1 Radicado: 68001-23-33-000-2015-00385-02 (3226-2021) Demandante: UGPP Demandado: Juan Manuel Vega Maldonado CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá D.C., trece (13) de octubre de dos mil veintidós (2022) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 68001-23-33-000-2015-00385-02 (3226-2021) Demandante: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN1 Demandado: JUAN MANUEL VEGA MALDONADO Tema: Lesividad.
Sustitución pensión gracia a favor de hijo estudiante mayor de edad. Improcedencia de condena en costas de primera instancia. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA Ley 1437 de 2011 O-180-2022 ASUNTO La Subsección decide el recurso de apelación formulado por la parte demandante contra la sentencia proferida el 26 de enero de 2021 por el Tribunal Administrativo de Santander que negó las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES La UGPP en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que consagra el artículo 138 de la Ley 1437 del 20112, formuló en síntesis las siguientes: Pretensiones3 1. Declarar la nulidad de la Resolución RDP 034913 del 31 de julio de 2013 por medio de la cual la UGPP ordenó el reconocimiento de una pensión de sobreviviente a favor del señor Juan Manuel Vega Maldonado. 2.
A título de restablecimiento del derecho, condenar al demandado a pagar o reintegrar a favor de la entidad libelista la totalidad de las sumas de dinero pagadas en exceso por dicho concepto. 1 En adelante UGPP. 2 «Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo», en adelante CPACA. 3 Índice 2 del registro de SAMAI. 2 Radicado: 68001-23-33-000-2015-00385-02 (3226-2021) Demandante: UGPP Demandado: Juan Manuel Vega Maldonado 3.
Conminar a que la condena se ajuste con base en el índice de precios al consumidor, conforme al artículo 187 del CPACA. 4. Condenar en costas procesales a la parte pasiva del litigio. Fundamentos fácticos relevantes4 1. La señora Adela Maldonado Maldonado laboró al servicio de la Secretaría de Educación de Santander, a partir del 20 de mayo de 1968 y hasta el 1.º de agosto de 2002, con una vinculación de orden nacionalizada, nombrada mediante Decreto 871 del 10 de mayo de 1968. 2.
Mediante Resolución 006197 del 30 de marzo de 1998, la extinta Caja Nacional de Previsión Social ordenó el reconocimiento de una pensión gracia, en una cuantía de $480.834,82, efectiva a partir del 28 de abril de 1997. 3. La anterior prestación fue reliquidada a través de las Resoluciones 18272 del 17 de septiembre de 2003 y 43206 del 17 de septiembre de 2007, en punto de incluir nuevos factores salariales, cuya cuantía final se elevó a la suma de $519.297,53, con efectos fiscales desde el 10 de mayo de 2004. 4.
La señora Maldonado Maldonado falleció el 26 de mayo de 2012. 5. Con ocasión de ello, el señor Juan Manuel Vega Maldonado, en su calidad de hijo mayor «incapacitado por razones de estudio», solicitó ante la UGPP el reconocimiento y pago de una pensión de sobrevivientes, de conformidad con la Ley 797 de 2003. 6. La entidad libelista por medio de la Resolución RDP 006603 del 14 de febrero de 2013 negó el derecho instado, al considerar que no reunía los requisitos previstos por la ley para ello.
Esta decisión fue confirmada por la Resolución RDP 019828 del 30 de abril del mismo año. 7. Luego, la Resolución RDP 034913 del 31 de julio de 2013, en cumplimiento de un fallo de tutela proferido el 16 de julio de 2013 por el Juzgado Tercero de Familia de Bucaramanga, concedió la pensión de sobrevivientes a favor del señor Vega Maldonado, en una cuantía del 100% de la prestación que en vida gozaba la señora Adela Maldonado Maldonado, a partir del 27 de mayo de 2012, la cual sería pagadera hasta el 10 de noviembre de 2014.
DECISIONES RELEVANTES EN LA AUDIENCIA INICIAL La fijación del litigio es la piedra basal del juicio por audiencias de allí que la relación entre ella y la sentencia es la de «tuerca y tornillo»5, porque es guía y ajuste de esta última. De esta manera se preserva la congruencia que garantiza el debido proceso, razón por la cual el juez al emitir la sentencia debe resolver el litigio en forma concordante con los hechos, las pretensiones, las excepciones; puntos que fueron condensados y validados por las partes al 4 Índice 2 del registro de SAMAI. 5 Módulo Audiencia inicial y audiencia de pruebas.
EJRLB. (2015). 3 Radicado: 68001-23-33-000-2015-00385-02 (3226-2021) Demandante: UGPP Demandado: Juan Manuel Vega Maldonado precisar el «acuerdo sobre el desacuerdo» en la audiencia inicial. De allí que los problemas jurídicos adecuadamente formulados y aceptados por los sujetos procesales se convierten en una eficiente guía para el decreto de las pruebas, las alegaciones, la sentencia y sustentación de los recursos pertinentes.
Por lo dicho, la audiencia inicial es el punto de partida más legítimo y claro para fundamentar adecuadamente la sentencia. Fechas de la audiencia inicial: 10 de febrero de 2016 y continuación el 16 de mayo de 2019. Resumen de las principales decisiones Excepciones previas (art. 180-6 CPACA) «[…] ACTO ADMINISTRATIVO DEMANDADO NO ES OBJETO DE CONTROL.
El acto administrativo demandado sí es susceptible de ser demandado ante esta jurisdicción, ya que está creando una situación jurídica para el señor Manuel Vega Maldonado, cual es, el reconocimiento de la pensión de sobreviviente, por lo que no se puede tener como un simple acto de ejecución; y, si lo pretendido por la entidad es que se retire del ordenamiento jurídico dicho acto que se encuentre vigente y ejecutoriado, lo procedente es que ésta demande su propio acto […] AUSENCIA DE CONCILIACIÓN PREJUDICIAL COMO REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD.
La pensión es una prestación periódica irrenunciable, las condiciones para su reconocimiento están señaladas en la ley y ella no puede ser objeto de negociación por ninguno de los extremos, por ser de orden público. […] COSA JUZGADA. […] de acuerdo con el artículo 303 del Código General del Proceso solo las sentencias ejecutoriadas proferidas en un proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada frente a la legalidad de los actos.
Lo anterior por cuanto, no hay identidad de objeto, porque la acción de tutela propugnó por la salvaguarda de los derechos fundamentales del accionante mientras que el presente proceso está representado en el examen de legalidad de los actos demandados. […] FALTA DE LEGITIMIDAD EN LA CAUSA POR PASIVA. […] En consonancia con lo anterior, se concluye que es posible que la administración demande su propio acto administrativo y que el destinatario del mismo sea llamado al proceso, como sucedió en el caso que nos ocupa […] Se deja constancia que el despacho no encuentra configurada excepción previa que deba ser declarada de oficio. […]».
(Índice 2 del registro de SAMAI). La decisión se notificó en estrados y la parte demandada presentó recurso de apelación, el cual fue desatado por parte del despacho del presente magistrado ponente, mediante providencia del 24 de octubre de 2018 (índice 2 del registro de SAMAI) que confirmó el auto emitido en audiencia inicial que declaró no probadas las excepciones propuestas por la parte pasiva.
Fijación del litigio (art. 180-7 CPACA) El litigio se fijó en los siguientes términos: «[…] Si hay lugar a declarar la nulidad de la Resolución Nº RDP 034913 del 31 de julio de 2013, por medio de la cual la UGPP reconoció la pensión de sobreviviente a favor de JUAN MANUEL VEGA MALDONADO, a partir del 27 de mayo de 2012 en cuantía del 100%.
Para ello se debe determinar: i) si el demandado cumplía con los requisitos establecidos en la ley para hacerse acreedor a la pensión de sobreviviente, ii) si a título de restablecimiento del derecho hay lugar a ordenar 4 Radicado: 68001-23-33-000-2015-00385-02 (3226-2021) Demandante: UGPP Demandado: Juan Manuel Vega Maldonado restituir los dineros pagados, por concepto de la pensión de sobreviviente, iii) si ha operado el fenómeno de la prescripción. […]».
(Índice 2 del registro de SAMAI). Se notificó la decisión en estrados y no se interpusieron recursos. SENTENCIA APELADA6 El a quo profirió sentencia escrita el 26 de enero de 2021 en la cual negó las pretensiones de la demanda, con fundamento en las siguientes consideraciones: Indicó que la sustitución de la pensión gracia es compatible con la de la pensión ordinaria de jubilación, teniendo en cuenta una serie de razones de orden lógico y de naturaleza teleológica.
Agregó que, aunque sus causas jurídicas son distintas, comparten la misma finalidad como lo es el amparo de la familia más próxima de quien antes de fallecer adquirió este derecho. Acto seguido, puntualizó que, si bien las normas que regulan la sustitución pensional al momento del fallecimiento de la señora Adela Maldonado Maldonado (26 de mayo de 2012), eran las contempladas en la Ley 100 de 1993, se observa que las personas que estaban excluidas de su aplicación, como es el caso de los docentes, su situación jurídica se encontraba gobernada por la Ley 71 de 1988 y el Decreto 1160 de 1989.
Efectuó un análisis de las pruebas aportadas al plenario a fin de exponer que de los certificados expedidos por la Universidad Santo Tomás se desprende que el demandado había culminado materias del programa de negocios internacionales, en el primer período del año 2011. Empero, lo cierto es que éste no había optado por el título profesional, pues para ello la naturaleza de la carrera exige la presentación de exámenes preparatorios o trabajo de investigación, siendo esta última modalidad la optada por el señor Vega Maldonado, el cual fue aprobado mediante acta 474 del 19 de junio de 2012.
Bajo dicha intelección, se remitió a la sentencia T-664 de 2015 expedida por la Corte Constitucional, en cuanto en aquella oportunidad sostuvo que resultaba indispensable verificar por parte de la entidad encargada del pago de las mesadas pensionales, el cumplimiento de las horas presenciales o no presenciales de estudio, así como los requisitos de grado que adelanta el estudiante, sin importar que tenga o no una matrícula vigente.
Lo anterior, con el fin de argüir que la condición de estudiante no solo se ostenta cuando se cursa uno de los semestres académicos que conforma el ciclo del programa, sino también por estar en cumplimiento de los requisitos adicionales que se exigen para obtener el título (pasantías o preparatorios). En estos términos, consideró que el señor Juan Manuel Vega Maldonado se encontraba en condición de vulnerabilidad por el hecho de la dependencia económica que ostentaba respecto de la causante y al haberse acreditado su calidad de estudiante, de ello que se hizo acreedor de la pensión de sobrevivientes, por lo que concluyó que no tienen vocación de prosperidad las 6 Índice 2 del registro de SAMAI. 5 Radicado: 68001-23-33-000-2015-00385-02 (3226-2021) Demandante: UGPP Demandado: Juan Manuel Vega Maldonado pretensiones de la demanda y condenó en costas a la autoridad demandante por haber resultado vencida en el proceso.
RECURSO DE APELACIÓN7 La UGPP interpuso recurso de alzada contra la decisión reseñada anteriormente y solicitó que esta sea revocada, y en su lugar, se accediera a las pretensiones de la demanda. Al respecto, manifestó que el tribunal de primera instancia cometió una equivocación en la interpretación de la norma aplicable al caso, pues el demandado no se hizo beneficiario de la sustitución pensional, habida cuenta de que, tal como se constata de las constancias expedidas por la Universidad Santo Tomás, aquel no cursaba ningún tipo de estudios, por lo que carecía del estatus de estudiante al momento del deceso de la señora Adela Maldonado Maldonado, de conformidad con las previsiones normativas de las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003.
Para fundamentar su postura, indicó que el ente universitario certificó que el señor Vega Maldonado finalizó sus estudios de pregrado en el primer período del año 2011, y solo hasta el 26 de noviembre de 2012, mediante acta núm. 589, fue aprobada la homologación de materias y trámite de matrícula para el semestre académico de febrero a junio de 2013.
Continuó su razonamiento al señalar que la orden a título de restablecimiento del derecho resulta procedente, por cuanto el demandado obró de mala fe ante la administración al insistir en que tenía un derecho adquirido financiado con recursos públicos de la seguridad social, lo cual genera un desequilibrio en el sistema. Al respecto, efectuó un recuento del principio de la buena fe y su tratamiento jurisprudencial frente a la devolución de prestaciones, para concluir que el señor Juan Manuel Vega Maldonado debía restituir a favor de la UGPP las sumas por dicho concepto que fueron pagadas en exceso.
Finalmente, aseveró que no guarda asidero jurídico la condena en costas impuesta en primera instancia en contra de la entidad libelista, por cuanto esta sanción no fue prevista para eventos como el presente en el que se discute un bien jurídico público, como lo es el patrimonio estatal, cuando es la misma entidad administrativa la que demanda su propio acto en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en la modalidad de lesividad.
SOBRE LA ETAPA DE ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA Una vez presentado el recurso de apelación por la parte demandante, al estar dentro del término procesal correspondiente, el Despacho ponente mediante auto del 24 de noviembre de 2021, admitió el recurso de alzada y, en concordancia con el artículo 212 del CPACA y el ordinal 5.° del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021 a través del cual se modificó el artículo 247 del CPACA, dispuso que por Secretaría, dentro de los 10 días siguientes a la ejecutoria de mencionada providencia, pasara el expediente al Despacho para dictar sentencia, salvo que las partes presenten solicitud probatoria. 7 Índice 2 del registro de SAMAI. 6 Radicado: 68001-23-33-000-2015-00385-02 (3226-2021) Demandante: UGPP Demandado: Juan Manuel Vega Maldonado En cumplimiento de lo anterior y en atención a la constancia del 14 de marzo de 2022, proferida por la Secretaría, visible a índice 9 del registro de SAMAI, en la cual se indicó que no hubo solicitud de pruebas, se procede a decidir de fondo el asunto.
CONSIDERACIONES Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto. De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación, el cual en el presente caso únicamente lo interpuso la parte demandante.
Problema jurídico En ese orden, el problema jurídico a resolver en esta instancia se resume en las siguientes preguntas: 1. ¿El señor Juan Manuel Vega Maldonado tenía derecho a la sustitución de la pensión gracia que le fue otorgada mediante Resolución RDP 034913 del 31 de julio de 2013 por parte de la UGPP, en su calidad de hijo mayor de edad estudiante de la causante, la señora Adela Maldonado Maldonado? 2.
¿Procede la condena en costas de primera instancia en contra de la UGPP al haberse denegado las pretensiones de la demanda? Primer problema jurídico ¿El señor Juan Manuel Vega Maldonado tenía derecho al pago de la sustitución de la pensión gracia que le fue otorgada mediante Resolución RDP 034913 del 31 de julio de 2013 por parte de la UGPP, en su calidad de hijo estudiante mayor de edad de la causante, la señora Adela Maldonado Maldonado? Al respecto, la Subsección sostendrá la siguiente tesis: al demandante, en su acreditada calidad de hijo estudiante mayor de edad, le asistía el derecho al reconocimiento y pago de una sustitución de la pensión gracia que en vida gozaba su madre, la señora Adela Maldonado Maldonado, por los argumentos que se esbozan a continuación. Régimen legal de la sustitución pensional La Constitución Política de 1991, en su artículo 48 previó que la seguridad social sería un servicio público obligatorio que se presta bajo la dirección, coordinación y control del Estado, con observancia de los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que determine la ley. 7 Radicado: 68001-23-33-000-2015-00385-02 (3226-2021) Demandante: UGPP Demandado: Juan Manuel Vega Maldonado En ese orden, a través de la Ley 100 de 1993, el legislador organizó el Sistema de Seguridad Social Integral, en lo que tiene que ver con el régimen de pensiones, su objetivo fue garantizar a la población el amparo contra las eventualidades derivadas de la vejez, la invalidez y la muerte, mediante el reconocimiento de las pensiones y prestaciones que se determinan en la citada ley.
Así, con la finalidad de atender la contingencia derivada de la muerte, el legislador previó la denominada pensión de sobrevivientes y sustitución pensional, como una prestación dirigida a suplir la ausencia repentina del apoyo económico que brindaba el afiliado al grupo familiar y, por ende, evitar que su deceso se traduzca en un cambio sustancial de las condiciones mínimas de subsistencia de las personas beneficiarias de dicha prestación. Es decir, que su reconocimiento se fundamenta en normas de carácter público y constituye un desarrollo del principio de solidaridad.
Al respecto, la Corte Constitucional en sentencia C-1094 de 2003, manifestó: «[…] Por su parte, el legislador ha dispuesto que el sistema general de pensiones tiene por objeto garantizar a la población, el amparo contra las contingencias derivadas de la vejez, la invalidez y la muerte, mediante el reconocimiento de las pensiones y prestaciones que se determinan en ley, así como propender por la ampliación progresiva de cobertura a los segmentos de población no cubiertos con un sistema de pensiones.
La pensión de sobrevivientes constituye entonces uno de los mecanismos instituidos por el legislador para la consecución del objetivo de la seguridad social antes mencionado. La finalidad esencial de esta prestación social es la protección de la familia como núcleo fundamental de la sociedad, de tal suerte que las personas que dependían económicamente del causante puedan seguir atendiendo sus necesidades de subsistencia, sin que vean alterada la situación social y económica con que contaban en vida del pensionado o afiliado que ha fallecido.
Por ello, la ley prevé que, en aplicación de un determinado orden de prelación, las personas más cercanas y que más dependían del causante y compartía con él su vida, reciban una pensión para satisfacer sus necesidades. […]» (Se subraya). Beneficiarios de la sustitución pensional En cuanto a la normativa que prevé la sustitución pensional, esta Subsección en diferentes oportunidades8 ha considerado que las disposiciones aplicables son aquellas vigentes al momento del fallecimiento del causante.
Del mismo modo, la sentencia de unificación SUJ-029-CE-S2 del 11 de agosto de 2022 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, si bien fijó las reglas jurisprudenciales respecto del requisito de convivencia exigido al grupo de beneficiarios del causante en su calidad de cónyuge o compañero permanente para la sustitución de la pensión gracia, también abordó el estudio sobre las normas que regulan esta figura, las cuales hacen referencia a las vigentes para la fecha del fallecimiento del pensionado o del docente, bajo la aclaración de que cuando se presenta el deceso del trabajador que tenía un 8 Ver, entre otras, sentencias del 10 de noviembre de 2005.
Exp. 3496-04 y del 2 de octubre de 2008. Exp. 2638-2014. 8 Radicado: 68001-23-33-000-2015-00385-02 (3226-2021) Demandante: UGPP Demandado: Juan Manuel Vega Maldonado derecho consolidado se está en el campo de la sustitución pensional, mientras que cuando quien muere es el afiliado se habla de pensión de sobrevivientes. En ese orden, se destaca que en lo relativo a las precisiones efectuadas en el proveído en mención frente al marco normativo que gobierna a los casos como el particular, se partió de la premisa general según la cual la norma aplicable es la contenida en el Sistema General de Pensiones, siempre que esta se encontrare vigente a la fecha del fallecimiento del causante, conforme se señaló: «[…] 107.
En este punto es pertinente destacar que el artículo 279 de la Ley 100 de 1993, también exceptuaba a los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. Posteriormente, el artículo 81 de la Ley 812 de 2003 dispuso que los docentes vinculados después de su entrada en vigencia tendrán “los derechos pensionales del régimen pensional de prima media establecido en las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003”.
Y, para los vinculados antes “gozan del mismo régimen de pensión ordinaria de jubilación para los servidores públicos del orden nacional previsto en la Ley 33 de 1985”9. Entonces tal como lo ha dicho la jurisprudencia de esta Corporación los docentes en materia pensional gozan de una pensión que no es especial, sino que dependiendo de la fecha de vinculación se rige por las normas para la pensión ordinaria de jubilación anteriores o las del SGSSP. 108.
Ahora bien, retomando el carácter especial de la pensión gracia se tiene que, en todo caso, la referida característica no excluye la procedencia de la sustitución pensional conforme las previsiones generales vigentes para la fecha de fallecimiento del docente. No obstante, en este punto se resalta que como la pensión gracia no requiere aportes ni afiliación a la Caja Nacional de Previsión Social, la aplicación de las normas generales procederá en tanto sean compatibles con aquella. 109.
La remisión a las normas generales consta en el Acto Legislativo 01 de 2005, el cual constitucionalizó que: “Los requisitos y beneficios para adquirir el derecho a una pensión de invalidez o de sobrevivencia serán los establecidos por las leyes del Sistema General de Pensiones". Por ello, la Corte Constitucional consideró que “Esta regla constitucional impide la aplicación ultractiva de regímenes de pensiones de sobrevivientes anteriores a la Ley 100 de 1993”.
En consecuencia, para el caso de la pensión gracia, en materia de sustitución pensional es improcedente aplicar la Ley 71 de 1988, reglamentada por el Decreto 1160 de 1989, por ser normas anteriores a la Ley 100 de 1993. Sin perjuicio de la protección de los derechos adquiridos o situaciones consolidadas bajo su vigencia. […] 122.
De esta forma, la aplicación de la Ley 100 de 1993 en materia de pensión gracia sobre la convivencia para los beneficiarios del docente que laboró 20 años de servicio, se explica en tanto como norma general complementa una pensión especial; pero, a la luz de los principios de razonabilidad y proporcionalidad no puede conllevar a que también proceda el reconocimiento de la pensión gracia de sobrevivientes con 50 semanas de cotización, porque la vocación de sustituibilidad de una pensión creada como especial y transitoria no puede llevar a perpetuar una regulación de un tiempo pretérito (1913), creada para compensar salarialmente a los maestros de primaria de las regiones apartadas. […]».
(Negritas del texto). 9 Sentencia de unificación SUJ-014-CE-S2-19 del 25 de abril de 2019, proceso con radicado 68001-23- 33-000-2015-00569-01(0935-17). 9 Radicado: 68001-23-33-000-2015-00385-02 (3226-2021) Demandante: UGPP Demandado: Juan Manuel Vega Maldonado En igual sentido, a lo largo de este proveído el Consejo de Estado indicó que el Acto Legislativo 01 de 2005 introdujo a nuestro ordenamiento nuevos criterios como el de la equidad y la sostenibilidad financiera del sistema de seguridad social, por cuanto este dispone de recursos limitados que debían ser distribuidos de acuerdo con las necesidades de la población. Puntualmente respecto a la pensión de sobrevivientes, la referida adición normativa trazó que para su reconocimiento debía remitirse a las leyes del Sistema General de Pensiones (Ley 100 de 1993 modificada por la Ley 797 de 2003), que son las que contienen los requisitos para lo propio; ello bajo la regla general según la cual, la norma que gobierna la situación pensional es la vigente para la fecha del deceso del causante.
En suma, se colige que la circunstancia de muerte del docente o del pensionado habilita a los beneficiarios para reclamar la sustitución de la pensión gracia, pues esta resulta sustituible conforme a las reglas generales en materia pensional, lo que fuerza a remitirse a los preceptos vigentes para la fecha del deceso. Entendimiento anterior el cual excluye la aplicación de la Ley 71 de 1988 y el artículo 7.º del Decreto 1160 de 1989, si el fallecimiento ocurre en vigencia de la Ley 100 de 1993.
En ese sentido, en razón a que el deceso de la señora Adela Maldonado Maldonado (causante de la pensión gracia) se produjo el 26 de mayo de 201210, es por lo que, frente a la sustitución pensional estaba vigente la Ley 100 de 1993 que en lo pertinente fue modificada por la Ley 797 de 2003, y preceptuó en su artículo 47 quiénes serían los beneficiarios de la pensión de sobrevivientes, así: «Artículo 47.
Beneficiarios de la Pensión de Sobrevivientes. Son beneficiarios de la pensión de sobrevivientes: a) En forma vitalicia, el cónyuge o la compañera o compañero permanente o supérstite, siempre y cuando dicho beneficiario, a la fecha del fallecimiento del causante, tenga 30 o más años de edad. En caso de que la pensión de sobrevivencia se cause por muerte del pensionado, el cónyuge o la compañera o compañero permanente supérstite, deberá acreditar que estuvo haciendo vida marital con el causante hasta su muerte y haya convivido con el fallecido no menos de cinco (5) años continuos con anterioridad a su muerte; […] c) <Apartes tachados INEXEQUIBLES> Los hijos menores de 18 años; los hijos mayores de 18 años y hasta los 25 años, incapacitados para trabajar por razón de sus estudios y si dependían económicamente del causante al momento de su muerte, siempre y cuando acrediten debidamente su condición de estudiantes y cumplan con el mínimo de condiciones académicas que establezca el Gobierno; y, los hijos inválidos si dependían económicamente del causante, esto es, que no tienen ingresos adicionales, mientras subsistan las condiciones de invalidez.
Para determinar cuando hay invalidez se aplicará el criterio previsto por el artículo 38 de la Ley 100 de 1993; […] 10 Según el hecho sexto del escrito de demanda, el cual fue catalogado como cierto por la parte demandada en la contestación de la misma. 10 Radicado: 68001-23-33-000-2015-00385-02 (3226-2021) Demandante: UGPP Demandado: Juan Manuel Vega Maldonado - Expresión “esto es, que no tienen ingresos adicionales” declarada INEXEQUIBLE, y la expresión “si dependían económicamente del causante” declarada EXEQUIBLE, por los cargos analizados por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-066-16 de 17 de febrero de 2016, Magistrado Ponente Dr. Alejandro Linares Cantillo. - Expresiones 'invalidez' en letra itálica declaradas EXEQUIBLES por La Corte Constitucional mediante Sentencia C-458-15 según Comunicado de Prensa de 22 de julio de 2015, Magistrada Ponente Dra. Gloria Stella Ortiz Delgado. - Aparte subrayado declarado EXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-451-05 de 3 de mayo de 2005, Magistrada Ponente Dra. Clara Inés Vargas Hernández. - Aparte tachado declarado INEXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-1094-03 de 19 de noviembre de 2003, Magistrado Ponente Dr. Jaime Córdoba Triviño. […]».
(Subrayas del texto original). Conforme a la normativa en cita, se observa que son tres las condiciones que deben concurrir en el Sistema General de Pensiones, para que el beneficiario en calidad de hijo estudiante pueda acceder a la aludida prestación, a saber: i) demostrar el grado de parentesco referido, esto es, ser hijo del pensionado fallecido; ii) tener entre 18 y 25 años y encontrarse incapacitado para laborar en razón de los estudios siempre y cuando acredite la calidad como estudiante y, iii) haber sido económicamente dependiente del causante.
El artículo 47 de la Ley 100 de 1993, fue parcialmente reglamentado por el Decreto 1889 de 1994, el cual, en lo concerniente al cumplimiento del requisito de la condición de estudiante para el hijo mayor de edad, previó en el artículo 15 que: «[…] para los efectos de la pensión de sobrevivientes, los hijos estudiantes de 18 años o más años de edad y hasta 25, deberán acreditar la calidad de tales, mediante certificación auténtica expedida por el establecimiento de educación formal básica, media o superior, aprobado por el Ministerio de Educación, en el cual se cursen los estudios, con una intensidad de por lo menos 20 horas semanales […]».
Posteriormente, el literal c) del artículo 47 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 13 de la Ley 797 de 2003, fue objeto de estudio por parte de la Corte Constitucional a través de la sentencia C-1094 de 2003. En dicha oportunidad se declaró inexequible el aparte que otorgó la potestad al Gobierno Nacional de reglamentar la condición de estudiante que debía ser acreditado por el hijo mayor de edad beneficiario de la pensión de sobrevivientes.
Al respecto, sostuvo que en virtud del artículo 48 de la Constitución Política «[…] compete al Congreso de la República la determinación de las condiciones y requisitos para ser beneficiario del sistema general de pensiones. Por ello, al ser una atribución que la Carta asigna expresamente al legislador, éste no está facultado para desprenderse, con carácter indefinido o permanente del ejercicio de tales atribuciones […]».
En virtud a lo anterior, la Sección Segunda del Consejo de Estado, a través de sentencia del 11 de octubre de 200711 declaró la nulidad del artículo 15 del 11 Radicación número: 11001-03-25-000-2005-00157-01(7426-05). 11 Radicado: 68001-23-33-000-2015-00385-02 (3226-2021) Demandante: UGPP Demandado: Juan Manuel Vega Maldonado Decreto 1889 de 1994, al indicar que: «[…] el Ejecutivo con el acto acusado, no sólo asumió una competencia que no le fue Constitucionalmente atribuida, sino que además extralimitó el ejercicio de la potestad reglamentaria al restringir el alcance de la ley que reglamentó, cuando exigió que el beneficiario de la pensión de sobreviviente cursara específicamente un nivel de educación formal básica, media o superior, con una intensidad de por lo menos 20 horas semanales […]».
Con ocasión de ello, el Congreso de la República a través de la Ley 1574 de 201212, cuyo objetivo principal fue el de «definir las condiciones mínimas que se deben reunir para acreditar la condición de estudiante por parte de los hijos del causante, mayores de 18 y hasta los 25 años cumplidos, imposibilitados para trabajar por razón de sus estudios y que dependían económicamente del causante al momento de su fallecimiento, para efectos de ser reconocida la pensión de sobrevivientes13», en su artículo 2.º previó: «ARTÍCULO
2. DE LA CONDICIÓN DE ESTUDIANTE. Para efectos del reconocimiento de la pensión de sobreviviente en los hijos del causante que tengan la calidad de estudiantes enmarcados en el artículo anterior, se deberán acreditar los siguientes requisitos: Certificación expedida por el establecimiento de educación formal de preescolar, básica, media o superior, autorizado por el Ministerio de Educación Nacional para el caso de las instituciones de educación superior y por las Secretarías de Educación de las entidades territoriales certificadas para el caso de los establecimientos de educación preescolar, básica y media, donde se cursen los respectivos estudios, en la cual conste que el estudiante cumplió con la dedicación a las actividades académicas curriculares con una intensidad académica no inferior a veinte (20) horas semanales. […]».
En este sentido, mientras persista una de tales situaciones especiales previstas en la ley, el hijo estudiante no podría verse privado del beneficio de la prestación, toda vez que la finalidad de su reconocimiento y pago no es otro que el de mantener un status económico que le permita a quien es incapaz de sostenerse financieramente en razón de sus estudios, continuar proveyéndose aún después de desaparecer su progenitor, pues el legislador quiso razonablemente que se le protegiera ante el hecho cierto de no poder valerse por sí mismo.
En tal caso, si el hijo imposibilitado para laborar por razones de sus estudios dependía económicamente del causante tendrá derecho a recibir la respectiva pensión, a pesar de ser mayor de edad, mientras demuestre que cumple con un compromiso académico como estudiante en un establecimiento educativo reconocido por el Ministerio de Educación Nacional, es decir, mientras se encuentre cursando un programa académico acreditado.
Tal acreditación de estudiante demanda desde luego la aportación de una certificación formalmente expedida por un establecimiento educativo reconocido y autorizado para impartir el servicio público de educación. Se resalta, que la situación de hijo beneficiario en su condición de incapacitado por razones de sus estudios, se mantendrá solo hasta que aquel cumpla los 12 «Por la cual se regula la condición de estudiante para el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes». 13 Artículo 1.° 12 Radicado: 68001-23-33-000-2015-00385-02 (3226-2021) Demandante: UGPP Demandado: Juan Manuel Vega Maldonado veinticinco (25) años de edad, en virtud de lo señalado en el artículo 47 literal c) de la Ley 100 de 1993, analizada en precedencia. Al respecto, la Corte Constitucional, a través de la sentencia C-451 de 2005, estudió la constitucionalidad del límite fijado por el legislador en el literal c) del artículo 47 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 13 de la Ley 797 de 2003, el cual consagra la posibilidad de que los «los hijos mayores de 18 años y hasta los 25 años» puedan ser beneficiarios de la pensión de sobrevivientes y señaló: «[…] el hijo mayor que ostenta la condición de estudiante también se encuentra en situación de vulnerabilidad por hallarse en una etapa de la vida, la adolescencia y los comienzos de la edad adulta, en la cual apenas se está estructurando su personalidad y se transita por el camino de la formación educativa, donde pretende adquirir un nivel de formación que le permita valerse por sí mismo en un futuro próximo, es decir, adquirir una identidad propia y autónoma frente a la de sus padres apta para procurarse su sustento sin depender económicamente de ellos […]».
(Negrita de la Subsección). Bajo dichas precisiones, la sustitución de la pensión o pensión de sobrevivientes a favor del hijo mayor de edad estudiante, tiene como finalidad proteger la educación como manera de dar cumplimiento a un fin esencial del Estado, en el sentido de garantizar al beneficiario su desarrollo profesional y lograr una mejor preparación para que este pueda ingresar a un mercado laboral y tener una vida en condiciones dignas.
De esta forma, es una medida que contribuye a la efectivización del derecho a la educación, así como de otros como el mínimo vital, la seguridad social, etc. Corolario, es claro que el hijo mayor de edad se encuentra en situación de vulnerabilidad, en razón a la dependencia económica del causante, la cual se deriva de la incapacidad del beneficiario para trabajar en razón de sus estudios, por lo que la sustitución de la pensión en este caso, se convierte en un medio para sobrevivir en condiciones dignas y respetar su derecho a la educación. Bajo las anteriores precisiones normativas y jurisprudenciales respecto de la sustitución pensional a favor de los hijos estudiantes, la Subsección procede a verificar si, en efecto, al demandado le asistía el derecho al reconocimiento de la prestación objeto de controversia, o si por el contrario, como lo afirma la entidad libelista, esta le fue otorgada sin el lleno de los requisitos legales al no haberse acreditado la calidad de estudiante.
En este orden de ideas, en el expediente se tiene probado lo siguiente: Ø Mediante Resolución 006197 del 30 de marzo de 1998 la extinta Cajanal (hoy UGPP) reconoció una pensión gracia a favor de la señora Adela Maldonado Maldonado, en una cuantía inicial de $480.834,82, efectiva a partir del 28 de abril de 1997. (Índice 2 del registro de SAMAI). Ø Posteriormente, la aludida prestación fue reliquidada a través de las Resoluciones 18272 del 17 de septiembre de 2003 y 43206 del 17 de septiembre de 2007, en el sentido de incluir nuevos factores salariales en 13 Radicado: 68001-23-33-000-2015-00385-02 (3226-2021) Demandante: UGPP Demandado: Juan Manuel Vega Maldonado ingreso base de liquidación, cuya cuantía se elevó finalmente a un valor de $519.297,53, con efectos fiscales a partir del 10 de mayo de 2004.
La titular de dicho beneficio pensional falleció el 26 de mayo de 2012, tal como se advierte del hecho sexto de la demanda, aspecto el cual no fue controvertido por las partes. (Ibidem). Ø La Resolución RDP034913 del 31 de julio de 2013 reconoció una pensión de sobrevivientes a favor del demandado, en cumplimiento de un fallo de tutela proferido por el Juzgado Tercero de Familia de Bucaramanga, bajo las siguientes consideraciones: «[…] Que obra Fallo de Tutela de fecha 16 de julio de 2013 proferido por el Juzgado Tercero de Familia de Bucaramanga, el cual tuvo en cuenta las siguientes consideraciones: “Sin embargo, en el presente caso, lo que está en disensión es si los certificados, el primero de ellos de fecha diciembre 3-2012, donde consta que el actor se encuentra realizando los trámites de homologación de materias para cursar el pregrado en Derecho y el de fecha julio 23 2012 donde indica que el peticionario curso (sic) materias hasta el primer período del año 2011 expedidos por la Institución Educativa a la cual el actor pertenece y, allegados a la entidad accionada con el fin de obtener el reconocimiento de la Pensión de sobreviviente llenan las correspondientes exigencias legales […] Luego, conforme a los anteriores derroteros a la fecha del fallecimiento de la causante, el joven Juan Manuel Vega Maldonado, ostentaba la calidad de estudiante, pues para la época se encontraba cursando lo relativo a sus pasantías y/o preparatorios, requisito indispensable para obtener el grado en la carrera de Negocios Internacionales, así las cosas los argumentos mediante los cuales la entidad fundo (sic) su no reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, no son de recibo para este Despacho, y por el contrario el documento allegado para acreditar la calidad de estudiante cumple con las exigencias establecidas para el caso. […]” Que el Juzgado Tercero de Familia de Bucaramanga, en la parte resolutiva del Fallo de Tutela dispuso: “PRIMERO: CONCEDER LA ACCIÓN DE TUTELA promovida por JUAN MANUEL VEGA MALDONADO, contra la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN -UGPP-, en protección a sus derechos al mínimo vital, al de educación y a la seguridad social.
Se desvincula a CAJANAL EICE -En Liquidación- por no haberse encontrado compromiso de su parte. […]” Para la Entidad, a la fecha de fallecimiento del causante el joven JUAN MANUEL VEGA MALDONADO no ostentaba la calidad de hijo mayor estudiante conforme las disposiciones legales vigentes, no obstante atendiendo el análisis jurídico La Unidad Administrativa Especial De Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales De La Protección -UGPP-, salvaguarda cualquier responsabilidad de índole penal, fiscal, laboral, administrativa y disciplinaria que le pueda generar el presente acto administrativo, toda vez que con él se está dando cumplimiento al Fallo de Tutela proferido por el Juzgado Tercero de Familia de Bucaramanga, igualmente se remitirá al Área Jurídica de la Entidad para los fines pertinentes.
En mérito de lo expuesto, 14 Radicado: 68001-23-33-000-2015-00385-02 (3226-2021) Demandante: UGPP Demandado: Juan Manuel Vega Maldonado
RESUELVE
ARTÍCULO PRIMERO: Dar cumplimiento al Fallo de Tutela de fecha 16 de julio de 2013 proferido por el Juzgado Tercero de Familia de Bucaramanga y en consecuencia, reconocer y ordenar el pago de una pensión de sobrevivientes con ocasión del fallecimiento de MALDONADO MALDONADO ADELA a partir de 27 de mayo de 2012 día siguiente al fallecimiento en la misma cuantía devengada por el causante, conforme la siguiente distribución: VEGA MALDONADO JUAN MANUEL ya identificado(a), en calidad de hijo(a) Mayor Estudios con un porcentaje de 100.00%.
La pensión reconocida es de carácter temporal, y será pagada hasta el 10 de noviembre de 2014, día anterior al cumplimiento de los 25 años de edad, siempre y cuando el beneficiario acredite estudios conforme a las normas vigentes. […]». (Ibidem). Ø Escrito del 16 de noviembre de 2012 radicado por el señor Vega Maldonado ante la Universidad Santo Tomás, en el cual solicitó la transferencia al programa de derecho, al haber culminado su ciclo de estudios en la facultad de negocios internacionales, el primer semestre del año 2011.
(Ibidem). Ø Certificación expedida el 3 de diciembre de 2012 por la Secretaría de Consejo de la facultad de derecho de la Universidad Santo Tomás, seccional Bucaramanga, en la cual se informó que el señor Juan Manuel Vega Maldonado se encontraba realizando proceso de homologación, y que, según sesión del 26 de noviembre de 2012 en acta núm. 589 aprobó dicho trámite y la correspondiente matrícula para el primer período académico de febrero-junio de 2013.
(Ibidem). Ø Constancia emitida por la referida autoridad, el 7 de marzo de 2013, por medio de la cual se indicó que el demandado estaba matriculado en el programa de derecho, durante el período febrero-junio de 2013, con una intensidad horaria de 20 horas semanales y una jornada diurna. (Ibidem). Ø Escrito presentado por el demandado ante la facultad de derecho de la Universidad Santo Tomás, el 31 de octubre de 2017, mediante el cual solicitó la homologación de sendas materias cursadas en el programa de negocios internacionales, ello con ocasión del presunto requerimiento previo radicado por él para la incorporación en la primera de las mentadas carreras, para el período 2013-01.
(Ibidem). Ø Oficio C-415 del 13 de junio de 2019 signado por el rector seccional de la Universidad Santo Tomás de Bucaramanga, que puso en conocimiento que el señor Vega Maldonado obtuvo el título profesional de negocios internacionales el 18 de marzo de 2016, y el de especialista en gerencia de exportaciones el 24 de marzo de 2017.
(Ibidem). Ø Histórico de notas del curso de negocios internacionales del demandado, del cual se desprende que inició con el pénsum académico del programa de negocios internacionales el segundo período del año 2006 y culminó con este el primer semestre del año 2011. (Ibidem). Ahora bien, en virtud de la relación probatoria que antecede es dable concluir que al señor Juan Manuel Vega Maldonado le fue concedida por parte de la 15 Radicado: 68001-23-33-000-2015-00385-02 (3226-2021) Demandante: UGPP Demandado: Juan Manuel Vega Maldonado UGPP, en cumplimiento del fallo de tutela del 16 de julio de 2013 proferido por el Juzgado Tercero de Familia de Bucaramanga, una sustitución de la pensión gracia con ocasión del fallecimiento de su madre, la señora Adela Maldonado Maldonado, mediante Resolución RDP034913 del 31 de julio de 2013; ello en su calidad de hijo mayor de edad estudiante, y en aplicación de las disposiciones normativas contenidas en las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003.
Al respecto, es pertinente señalar que el artículo 47 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 13 de la Ley 797 de 2003, previó que las pensiones serían sustituidas a favor de los hijos mayores de edad, siempre que este, en su condición de beneficiario, se encontrara entre los 18 y 25 años de edad, persista la incapacidad para laborar con ocasión del ejercicio de sus estudios y demuestre la dependencia económica con el causante.
En ese sentido, en punto a verificar el cumplimiento de las exigencias consagradas en la norma aplicable a la situación particular del demandado, específicamente respecto a su calidad de estudiante, único aspecto objeto de debate en sede administrativa y judicial, la Subsección encuentra los certificados emitidos por parte de la Universidad de Santo Tomás de los cuales se desprende que el señor Vega Maldonado inició con la carrera de negocios internacionales en el año 2006, cuyas materias finalizó en la vigencia de 2011.
Asimismo, se logra observar que en el mes de noviembre de 2012, el demandado solicitó ante el ente universitario la transferencia al programa de derecho de la misma institución, al haber culminado con su ciclo de estudios en el programa de negocios internacionales. Tal situación se constata con la constancia emitida el 3 de diciembre de 2012 por la Secretaría de Consejo de la facultad de derecho de la universidad, a través de la cual se informó que dicho trámite quedó perfeccionado según acta n.° 589, así como se efectuó de manera exitosa la correspondiente matrícula para el primer período académico de febrero-junio de 2013.
De otro lado, el Oficio C-415 del 13 de junio de 2019 emitido por el rector general de la institución educativa superior, da cuenta de que el señor Juan Manuel Vega Maldonado obtuvo su título profesional de negocios internacionales, el 18 de marzo de 2016, así como el de especialista en gerencia de exportaciones, el 24 de marzo de 2017.
Pues bien, las anteriores situaciones son muestra de que el demandado, al momento del fallecimiento de la señora Adela Maldonado Maldonado (26 de mayo de 2012), si bien había culminado con el pénsum propio de la carrera de negocios internacionales de la Universidad Santo Tomás seccional Bucaramanga, lo cierto es que también quedó demostrado que aquel inició los trámites correspondientes al proceso de homologación de materias, a fin de continuar con sus estudios profesionales en el programa de derecho en el mismo ente universitario.
Un aspecto que resulta oportuno destacar es que, para la citada calenda, el señor Juan Manuel Vega Maldonado aún no había obtenido el grado de profesional en negocios internacionales, el cual se itera lo recibió hasta el 18 de marzo de 2016, por lo que mal se haría al afirmarse que se había desvinculado de la universidad por el hecho de haber finiquitado los estudios 16 Radicado: 68001-23-33-000-2015-00385-02 (3226-2021) Demandante: UGPP Demandado: Juan Manuel Vega Maldonado teóricos de la carrera, o que mucho menos hubiera surgido otra situación que permitiera determinar la improcedencia de la sustitución pensional por la aludida falta de acreditación de su calidad de estudiante.
En estos términos, es diáfano que el demandado no perdió su condición de estudiante por haber culminado en el primer período del año 2011 las materias que conformaban el programa de negocios internacionales, pues el considerar tal premisa como cierta sería tanto como avalar la adición de nuevos requisitos de obligatorio cumplimiento para la procedencia de la concesión de la sustitución pensional a este grupo de beneficiarios.
Ello, justamente porque la intención del legislador ha sido la de otorgársela al hijo mayor de edad que demuestre la incapacidad para laborar en razón del ejercicio de sus estudios y la dependencia económica con el causante, aspecto primero que no puede reducirse al cumplimiento de un horario de 20 horas semanales de clases, pues existen circunstancias propias de cada carrera, tales como las prácticas profesionales o tesis de grado, o incluso intereses particulares del estudiante, quien, en ejercicio de principios y derechos constitucionales tales como el libre desarrollo de la personalidad o la libertad de escoger profesión u oficio, opta por una doble titulación; aspectos que deben analizarse detalladamente a fin de determinar las circunstancias que permean la situación específica de cada reclamante.
Al respecto, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha interpretado caso a caso las reglas trazadas por la Ley 1574 de 2012, y en lo pertinente, en sentencia SU-543 de 2019 señaló lo siguiente respecto a los diversos eventos que surgen al realizar un análisis hermenéutico de la norma en mención, a saber: «[…] Las reglas antedichas recogieron, en gran parte, los avances jurisprudenciales de los años previos a su promulgación. En efecto, la Corte, para ese momento, ya había (i) declarado que las horas no presenciales, características de los sistemas educativos basados en créditos, tales como las empleadas en actividades independientes de estudio necesarias para lograr metas de aprendizaje, debían ser tenidas en consideración al momento de verificar si había de pagarse la sustitución pensional a un hijo estudiante;
(ii) advertido sobre la inconveniencia de discriminar a quien se encontraba vinculado a un programa de educación no formal frente a quien recibía educación formal, atentando contra su autonomía y libre desarrollo de la personalidad; (iii) alertado sobre la imposibilidad de suspender una mesada pensional acudiendo al único argumento del cambio de carrera o profesión por parte del estudiante; y (iv) manifestado que una persona que se encuentre adelantando la judicatura ad honorem también tiene derecho al pago de la prestación en tanto esa actividad hace parte de su proceso formativo y es esencial para obtener el grado […]».
En igual sentido, el órgano supremo de la jurisdicción constitucional mediante sentencia T-341 de 2011 sostuvo que la suspensión en los estudios es avalada en los casos de sustitución pensional para este grupo de beneficiarios, siempre que se encuentre justificada por el cumplimiento de trámites administrativos o circunstancias ajenas a la voluntad del estudiante.
Se destaca el siguiente aparte de la providencia en cita: «[…] -La interpretación realizada por la entidad demandada adiciona un requisito que la legislación vigente no prescribe, pues, como se señaló de manera 17 Radicado: 68001-23-33-000-2015-00385-02 (3226-2021) Demandante: UGPP Demandado: Juan Manuel Vega Maldonado precedente, para hacerse beneficiario de la pensión de sobreviviente basta acreditar estar cursando estudios en una institución reconocida por el Ministerio de Educación con la intensidad horaria señalada.
Así mismo, es preciso señalar que las limitaciones que se establecen a los derechos y más, cuando éstos son fundamentales, son taxativas y no se pueden interpretar de forma extensiva o análoga como lo plantea Colmena Riesgos Profesionales. -La exigencia del requisito de continuidad en la condición de estudiante es contraria a los fines que inspiran la figura, centrada en afianzar la formación académica del joven con miras a un mejor desempeño futuro que le permita valerse por si mismo, máxime si se desconocen las razones por las cuales un joven puede interrumpir los mismos, pues en más de una ocasión ésta se da por razones ajenas a la voluntad del estudiante, como sería el caso de enfermedad o no superar las pruebas de admisión en determinado centro educativo.
Lo anterior, por cuanto el requisito de continuidad desconoce el estado de debilidad manifiesta que presenta la persona que hasta ahora ostenta la calidad de estudiante, por cuanto es indudable su estado de indefensión cuando apenas transita por el camino de la formación educativa, en aras a acceder a un conocimiento que le permita valerse por sí misma, a través de la capacitación para ejercer una profesión u oficio y alcanzar un desarrollo humano integral, con la posibilidad de desenvolverse autónomamente en el campo laboral, personal y social. […]».
Bajo los razonamientos expuestos en precedencia, conviene anotar que carece de fundamento legal y fáctico la tesis sostenida por parte de la entidad libelista respecto a la improcedencia del reconocimiento de la pensión gracia sustituida a favor del señor Juan Manuel Vega Maldonado con ocasión del fallecimiento de su madre, la señora Adela Maldonado Maldonado, al considerar que éste no logró acreditar la calidad de estudiante, pues contrario a ello, en el plenario sí quedó debidamente demostrado que el interesado, al momento del deceso de la causante, se encontraba en el ejercicio académico del programa de negocios internacionales de la Universidad Santo Tomás, así como de manera posterior procedió con el proceso de homologación de la carrera de derecho en la misma institución. Derechos adquiridos, meras expectativas y expectativas legítimas Al respecto, la Constitución Política en su artículo 5814 garantiza la propiedad privada y los demás «derechos adquiridos» con arreglo a las leyes civiles.
De manera que, la propia Carta Política establece la categoría de derechos adquiridos, los que protege con la regla de irretroactividad de la ley, de modo que no sean desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. Estos han sido precisados como aquellas situaciones jurídicas individuales definidas y consolidadas bajo la vigencia de una ley y que, en tal virtud, se entienden incorporadas válida y definitivamente al patrimonio de una persona15.
Para que el derecho sea considerado como «adquirido», es 14 ARTICULO 58. Modificado por el art. 1, Acto Legislativo No. 01 de 1999. Se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivos de utilidad pública o interés social, resultare en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por ella reconocida, el interés privado deberá ceder al interés público o social. 15 Ver sentencia C-197 de 1997 magistrado ponente Antonio Barrera Carbonell. 18 Radicado: 68001-23-33-000-2015-00385-02 (3226-2021) Demandante: UGPP Demandado: Juan Manuel Vega Maldonado necesario que se hayan cumplido los supuestos que la norma prevé para obtenerlo; es decir, todas las condiciones y requisitos fijados en esta respecto de un determinado sujeto16.
Vale precisar que el respeto y la garantía del derecho adquirido de no ser desconocido depende, además de lo anterior, de que se hubiese obtenido con respeto del ordenamiento jurídico, pues el artículo 58 de la Carta es claro en indicar que deben ser adquiridos «con arreglo a las leyes civiles», lo cual quiere decir que debe existir un justo título por lo que «solo pueden tener la entidad suficiente para ofrecer la garantía que se comenta, los actos que respetan el ordenamiento jurídico».17 (Negrilla fuera de texto).
En tal sentido, una vez ocurridos todos los supuestos normativos, el derecho se incorpora de manera definitiva en el patrimonio de su titular, lo que significa, a la luz del artículo 58 Superior citado, que no es posible por ninguna persona ni por el Estado desconocerlo, pues está protegido por la propia Constitución. Ello, excepto en los casos en que sea necesario limitar su ejercicio para garantizar principios y valores de mayor valor consagrados en la Constitución Política como la solidaridad y el interés general.18 En contraste, existen casos en los que los derechos, aunque se originaron en vigencia de determinada normativa, no se alcanzaron a consolidar de forma definitiva antes del cambio de legislación. En estos eventos no se está en presencia de derechos adquiridos, sino de «meras expectativas» de obtenerlo, esto es, ante simples probabilidades de una adquisición futura del derecho de no darse un cambio en el ordenamiento jurídico.
De ser así, la protección que se otorga por parte de la Constitución y la ley es precaria, en la medida que la disposición nueva puede modificar las situaciones jurídicas que no se consolidaron. En efecto, en tales situaciones En la sentencia C-314 de 2004 se manifestó sobre el particular lo siguiente: «De conformidad con la jurisprudencia constitucional, los derechos adquiridos son aquellos que han ingresado definitivamente en el patrimonio de la persona.
Así, el derecho se ha adquirido cuando las hipótesis descritas en la ley se cumplen en cabeza de quien reclama el derecho, es decir, cuando las premisas legales se configuran plenamente. De acuerdo con esta noción, las situaciones jurídicas no consolidadas, es decir, aquellas en que los supuestos fácticos para la adquisición del derecho no se han realizado, no constituyen derechos adquiridos sino meras expectativas …» 16 Sentencia C-242 de 2009 magistrado ponente Mauricio González Cuervo. 17 Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 25 de junio de 2002. Radicación: 11001-03-15-000-1999-0439-01(S-439). Actor: Yuvanny Annelice Cifuentes Varón. Igual posición se asumió por la Corte Constitucional en la sentencia C-258 de 2013. 18 Al respeto en la sentencia C-606 de 1992 con ponencia del magistrado Ciro Angarita Barón se expuso o que sigue: «… lo que prima ahora no es el interés patrimonial del individuo, -que por supuesto merece también particular atención-, sino otros valores, principios y derechos que, como la solidaridad, el interés general y la dignidad humana, podrían llegar a verse afectados por una defensa a ultranza de los derechos patrimoniales».
Por otro lado, la sentencia C-491 de 2002 con ponencia del magistrado Marco Gerardo Monroy Cabra se indicó que «El artículo 58 de la Carta Política de Colombia dispone que el ordenamiento jurídico nacional preservará la propiedad privada y los derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles. Esta protección, común a todo régimen constitucional que reconozca la primacía de los derechos individuales, no es absoluta.
La limitación del ejercicio del derecho de propiedad atiende al reconocimiento de que, según el artículo 95 de la Carta Política, el ejercicio de los derechos y libertades reconocidos en la Constitución implica responsabilidades, toda vez que las decisiones humanas no repercuten exclusivamente en la órbita personal del individuo, sino que afectan, de manera directa o indirecta, el espectro jurídico de los demás. La explotación de la propiedad privada no admite concesiones absolutas.
Por el contrario, exige la adopción de medidas que tiendan a su integración en la sociedad como elemento crucial del desarrollo». Estas posturas fueron también asumidas en la sentencia C-258 de 2013 con ponencia del magistrado Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 19 Radicado: 68001-23-33-000-2015-00385-02 (3226-2021) Demandante: UGPP Demandado: Juan Manuel Vega Maldonado «[…] las autoridades competentes disponen de una competencia más amplia que les permite afectar las situaciones en curso.
Ello es así dado que las meras expectativas, si bien pueden ser objeto de amparo en algunos eventos, no se encuentran comprendidas por el ámbito de protección del artículo 58 de la Carta».19 Existen también las llamadas «expectativas legítimas» como otra categoría intermedia entre los derechos adquiridos y las meras expectativas. Estas se refieren a aquellas situaciones en las que la persona en el instante del cambio normativo no ha adquirido el derecho de manera definitiva; empero, está cerca de cumplir todos los requisitos para lograrlo.20 Aunque el ordenamiento jurídico no otorga a las expectativas legítimas las garantías de seguridad que da a los derechos adquiridos, sí se protegen del cambio de normativa en un grado mayor al de las meras expectativas, pues debe protegerse el principio de buena fe y la confianza legítima que tenía el ciudadano de que su derecho estaba a punto de materializarse con la regulación que estaba vigente.21 En estos casos, lo que normalmente se hace es fijar un régimen de transición que, por un lado, permita el cambio regulación y, por el otro, se proteja la expectativa válida que tiene la persona de adquirir pronto su derecho, se trata entonces de señalar «[…] la necesaria previsión de los efectos de ese tránsito respecto de situaciones jurídicas concretas que, aunque no estén consolidadas ni hayan generado derechos adquiridos, sí han determinado cierta expectativa válida, respecto de la permanencia de la regulación».22 En resumen, existe un derecho adquirido cuando se cumplieron todos los requisitos que exige la normativa vigente que lo regula, lo que implica que ingresa de manera definitiva al patrimonio de su titular y no puede ser desconocido por el cambio de regulación. Hay expectativa legítima cuando la persona no cumplió con tales presupuestos y la norma deja de estar vigente; empero, estaba próximo a lograrlo, caso en el cual se le protege del cambio brusco de legislación a través de normas de transición que garanticen que pueda obtener su derecho.
Y las meras expectativas no son sujetos de protección inmediata, en la medida que son situaciones en curso que no pueden impedir el cambio de regulación. 19 Sentencia C-192 de 2016, magistrado ponente Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. De igual manera, en la sentencia C-168 de 1995 con ponencia del magistrado Carlos Gaviria Díaz la Corte explicó que «Nuestro Estatuto Superior protege expresamente, en el artículo 58, los derechos adquiridos y prohíbe al legislador expedir leyes que los vulneren o desconozcan, dejando por fuera de esa cobertura a las llamadas expectativas, cuya regulación compete al legislador, conforme a los parámetros de equidad y justicia que le ha trazado el propio Constituyente para el cumplimiento de su función». 20 En la sentencia C-789 de 2002 la Corte Constitucional preceptuó lo siguiente: «La creación de un régimen de transición constituye entonces un mecanismo de protección para que los cambios producidos por un tránsito legislativo no afecten desmesuradamente a quienes, si bien no han adquirido el derecho a la pensión, por no haber cumplido los requisitos para ello, tienen una expectativa legítima de adquirir ese derecho, por estar próximos a cumplir los requisitos para pensionarse, en el momento del tránsito legislativo» (Resalta la Sala). 21«La Corte continúa su análisis diferenciándolas por otra parte de las meras expectativas que reciben una protección más precaria, aclarando el objeto y alcance de la protección constitucional a estas expectativas, diciendo que: ‘la ley nueva sí puede regular ciertas situaciones o hechos jurídicos que aun cuando han acaecido o se originaron bajo la vigencia de una ley no tuvieron la virtud de obtener su consolidación de manera definitiva’.
Así mismo, aclaró que las expectativas pueden ser objeto de alguna consideración protectora del legislador, con el fin de evitar que los cambios de legislación generen situaciones desiguales e inequitativas o de promover o de asegurar beneficios sociales para ciertos sectores de la población o, en fin, para perseguir cualquier otro objetivo de interés público o social» Sentencia C-540 de 2008. 22 Sentencia C-314 de 2004. 20 Radicado: 68001-23-33-000-2015-00385-02 (3226-2021) Demandante: UGPP Demandado: Juan Manuel Vega Maldonado Una vez analizados los anteriores conceptos, a la luz del sub-lite se encuentra que el señor Juan Manuel Vega Maldonado estaba ubicado en el escenario de un derecho adquirido de la sustitución pensional, toda vez que, conforme quedó expuesto en la relación probatoria que antecede, a aquél le fue otorgada la aludida prestación por parte de la UGPP mediante Resolución RDP034913 del 31 de julio de 2013, en su calidad de hijo estudiante mayor de edad de la pensionada fallecida.
Al respecto, se observa que para el reconocimiento de la sustitución prestacional se tuvo en cuenta el régimen general contenido en las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, el cual exige a este grupo de beneficiarios la demostración de la dependencia económica con el causante y la calidad de estudiante que imposibilite su capacidad de laborar.
En consecuencia, contrario a lo afirmado por la entidad apelante, el demandado sí logró acreditar el ejercicio de sus estudios profesionales al momento del deceso de la señora Adela Maldonado Maldonado, como en efecto se desprende de las constancias expedidas por la Universidad Santo Tomás, que dan cuenta de los extremos temporales en los que se desarrolló el curso de los programas académicos en los que se inscribió el señor Vega Maldonado.
En los términos expuestos, para la Sala es dable concluir que la UGPP sí tenía la obligación de desembolsar a favor de la parte pasiva las mesadas que surgieron a su favor por concepto de sustitución de pensión gracia, al menos hasta el 10 de noviembre de 2014, día anterior al cumplimiento de los 25 años de edad por parte del beneficiario, como en efecto quedó plasmado en la parte resolutiva del acto administrativo que concedió el aludido derecho.
Por consiguiente, no guardan vocación de prosperidad los pedimentos de la demanda tendientes a la declaratoria de nulidad de la Resolución RDP034913 del 31 de julio de 2013 y la consecuente devolución de las sumas pagadas al señor Juan Manuel Vega Maldonado, habida cuenta de que el reconocimiento de este derecho se ajustó al ordenamiento jurídico y no se demostró la configuración de algún vicio de nulidad que afecte la presunción de legalidad de la decisión administrativa en cita.
En conclusión: el señor Juan Manuel Vega Maldonado en su calidad de hijo mayor de edad de la causante, la señora Adela Maldonado Maldonado, logró demostrar su calidad de estudiante al momento del deceso de esta última, por lo que se hizo acreedor legítimo de la sustitución de la pensión gracia que aquella disfrutaba en vida, de conformidad con los lineamientos normativos del artículo 47 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 13 de la Ley 797 de 2003.
Segundo problema jurídico ¿Procede la condena en costas de primera instancia en contra de la UGPP al haberse denegado las pretensiones de la demanda? Frente a este interrogante la Sala sostendrá la tesis que en el presente caso no resultaba posible condenar en costas a la parte demandante, toda vez que el ejercicio del presente medio de control se llevó a cabo a través de la 21 Radicado: 68001-23-33-000-2015-00385-02 (3226-2021) Demandante: UGPP Demandado: Juan Manuel Vega Maldonado modalidad de lesividad, motivo por el cual no debía imponerse dicha condena, conforme pasa a explicarse.
De la condena en costas y agencias en derecho Esta Subsección en providencia del 7 de abril de 201623, sentó posición sobre la condena en costas en vigencia del CPACA. En aquella oportunidad se determinó el criterio objetivo-valorativo para la imposición de dicha carga en los siguientes términos: a) El legislador introdujo un cambio sustancial respecto de la condena en costas, al pasar de un criterio «subjetivo»–CCA- a uno «objetivo valorativo» –CPACA- b) Se concluye que es «objetivo» porque en toda sentencia se “dispondrá” sobre costas, es decir, se decidirá, bien sea para condenar total o parcialmente, o bien para abstenerse, según las precisas reglas del CGP. c) Sin embargo, se le califica de «valorativo» porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación. Tal y como lo ordena el CGP, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.
Se recalca, en esa valoración no se incluye la mala fe o temeridad de las partes. d) La cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de los sujetos procesales, pues varía según sea la parte vencida el empleador, el trabajador o el jubilado, estos últimos más vulnerables y generalmente de escasos recursos, así como la complejidad e intensidad de la participación procesal (Acuerdo núm. 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura). e) Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas, por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por éstas. f) La liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho), la hará el despacho de primera o única instancia, tal y como lo indica el CGP24, previa elaboración del secretario y aprobación del respectivo funcionario judicial. g) Procede condena en costas tanto en primera como en segunda instancia. Por lo anterior, se colige que la condena en costas implica una valoración objetiva valorativa que excluye como criterio de decisión la mala fe o la temeridad de las partes.
En efecto, el artículo 188 del CPACA, regula que, tratándose de costas en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en la sentencia el juez tiene la obligación de pronunciarse sobre dicho aspecto, con excepción de los asuntos en los que se ventile un interés público25. 23 Al respecto ver sentencias de 7 de abril de 2016, Expedientes: 4492-2013, Actor: María del Rosario Mendoza Parra y 1291-2014, Actor: José Francisco Guerrero Bardi. 24 «ARTÍCULO 366.
LIQUIDACIÓN. Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas:(…).» 25 Regula la norma lo siguiente: “[…] salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil […]”. 22 Radicado: 68001-23-33-000-2015-00385-02 (3226-2021) Demandante: UGPP Demandado: Juan Manuel Vega Maldonado Ahora, el a quo condenó en costas a la UGPP y a favor del señor Juan Manuel Vega Maldonado, al considerar que esta primera resultó vencida en el proceso al no haber tenido vocación de prosperidad los pedimentos de la demanda tendientes a la declaratoria de nulidad del acto administrativo enjuiciado que resolvió sustituir a favor del demandado la pensión gracia que en vida gozaba la causante, la señora Adela Maldonado Maldonado.
De ello, es evidente que la postura del tribunal de primera instancia desconoce el precepto de la norma en cita sobre la naturaleza de los asuntos de interés público que se encuentran puntualmente exceptuados de la figura de las costas. Por lo que es necesario recordar que el haber promovido el presente medio de control obedeció precisamente a la intención de protección del erario y la garantía de indemnidad del ordenamiento jurídico.
De conformidad con esta línea de intelección, el ejercicio por parte de la propia administración del medio de control de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho en la modalidad de lesividad a fin de efectuar un control de legalidad sobre sus propios actos, no puede asumirse como una demanda de contenido particular y concreto con intereses exclusivos de una autoridad específica sino con motivos generales soslayados de cualquier pretensión de favorecimiento personal.
Ahora, como las costas y particularmente las agencias en derecho buscan retribuir los gastos en los que se incurre al promover un proceso judicial, efectivamente debe entenderse que aquellas son de contenido e interés específico de las partes. Por ello, se evidencia que la figura impositiva en cuestión no resulta procedente en casos como el de marras, habida cuenta de que no se trata de una demanda incoada por un administrado para su propio beneficio, sino por un agente estatal que insta un control de legalidad bajo una motivación de protección generalizada, la cual le es inherente y propia a sus funciones, al punto de tener que asumir las erogaciones indispensables para cumplir con aquel propósito sin esperar a cambio su reembolso.
En conclusión: no procedía la condena en costas de primera instancia en contra de la UGPP, por cuanto el presente medio de control fue ejercido por dicha autoridad como un asunto de interés público que conforme con el artículo 188 del CPACA, se encuentra excluido de la posibilidad de imponer dicho tipo de carga. Por lo anterior, se revocará el ordinal segundo de la sentencia impugnada que impuso la aludida multa procesal en contra de la parte demandante.
Decisión de segunda instancia Por las razones que anteceden, se impone revocar el ordinal segundo de la parte resolutiva de la sentencia del 26 de enero de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander en cuanto condenó en costas al extremo activo del litigio, y se confirmará en todo lo demás, habida cuenta de que prosperaron de manera parcial los argumentos del recurso de apelación únicamente frente al punto aludido.
De la condena en costas 23 Radicado: 68001-23-33-000-2015-00385-02 (3226-2021) Demandante: UGPP Demandado: Juan Manuel Vega Maldonado Bajo el hilo argumentativo desarrollado en la resolución del segundo problema jurídico, en el presente caso no se condenará en costas de esta instancia a la parte demandante, pues se insiste, el asunto de la referencia fue promovido en interés general y tal circunstancia impide resolver lo atinente a dicha carga impositiva de acuerdo con el propio artículo 188 del CPACA.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Revocar el ordinal segundo de la sentencia del 26 de enero de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander que condenó en costas de primera instancia a la entidad libelista en el proceso que en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovió la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección, UGPP contra el señor Juan Manuel Vega Maldonado.
Segundo: Confirmar en todo lo demás la sentencia impugnada que negó las pretensiones de la demanda. Tercero: Sin condena en costas de segunda instancia. Cuarto: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones correspondientes en el programa «SAMAI».
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Ausente en comisión