1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Radicación: 25000-23-36-000-2018-00337-02 (73.704) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Rehabilitación y Mantenimiento Vial –UAERMV– Demandados: Universidad Nacional de Colombia –UNAL– y otro Medio de control: Controversias contractuales Consejero Ponente: José Roberto Sáchica Méndez SALVAMENTO DE VOTO 1.

Con respeto por las decisiones mayoritarias de la Sala, salvo el voto frente a la sentencia del 28 de mayo de 2026 que modificó la del 29 de agosto de 2025 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. El asunto, la primera instancia y lo apelado 2. La Universidad y la UAERMV celebraron el contrato n.° 387 del 9 de agosto de 2013; la primera asumió la interventoría para la construcción, rehabilitación y mantenimiento de la malla vial en diferentes localidades de Bogotá (entre otras, La Candelaria y Engativá), cuya ejecución directa estaba a cargo de la segunda.

El contrato con prórrogas se extendió hasta el 2 de enero de 2016. 3. La Unidad demandó para que se declarara el incumplimiento de la UNAL porque no entregó el informe final de ejecución ordenado en la cláusula cuarta del contrato y solicitó la liquidación judicial con un saldo a su favor de $1.054.281.404. 4. Como fundamentos fácticos señaló que, en acta de reunión del 13 de marzo de 2018, la Universidad asumió el compromiso de revisar el balance entregado por la Unidad el 8 de marzo de 2018 y, en consecuencia, remitiría el informe final el 28 de marzo de la misma anualidad, lo que no ocurrió. 5.

En primera instancia, el Tribunal negó la pretensión de incumplimiento frente a la contratista –UNAL- y liquidó judicialmente el contrato con una suma de $449.594.738 a su favor, correspondiente al 90% del valor pactado, y $604.686.668 a favor de la UAERMV, saldo restante del contrato. 6. Para ello, constató que el contrato de interventoría finalizó el 2 de enero de 2016 y la UNAL presentó el informe final de ejecución el 16 de septiembre de ese año, basándose en los datos recibidos de la Unidad hasta el 29 de julio de esa anualidad.

Asimismo, se acreditó que la Universidad requirió reiteradamente esa información y que, si bien se realizó reunión el 13 de marzo de 2018, no hubo prueba de nuevas entregas documentales y el plazo del contrato estaba ampliamente vencido. 7. Respecto a la liquidación, indicó que el saldo de $1.054.281.404 pretendido por la UAERMV correspondía a dos rubros: $449.594.736 por actas de pago parcial de las localidades de Engativá y la Candelaria y $604.686.668 por el 10% final de la remuneración de la interventoría, condicionado al recibo a satisfacción de las obras por los alcaldes locales.

Sobre los $449.594.736 aclaró que se interrumpieron por Radicación: 25000-23-36-000-2018-00337-02 (73.704) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Rehabilitación y Mantenimiento Vial –UAERMV– Demandados: Universidad Nacional de Colombia –UNAL– y otro Medio de control: Controversias contractuales 2 la falta de firma de dichos mandatarios; sin embargo, advirtió que no se podía desconocer que la UNAL ejecutó la interventoría e incluyó los soportes de su servicio en el informe final.

En relación con el 10% restante ($604.686.668), determinó que, al no probar el recibo a satisfacción de las obras, dicho monto permanecía a favor de la Unidad. 8. La UAERMV apeló la liquidación judicial por reconocer los $449’594.736 a favor de la UNAL. El sustento fue la inobservancia de la cláusula octava del contrato que exigía, entre otros, el informe aprobado por el supervisor.

Asimismo, la apelante centró y amplió sus argumentos frente a lo ocurrido con la localidad de Engativá. Lo decidido por la mayoría 9. En la sentencia del 28 de mayo de 2026, la posición mayoritaria determinó que el debate sobre la localidad de La Candelaria quedó excluido de la apelación, pues la sustentación del recurso se centró solo en Engativá. 10.

Frente a esta última localidad, el fallo se limitó a señalar que se devolvieron las actas de pago mensual debido a que estaba pendiente la entrega formal y, en consecuencia, no contaba con el aval de la supervisión como requisito de pago. 11. Asimismo, la providencia afirmó que esta situación quedó ratificada en el oficio del 17 de abril de 2018, en el que la alcaldía local de Engativá advirtió las falencias que impedían suscribir la liquidación. Las razones de mi disenso 12.

Salvo mi voto porque la UAERMV sí sustentó el recurso de apelación sobre la prestación de los servicios en la localidad de La Candelaria. Esta se centró en los $449.594.738 reconocidos en primera instancia, es decir, se cuestionaron los saldos de los pagos parciales de las localidades de Engativá y La Candelaria1, ambos sustentados en la falta de aprobación del informe de actividades por parte de la supervisión. Así, se imponía resolver de fondo en esta instancia, contrario a lo sostenido por la mayoría. 13.

Con relación a La Candelaria, revisado el expediente, se debía confirmar el fallo de primera instancia, porque se acreditó la prestación del servicio, la entrega de informes y el cumplimiento de la UNAL. Según las pruebas, lo único pendiente era la radicación de la factura2, que entregó3 y no recibió ninguna objeción. Por consiguiente, procedía su pago. 14.

Frente a Engativá, la falta del "visto bueno" formal no debió prevalecer sobre la prueba del cumplimiento de la Universidad, razón por la que era imperioso reconocer los recursos a su favor. 1 Cuya sumatoria corresponde al valor apelado: $294’761.267 de la interventoría en la localidad de Engativá y $154’833.469 de la localidad de La Candelaria. 2 En reunión entre la UAERMV, la UNAL y la Secretaría Distrital de Gobierno de Bogotá -SDG-, del 6 de octubre de 2017, se indicó: “Retomando los compromisos de la reunión anterior, la DGDL [Dirección para la Gestión del Desarrollo Local] de la SDG informa que por parte de FDL Candelaria ya se encuentra en trámite todo el proceso para pago, a la espera de la radicación de la factura por parte de la UNAL para continuar con el trámite”.

“Anexo 1-1”. p.3. 02. Cds Cuaderno principal: 05. Cd folio 155 Cuaderno Ppal. Expediente digital: índice 92, SAMAI –Gestión en otras corporaciones, TA Cundinamarca. 3 Radicación con oficio del 18 de octubre de 2017 y sello de recibo del 23 de octubre de 2017. Fls.65 a 70: Archivo: “Anexo 1-4”: 02. Cds Cuaderno principal: 05. Cd folio 155 Cuaderno Ppal.

Expediente digital: índice 92, SAMAI –Gestión en otras corporaciones, TA Cundinamarca–. Radicación: 25000-23-36-000-2018-00337-02 (73.704) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Rehabilitación y Mantenimiento Vial –UAERMV– Demandados: Universidad Nacional de Colombia –UNAL– y otro Medio de control: Controversias contractuales 3 15.

Al respecto, considero que la mayoría de la Sala se supeditó a un entendimiento formal de la exigencia del aval de la supervisión -prevista en la cláusula tercera-, limitándose a la verificación de su ausencia, conclusión que es evidente al revisar el expediente, porque no se encuentra. 16. Sin embargo, se dejó de lado que el tribunal determinó que la Universidad cumplió, punto que no fue apelado; además, a partir de una valoración integral de las pruebas se imponía reconocer la suma a favor de la UNAL, por las siguientes razones: 17.

En atención a la forma de pago4, en el plenario se acreditó la presentación de 165 actas para la remuneración del 80% del precio, incluyendo un período pendiente por la localidad de Engativá, con ocasión del servicio prestado entre el 1 de abril de 2015 al 2 de enero de 2016, con actas pendientes del aval de la supervisión, que corresponden al punto apelado5. 18.

A diferencia de la valoración realizada por la mayoría, observo que las exigencias que realizó la localidad de Engativá, en el Oficio del 17 de abril de 2018 -que se analiza en el párrafo 35 de la sentencia de la cual me aparto- y que supuestamente ratifican la no aprobación del pago a la UNAL, no justifican la negativa de la remuneración del servicio prestado. 19.

De hecho, en ese documento se exigió una información correspondiente al informe final a cargo de la UAERMV6 y, aunque este requería la aprobación de la Universidad, la información no estaba bajo su control sino de la Unidad, porque se refería a la información técnica, administrativa y financiera de la ejecución de las obras que ésta ejecutó directamente.

En consecuencia, no se pidió información faltante de la UNAL, sino de la UAERMV. 20. Esa información, la UNAL la requirió oportunamente a la Unidad dentro del plazo contractual e, incluso, con posteridad7. No obstante, la UAERMV entregó la 4 El valor del contrato se pagará así: un 10% a la firma y legalización; el 80% en mensualidades vencidas, previo informe avalado por el supervisor; y el 10% restante como pago final, una vez recibidas las obras a satisfacción por los alcaldes locales. 5 Estas actas se refieren al pago de salarios de personal y gastos reembolsables para prestar el servicio, y son las n.°s 183 a 191.Fls.6 a 69, Archivo: “Anexo 2-2”: 02.

Cds Cuaderno principal: 05. Cd folio 155 cp, Expediente digital: índice 92, SAMAI – Gestión en otras corporaciones, TA Cundinamarca– 6 El oficio del 17 de abril de 2018 mediante el cual la localidad de Engativá aseguró que existían algunas falencias se refieren al “informe final para liquidación y acta de liquidación – Localidad Engativá”.

Aunque se refiere a requerimientos a la UNAL, por el seguimiento técnico y administrativo, la información faltante está a cargo de la UAERMV, porque a esto limita todas sus exigencias. Al respecto, afirmó: “Es decir, para que el FDLE apruebe el informe final elaborado por la UAERMV en cumplimiento del Convenio Interadministrativo No. 1292 de 2012, éste debe venir previamente aprobado por la Interventoría adelantada por la Universidad Nacional y su contenido debe reflejar toda la información administrativa, financiera y técnica con el detalle definido contractualmente, especialmente las definidas en la cláusula sexta del citado Convenio Interadministrativo.

Es decir, los aspectos a los que se hace referencia están determinados por "i) Reportes técnicos, administrativos y financieros emitidos y avalados por la Universidad Nacional; ii) Para cada segmento vial debe presentarse la hoja de vida resumida de cada CIV, donde se informe: CIV, Longitud, Ancho, área, tipo de intervención, fecha de inicio y finalización, foto de antes y después, maquinaria y materiales utilizador, valor total de la intervención; iii) Recibo de los segmentos viales intervenidos, con los soportes de uso de materiales, maquinaria, personal y tipo de intervención en concordancia con el balance financiero que se apruebe.; iv) Cómo fueron atendidas las observaciones que se hicieron durante la intervención o ejecución del proyecto"; etc.” Fls.362 y 363, archivo: “03.

Cuaderno de pruebas escaneado”, Expediente digital: índice 92, SAMAI –Gestión en otras corporaciones, TA Cundinamarca–. 7 Requerimientos de la UNAL a la UAERMV de información técnica y financiera durante el 2015 y 2016, antes de finalizar el contrato: Oficios del 25/02/2015 (p. 18 y 21),19/03/2015 (p. 30 y 35) y 22/04/2015 (p. 41). Requerimientos técnicos y a informes mensuales del 06/05/2015 (p. 24), 22/04/2015 (p. 41) y el 19/05/2015 (p. 54 y 59).

Solicitudes de aclaraciones a información financiera de fechas: 29/05/2015 (p. 15), 13 de junio [sic. julio] de 2015 (p. 33 y 37), 11 de septiembre de 2015 (p. 44 y 50), 13/10/2015 (p. 56), 24/02/2016 (p. 60) y 04/05/2016 (p. 69). Las páginas corresponden al Anexo 1-2. Pruebas aportadas con la Contestación de la Demanda. CD. Fl. 155, Cuaderno Ppal.

Expediente digital: índice 92, SAMAI –Gestión en otras corporaciones, TA Cundinamarca–.Requerimientos de la UNAL después de finalizar el contrato entre los años 2016, 2017 y 2018 y en el marco de las mesas de trabajo realizadas para liquidar el Convenio Interadministrativo No. 1292 de 2012: mesas de fechas 6/10/2017, 17/11/2017, 1/12/2017. 01/01/2018. 13/03/2018, 03/04/2018.

Anexo 1-1, p. 5 y ss. Pruebas aportadas Radicación: 25000-23-36-000-2018-00337-02 (73.704) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Rehabilitación y Mantenimiento Vial –UAERMV– Demandados: Universidad Nacional de Colombia –UNAL– y otro Medio de control: Controversias contractuales 4 información extemporánea e incompleta –por ejemplo, el balance financiero final del 8 de marzo de 20188, que se puso a disposición 27 meses después de la finalización del contrato de interventoría, que terminó el 2 de enero de 2016- 21.

Incluso, en el Oficio UMV-007-18 del 9 de julio de 20189, que la UNAL dirige a la UAERMV, se relacionaron todos los requerimientos a la última para que entregara la información completa de lo solicitado por la localidad de Engativá10. La UAERMV respondió mediante el Oficio 20181010070671 del 18 de septiembre de 201811, en el que confirmó la prestación del servicio por parte de la UNAL y, en consecuencia, firmó las actas respectivas, por su coordinador, para que sirvieran de soporte del cumplimiento y facilitar los pagos pendientes. 22.

En suma, la UNAL siempre estuvo atenta a cumplir con sus obligaciones, mientras que la UAERMV no hizo lo propio, hasta el punto de que impidió a la primera obtener el aval de los alcaldes de las localidades. 23. Por todo lo anterior, considero que debió pagarse el período recurrido. 24. En estos términos, dejo expuesto mi salvamento de voto.

Respetuosamente, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ZORANNY CASTILLO OTÁLORA Magistrada Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.

Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema SAMAI. con la Contestación de la Demanda. CD. Fl. 155, Cuaderno Ppal. Expediente digital: índice 92, SAMAI –Gestión en otras corporaciones, TA Cundinamarca–. 8 En las Mesas de Trabajo entre la UAERMV, la UNAL y la localidad de Engativá (13 de marzo y 3 de abril de 2018), se dejó constancia de la entrega del informe financiero por la UAERMV el 8 de marzo de 2018.

Anexo 1-1, p. 29 a 31. CD. Fl. 155, Cuaderno Ppal. Expediente digital: índice 92, SAMAI –Gestión en otras corporaciones, TA Cundinamarca–. En el mismo sentido, mediante Oficio UMV-007-18 del 09 de julio de 2018, la UNAL le indicó a la UAERMV que el informe final de marzo de 2018 no atiende todas las observaciones. Anexo 2-2, p. 1 y ss.

Ibidem. Asimismo, por Oficio 20181010070671 del 18 de septiembre de 2018, la UAERMV relacionó la entrega de los informes financieros por avances y señaló uno con la totalidad de la ejecución del 14 de marzo de 2017 y su entrega final el 13 de marzo de 2018. Anexo 2-1, p. 1 y ss. Ibidem. 9 Pruebas aportadas con la Contestación de la Demanda.

CD. Fl. 155, Cuaderno Ppal. (Anexo 2-2) Expediente digital: índice 92, SAMAI –Gestión en otras corporaciones, TA Cundinamarca–. 10 Ibidem. 11 Pruebas aportadas con la Contestación de la Demanda. CD. Fl. 155, Cuaderno Ppal. (Anexo 2-1, p.4) Expediente digital: índice 92, SAMAI –Gestión en otras corporaciones, TA Cundinamarca–.