentro de los factores salariales a tener en cuenta en el artículo 1.º de la Ley 62 de 1985, pese a que hubiese realizado los aportes correspondientes sobre dicho concepto. 1.4.
Sustento de la vulneración 11. Mencionó que se omitió tener en cuenta que, de acuerdo con el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978, la prima de vacaciones constituye factor salarial para efectos de liquidar la pensión de vejez. Asimismo que, según el certificado de factores salariales aportado por la parte demandada en el expediente administrativo que allegó al medio de control, efectuó aportes al sistema sobre tal factor. 12.
En su sentir, la autoridad judicial accionada desconoció el precedente horizontal del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, el cual, en casos idénticos al suyo, ha concluido que corresponde reliquidar la pensión de vejez de los docentes con la inclusión de la prima de vacaciones por haber hecho aportes al sistema sobre dicho factor salarial.
Al 3 (…) a. En la liquidación de la pensión ordinaria de jubilación de los docentes vinculados antes de la vigencia de la Ley 812 de 2003, que gozan del mismo régimen de pensión ordinaria de jubilación para los servidores públicos del orden nacional previsto en la Ley 33 de 1985, los factores que se deben tener en cuenta son solo aquellos sobre los que se hayan efectuado los respectivos aportes de acuerdo con el artículo 1º de la Ley 62 de 1985, y por lo tanto, no se puede incluir ningún factor diferente a los enlistados en el mencionado artículo.
(…). Demandante: Rosa Elena Gómez Serrano Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E Radicado: 11001-03-15-000-2024-00437-00 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co respecto citó las sentencias proferidas dentro de los expedientes 11001-33-35- 020-2019-00200-01 y 11001-33-42-050-2019-00169-01. 13.
Finalmente, alegó que, si bien la prima de vacaciones no está enlistada dentro de los factores salariales a tener en cuenta en la sentencia del 25 de abril de 2019 del Consejo de Estado, los docentes que prestaron sus servicios en Bogotá sí tienen tal derecho, pues en sus certificados de salarios devengados se establece que la citada prima sí constituye factor salarial para efectos pensionales. 1.5.
Trámite de la tutela 14. Por auto del 1.º de febrero de 2024, el ponente de esta decisión admitió la solicitud de amparo. En consecuencia, ordenó notificar en calidad de accionados al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E y al Juzgado 18 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá. Asimismo, vinculó como terceros con interés a la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, a La Fiduprevisora SA y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 1.6.
Informes 1.6.1. Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E 15. Transcribió in extenso la providencia cuestionada e indicó que a través del estudio que allí efectuó justificó plenamente la decisión a la que arribó. Reiteró que la pensión de jubilación de la actora no podía ser reliquidada con la prima de vacaciones porque solamente podían incluirse dentro del IBL los factores taxativamente enlistados en el artículo 1.º de la Ley 62 de 1985 sobre los cuales hubiese hecho aportes. 16.
Así las cosas, aseveró que no vulneró los derechos fundamentales invocados ni incurrió en irregularidades procesales. Añadió que los argumentos de la tutela tienden a recurrir la sentencia de segundo grado, pese a que el asunto ya fue definido por el juez natural en dos instancias. 1.6.2. Ministerio de Educación Nacional 17. Precisó que, pese a que la parte actora manifestó que se le conculcaron sus derechos fundamentales, no edificó sobre sus argumentos una verdadera relevancia constitucional.
Aludió que cuando se cuestionan providencias judiciales debe asumirse una carga argumentativa que demuestre una real, clara y concreta amenaza de las garantías ius fundamentales que se invoquen, de conformidad con la sentencia SUJ-012-S2 del 18 de julio de 2018 del Consejo de Estado. Demandante: Rosa Elena Gómez Serrano Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E Radicado: 11001-03-15-000-2024-00437-00 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18.
Resaltó la importancia de la independencia y autonomía judicial y solicitó que se nieguen las pretensiones, al no haberse probado los supuestos de hecho alegados en el escrito tutelar. 1.6.3. El Juzgado 18 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio -FOMAG - y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado fueron notificados en debida forma del auto admisorio, pero guardaron silencio.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia 19. Esta Sala es competente para asumir el conocimiento de la acción de tutela presentada por la parte actora contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E y el Juzgado 18 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá. Lo anterior, de conformidad con lo establecido por el Decreto 2591 de 1991, en concordancia con el Decreto 1069 de 2015 modificado por el Decreto 333 de 2021 y el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.2.
Legitimación en la causa 20. La legitimación en la causa consiste, de una parte, en que quien promueve la acción sea el titular del derecho o del interés que se invoca como fundamento de las pretensiones que se aducen (activa), y, de otra, en que el accionado sea el sujeto frente a quien deben reclamarse y controvertirse estas (pasiva). 21.
La Sala advierte que la señora Rosa Elena Gómez Serrano está legitimada en la causa por activa para reclamar la protección de los derechos fundamentales invocados. Ello, por cuanto fungió como accionante del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho cuyas sentencias de segunda instancia se cuestionan por esta vía. 22. Por otro lado, se evidencia que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E y el Juzgado 18 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá se encuentran legitimados en la causa por pasiva, por haber dictado las sentencias del 17 de abril y 27 de octubre de 2023. 2.3.
Cuestión previa 23. Si bien la parte actora reprochó las sentencias dictadas en las dos instancias del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 11001-33-35-018-2022-00239-00/1, el estudio se realizará respecto de la providencia proferida por el tribunal, por ser la que finalizó el trámite ordinario. Demandante: Rosa Elena Gómez Serrano Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E Radicado: 11001-03-15-000-2024-00437-00 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.4.
Problema jurídico 24. Teniendo en cuenta la situación fáctica expuesta por la parte actora, el material probatorio recaudado y los informes presentados; el problema jurídico a resolver en el caso concreto es el siguiente: • ¿Se encuentran superados los requisitos generales de la acción de tutela contra providencias judiciales? 25.
De resultar afirmativa la respuesta a la pregunta anterior, la Sala examinará lo siguiente: ● ¿El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y a la seguridad social de la señora Gómez Serrano al dictar la sentencia del 27 de octubre de 2023? 26.
Para resolver los interrogantes planteados, se analizarán los siguientes temas: (i) procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial, (ii) los requisitos generales de procedibilidad del mecanismo constitucional bajo estudio, y de superarse, (iii) el caso concreto. 2.5. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial 27.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo unificó la diversidad de criterios que esta Corporación tenía sobre la acción de tutela contra providencias judiciales, en fallo de 31 de julio de 20124. Lo anterior, porque hasta ese momento, las distintas secciones y la misma Sala Plena tenían diferentes posturas sobre este tema5. En la referida sentencia se estableció que la tutela contra providencias judiciales sí es procedente si se cumplen ciertos requisitos especiales y excepcionales6. 28.
A su vez, los requisitos especiales y excepcionales para que proceda una acción de tutela contra providencia judicial fueron unificados por la Sala Plena de esta Corporación en la sentencia del 5 de agosto del 20147. En esta sentencia se 4 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 31 de julio de 2012, M.P. María Elizabeth García González, Rad.
No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. 5 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 6 Se dijo en la mencionada sentencia “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia”. 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 05 de agosto de 2014, M.P. Jorge Octavio Ramírez, Rad.
No. 11001-03-15-000-2012-02201-01. Demandante: Rosa Elena Gómez Serrano Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E Radicado: 11001-03-15-000-2024-00437-00 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co establecieron seis requisitos generales de procedencia8 y ocho defectos especiales en los que puede incurrir una providencia judicial9. 29.
Por tanto, previo a estudiar de fondo el asunto y establecer si se configura los defectos especiales, la Sala determinará si se superan los siguientes requisitos generales de procedencia: i) Que la tutela no se dirija contra un fallo de tutela, ii) Inmediatez, iii) Subsidiariedad, iv) Relevancia constitucional, v) Identificación razonable de los hechos vulneradores del derecho, vi) Efecto decisivo de la irregularidad procesal. 30.
De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara improcedente la acción de amparo, sin que se analice el fondo del asunto. Cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala estudiar si se configura uno o más de los defectos materiales o especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial.
En este mismo sentido, la sala ha establecido que, para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que con la acción no se intente reabrir el debate de instancia. 8 Los seis requisitos generales de procedibilidad establecidos en la sentencia de unificación del 05 de agosto del 2014 son: i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. iv);
Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora; v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y vi) Que no se trate de sentencias de tutela. 9 Los ocho defectos materiales son los siguientes: i) Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; ii) Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó́ completamente al margen del procedimiento establecido; iii) Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; iv) Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; v) Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales; vi) Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional; vii).
Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerad y viii) Violación directa de la Constitución. Demandante: Rosa Elena Gómez Serrano Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E Radicado: 11001-03-15-000-2024-00437-00 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 31.
Es importante recalcar que la acción de tutela no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. 32. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar sí en el caso concreto concurren los requisitos de procedibilidad, en especial el de relevancia constitucional y solo en el caso de encontrarlos superados, se resolverá si la sentencia censurada incurrió en los defectos aludidos. 2.6.
Estudio del requisito general de procedibilidad de la relevancia constitucional 33. Al respecto, esta Sección en sentencia del 29 de septiembre de 2022 modificó la postura que venía manejando sobre el estudio del requisito de relevancia constitucional, en especial, en aquellos casos en los cuales se hace evidente que los temas se limitan a aspectos de índole legal o económico, sin que se pueda advertir la necesidad de desarrollar un estudio de fondo sobre una posible vulneración de una garantía constitucional10. 34.
De esta manera, en esa oportunidad, se planteó que el estudio de la relevancia constitucional debía estar acompasado con los criterios establecidos por la Corte Constitucional en la sentencia SU-215 de 2022, los cuales fueron acogidos por esta Corporación. En concreto, estos presupuestos se refieren a: i) que el actor cumpla su carga argumentativa, en donde justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la vulneración de aquellos; ii) que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo sólo está instituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.
Por ende, no debe ser un debate exclusivamente legal; y iii) que no se trate de asuntos puramente económicos en los que no se advierta la tensión entre las decisiones que se enjuician y una vulneración ostensible de un derecho fundamental. Lo anterior porque estas controversias corresponde definirlas a los jueces ordinarios y la tutela no puede convertirse en una tercera instancia. 35.
Adicionalmente, en el fallo de unificación referenciado la Corte explicó que, dado que las providencias judiciales hacen tránsito a cosa juzgada, cuando se interponga un mecanismo de amparo constitucional contra una decisión judicial “el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta.
Sentencia del 29 de septiembre de 2022. Rad. 11001-03-15-000-2022-03365-01, M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil. Demandante: Rosa Elena Gómez Serrano Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E Radicado: 11001-03-15-000-2024-00437-00 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada”. 36.
Asimismo, enfatizó en que, cuando se cuestiona una providencia de una alta corte el análisis de procedencia debe ser más restrictivo teniendo en cuenta que la decisión fue proferida por un órgano de cierre y “no solo tienen relevancia en términos de seguridad jurídica, sino que también son fundamentales en la búsqueda de uniformidad de las decisiones de los jueces de menor jerarquía y, por esta vía, en la materialización del principio de igualdad”. 37.
Al abordar el caso concreto, el alto tribunal constitucional precisó que la acción de tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no una corrección del fallo cuestionado. En ese sentido, no se puede utilizar este instrumento como una instancia adicional para discutir cuestiones probatorias o formas de interpretación de las normas que se zanjaron por el juez natural.
Lo anterior como un eje fundamental para «lograr un correcto entendimiento de los hechos y del problema jurídico, pues así se previene la irrupción del juez de tutela en asuntos que no son de su competencia y se garantiza que la cuestión sea analizada a la luz de la Constitución». 38. Conforme a lo decidido en anteriores oportunidades, la Sala entrará a decidir si en el presente caso el asunto reviste o no de relevancia constitucional, de conformidad con los criterios antes planteados y atendiendo a los fines acogidos por la Corte Constitucional y esta corporación. 2.6.1.
Relevancia constitucional en el caso concreto 39. La parte actora cuestiona por esta vía la sentencia de 27 de octubre de 2023, en la que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E confirmó la decisión de primer grado, denegatoria de acceder a la reliquidación de su pensión de vejez. En esta oportunidad alega que se le vulneraron los derechos fundamentales irrogados porque no se le reconoció la inclusión de la prima de vacaciones, pese a que la misma, en su sentir, constituye factor salarial de conformidad con el Decreto 1045 de 1978 y efectuó aportes al sistema sobre tal monto, según se constata en el certificado de factores salariales aportado por el FOMAG al proceso ordinario. 40.
Asimismo, esbozó que se desconocieron dos sentencias del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A en las que, en casos idénticos al suyo, se ordenó la reliquidación de la pensión de dos docentes con la prima de vacaciones por haberse comprobado que efectuaron aportes al sistema sobre dicho rubro11. 41.
Para la sala, en el presente asunto no se supera el presupuesto en cuestión frente a los defectos fáctico y sustantivo, esto es, el desconocimiento del Decreto 1045 de 1978 y del certificado de factores salariales, por las razones 11 Expedientes 11001-33-35-020-2019-00200-01 y 11001-33-42-050-2019-00169-01. Demandante: Rosa Elena Gómez Serrano Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E Radicado: 11001-03-15-000-2024-00437-00 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que pasan a explicarse. 42.
Como se expuso en precedencia, el tribunal adoptó la regla de unificación contenida en la sentencia del 25 de abril de 2019 de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la que se estableció que «los factores que se deben tener en cuenta son solo aquellos sobre los que se hayan efectuado los respectivos aportes de acuerdo con el artículo 1º de la Ley 62 de 1985, y por lo tanto, no se puede incluir ningún factor diferente a los enlistados en el mencionado artículo».
De conformidad con ello, concluyó que al no estar taxativamente enlistada la prima de vacaciones como rubro salarial a reconocer en una pensión de vejez como la que se le reconoció a la actora, no era procedente acceder a sus pretensiones. 43. Así las cosas, el debate que plantea la tutelante se circunscribe a una interpretación legal y económica y por ello no es viable el estudio del asunto en sede de tutela.
De un lado, indica que, contrario a lo concluido por el tribunal sí era procedente ordenar la reliquidación pensional con la inclusión de la prima de vacaciones porque en su sentir sí constituye factor salarial, y de otro, el fin último del mecanismo constitucional recae en el incremento de su mesada pensional. 44. Así las cosas, de la anterior exposición se extrae que lo que persigue la tutelante con este instrumento judicial es reabrir etapas jurídicas y probatorias concluidas de tal forma que se acceda a la reliquidación de su pensión de jubilación. No obstante, se evidencia que los argumentos de la tutela, que coinciden con los de la demanda ordinaria, fueron estudiados por los jueces naturales de la causa en dos instancias que fueron respetuosas del debido proceso de la accionante y no se evidencia una carga con enfoque constitucional sobre los mencionados planteamientos. 45.
En otras palabras, contrario a la proposición de cargos constitucionales, en lo que atañe a los defectos fáctico y sustantivo, contra la providencia objeto de reproche, se evidencia que la parte actora no está conforme con el estudio jurisprudencial, normativo y probatorio desarrollado por los jueces naturales. 46. Con base en lo anterior, para la Sala lo que pretende la accionante es reabrir el debate jurídico y probatorio zanjado al interior del proceso mencionado, con el fin de que resulten favorables sus pretensiones.
Desde otra perspectiva, pretende utilizar este mecanismo constitucional como una instancia procesal adicional en la que se acceda a lo pedido a través del proceso ordinario. 47. En vista de lo esbozado, corresponde declarar que este mecanismo judicial es improcedente porque no reviste relevancia constitucional, en cuanto a los defectos fáctico y sustantivo. 2.6.2.
No obstante, se superará el requisito en comento frente al defecto por desconocimiento del precedente horizontal. En efecto, sobre este punto, la Sala nota que se trata de una discusión que involucra un debate ius fundamental -que Demandante: Rosa Elena Gómez Serrano Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E Radicado: 11001-03-15-000-2024-00437-00 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co no es de mera legalidad-.
Esta discusión tiene su origen en la presunta vulneración del derecho a la igualdad. Adicionalmente, se evidencia que la accionante cumplió con la carga de identificar las sentencias en las que funda el cargo y la razón por la que, desde su perspectiva, no haberse aplicado la misma postura resultó contradictorio desde un enfoque de derechos fundamentales. 48.
En segundo lugar, la sala encuentra debidamente sustentado el cargo relacionado con la posible violación al derecho a la igualdad y considera que aquel reviste una especial connotación constitucional, en tanto que, el litigio propuesto gira en torno al eventual desconocimiento de la postura jurídica adoptada por la Sección Segunda, Subsección A del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en casos similares al de la actora, en tanto que se tratan de demandas de nulidad y restablecimiento del derecho en las que se les ha reconocido la inclusión de la prima de vacaciones como factor salarial a docentes con pensión que alcanzaron el beneficio con las previsiones anteriores de la Ley 812 de 2003.
Este aspecto, se insiste, según la parte actora lesiona su derecho fundamental a la igualdad. 49. Al respecto, esta sección no pasa por alto que el asunto sometido a discusión adquiere especial relevancia en este punto, si se tiene en cuenta que un trato diferenciado por parte de la autoridad judicial accionada en casos que se fundamentan en iguales supuestos fácticos, puede trasgredir el derecho a la igualdad, siendo este una de las garantías más relevantes del Estado constitucional de derecho que ordena un trato igual a quienes se encuentren en la misma situación y un trato diverso a quienes se hallan en distintas condiciones de hecho. 50.
En ese orden de ideas, la sala considera que los argumentos expuestos no apuntan a convertir este mecanismo constitucional en una tercera instancia, pues trascienden de una mera inconformidad de la decisión adoptada por el juez ordinario, por los motivos antes expuestos. 51. Así las cosas, para esta sección es relevante determinar si se configuró la vulneración del derecho a la igualdad con ocasión del desconocimiento del precedente horizontal que manifestó la parte tutelante. 52.
Adicionalmente, la relevancia constitucional implica que el asunto de la acción de tutela tiene importancia para la interpretación de la Constitución, su aplicación, su eficacia y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales, como en efecto ocurre en esta oportunidad. 53. En consecuencia, dado que este cargo sí guarda una marcada relevancia constitucional, habrá de superarse el presupuesto en cuestión y estudiar los demás requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, para que, de encontrarse superados analizar el fondo de la cuestión. Demandante: Rosa Elena Gómez Serrano Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E Radicado: 11001-03-15-000-2024-00437-00 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.6.3.
Tutela contra tutela 54. La Sala observa que no existe reparo alguno en relación con este juicio de procedibilidad, toda vez que no se trata de una tutela contra una decisión de la misma naturaleza, pues la providencia judicial reprochada fue proferida al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con radicado 11001-33-35-018-2022-00239-01. 2.6.4.
Subsidiariedad 55. En consideración al requisito de subsidiariedad, por tratarse de una sentencia de segunda instancia que resolvió el recurso de apelación que interpuso la parte demandante contra la providencia de primer grado que decidió negar las pretensiones, es evidente el agotamiento de los recursos ordinarios. 56. Asimismo, no proceden los recursos extraordinarios de revisión y de unificación de jurisprudencia, comoquiera que las inconformidades señaladas por la parte actora no se adecúan a las causales establecidas en los artículos 250 y 258 de la Ley 1437 de 2011. 2.6.5.
Inmediatez 57. También se acredita el requisito de inmediatez. Aún sin establecer las fechas de notificación y ejecutoria, se encuentra que la tutela fue promovida dentro del término razonable de 6 meses señalado por la jurisprudencia12, pues la acción constitucional se radicó el 31 de enero de 2024, mientras que la providencia data del 27 de octubre de 2023. 2.6.6.
Que la parte actora identifique de manera clara, detallada y comprensible tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos desconocidos 58. La parte accionante presentó una explicación clara y suficiente de los hechos y argumentos de los motivos por los que consideró le fueron vulnerados sus derechos fundamentales y argumentó la razón por la que en su sentir se desconoció el precedente de la Sección Tercera, Subsección A del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 2.6.7.
Irregularidad procesal 59. Finalmente, no se observa que se haya alegado una irregularidad procesal, razón por la que no es procedente su análisis en el caso concreto. 12 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014, Rad: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica.
Actor: Alpina Productos Alimenticios. M. P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Demandante: Rosa Elena Gómez Serrano Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E Radicado: 11001-03-15-000-2024-00437-00 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 60.
Habiéndose cumplido los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela, la Sala analizará si la autoridad judicial accionada incurrió en desconocimiento del precedente y en violación del derecho a la igualdad. 61. Para esto se pasará, en un primer momento, a realizar una explicación general sobre el defecto alegado, para posteriormente abordar el fondo del asunto. 2.7.
Desconocimiento del precedente 62. De acuerdo con la posición de la Sala, por regla general, se entiende como precedente aquella sentencia o conjunto de sentencias que presentan similitudes con un caso nuevo objeto de escrutinio en materia de patrones fácticos, problemas jurídicos y ratio decidendi que fija una regla para resolver la controversia, que sirve también para solucionar el caso reciente13. 63.
Aunado a ello, esta Sección en reiterados pronunciamientos14 explicó que el concepto de precedente hace referencia a la regla de derecho determinante del sentido de la decisión y su contenido específico. Es decir, la ratio decidendi, la cual no está atada al número de decisiones, dado que solo basta una providencia en donde se especifique una regla o sub-regla de derecho. 64.
En consecuencia, este defecto se configura cuando una autoridad se aparta del precedente establecido por los tribunales de cierre, sin cumplir con la carga de justificar de forma suficiente y razonada por qué no va a aplicar aquel. 2.8. Violación del derecho a la igualdad en las decisiones judiciales 65. Al efecto, esta Corporación en anteriores oportunidades ha considerado que el derecho a la igualdad implica que las situaciones fácticas iguales deben decidirse conforme con la misma solución jurídica que ha previsto el órgano de cierre de cada jurisdicción, a menos que el juez competente exprese razones serias y suficientes para apartarse del precedente.
Cuando un juez no aplica la misma razón de derecho ni llega a la misma conclusión jurídica al analizar los mismos supuestos de hecho, viola el derecho a la igualdad. Así mismo, se vulnera la garantía cuando el juez aplica determinada regla jurisprudencial, a pesar de que no existe analogía fáctica entre el caso decidido y el que está pendiente de decisión. 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta.
Sentencia del 15 de julio de 2021. Rad. No. 11001-03-15-000-2021-01626-01, M.P. Luis Alberto Álvarez Parra. 14 Ver, entre otras, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. Sentencia de 6 de mayo de 2021, Rad. No. 11001-03-15-000-2021-00281-01, M.P. Rocío Araújo Oñate. Demandante: Rosa Elena Gómez Serrano Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E Radicado: 11001-03-15-000-2024-00437-00 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.89.
Análisis del desconocimiento del precedente y el derecho a la igualdad en el caso concreto 66. Se itera en este punto que en sentir de la señora Gómez Serrano el tribunal desconoció el precedente del mismo cuerpo colegiado. Específicamente, el contenido en las sentencias dictadas dentro de los expedientes 11001-33-35- 020-2019-00200-01 y 11001-33-42-050-2019-00169-01, por la Sección Segunda, Subsección A. Refirió que dichos casos guardan idénticos supuestos fácticos y jurídicos a los que se pusieron en vilo en el proceso que ella incoó con el fin de que le reliquidaran su pensión de vejez, con la única e importante diferencia de que en los dos casos mencionados se ordenó la reliquidación con la inclusión de la prima de vacaciones, mientras que en el suyo se negó. 67.
Por lo anterior, entrará la Sala a analizar si, en efecto, los supuestos alegados por la tutelante se encuentran configurados. 2022-00239 Rosa Elena Gómez Serrano Sección Segunda, Subsección E 2019-00169 Cecilia Urrego Cárdenas Sección Segunda, Subsección A 2019-00200 Gabriel Darío Reyes Roa Sección Segunda, Subsección A Hechos relevantes: Docente a quien le fue reconocida su pensión de jubilación con las Leyes 91 de 1989 y 33 y 62 de 1985.
Los factores de liquidación inicialmente reconocidos fueron la asignación básica y las bonificaciones mensual y pedagógica. Hechos relevantes: Docente a quien le fue reconocida su pensión de jubilación con las Leyes 91 de 1989 y 33 y 62 de 1985. Los factores de liquidación inicialmente reconocidos fueron «el sueldo y la bonificación decreto».
Hechos relevantes: Docente a quien le fue reconocida su pensión de jubilación con las Leyes 91 de 1989 y 33 y 62 de 1985. Los factores de liquidación inicialmente reconocidos fueron «la asignación básica y la bonificación decreto». Decisión: Negó la inclusión de la prima de vacaciones. Lo anterior con base en que, «según la regla de unificación fijada por el Consejo de Estado solo se podían incluir los factores sobre los cuales se hubiesen realizado aportes y que se encontraran taxativamente incluidos en el artículo 1 de la Ley 62 de 1985».
Decisión: Se ordenó la inclusión de la prima de vacaciones en la liquidación pensional. Lo anterior, con base en que, «la pensión de jubilación reconocida a la demandante no resulta ajustada a derecho, ya que no incluyó la prima de vacaciones, factor sobre el cual se realizaron cotizaciones (…). Frente a los otros factores devengados por la parte demandante en el último año anterior a la adquisición del estatus pensional, no se encuentran enlistados en el artículo 1 de Decisión: Se ordenó la inclusión de la prima de vacaciones en la liquidación pensional.
Lo anterior, con base en que, «percibió además de los factores mencionados, la prima de vacaciones, prima especial y prima de navidad y que aportó al sistema pensional sobre los factores sueldo o asignación básica y prima de vacaciones, por lo que (…) tiene derecho a que la entidad le incluya en el IBL factores sobre los que aportó (…)».
Demandante: Rosa Elena Gómez Serrano Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E Radicado: 11001-03-15-000-2024-00437-00 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la Ley 62 de 1985, y la liquidación de la pensión no puede incluir factores sobre los cuales no se realizaron cotizaciones con destino a seguridad social».
Marco jurídico aplicable: Sentencia de unificación del 25 de abril de 2019 de la Sección Segunda del Consejo de Estado. Marco jurídico aplicable: Sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, de la Sección Segunda del Consejo de Estado. Marco jurídico aplicable: Sentencias de unificación del 28 de agosto de 2018 y 25 de abril de 2019 de la Sección Segunda del Consejo de Estado. 68.
Lo primero que corresponde destacar es que la sentencia del 25 de abril de 2019 de la Sección Segunda del Consejo de Estado unificó postura sobre la forma de liquidar las pensiones de jubilación de docentes oficiales. En contraste, la providencia del 28 de agosto de 2018 sentó jurisprudencia sobre la interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, la cual no es aplicable al caso de la tutelante a quien, se itera, le fue reconocida la prestación con las Leyes 91 de 1989 y 33 y 62 de 1985. 69.
En ese orden de ideas, se resalta que la postura adoptada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E se basó en la tesis de unificación aplicable al asunto, la cual corresponde con el criterio imperante dentro de la Sección Segunda del Consejo de Estado como órgano de cierre en la materia. 70. De otro lado, es preciso señalar que las sentencias aludidas como desconocidas fueron proferidas por una sala de decisión diferente a la accionada, en tanto se trata de la Sección Segunda, Subsección A del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Lo anterior implica que los fallos citados por la tutelante no constituyen criterio vinculante para adoptar sus decisiones. 71. En este punto, es preciso recordar que, al tratarse de funcionarios judiciales de igual categoría, no es dable exigirles que acojan sin más la tesis o posturas de otra sala, pues podría afectar su autonomía e independencia en las decisiones judiciales. 72.
De esta manera, las decisiones proferidas por la Subsección A del Tribunal Administrativo de Cundinamarca mencionadas como desconocidas no son vinculantes para la Subsección E de la misma corporación, en tanto que, como quedó antes dicho, no fueron proferidas por la misma sala. 73. En ese orden de ideas, no se puede predicar vulneración del derecho fundamental a la igualdad.
Esto, porque aún cuando el caso analizado en la sentencia mencionada como desconocida, proviene de similares supuestos fácticos y jurídicos, se evidencia que aquella no podía ser aplicada al caso concreto por parte de la Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Demandante: Rosa Elena Gómez Serrano Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E Radicado: 11001-03-15-000-2024-00437-00 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Administrativo de Cundinamarca en la sentencia del 27 de octubre de 2023, por tratarse de salas de decisión diferentes.
Máxime si se tiene en cuenta que la postura aplicaba en la sentencia reprochada coincide con la tesis de unificación de la Sección Segunda del Consejo de Estado. 74. Por los motivos aquí expuestos, la sala considera que no se encuentra llamado a prosperar el cargo propuesto por la accionante relacionado con la presunta vulneración al derecho a la igualdad. 2.10.
Conclusión 75. Se declara improcedente el mecanismo de amparo respecto a los cargos sustantivo y fáctico por no haber superado el examen de la relevancia constitucional y se niega lo atinente a la vulneración del derecho a la igualdad por desconocimiento del precedente horizontal. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.
FALLA PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE este mecanismo constitucional frente a los defectos fáctico y sustantivo por no superar el requisito de la relevancia constitucional y NEGAR lo relativo al derecho a la igualdad, por no encontrarlo vulnerado.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: En caso de que no sea impugnada esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión al día siguiente de su ejecutoria.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081”