Radicación: 11001 03 15 000 2023 06785 00 Accionante: María Ruth Soto Botello 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., veintitrés (23) de febrero de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001 03 15 000 2023 06785 00 Accionante: MARÍA RUTH SOTO BOTELLO Accionado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A Tesis: Es improcedente la acción de tutela cuando se utiliza como un recurso o instancia adicional al proceso ordinario en la que se profirió la providencia atacada.
Es improcedente interponer una acción de tutela contra una providencia judicial alegando la vulneración del principio de congruencia cuando no se ha interpuesto el recurso extraordinario de revisión. SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela instaurada por la señora María Ruth Soto Botello en contra de la providencia del 9 de junio de 2022 proferida por la Subsección A, Sección Segunda, del Consejo de Estado, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento con radicado nro. 41001 23 33 000 2015 00841 01.
Radicación: 11001 03 15 000 2023 06785 00 Accionante: María Ruth Soto Botello 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.- SÍNTESIS DEL CASO La parte actora promovió acción de tutela en contra de la precitada sentencia y para ello formuló las siguientes pretensiones1: “[…] 1.
Que se me amparen los derechos fundamentales al debido proceso, al trabajo, a la seguridad social, el principio de primacía de la realidad sobre la formalidad, de acceso a la administración de justicia, al salario y, en general, a una vida digna. 2. Como consecuencia de la protección invocada, DEJAR SIN EFECTOS la sentencia del 09 de junio de 2022, notificada el 15 de julio de 2022, proferida por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, consejero ponente doctor William Hernández Gómez, en el medio de control y nulidad y restablecimiento del derecho con radiación nro. 41001-23-33-000-2015- 00841-01 (2173- 2019), siendo demandante María Ruth Soto Botello y demandado Departamento Administrativo para la Prosperidad Social. 3.
Ordenar a la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado proferir nuevamente sentencia de segunda instancia dentro del medio de control y nulidad y restablecimiento del derecho con radiación nro. 41001- 23-33-000-2015-00841-01 (2173-2019), teniendo en cuenta las pretensiones y hechos de la demanda, el alcance y valor probatorio de las evidencias que obran en el proceso y los precedentes jurisprudenciales contenidos en las sentencias CESUJ2 del 25 de agosto de 2016 y SUJ-025- CES2-2021 del 9 de septiembre de 2021 de la Corporación de cierre de la Jurisdicción Administrativa […]”.
2. SITUACIÓN FÁCTICA La accionante informó que presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del hoy Departamento Administrativo para la Prosperidad Social y que, mediante providencia del 13 de diciembre de 2018, el Tribunal Administrativo del Huila (i) declaró la nulidad de los oficios 20156100228961 del 9 de marzo de 2015 y 20156100410871 del 28 de abril de 2015;
(ii) reconoció que entre la actora y el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social existió una relación laboral entre el 24 de junio de 2002 y el 31 de marzo de 2012; (iii) ordenó, a esa entidad, que le reconociera a la señora Soto 1 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 06785 00.
Radicación: 11001 03 15 000 2023 06785 00 Accionante: María Ruth Soto Botello 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Botello el pago de sus prestaciones sociales durante ese período, y (iv) “(…) obligó al DPS a computar el período comprendido entre el 24 de junio de 2002 y el 31 de marzo de 2012, cancelándole los aportes patronales al fondo al cual estaba afiliada y reiterándole que debía tomar como base el salario de una asesora jurídica de la planta del DPS (…)”2.
Señaló que, contra dicha decisión el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social presentó recurso de apelación, en el que no manifestó inconformidad alguna respecto de la vinculación de la señora María Ruth Soto con esa entidad durante los años 2002, 2003, 2005 y 2006. A pesar de ello, sostuvo que la parte accionada, excediendo su competencia funcional conforme al artículo 328 del Código General del Proceso, se pronunció sobre su vinculación durante el 24 de junio de 2002 y el 31 de agosto de 2006, y concluyó que no prestó sus servicios al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, sino a la Organización de Estado Iberoamericanos y a la Organización Internacional para las Migraciones.
Anotó que la Subsección A, Sección Segunda, del Consejo de Estado, partió de una premisa equivocada al afirmar que suscribió los convenios con la Organización de Estados Iberoamericanos y con la Organización Internacional para las Migraciones, cuando en realidad fueron firmados por las organizaciones y “(…) la Red de Solidaridad Social, después Acción Social, hoy DPS (…)”.
Adujo que, por lo anterior, la parte accionada no debió dividir en dos períodos su vinculación contractual con el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social porque “(…) en aplicación del principio de primacía de la realidad sobre la formalidad, y de conformidad con la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021 del 9 de septiembre de 2 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 06785 00.
Radicación: 11001 03 15 000 2023 06785 00 Accionante: María Ruth Soto Botello 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2021, laboré para el DPS entre el 24 de junio de 2002 y el 31 de marzo de 2012, sin solución de continuidad (…)”. Expuso que en el fallo ordinario de segunda instancia se afirmó que se configuró la prescripción extintiva de las prestaciones sociales porque entre los diferentes contratos, sin precisar cuáles, se encontró solución de continuidad.
Anotó que en el fallo atacado se afirmó que no era posible extraer del material probatorio una causa justificativa que le impusiera la obligación de ampliar el término de treinta días hábiles definido en la sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021, sin tener en cuenta el material probatorio que da cuenta que prestó sus servicios para el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social en forma continua e ininterrumpida desde el 24 de junio de 2002 hasta el 31 de marzo de 2012.
Expresó que la accionada, sin tener en cuenta el material probatorio, concluyó que la relación de naturaleza laboral con el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social existió solo entre el 14 de septiembre de 2006 y el 31 de marzo de 2012 y, además, ordenó el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales únicamente entre el 16 de febrero de 2011 y el 31 de marzo de 2012 y declaró probada parcialmente la excepción de prescripción extintiva del derecho al reconocimiento y pago de prestaciones sociales del 14 de septiembre de 2006 al 31 de diciembre de 2010.
Agregó que agotó todos los mecanismos de defensa, que no pretende que se surta una tercera instancia, que cumple con el requisito de inmediatez y que la providencia que se ataca no es un fallo de tutela. Argumentó que, conforme a lo dispuesto por el artículo 328 del Código General del Proceso, la demandada incurrió en defecto procedimental Radicación: 11001 03 15 000 2023 06785 00 Accionante: María Ruth Soto Botello 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co debido a que extralimitó su competencia como juez de segunda instancia al pronunciarse sobre su vinculación con el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social durante los años 2002, 2003 2005, y 2006, sin que ello hubiere sido objeto del recurso de apelación. Además, sostuvo que la accionada incurrió en defecto fáctico al no valorar todos los elementos de prueba que obraban dentro del plenario del proceso ordinario y que daban cuenta que sostuvo una relación laboral con la parte accionada desde el 24 de junio de 2002 hasta el 31 de marzo de 2012 sin solución de continuidad, por lo que no había lugar a declarar la prescripción extintiva del derecho al reconocimiento y pago de las prestaciones sociales por el período comprendido entre el 14 de septiembre de 2006 y el 31 de diciembre de 2010, de conformidad con la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021 del 9 de septiembre de 2021.
3. TRÁMITE DE LA ACCIÓN DE TUTELA 3.1. Mediante auto del 13 de enero de 20233 se admitió la acción de tutela y se dispuso notificar a los magistrados que integran la Sección Segunda, Subsección A, del Consejo de Estado, así como vincular a los magistrados de la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo del Huila y al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social4.
Igualmente, se le solicitó al Tribunal Administrativo del Huila para que allegara copia digital del proceso radicado con nro. 41001-23-33-000- 2015-00841-005. 3 Visto en el índice 5 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 06785 00. 4 Esta orden se cumplió el 19 de enero de 2023.
Visto en el índice 8 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 06785 00. 5 Visto en el índice 11 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 06785 00. Radicación: 11001 03 15 000 2023 06785 00 Accionante: María Ruth Soto Botello 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.4.
El magistrado Ramiro Aponte Pino, ponente de la decisión de primera instancia en el proceso ordinario, presentó en tiempo escrito vía electrónica6, en el que indicó que, mediante providencia del 13 de diciembre de 2018, se accedió parcialmente a las pretensiones luego de analizar los argumentos de defensa expuestos por las partes y que estuvo fundamentada en los medios de convicción recaudados en el proceso.
Anotó que la señora María Ruth Soto Botello suscribió 15 contratos de prestación de servicios, 7 con la Organización de Estados Iberoamericanos para la Educación, la Ciencia y la Cultura; 1 con la Organización Internacional para las Migraciones; 6 con la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional y 1 con el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social.
Señaló que la demandante fungió como asesora jurídica del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social en 6 períodos, a saber, entre el 24 de junio de 2002 al 31 de octubre de 2002; 20 de enero de 2003 al 31 de diciembre de 2007; 21 de enero de 2009 al 31 de diciembre de 2009; 2 de febrero de 2010 al 31 de diciembre de 2010 y entre el 16 de febrero de 2011 al 31 de marzo de 2012.
Precisó que “(…) al finalizar las anualidades 2002, 2007, 2008, 2009 y 2010 se presentaron interrupciones de 79, 16, 20, 32 y 16 días, respectivamente; sin embargo, las deponentes Matilde Bonilla Paris (quien fungió en calidad de coordinadora de la unidad territorial de Acción Social de Neiva entre 2003 y 2009), y Vianey del Rocío Velázquez Andrade (quien fue asesora jurídica en la Red de Solidaridad Social); afirmaron que la accionante laboró de manera permanente.
Incluso, que merced a la carga laboral, asistía los sábados, domingos y festivos; apoyaba la brigada de emergencias y participaba en las jornadas de archivo, rindiendo los correspondientes informes. Circunstancia, que permite 6 Visto en el índice 9 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 06785 00.
Radicación: 11001 03 15 000 2023 06785 00 Accionante: María Ruth Soto Botello 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co colegir que materialmente desempeñó sus funciones de manera continua e ininterrumpida (…)”. Advirtió que, en consecuencia, se declaró la nulidad de los oficios nros. 20156100228961 del 9 de marzo de 2015 y 20156100410871 del 28 de abril de 2015, a través de los cuales el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social negó el reconocimiento de la relación laboral y resolvió un recurso de apelación, por lo que se ordenó el reconocimiento de las prestaciones sociales dejadas de percibir durante el tiempo de servicio.
Además, se sostuvo que no operó la prescripción. 3.5. El Consejero de Estado William Hernández Gómez, ponente de la decisión de segunda instancia en el proceso ordinario, presentó en tiempo escrito vía electrónica7, en el que informó que en providencia del 9 de junio de 2022 decidió el recurso de apelación presentado por el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, en el sentido de modificar parcialmente el fallo de primera instancia, adicionar un ordinal y confirmar en los demás la sentencia apelada.
Frente al defecto procedimental alegado, señaló que la decisión que ahora se ataca buscó dar respuesta a todos y cada uno de los motivos de inconformidad expuestos por la entidad demandada en el proceso ordinario. Explicó que, si bien en el recurso de apelación se planteó la oposición respecto del vínculo laboral “(…) en los años 2001 (sic) y 2004, dicho argumento no fue el único expuesto por el recurrente para reclamar la revocatoria de la decisión del a quo (…)”, por lo que consideró que no se cumplen los postulados para la configuración del defecto procedimental. 7 Visto en el índice 10 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 06785 00.
Radicación: 11001 03 15 000 2023 06785 00 Accionante: María Ruth Soto Botello 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Respecto al defecto fáctico alegado sostuvo que tampoco se configura porque en la sentencia que se ataca se analizaron con detalle los contratos suscritos entre la demandante y las diferentes organizaciones lo que permitió verificar “(…) a quién prestaba sus servicios la señora Soto Botello, situación diferente es que en virtud de convenios interadministrativos u otros mecanismos legales, estas organizaciones prestaran asistencia a la Red de Solidaridad Social y que por tal razón, la accionante, en apariencia, actuara al servicio de esta última, para lo cual se concluyó que no existían suficientes elementos probatorios que permitieran encontrar acreditada la relación laboral encubierta entre demandante y demandada (…)”.
En cuanto a la declaratoria de prescripción indicó que en el recurso de apelación la demandada sí discutió la existencia de interrupciones entre contratos que permitieron valorar la figura de la prescripción y que, del análisis probatorio, se pudo constatar que entre los contratos 349 de 2010 que finalizó el 21 de diciembre de 2010 y el contrato 1116 que inició el 16 de febrero de 2011, existió una interrupción superior a los 30 días hábiles por lo que, en aplicación de la sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021, se concluyó que operó el fenómeno prescriptivo.
Precisó que, si bien la accionante alega que el contrato 1116 de 2011 fue suscrito el 11 de febrero de 2011, para la Sala la sola firma del contrato no es suficiente para acreditar el inicio del mismo y, dado que la entidad demandada certificó que ese inició solo hasta el 16 de febrero de 2011, fue esa la fecha que razonablemente y en ejercicio del principio de libertad probatoria, se tomó para efectos de analizar los extremos de los vínculos contractuales.
Que, en atención a lo anterior, no se demostró la configuración de defecto alguno que conllevara a encontrar configurada la causal específica de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial ni la vulneración de los derechos fundamentales invocados por la accionante Radicación: 11001 03 15 000 2023 06785 00 Accionante: María Ruth Soto Botello 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co debido a que la acción se sustentó en los medios de pruebas allegados al proceso bajo los criterios de la sana crítica y de la experiencia. Por lo anterior, solicitó que se niegue el amparo solicitado. 3.6.
La Coordinadora GIT Acciones Constitucionales y Procedimientos Administrativos de la Oficina Asesora Jurídica del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, presentó en tiempo escrito vía electrónica8, en el que solicitó se declare improcedente la presente petición de amparo. Igualmente pidió que se declare la falta de legitimación en la causa por pasiva del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social debido a que no ostenta las competencias para atender los requerimientos de la acción de tutela, en atención a que se dirige contra el fallo de segunda instancia dictado por la Sección Cuarta del Consejo de Estado dentro del proceso de nulidad y restablecimiento nro. 41001-23-33-000-2015- 00841-00.
Anotó que la decisión adoptada por la Sección Cuarta del Consejo de Estado cumplió con las garantías legales y constitucionales, por lo que no resulta procedente que por vía de tutela la accionante pretenda desvirtuar lo que se surtió en forma adecuada en el proceso ordinario. 4.- CONSIDERACIONES DE LA SALA
4.1. COMPETENCIA DE LA SECCIÓN La Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto por el artículo 37 del Decreto Ley 2591 del 19 de noviembre de 1991 y el artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 del 26 de 8 Visto en el índice 12 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 06785 00.
Radicación: 11001 03 15 000 2023 06785 00 Accionante: María Ruth Soto Botello 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co mayo de 2015,9 modificado por el artículo 1 del Decreto 333 del 6 de abril de 202110, así como con fundamento en el artículo 13 del Acuerdo nro. 080 del 12 de marzo de 201911 proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado que regula la distribución de negocios entre las secciones. 4.2.
HECHOS RELEVANTES En el caso concreto se encuentra acreditado lo siguiente12: 4.2.1. La señora María Ruth Soto Botello presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social con el fin de que se declarara la nulidad del acto administrativo que le negó el reconocimiento de una relación laboral y que, en consecuencia, se declarara que existió un contrato realidad desde el 24 de junio de 2002 hasta el 31 de marzo de 2012 y se procediera al pago de las correspondientes prestaciones13. 4.2.2.
Mediante sentencia del 13 de diciembre de 2018, la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo del Huila resolvió14: “[…]
PRIMERO. - Declarar la nulidad de los oficios 20156100228961 del 9 de marzo de 2015 y 20156100410871 del 28 de abril de la misma anualidad (suscritos por la subdirectora de contratación del DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL); a través de los cuales, le negaron a la demandante la existencia de la relación laboral que se gestó entre el 24 de junio de 2002 y el 31 de marzo de 2012, y se resolvió un recurso de apelación, respectivamente.
Como consecuencia de lo anterior, declarar que entre MARÍA RUTH SOTO BOTELLO y el DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD 9 “Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho” y establece las reglas de reparto de la acción de tutela. 10 “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 11 Por medio del cual se compila y actualiza el reglamento interno del Consejo de Estado, publicado el 1 de abril de 2019 en el Diario Oficial número 50913. 12 Lo que se desprende de las pruebas aportadas por el Tribunal Administrativo del Huila.
Visto en el índice 11 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro.11001 03 15 000 2023 00. 13 Ibidem. 14 Ibidem. Radicación: 11001 03 15 000 2023 06785 00 Accionante: María Ruth Soto Botello 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SOCIAL existió una relación de naturaleza laboral entre el 24 de junio de 2002 y el 31 de marzo de 2012.
SEGUNDO. - A título de restablecimiento, Ordenar al DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL, reconocer y pagar a la señora MARIA RUTH SOTO BOTELLO las prestaciones sociales causadas entre el 24 de junio de 2002 y el 31 de marzo de 2012; las cuales, serán liquidadas con base en el salario que percibía una asesora jurídica, vinculada laboralmente en la entidad (si en la época en que la demandante prestó sus servicios existía el referido cargo en la planta; siempre que no sea inferior a los honorarios pactados; en dicho evento, se recurrirá a los valores establecidos en éstos).
Las sumas resultantes, se reajustarán e indexarán aplicando la fórmula indicada en la parte motiva de esta sentencia. TERCERO.- Declarar, que para efectos pensionales, se debe computar el periodo comprendido entre el entre el 24 de junio de 2002 y el 31 de marzo de 2012. En tal virtud, el DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL le cancelará los correspondientes aportes patronales al fondo de pensiones al que se encuentre afiliada la accionante; y la entidad debe calcular el ingreso base, tomando como base el salario que percibía en las respectivas épocas una asesora jurídica adscrita a la planta de personal de la institución (siempre que no sea inferior a los honorarios pactados; en dicho evento, se recurrirá a los valores establecidos en éstos).
A su vez, la demandante debe acreditar las cotizaciones realizadas, y en el evento de que no lo hubiera hecho, le corresponde satisfacer esa obligación en la cuota parte correspondiente.
CUARTO. - Denegar las demás pretensiones de la demanda.
QUINTO. - Condenar en costas al DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL. Por Secretaría, liquídense.
SEXTO. La sentencia se debe cumplir en el término establecido en el artículo 192 del CPACA “[…]”. 4.2.3. Contra la anterior decisión el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social presentó recurso de apelación que fue decidido en providencia del 9 de junio de 2022 por la Subsección A, Sección Segunda del Consejo de Estado, así: “[…] Primero: Modificar el ordinal primero de la sentencia del 13 de diciembre de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda que, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, interpuso la señora María Ruth Soto Botello, así: Radicación: 11001 03 15 000 2023 06785 00 Accionante: María Ruth Soto Botello 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co «PRIMERO.- Declarar la nulidad de los oficios 20156100228961 del 9 de marzo de 2015 y 20156100410871 del 28 de abril de la misma anualidad (suscritos por la subdirectora e contratación del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social); a través de los cuales, le negaron a la demandante la existencia de la relación laboral que se gestó entre el 14 de septiembre de 2006 y el 31 de marzo de 2012, y se resolvió un recurso de apelación respectivamente.
Como consecuencia de lo anterior, declarar que entre María Ruth Soto Botello y el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social existió una relación de naturaleza laboral entre el 14 de septiembre de 2006 y el 31 de marzo de 2012.» Segundo: Modificar el ordinal segundo de la providencia apelada, en los siguientes términos: «SEGUNDO.- A título de restablecimiento del derecho, ordenar al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, reconocer y pagar a la señora María Ruth Soto Botello las prestaciones sociales causadas entre el 16 de febrero de 2011 y el 31 de marzo de 2012, para lo cual se tomará como base de liquidación el valor pactado por honorarios en los respectivos contratos de prestación de servicios.
Se precisa que las prestaciones a que haya lugar a pagar, solo deberán ser reconocidas por los tiempos efectivamente laborados, de acuerdo con los contratos de prestación de servicios, esto es, sin lugar a incluir los lapsos en los que entre estos, hubo interrupciones. Las sumas resultantes, se reajustarán e indexarán aplicando la fórmula indicada en la parte motiva de esta sentencia.» Tercero: Modificar el ordinal tercero del referido pronunciamiento al siguiente tenor: «TERCERO.- Declarar que para efectos pensionales, se debe computar el periodo comprendido entre el 14 de septiembre de 2006 y el 31 de marzo de 2012, para lo cual deberá observar el lapso efectivamente ejecutado de los contratos y las determinaciones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Para tales efectos, deberán tomar el ingreso base de cotización o IBC pensional de la demandante, dentro de los periodos laborados por prestación de servicios, excepto sobre los periodos sobre los cuales no se acreditó la relación laboral, incluidos aquellos sobre los cuales se declaró la prescripción, mes a mes, y si existe diferencia entre los aportes realizados por la señora Soto Botello como contratista y los que se debieron efectuar, cotizar al respectivo fondo de pensiones la suma faltante por concepto de aportes a pensión, solo en el porcentaje que les correspondía como empleadores.
Para efectos de la respectiva condena, deberá tomarse como base de liquidación el valor pactado por honorarios en los respectivos contratos. En ese sentido, la demandante deberá acreditar las cotizaciones que realizó al Sistema General de Seguridad Social en pensiones durante el tiempo que duraron los referidos vínculos contractuales, y en la eventualidad de que no las hubiese hecho o existiese diferencia en su Radicación: 11001 03 15 000 2023 06785 00 Accionante: María Ruth Soto Botello 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co contra, tendrá la carga de cancelar o completar, según el caso, el porcentaje que le incumbía como trabajador.
Cuarto: Adicionar un ordinal a la sentencia de primera instancia como a continuación se sigue: «NOVENO.- Declarar probada parcialmente la excepción de prescripción extintiva del derecho al reconocimiento y pago de las prestaciones sociales de la señora María Ruth Soto Botello, por el periodo comprendido entre el 14 de septiembre de 2006 y el 31 de diciembre de 2010.» Quinto: Confirmar en lo demás la sentencia recurrida.
Sexto: No condenar en costas de segunda de conformidad con lo expuesto en precedencia […]”. (Resaltado del original)
4.3. CUESTIÓN PREVIA Frente a la solicitud formulada por el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social consistente en ser desvinculado del presente trámite tutelar, la Sala observa que la entidad fue vinculada en atención a que fue la parte demandada en el proceso ordinario en el que se cuestiona la sentencia de segunda instancia, lo que supone que tiene interés en las resultas del proceso, razón por la que no se accederá a la solicitud.
4.4. ANÁLISIS DE LA SALA En el asunto bajo examen, se controvierte la sentencia del 9 de junio de 2022 proferida por la Subsección A, Sección Segunda del Consejo de Estado dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el nro. 2015 00841 01. Los reparos planteados por la accionante consisten en que dicha autoridad (i) no valoró todos los elementos de prueba que obraban dentro del plenario del proceso ordinario y que daban cuenta que sostuvo una relación laboral con el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social desde el 24 de junio de 2002 hasta el 31 de marzo de 2012 sin solución de continuidad, por lo que no había lugar a declarar la prescripción extintiva del derecho al reconocimiento y pago de las Radicación: 11001 03 15 000 2023 06785 00 Accionante: María Ruth Soto Botello 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co prestaciones sociales por el período comprendido entre el 14 de septiembre de 2006 y el 31 de diciembre de 2010 y (ii) que se pronunció sobre la vinculación de la señora Soto Botello con el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social durante los años 2002, 2003 2005, y 2006, sin que ello hubiere sido objeto del recurso de apelación. 4.4.1.
Frente al primero de los reparos, se tiene que, tratándose de tutela contra providencias judiciales, debe hacerse una cuidadosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, con el fin de evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios constitucionales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial.
El primero de los requisitos generales que el juez constitucional debe examinar para establecer si la acción de tutela es procedente contra providencia judicial es la relevancia constitucional. Al efecto, la Corte Constitucional, en la sentencia C – 590 de 2005, indicó que uno de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial es que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
En ese sentido, señaló que “el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes”15.
Lo anterior implica que el juez de tutela tiene el deber de expresar claramente las razones por las cuales el asunto planteado tiene relevancia 15 Corte Constitucional. Sentencia C – 590 del 8 de junio de 2005. M.P.: Jaime Córdoba Triviño. Radicación: 11001 03 15 000 2023 06785 00 Accionante: María Ruth Soto Botello 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co constitucional; de otro modo, si no lo hace, estaría involucrándose en aspectos que le corresponde resolver al juez natural y, precisamente, esta es la circunstancia que busca evitar el examen del requisito de relevancia constitucional.
En ese mismo sentido, en la citada sentencia C – 590 de 2005, la Corte precisó que “los fundamentos de una decisión de tutela contra una sentencia judicial deben aclarar con transparencia la relevancia iusfundamental del punto que se discute y el juez debe contraerse a estudiar esta cuestión y ninguna otra”. A partir de la mencionada sentencia C – 590, el concepto de la relevancia constitucional ha sido desarrollado por la jurisprudencia de la Corte Constitucional y en la sentencia SU – 573 de 2019 explicó que este requisito persigue tres finalidades16: (i) Restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales.
(ii) Preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad o de naturaleza económica. (iii) Impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces.
Por consiguiente, para que un asunto revista trascendencia constitucional deben estar reunidos los tres elementos que conforman el requisito de la 16 Corte Constitucional. Sentencia SU – 573 del 27 de noviembre de 2019. M.P.: Carlos Bernal Pulido. Este criterio ha sido reiterado, verbigracias, en las sentencias SU 128 de 2021 y SU 103 de 2022.
Radicación: 11001 03 15 000 2023 06785 00 Accionante: María Ruth Soto Botello 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co relevancia17. De manera que, si no se logra acreditar alguno de ellos, la acción de tutela será improcedente por no superar la relevancia constitucional.
El tercer criterio que conforma la relevancia constitucional busca impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces. Frente a este elemento la Corte Constitucional ha dicho que18 “la tutela no es una instancia o recurso adicional orientado a discutir asuntos de mera legalidad.
Según la jurisprudencia constitucional, “la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios”, pues la competencia del juez de tutela se restringe “a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección efectiva de los derechos [fundamentales] y no -se enfatiza- a problemas de carácter legal”.
En este orden de ideas, la tutela en contra de una sentencia dictada, en particular, por una Alta Corte, exige valorar, prima facie, si la decisión se fundamentó en una actuación arbitraria e ilegítima de la autoridad judicial, violatoria de derechos fundamentales. Solo así se garantizaría “la órbita de acción tanto de los jueces constitucionales, como de los de las demás jurisdicciones”, en estricto respeto a la independencia de los jueces ordinarios”.
Respecto de este último criterio de la relevancia constitucional, en la sentencia SU 215 de 2022, la Corte Constitucional reiteró que la tutela contra providencia judicial implica un juicio de validez y no un juicio de corrección respecto del fallo cuestionado, “circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial.
Como se expresó con claridad en la Sentencia SU-128 de 2021, este “enfoque impide que el mecanismo de 17 Sobre los demás elementos que componen la relevancia constitucional puede verse la sentencia del 29 de septiembre de 2022 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado. Expediente nro. 11001 0315 000 2022 02850 01. C.P.: Oswaldo Giraldo López. 18 Corte Constitucional.
Sentencia SU – 573 del 27 de noviembre de 2019. M.P.: Carlos Bernal Pulido. Radicación: 11001 03 15 000 2023 06785 00 Accionante: María Ruth Soto Botello 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co amparo constitucional sea utilizado indebidamente como una instancia adicional para discutir los asuntos de índole probatorio o de interpretación de la ley que dieron origen a la controversia judicial” (…)”. [Se destaca] En efecto, en aquellos casos en los que el interesado controvierte a través de la acción de tutela la valoración que el juez natural hizo sobre el acervo probatorio, o reprocha la convicción que genera en el fallador las pruebas allegadas al expediente, o la inconformidad en la que se sustenta el amparo radica en la interpretación de las normas de carácter legal que regulan el caso, resulta evidente que este mecanismo constitucional está siendo utilizado para reabrir el debate surtido en el proceso ordinario y como una instancia adicional, con lo cual se estaría desconociendo la autonomía e independencia del juez natural.
La Sala considera que, en este evento, no se cumple el requisito de relevancia constitucional, comoquiera que el tercer elemento que la compone, esto es, impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces, no está superado. Al respecto, se advierte que la acción de tutela está siendo utilizada por la parte accionante como una instancia adicional, dado que la petición de amparo la fundamentó en que la providencia proferida el 9 de junio de 2022 por la Subsección A, Sección Segunda, del Consejo de Estado, no valoró el material probatorio obrante en el plenario que daba cuenta que sostuvo una relación laboral desde el 24 de junio de 2002 hasta el 31 de marzo de 2012 sin solución de continuidad, por lo que no había lugar a declarar la prescripción extintiva del derecho al reconocimiento y pago de las prestaciones sociales por el período comprendido entre el 14 de septiembre de 2006 y el 31 de diciembre de 2010.
Radicación: 11001 03 15 000 2023 06785 00 Accionante: María Ruth Soto Botello 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De lo anterior, se desprende que la parte actora insiste a través de este mecanismo constitucional que trabajó para el Departamento Administrativo desde el 24 de junio de 2002 hasta el 31 de marzo de 2012 y que no se debió declarar la prescripción extintiva, aspectos que fueron analizados en la sentencia atacada conforme a las pruebas, normas y jurisprudencia que rige la materia; de modo que, en este caso, la petición de amparo está siendo utilizada como un recurso adicional al proceso ordinario para controvertir el análisis probatorio que hizo el juez natural de la causa en la providencia atacada.
La Sala destaca que el proceso judicial debate sobre las pretensiones, las excepciones y los hechos que proponen demandante y demandado, y que la decisión del juez se fundamenta precisamente en las razones de la demanda y de la contestación, las pruebas y el derecho que ellas ponen a su disposición, o, en los casos excepcionales que la ley prevé, de conformidad con las facultades oficiosas que tiene.
Por lo tanto, en los eventos en los cuales el juez decide precisamente sobre la controversia que se le ha planteado, otorgándole la razón a alguna de las partes, simplemente está ejerciendo las funciones que le han sido atribuidas por la Constitución y la ley, en el ámbito de sus competencias; y cualquier desconocimiento que a tales atribuciones hiciera el juez constitucional constituiría claramente un pronunciamiento por fuera de las competencias que le corresponden, utilizando además el trámite de una acción que no ha sido diseñada con ese propósito, como lo es la tutela.
En una condición de esta naturaleza, sería entonces el juez constitucional el que vulneraría el derecho al debido proceso constitucional, pues, sin competencia, entraría en la valoración legal y fáctica del proceso, para modificar una decisión del juez competente para conocer del caso, en el escaso término legal que le da la ley para pronunciarse, y siguiendo un procedimiento totalmente atípico para tal efecto, con el evidente riesgo de equivocarse en su decisión en un tema para el cual, valga decirlo, no tiene la formación requerida.
Radicación: 11001 03 15 000 2023 06785 00 Accionante: María Ruth Soto Botello 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Bajo dicho contexto, cuando el juez de la causa se limita a pronunciarse sobre las cuestiones fácticas y de derecho que fueron el objeto del debate, porque así le fueron planteadas por el demandante y el demandado en sus pretensiones, excepciones y hechos, resuelve simplemente la controversia que le ha sido sometida, atendiendo sus facultades constitucionales y legales; y no es el juez de constitucionalidad el llamado a decirle cómo debe decidir el caso en particular, rompiendo por demás el equilibrio entre las partes que precisamente se garantiza con el proceso diseñado para dirimir la controversia.
Asunto distinto se presenta cuando la decisión que se controvierte no ha atendido el debate planteado y sorprende a las partes con la decisión que se toma, cuando ella está por fuera de los planteamientos que en los hechos y en derecho han formulado demandante y demandado, pues, en este caso, la decisión puede comprometer el núcleo fundamental del debido proceso, en su elemento del derecho a la defensa, en la medida en que tal decisión no haya podido ser controvertida.
Pero es evidente que ese no es el supuesto en la decisión que aquí se examina, ya que la parte accionante no alega que el juez se haya desviado de los hechos o el derecho propuesto en el proceso. Acorde con las razones expuestas en precedencia, el tercer elemento de la relevancia constitucional no se cumple, porque la parte accionante está utilizando la acción de tutela como un recurso o instancia adicional para controvertir la valoración probatoria que hizo el juez natural de la causa, por lo que, frente a este reparo, será declarada improcedente la petición de amparo.
Por último, se pone de presente que la acción de tutela está dirigida en contra de una sentencia proferida por el Consejo de Estado, por lo que, de acuerdo con la jurisprudencia anotada, es necesario examinar si, prima facie, la decisión se fundamentó en una actuación arbitraria e ilegítima de la autoridad judicial, lo que en este evento no se observa, dado que, como Radicación: 11001 03 15 000 2023 06785 00 Accionante: María Ruth Soto Botello 20 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co se indicó, la parte actora cuestiona en el escrito de amparo la valoración probatoria que el juez competente hizo en la providencia censurada. 4.4.2.
De otro lado, frente al segundo reparo planteado por la accionante, esto es, el relacionado con que el juez de segunda instancia en el proceso ordinario se pronunció sobre aspectos que no fueron objeto del recurso de apelación, la Sala declarará improcedente la petición de amparo por no cumplir con el requisito de subsidiariedad. El artículo 86 de la Constitución Política establece que la acción de tutela solo procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable19.
La Corte Constitucional ha explicado que el requisito general de subsidiariedad envuelve tres eventos que conducen a la improcedencia de la acción de tutela contra providencia judicial20: (i) cuando el asunto está trámite; (ii) en el evento en que no se han agotado los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios y (iii) si se usa para revivir etapas procesales en donde se dejaron de emplear los recursos previstos en el ordenamiento jurídico.
Sin perjuicio de lo anterior, el Tribunal Constitucional ha establecido dos excepciones al requisito de subsidiariedad de la acción de tutela: (i) cuando el mecanismo ordinario de defensa no es idóneo ni eficaz para la protección inmediata de los derechos fundamentales y (ii) cuando se 19 La Corte Constitucional en la sentencia T-441 del 15 de julio de 2015.
M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez, dijo que los criterios a partir de los cuales debe analizarse si, efectivamente, en un caso concreto, se está ante la presencia de un perjuicio irremediable que habilite la procedencia transitoria del mecanismo de amparo constitucional son (i) que el perjuicio se produce de manera cierta y evidente sobre un derecho fundamental;
(ii) que el daño es inminente; (iii) que de ocurrir no existiría forma de reparar el daño producido; (iv) que resulta urgente la medida de protección para que el sujeto supere la condición de amenaza en la que se encuentra; y (v) que la gravedad de los hechos es de tal magnitud que hace evidente la impostergabilidad de la tutela como mecanismo necesario para la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales. 20 Corte Constitucional.
Sentencia T – 396 del 26 de junio de 2014. M.P.: Jorge Iván Palacio Palacio. Radicación: 11001 03 15 000 2023 06785 00 Accionante: María Ruth Soto Botello 21 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pretende evitar la configuración de perjuicio irremediable, el cual debe acreditarse que cumple con la características de ser inminente y grave, que requiere de la adopción de medidas de carácter urgente para superar el daño y, por lo tanto, que la protección constitucional es impostergable21.
Como se anotó en precedencia, en este caso, la accionante interpuso acción de tutela con el fin de controvertir la sentencia proferida el 9 de junio de 2022 porque en su concepto se pronunció frente a aspectos que no fueron objeto del recurso de apelación, específicamente, lo relativo a su vinculación con el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social durante los años 2002, 2003 2005, y 2006.
Bajo dicho contexto, la Sala considera que la acción de tutela deviene improcedente en los términos en los que se formuló, comoquiera que en contra de la providencia censurada es posible interponer el recurso extraordinario de revisión por la causal de nulidad originada en la sentencia, en la medida que, lo alegado tiene que ver con que la sentencia cuestionada transgredió el principio de congruencia, puesto que, en criterio del actor se abordó más allá de lo pedido en el recurso de apelación. Al efecto, esta Corporación ha puntualizado que la causal de revisión contenida en el numeral 5 del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, esto es, la nulidad originada en la sentencia, “[s]e puede configurar cuando el fallo objeto de revisión ha desatendido la congruencia interna y/o la externa, pues, en uno y otro caso, el fallador incurre en una clara violación del debido proceso, artículo 29 constitucional, dado que la providencia proferida en esos términos resulta contraria a las formas propias de cada juicio, en específico, la falta de competencia del juez para abordar asuntos frente a los cuales no se podía pronunciar […]”22. 21 Sentencia T-150 de 2016. 22 Sala Especial de Decisión 22, sentencia de 2 de febrero de 2016, proferida en el expediente con radicado núm. 11001-03-15-000-2015-02342-00 (REV), C.P. Alberto Radicación: 11001 03 15 000 2023 06785 00 Accionante: María Ruth Soto Botello 22 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ello significa que es procedente el recurso extraordinario de revisión cuando lo alegado es el desconocimiento del principio de congruencia, que se entiende como el deber legal de los funcionarios judiciales de no incurrir en fallos ultrapetita, extrapetita o minuspetita.
Además, esta Corporación ha explicado que la congruencia externa se refiere a que la sentencia debe estar en armonía con lo pedido y alegado por las partes y, a su turno, la congruencia interna, es la coherencia que debe existir entre lo dispuesto en la parte resolutiva y lo señalado en la parte motiva de la providencia23. De contera, como la parte actora reprocha que la Subsección A, Sección Segunda del Consejo de Estado se pronunció sobre aspectos que no fueron objeto del recurso de apelación, la Sala considera que el interesado tiene a su alcance el recurso extraordinario de revisión que constituye el mecanismo idóneo para ventilar este reproche.
A lo que se agrega que, tampoco se probó ni alegó por la accionante la ocurrencia de un perjuicio irremediable. Por consiguiente, la Sala declarará la improcedencia de la acción de tutela por no cumplir con el tercer criterio de la relevancia constitucional y con el requisito de subsidiariedad. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, Yepes Barreiro.
También puede verse la sentencia proferida por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, el 19 de marzo de 2020, radicación número 11001-03-25-000-2013-00034-00 (0089-13), C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. 23 Sala Especial de Decisión 22, sentencia de 2 de febrero de 2016, proferida en el expediente con radicado núm. 11001-03-15-000-2015-02342-00 (REV), C.P. Alberto Yepes Barreiro.
Radicación: 11001 03 15 000 2023 06785 00 Accionante: María Ruth Soto Botello 23 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co F A L L A PRIMERO: NEGAR la solicitud de desvinculación formulada por el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social.
SEGUNDO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela instaurada por la señora María Ruth Soto Botello, según lo explicado en precedencia.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
CUARTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, si no fuere impugnada oportunamente en los términos señalados por la Ley. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente Consejera de Estado Consejero de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.