17001233300020190024002 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá D.C., dieciocho (18) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-23-33-000-2019-00240-02 (0138-2024) Demandante: Gloria Eugenia Hincapié Bonnet Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Tema: Prima especial, artículo 14 de la Ley 4 de 1992.

Fiscal seccional y fiscal delegada ante jueces del circuito. Reiteración jurisprudencial. Reconocimiento. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia proferida por la Sala de Conjueces del Tribunal Administrativo de Caldas, el 8 de septiembre de 2023, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

I. SÍNTESIS DEL CASO Gloria Eugenia Hincapié Bonnet, en su condición de fiscal seccional y fiscal delegada ante los jueces del circuito, solicitó el reconocimiento y pago de todas las diferencias salariales y prestaciones dejadas de percibir desde 1993 a 2005 a partir de lo devengado mensualmente y sin descontar algún concepto por prima especial.

La entidad se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda porque operó la prescripción trienal respecto de los derechos reclamados de 1993 a 2002 y debido a que existía carencia de objeto para pedir en cuanto a la pretensión del 2003 en adelante, momento a partir del cual se liquidó tanto el salario como las prestaciones con el 100%.

II.

ANTECEDENTES 2.1. La demanda 1. Gloria Eugenia Hincapié Bonnet, mediante apoderada judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación, Fiscalía General de la Nación, el 27 de noviembre de 20171, con las 1 Samai, exp. 17001-23-33-000-2019-00240-02, índice 2, 4A6E6A0E56CB023A E473A70513270AA2 B86E65DB4AE2E189 17CFC6C6482AE4F9, 01Cuaderno1 (fls.1-220).pdf, página 2 del archivo digital.

Radicación: 17001-23-33-000-2019-00240-02(0138-2024) Demandante: Gloria Eugenia Hincapié Bonnet Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 siguientes2: 2.1.1. Pretensiones (i) Declarar la nulidad de la Resolución núm. DS-16-12-6-SAJ 0832 del 27 de marzo de 2017 proferida por la Subdirección Seccional de Apoyo a la Gestión de Manizales y de la Resolución núm. 2-2087 del 30 de junio de 2017 expedida por la Subdirección de Talento Humano de la Fiscalía General de la Nación que le negaron el reconocimiento y pago de la prima especial del 30% para los años de 1993 a 2005.

(ii) A título de restablecimiento del derecho, reconocer y pagar a la Gloria Eugenia Hincapié Bonnet: SEGUNDA: […] la suma que resulte como diferencia de todos los conceptos salariales y prestacionales dejados de percibir en los años 1993 y 2005, relacionados en la petición efectuada en vía gubernativa, en el anexo 1 de la demanda y en el cuadro que aparece en el hecho 40 de esta demanda, teniendo en cuenta lo devengado mensualmente sin deducir la denominada prima especial de servicios.

(iii) Que las sumas por las que se condenara a la entidad demandada fueran reajustadas o actualizadas al momento de ejecutoria del fallo de primera y segunda instancia de acuerdo con la fórmula aplicada en otros casos. (iv) Que se condene en costas y agencias en derecho a la entidad demandada y a favor de la demandante de acuerdo con el artículo 188 del CPACA.

(v) Que se ordene dar cumplimiento al fallo que le ponga fin al proceso en los términos establecidos en los artículos 189, 192 y 195 del CPACA. 2.1.2. Hechos 2. Como fundamento de las pretensiones, la demandante expuso, en síntesis, lo siguiente3: (i) Prestó sus servicios en la Fiscalía General de la Nación en calidad de fiscal seccional desde el 2 de febrero de 1981 hasta el 31 de diciembre de 2003, cuando renunció a su cargo y adquirió el estatus de pensionada.

(ii) Durante el período en que estuvo vinculada se le efectuaron varias liquidaciones de cesantías del año 1993, en adelante, hasta adquirir su pensión el 31 de diciembre de 2003. 2 Samai, exp. 17001-23-33-000-2019-00240-02, índice 2, 4A6E6A0E56CB023A E473A70513270AA2 B86E65DB4AE2E189 17CFC6C6482AE4F9, 01Cuaderno1 (fls.1-220).pdf, páginas 17 a 18 y 191 a 193 del archivo digital. 3 Samai, exp. 17001-23-33-000-2019-00240-02, índice 2, 4A6E6A0E56CB023A E473A70513270AA2 B86E65DB4AE2E189 17CFC6C6482AE4F9, 01Cuaderno1 (fls.1-220).pdf, páginas 7 a 17 y 182 a 191 del archivo digital.

Radicación: 17001-23-33-000-2019-00240-02(0138-2024) Demandante: Gloria Eugenia Hincapié Bonnet Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 (iii) El Gobierno nacional expidió la Ley 4ª de 1992 en la que dispuso aumentar las remuneraciones de los empleados públicos y conservar los límites presupuestales.

En este orden, entre 1993 y 2002 expidió varios decretos que regulaban el régimen salarial y prestacional de la Nación, Fiscalía General de la Nación y estableció una prima especial sin carácter salarial que sería factor salarial únicamente para la pensión de jubilación. (iv) Aunque la ley prevé que esta prima especial es un incremento de la remuneración mensual, el Gobierno nacional de forma equivocada denominó una parte del salario como prima especial.

Por tanto, a los funcionarios beneficiarios se les han liquidado sus prestaciones sociales con el 70% del salario toda vez que el 30% de este no tenía carácter salarial, lo que se traduce en una afectación de sus derechos adquiridos. Esta situación fue interpretada en la sentencia del 29 de abril de 2014, a partir de la cual surge su derecho.

(v) Percibía un valor mensual correspondiente a la prima especial que realmente equivalía al 30% de su remuneración mensual. (vi) El 23 de marzo de 2017 le solicitó a la Dirección Seccional Administrativa y Financiera de la Nación, Fiscalía General de la Nación de Manizales el pago de las prestaciones sociales y demás rubros con el 100% de su salario básico mensual desde el 1 de enero de 1993 y hasta que este se efectuara.

(vii) La petición se negó mediante la Resolución DS-16-12-SAJ 0832 del 27 de marzo de 2017. Interpuso recurso de apelación el 4 de abril de 2017, el cual fue resuelto mediante la Resolución núm. 2-2087 del 30 de junio de 2017 que confirmó la decisión de primera instancia. 2.1.3. Normas violadas y concepto de violación 3. La actora citó como normas violadas las siguientes: Constitución Política, artículos 1, 2, 4, 6, 13, 25, 29, 48, 53, 93, 122, 123, 128 y 150 numeral 19 literal e), Ley 4ª de 1992, artículos 1 y 2 literal j), 8, 12 inciso 3 y 14, Decreto 2699 de 1991, artículos 54 y 64 de la Ley 939 de 2004, Decreto 717 de 1978, artículo 12, Código Sustantivo del Trabajo artículos 1, 4, 9, 10, 13, 14, 16, 18, 19 y 21, Decreto 1042 y 1045 de 1978 y Decretos 174 y 230 de 1975.

Además, la normas que regulan la Organización Internacional del Trabajo (OIT) que conllevan a utilizar la acción prevista en el artículo 138 del CPACA de acuerdo con el artículo 137 de esta disposición. Igualmente invocó que se desconocieron decisiones jurisprudenciales. 4. En el concepto de violación, la actora indicó que la Nación, Fiscalía General de la Nación dejó de incluir el porcentaje del 30% en la base liquidatoria de todas las prestaciones sociales para los años comprendidos entre 1993 y 2005, algo que debió haber hecho porque pese a ser un sobresueldo hacía parte de la remuneración recibida mensualmente por la servidora.

Igualmente, debía garantizarse igualdad en la aplicación del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, así como los principios de favorabilidad y el derecho al trabajo. 5. Puntualmente, los actos administrativos demandados incurrieron en falsa motivación porque no abordaron el tema central reclamado al no pronunciarse sobre la sentencia del 29 de abril de 2014.

Adicionalmente, están viciados por la causal de Radicación: 17001-23-33-000-2019-00240-02(0138-2024) Demandante: Gloria Eugenia Hincapié Bonnet Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 nulidad de desviación de poder en la medida en que era un deber reconocer el carácter salarial y prestacional de la prima especial.

Por último, expresó que los actos se expidieron irregularmente dado que la prima era considerada un factor del salario en los términos del artículo 12 del Decreto 717 de 1978. 2.2. Contestación de la demanda 6. La apoderada de la entidad demandada afirmó que es cierto que la demandante estuvo vinculada en la entidad del 1 de julio de 1992 al 1 de junio de 2004 como se extrae de su hoja de vida.

Se opuso a todas las pretensiones al encontrar configuradas las siguientes excepciones: (i) prescripción trienal con relación a los derechos reclamados de 1993 a 2002; y (ii) carencia de objeto en cuanto a la pretensión del 2003, en adelante, ya que desde ese año la prima especial, como factor no salarial, se eliminó de los decretos salariales, de forma tal que ha liquidado los salarios y las prestaciones con el 100%. 7.

Así las cosas, a partir del año 2003 «la accionante no es destinataria de una prima que la ley no concede, y que no puede mi representada reconocer a motu proprio, pues de hacerlo, se estaría extralimitando en el ejercicio de sus funciones, al reconocer un derecho que la ley no otorga […]». En igual sentido, invocó la excepción de cumplimiento de un deber legal.

Solicitó negar las pretensiones de la demanda4. 2.3. Sentencia anticipada de primera instancia 8. La Sala de Conjueces del Tribunal Administrativo de Caldas, mediante sentencia anticipada5 del 8 de septiembre de 2023, resolvió:

PRIMERO: ACOGER de manera integral lo dispuesto en la Sentencia de Unificación – SUJ-016-CE-S2-2019 de 2 de septiembre de 2019 del Consejo de Estado.

SEGUNDO: Declárense IMPRÓSPERAS las excepciones de (i). Carencia de objeto, (ii) Cumplimiento de un deber legal, y en consecuencia declárese la nulidad de los siguientes actos administrativos: • Resolución DS-16-12-6-SEAJ032 de 27 de marzo de 2017. • Resolución n° 2-2087 de 30 de junio de 2017.

TERCERO: Se declara la PROSPERIDAD de la excepción “prescripción extintiva del derecho laboral” y en consecuencia la ocurrencia de este fenómeno sobre todo el período reclamado – el 1 de enero de 1993 y hasta el 31 de diciembre de 2003-.

CUARTO: DECLARAR que la prima especial de servicios que se reclama, solo constituye FACTOR SALARIAL respecto a la pensión de jubilación y, en consecuencia; se ORDENA a la demandada reliquidar los aportes a pensión realizados para el periodo comprendido entre el – 1 de enero de 1993 y hasta el 31 de diciembre de 2003-, teniendo en cuenta la prima especial de servicios como factor salarial y tomando como base el 100% del salario base devengado y no el 70% como se hizo y consignarlos al fondo de pensiones. 4 Samai, exp. 17001-23-33-000-2019-00240-02, índice 2, 4A6E6A0E56CB023A E473A70513270AA2 B86E65DB4AE2E189 17CFC6C6482AE4F9, 01Cuaderno1 (fls.1-220).pdf, páginas 220 a 229 del archivo digital. 5 El Conjuez del Tribunal Administrativo de Caldas profirió auto el 24 de junio de 2023 en el que dispuso que daría aplicación al artículo 182ª del CPACA relativo a la sentencia anticipada.

Radicación: 17001-23-33-000-2019-00240-02(0138-2024) Demandante: Gloria Eugenia Hincapié Bonnet Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 QUINTO: NEGAR las demás pretensiones […]6. 9. El Tribunal dispuso que acogería en su integridad lo dispuesto en la sentencia de «unificación» del Consejo de Estado SUJ-016-CE-S2-2019 del 2 de septiembre de 2019 en cumplimiento de lo establecido en los artículos 102, 269, 271 del CPACA. 10.

Seguidamente, se pronunció en cuanto a las excepciones propuestas por la entidad demandada y afirmó que no procede la excepción de cumplimiento de un deber legal ya que la demandada interpretó indebidamente la norma y en este orden desconoció los derechos de la parte demandante. Argumentó que cumplió con los decretos expedidos por el Gobierno nacional, sin embargo, una norma que contraría los intereses del trabajador debe tenerse por no escrita.

Negó la excepción relativa a la carencia de objeto porque la prima especial está regulada no solo en la Ley 4ª de 1992 sino en la sentencia de «unificación» SUJ-016-CE-S2-2019 del 2 de septiembre de 2019 lo que le otorga sustento a la reclamación de la actora. 11. Ahora bien, quedó demostrado que la parte demandante se vinculó a la Fiscalía General de la Nación en el cargo de fiscal seccional del 2 de febrero de 1981 hasta el 31 de diciembre de 2003 cuando renunció para disfrutar de su pensión, como se desprende de la constancia laboral que obra a folios 206 a 207 del cuaderno 1.

Además, quedó acreditado que de su salario se extrajo la prima especial. Por tanto, tendría derecho al reconocimiento de esta prima prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 correspondiente al 30% del salario básico, sobre el 100% de este y no sobre el 70% como se efectuó. 12. Igualmente, destacó que parte del debate se derivaba en la condición de factor salarial de la prima especial desarrollado en el artículo 14 de la ley 4ª de 1992 modificado por la ley 332 de 1994, aspecto que fue objeto de pronunciamiento por la Corte Constitucional en la sentencia C-279 de 1996.

También refirió que el Consejo de Estado en sentencia de «unificación» proferida el 12 de septiembre de 20187 afirmó que la prima especial no tiene carácter salarial, posición ratificada en el fallo de «unificación» proferido por la Sala de Conjueces del Consejo de Estado el 2 de septiembre de 2019. De este modo, la prima especial reclamada por la actora solo constituye factor salarial para la cotización de los aportes a pensión y salud lo que supone la reliquidación con esta prestación social al fondo de pensiones.

Por tanto, se tendrá por probada la excepción de cosa juzgada constitucional8. 13. Ahora bien, en punto a la prescripción, el Tribunal indicó que la jurisprudencia de tiempo atrás consideraba que este fenómeno debía contabilizarse desde la ejecutoria de la primera sentencia que anuló el carácter salarial de la prima especial. No obstante, esta posición se replanteó en la sentencia de «unificación» del 12 de septiembre de 2018 referida, en la cual se precisó debía tenerse en cuenta 3 años hacia atrás desde la reclamación administrativa y que la prescripción se interrumpía con la radicación de la petición de reliquidación. 6 Transcrito textualmente.

Subrayado, negritas y cursivas del texto original. 7 Consejo de Estado, Sala de Conjueces de la Sección Segunda, sentencia del 12 de septiembre de 2018, exp. 73001233300020120018302. 8 Aunque el Tribunal refirió esto en la motiva, no se pronunció en la parte resolutiva sobre este aspecto que además no comprende una excepción planteada por la demandada en este proceso.

Radicación: 17001-23-33-000-2019-00240-02(0138-2024) Demandante: Gloria Eugenia Hincapié Bonnet Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 14. Destacó, finalmente, que acogería lo dispuesto en la sentencia de «unificación» del 2 de septiembre de 2019 que fijó una posición en cuanto a esta figura, de modo que como la actora presentó la reclamación administrativa el 23 de marzo de 2017, los períodos anteriores al 23 de marzo de 2014 estaban afectados por la prescripción trienal.

Esta prescripción comprende la totalidad del período reclamado al ser anterior a esta fecha. 15. Seguidamente, analizó la prescripción de los aportes pensionales frente a los cuales consideró que la prima especial únicamente es factor salarial para los aportes a pensión de jubilación. En consecuencia, le ordenó a la entidad demandada reajustar el aporte a pensión de jubilación teniendo en cuenta la prima especial como factor salarial y sobre el 100% del salario básico y no el 70% que se tuvo en cuenta, para el período del 1 de enero de 1993 al 31 de diciembre de 2003 con la consignación en Colpensiones de las «diferencias no pagadas por todo el periodo desde que la demandante viene ocupando el cargo de fiscal seccional». 16.

Se abstuvo de condenar en costas porque no evidenció maniobras de mala fe o dilatorias por parte de la demandada9. 2.4. Recurso de apelación 17. La apoderada de la entidad demandada solicitó revocar el fallo de primera instancia Expresó los siguientes motivos de inconformidad: 18. La sentencia que el Tribunal debió tener en cuenta para resolver el asunto es la de «unificación» SUJ-023-CE-S2-2020 del 15 de diciembre de 2020, la cual se profirió con el fin de diferenciar la situación de los fiscales respecto a la de los jueces resuelta mediante el fallo del 2019.

De manera que esta sentencia de «unificación» del 15 de diciembre de 2020 no unifica los porcentajes relacionados con el factor pensional, razón por la cual resulta clara frente al 30% de prima adicional al salario «pero no sobre la condena a este pago desde que el servidor ha ejercido como fiscal y que no se condenó a pagar el adicional por estar prescrito». 19.

Revisada la sentencia de «unificación» SUJ-023-CE-S2-2020 del 15 de diciembre de 2020, esta providencia no condenó al pago de aportes desde el año de la vinculación de la servidora a la Nación, Fiscalía General de la Nación. Puntualmente, desde 1998 cuando se les concedió este derecho de acuerdo con la Ley 476 de 1998. 20. En consecuencia, la providencia apelada no se ajustó a la sentencia de «unificación» SUJ-023-CE-S2-2020 del 15 de diciembre de 202010. 2.5.

Trámite procesal en segunda instancia 21. Mediante auto del 26 de agosto de 202411, el magistrado ponente de esta Subsección admitió el recurso de apelación de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 247 del CPACA modificado por el artículo 67 de la 2080 de 2021. Dispuso que si las 9 Samai, exp. 17001-23-33-000-2019-00240-02, índice 2, 4A6E6A0E56CB023A E473A70513270AA2 B86E65DB4AE2E189 17CFC6C6482AE4F9, 17Sentencia1°.pdf. 10 Samai, exp. 17001-23-33-000-2019-00240-02, índice 2, 4A6E6A0E56CB023A E473A70513270AA2 B86E65DB4AE2E189 17CFC6C6482AE4F9, 20RecursoApelSentFGN.pdf. 11 Samai, exp. 17001-23-33-000-2019-00240-02, índice 5.

Radicación: 17001-23-33-000-2019-00240-02(0138-2024) Demandante: Gloria Eugenia Hincapié Bonnet Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 partes no solicitaban la práctica de pruebas en el término de ejecutoria de esta decisión no había lugar a correr traslado para alegar y el expediente ingresaría al despacho para dictar el fallo. 22.

El expediente ingresó al despacho para proferir sentencia el 17 de septiembre de 2024. No obstante, posteriormente, el Ministerio Público allegó concepto en el que solicitó confirmar la sentencia apelada12. III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 23. Al Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, le corresponde el conocimiento del presente asunto en atención a la competencia que le confiere el inciso primero del artículo 150 del CPACA, para conocer de los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias proferidas en primera instancia por los tribunales administrativos. 3.2.

Problema jurídico 24. De acuerdo con el marco fijado en el recurso de apelación interpuesto por la apoderada de la Fiscalía General de la Nación, que habilita al juez de segunda instancia para pronunciarse únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante13, la Sala procede a resolver los siguientes problemas jurídicos: 25.

¿El Tribunal, para resolver la controversia, debió tener en cuenta la sentencia de «unificación» SUJ-023-CE-S2-2020 del 15 de diciembre de 2020? 26. ¿La sentencia apelada se apartó del contenido de la sentencia de «unificación» SUJ-023-CE-S2-2020 del 15 de diciembre de 2020, por haber condenado a la entidad demandada al pago de aportes a Seguridad Social en Pensiones desde el año en que la demandante se vinculó a la Fiscalía General de la Nación? 3.3.

Marco normativo. Reiteración jurisprudencial 27. La Ley 4 de 1992, por medio de la cual se establecieron los objetivos y criterios que debe observar el Gobierno nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, previó en el artículo 14 la creación de una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del sueldo básico, sin carácter salarial, para los magistrados de tribunales superiores y contencioso-administrativos, los agentes del Ministerio Público delegados ante la rama judicial y para los jueces, incluidos los magistrados y fiscales del Tribunal Superior Militar, auditores de guerra y jueces de instrucción penal militar, «excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación», con efectos a partir del 1 de enero de 1993. 28.

El Decreto 53 de 1993, expedido por el Gobierno nacional en virtud de la competencia atribuida por la Ley 4 de 1992, fijó el régimen salarial y prestacional aplicable a los servidores de la Fiscalía General de la Nación, por medio del cual previó 12 Samai, exp. 17001-23-33-000-2019-00240-02, índice 10. 13 CGP, artículos 320 «Fines de la apelación» y 328 «competencia del superior».

Radicación: 17001-23-33-000-2019-00240-02(0138-2024) Demandante: Gloria Eugenia Hincapié Bonnet Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 que las personas vinculadas antes del 28 de febrero de 1993 tenían la posibilidad de optar por el régimen salarial y prestacional establecido en dicho decreto o mantener el que regía con anterioridad, con la excepción establecida en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, que excluía del beneficio de la prima especial a quienes optaran «por la escala de salarios de la Fiscalía General». 29.

La Ley 332 de 1996 modificó la Ley 4 de 1992, en el sentido de determinar que la prima especial prevista en el artículo 14 de dicha ley para los funcionarios mencionados en la norma y para los fiscales de la Fiscalía General de la Nación, con la excepción allí establecida, formaría parte del ingreso base, solo para la liquidación de la pensión de jubilación, con cargo a las cotizaciones correspondientes. 30.

La norma citada fue aclarada por la Ley 476 de 1998, para establecer que la excepción prevista en la Ley 4 de 1992 «no se refiere a los Fiscales de la Fiscalía General de la Nación que se acogieron a la escala salarial establecida en el Decreto 53 de 1993, ni a quienes se vincularen con posterioridad a dicho decreto. En consecuencia, para estos servidores, la prima especial a que se refiere el artículo 6° del Decreto 53 de 1993 y los decretos posteriores que lo subrogan o lo adicionan, tendrá carácter salarial para efectos de la determinación del salario base de liquidación de la pensión de jubilación». 31.

En los decretos anuales dictados para fijar las normas del régimen salarial y prestacional de los servidores de la Fiscalía General de la Nación, el Gobierno nacional reiteró que la prima especial es un emolumento sin carácter salarial equivalente al «treinta por ciento (30%) del salario básico mensual» de los fiscales delegados de todo orden, de los directores nacionales, regionales y seccionales, y de los jefes de oficina, de división y de Unidad de Policía Judicial. 32.

En el primer análisis de legalidad de los decretos anuales que fijaron las normas sobre el régimen salarial y prestacional para los servidores de la Fiscalía General de la Nación, esta Sección, mediante sentencia del 14 de febrero de 2002, declaró la nulidad del artículo 7 del Decreto 38 de 8 de enero de 1999, por «su discordancia con las disposiciones legales que debía acatar el Gobierno nacional al establecer el régimen salarial de los servidores públicos a que se contrae la Ley 4ª de 1992, más exactamente por desconocer lo previsto en el Artículo 14 ibidem», al otorgar al 30% del salario básico el carácter de prima especial.

En ese orden, la Sección precisó lo siguiente14: En virtud de lo previsto en el Artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 el Gobierno nacional está facultado para establecer la prima a que ella se contrae a favor de los servidores que allí se enlistan, mas no respecto de los funcionarios que opten por la escala de salarios establecida para la Fiscalía General de la Nación con efectos a partir del 1º de enero de 1993 […] No obstante lo anterior, ha de precisarse que tal decisión no implica que el salario fijado 14 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 14 de febrero de 2002, exp. 11001-03-25-000-1999-0031- 00(197-99).

Mediante sentencia del 15 de abril de 2004, la Sección declaró la nulidad del artículo 8 del Decreto 2743 de 2000, con iguales consideraciones. Sin embargo, estableció lo siguiente: «con el propósito de rectificar parte de la jurisprudencia contenida en el fallo de fecha 14 de febrero de 2002, del expediente 197 de 1.999, que al decretarse la nulidad deprecada por el actor respecto de la referida prima especial sin carácter salarial (…), se reduce el ingreso mensual de los funcionarios a que esta norma se refiere en un 30%, pues este porcentaje en que consiste la prima establecida constituye un sobresueldo que contraviene, como ya quedó explicado, el mandato del artículo 14 de la ley 4 de 1.992.

Radicación: 17001-23-33-000-2019-00240-02(0138-2024) Demandante: Gloria Eugenia Hincapié Bonnet Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 en el Artículo 4° del Decreto 38 de 1999 para los funcionarios sustraídos de la posibilidad de establecer a su favor la prima de servicios, sufra alteración alguna, más exactamente deterioro o disminución, ya que en dicho artículo se estableció el sueldo mensual de los empleos de esa entidad, entre los que ellos se encuentran, sin que se advirtiera que parte alguna de tales salarios tenía una condición jurídica diferente a la de remuneración por los servicios prestados, o más exactamente, la naturaleza de prima de servicios.

Al desaparecer del concierto jurídico el Artículo 7º del Decreto 38 de 1999 que otorgó al 30% del salario básico mensual de esos funcionarios el carácter de prima especial de servicios, sólo subsiste el Artículo 4º del citado decreto mediante el cual, se insiste, se fijó la escala salarial de los citados servidores públicos, sin que se hiciera precisión en él acerca de que determinado porcentaje de dicha remuneración ostentara la connotación de prima especial de servicios. 33.

En una segunda etapa, la Sección, en sentencia del 17 septiembre de 2007, «unificó el criterio» frente al estudio de legalidad de los decretos anuales que fijaban el régimen salarial de los servidores de la Fiscalía General de la Nación, en el sentido de señalar que la declaración de nulidad de los artículos 7 del decreto 50 de 1998 y 8 del decreto 2729 de 2001, implica que los servidores públicos de esa entidad, enlistados en las normas citadas, «que habían optado por el régimen de salarios de la Fiscalía General de la Nación con efectos fiscales a partir del primero (1.°) de enero de 1993, para efectos de liquidación de las prestaciones sociales a que haya lugar, no eran los destinatarios de la referida prima especial sin carácter salarial, y que no se les reducen sus ingresos mensuales, en razón a que tales normas no habían establecido un “sobresueldo”»15. 34.

Mediante sentencia del 2 de abril de 2009, la Sección Segunda de esta corporación rectificó la tesis que sustentaba la declaración de nulidad de los decretos anuales, esto es, que los servidores enlistados en los decretos «no eran los destinatarios de la referida prima especial sin carácter salarial» prevista en la Ley 4 de 1992. En su lugar, la sentencia señaló que es «un contrasentido lógico, extraño al derecho, aceptar que las primas por más exentas que estén de su carácter salarial representen una merma al valor de la remuneración mensual de los servidores públicos.

Es consecuencia evidente de lo considerado concluir, que el artículo 7° del Decreto No. 618 de 2007, al tomar un 30% de la remuneración del funcionario para restarle su valor a título de prima especial sin carácter salarial, materialmente condensa una situación de violación a los contenidos y valores establecidos en la Ley 4ª de 1992 y por lo tanto habrá necesidad de excluirlo del ordenamiento jurídico»16. 35.

De acuerdo con este marco jurisprudencial, la Sala de Conjueces de la Sección Segunda, mediante sentencia del 15 de diciembre de 202017, fijó las reglas frente al reconocimiento de la prima especial de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 y su reconocimiento a aquellos fiscales que se acogieron al régimen salarial del Decreto 15 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 13 de septiembre de 2007, exp. 11001-03-25-000-2003- 0113-01.

En cuanto a las demás normas demandadas, la sentencia dispuso estarse a lo resuelto en las providencias del 15 de julio de 2004 (exp. No. 11001-03-25-000 2002-0178-01 (3531-02) y 3 de marzo de 2005 (exp. No. 11001-03- 25-000-1997 17021-01 (17021), «advirtiendo que, como consecuencia de tal declaración, los servidores públicos enlistados en tales disposiciones que habían optado por el régimen se salarios de la Fiscalía General de la Nación con efectos fiscales a partir del primero (1º) de enero de 1993, para efectos de liquidación de las prestaciones sociales a que haya lugar, no eran los destinatarios de la referida prima especial sin carácter salarial» (sic). 16 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 2 de abril de 2009, exp. 11001-03-25-000-2007-00098-01 (1831-01). 17 Expediente SUJ-023-CE-S2.

La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación mensual de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. 2. La prima especial constituye factor salarial sólo para determinar el ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación. 3.

Los empleados públicos de la Fiscalía que se acogieron al régimen salarial consagrado en el Decreto 53 de 1993 o se hayan vinculado a la entidad con posterioridad tienen derecho desde 1998 a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30% que había sido excluido a título de prima especial. 5.

Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969. 36. La sentencia citada, que le confiere a la prima especial del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 el carácter de factor adicional, añadido o sumado al salario básico sustentó las reglas en las siguientes razones: La ley 4ª de 1992, reconoce el derecho a la prima especial, lo que difiere al Gobierno nacional es el establecer el porcentaje que se asignará a la misma, el cual en todo caso no puede ser inferior al 30%;

La prima especial fue reglamentada hasta el año 2002 para los funcionarios de la Fiscalía que se acogieron al régimen establecido en el Decreto 53 de 1993 y allí se estableció que debía pagarse el 30% del salario básico; Ante la existencia de un imperativo legal y el reconocimiento de un derecho por vía reglamentaria que posteriormente es suprimido, el operador debe aplicar el principio de progresividad y no regresividad de los derechos sociales, en este caso concreto, aquellos derivados de una relación de derecho administrativo laboral (…) [N]o sólo las leyes 4ª de 1992 y 476 de 1998 consagran el derecho, sino que el mismo fue previsto por el Gobierno nacional anualmente hasta el año 2002.

Ante esta realidad resulta indiscutible la necesidad de no disminuir el nivel de protección conseguido, aspecto que no sólo es un mandato reconocido en el artículo 53 de la Constitución sino además en instrumentos internacionales como el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. 18 Expediente 73001-23-33-000-2017-00568-01 (5472-2018).

Se transcribe incluso con los errores del texto. Radicación: 17001-23-33-000-2019-00240-02(0138-2024) Demandante: Gloria Eugenia Hincapié Bonnet Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 37. En línea con lo expuesto, la Sala de Conjueces, mediante sentencia del 21 de septiembre de 202219, declaró la nulidad de los decretos anuales que establecían el régimen salarial y prestacional para los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación, dictados en los años 2003 a 2017, con el argumento de que el 30% del salario básico mensual de los servidores de esa entidad «no puede ser considerado como prima especial de servicios, como lo disponen las normas sub judice (…), no puede ser imputada como parte del salario, sino sumada, agregada, adicionada a éste».

Así se precisó: Ahora bien, la norma superior violada en este caso es el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, que en su inciso primero establece lo siguiente:

ARTÍCULO 14. La prima especial prevista en el primer inciso del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, para los funcionarios allí mencionados y para los fiscales de la Fiscalía General de la Nación, con la excepción allí consagrada, que se jubilen en el futuro, o que teniendo reconocida la pensión de jubilación aún se encuentren vinculados al servicio, harán (sic) parte del ingreso base únicamente para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación, para lo cual se harán las cotizaciones de pensiones establecidas por la ley […].

Como se advierte, la prima especial de servicios hace parte del ingreso base únicamente para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación, o sea que, expresado al revés, dicha prima no hace parte del salario básico mensual de una persona que aún trabaja, sino que lo adiciona. Es un plus a dicho ingreso, que no una parte del mismo, como se anotó. También se desconoce la Ley 1437 de 2011 (Cpaca), en sus artículos 10, 102 y 269, porque no se acoge la jurisprudencia contenciosa, para el caso las sentencias citadas, en especial las de unificación. Desde luego, estas sentencias son posteriores en el tiempo a los decretos sub judice, pero de todos modos su ratio decidendi aplica de manera sobreviniente. 3.4.

Caso concreto 38. La entidad apelante refiere que debió aplicarse la sentencia de «unificación» SUJ-023-CE-S2-2020 del 15 de diciembre de 2020. Frente al particular, la Sala considera que le asiste razón porque esta decisión fijó las reglas frente al reconocimiento de la prima especial de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 y su reconocimiento a aquellos fiscales que se acogieron al régimen salarial del Decreto 53 de 1993. 39.

Este es el caso de la aquí demandante ya que está probado según la sentencia de primera instancia, y las pruebas que obran en el proceso, que se desempeñó como fiscal seccional desde el 2 de febrero de 198120 y que se acogió al Decreto 53 de 1993 como se extrae de las resoluciones que le reconocieron unas cesantías parciales21. 40. Igualmente, según se lee en la hoja de vida de la señora Gloria Eugenia 19 Exp. 110010325000201801101-00 (3974-2018).

Decretos 53 de 1993, 108 de 1994, 49 de 1995, 108 de 1996, 52 de 1997, 50 de 1998, 38 de 1999, 2743 de 2000, 2729 de 2001, 685 de 2002, 3549 de 2003, 4180 de 2004, 943 de 2005, 396 de 2006, 625 de 2007, 665 de 2008, 730 de 2009, 1395 de 2010, 1047 de 2011, 875 de 2012, 1035 de 2013, 205 de 2014, 1087 de 2015, 219 de 2016 y 989 de 2017.

Se transcribe incluso con los errores del texto. 20 Samai, exp. 17001-23-33-000-2019-00240-02, índice 2, 4A6E6A0E56CB023A E473A70513270AA2 B86E65DB4AE2E189 17CFC6C6482AE4F9, 01Cuaderno1 (fls.1-220).pdf, páginas 37, 46, 48 y 50 del archivo digital. 21 Samai, exp. 17001-23-33-000-2019-00240-02, índice 2, 4A6E6A0E56CB023A E473A70513270AA2 B86E65DB4AE2E189 17CFC6C6482AE4F9, 01Cuaderno1 (fls.1-220).pdf, páginas 34 a 39 del archivo digital.

Radicación: 17001-23-33-000-2019-00240-02(0138-2024) Demandante: Gloria Eugenia Hincapié Bonnet Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Hincapié Bonnet, fue fiscal seccional desde el 2 de febrero de 1981 en Manizales y se incorporó como fiscal seccional grado 18 de la Dirección Seccional de la Fiscalía a partir del 1 de julio de 1992.

Después, el 10 de septiembre de 1998, fue nombrada fiscal delegada ante los jueces del circuito22. 41. Ahora bien, de conformidad con la constancia de servicios expedida por la Nación, Fiscalía General de la Nación el 3 de febrero de 2020, la señora Gloria Eugenia Hincapié Bonnet laboró del 1 de julio de 1992 como fiscal seccional grado 18 y a partir del 25 de septiembre de 1998 como fiscal delegada ante los jueces del circuito.

En este último cargo percibió lo siguiente23: SUELDO $ 1.958.266 GTOS DE REPRESENTACIÓN $ 652.755 PRIMA ESP. SERVICIOS $. 783.306 TOTAL $ 3. 394.327 […] 42. En línea con lo expuesto, obran en el expediente los certificados de ingresos y descuentos de nómina aportados por la Nación, Fiscalía General de la Nación que registran que para los años de 1993 a 1998, se le canceló a la parte demandante sueldo y prima especial.

Así se extrae de estos documentos al tomar como valor el que figura constante en cada una de las anualidades. Por tanto, el siguiente sería el comparativo frente al total pagado respecto de los decretos salariales anuales: Cargo: Fiscal seccional Fecha Sueldo Gastos de representación Prima especial Total pagado Decreto salarial Remuneración mensual fijada en el decreto Julio de 1993 $937.500,00 N/A $281.250,00 $1.218.750 53 de 1993 $1.218.750 Mayo de 1994 $1.134.375,38 N/A $340.312,62 $1.474.688 108 de 1994 $1.474.688 Mayo de 1995 $1.003.922,30 $334.640,76 $401.568,94 $1.740.132 49 de 1995 $1.740.132 Mayo de 1996 $1.154.510,77 $384.836,92 $461.804,31 $2.001.152 108 de 1996 $2.001.152 Mayo de 1997 $1.246.872 $415.624,00 $498.749,00 $2.161.245 52 de 1997 $2.161.245 Mayo de 1998 $1.547.844,00 $515.948,00 $619.138,00 $2.682.930 50 de 1998 $2.682.930 43.

También obran en la foliatura los certificados de devengados y deducidos emitidos por la Nación, Fiscalía General de la Nación que registran para los años de 1999, en adelante, el pago del sueldo, de los gastos de representación y de la prima especial. Así se extrae de estos documentos al tomar como valor, de igual forma, el constante para cada uno de los años reportados24. 44.

En consecuencia, se genera el siguiente comparativo con los decretos salariales 22 Samai, exp. 17001-23-33-000-2019-00240-02, índice 2, 4A6E6A0E56CB023A E473A70513270AA2 B86E65DB4AE2E189 17CFC6C6482AE4F9, 01Cuaderno1 (fls.1-220).pdf, página 240 del archivo digital. 23 Samai, exp. 17001-23-33-000-2019-00240-02, índice 2, 4A6E6A0E56CB023A E473A70513270AA2 B86E65DB4AE2E189 17CFC6C6482AE4F9, 02Cuaderno2(AnexosDemanda.pdf), página 49 del archivo digital. 24 Se excluye la prima de servicios también devengada en el mes de julio y diciembre toda vez que no es relevante para el presente cálculo.

Igualmente, no se incorpora la relación del monto reconocido a título de prima especial de servicios de vacaciones y la prima de vacaciones. Radicación: 17001-23-33-000-2019-00240-02(0138-2024) Demandante: Gloria Eugenia Hincapié Bonnet Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 anuales: Cargo: Fiscal delegada ante jueces del circuito Fecha Sueldo Gastos de representación Prima especial de servicios Total pagado Decreto salarial Remuneración mensual fijada en el decreto Julio de 1999 $1.749.064 $583.021 $699.626 $3.031.711 38 de 1999 $3.031.711 Julio de 200025 $1.749.064 $583.021 $699.626 $3.031.711 2743 de 2000 $3.311.538 Septiembre de 2001 $1.958.266 $652.755 $783.306 $3.394.327 1480 de 2001 $3.394.327 Julio de 2002 $2.058.895 $686.299 $823.558 $3.568.752 685 de 2002 $3.568.752 Julio de 200326 $2.058.895 $686.299 $823.558 $3.568.752 3549 de 2003 $3.704.722 45.

De lo anterior, la Sala concluye que para las anualidades de 1993 a 1998 y de 1999 a 2003 en las que la señora Gloria Eugenia Hincapié Bonnet laboró como fiscal seccional y fiscal delegada ante jueces del circuito, se le fraccionó su remuneración mensual en sueldo y en prima especial. 46. Por tanto, sería beneficiaria de la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 porque de 1993 al 2003 se extrajo de su salario el 30% para denominarlo prima especial.

Esto lo aceptó la entidad al proferir la Resolución núm. 2- 2087, en la que indicó que «el treinta por ciento (30%) del salario debía ser considerado prima especial, sin carácter salarial y sin considerarse dicho porcentaje adicional al salario»27. 47. No obstante, las reglas que le resultan aplicables no son las dispuestas en la sentencia de «unificación» del 2 de septiembre de 2019, sino en la sentencia de «unificación» SUJ-023-CE-S2-2020 del 15 de diciembre de 2020.

En este orden la respuesta al primer problema jurídico es de carácter afirmativo razón por la que deberá revocarse la sentencia en lo pertinente y, en su lugar, estarse a lo resuelto en la sentencia de «unificación» SUJ-023-CE-S2-2020 del 15 de diciembre de 2020. 48. En línea con esto, conviene precisar que, aunque el Tribunal consideró que la actora era beneficiaria de la prima reclamada del 1 de enero de 1993 al 31 de diciembre de 2003, lo cierto es que la sentencia de «unificación» SUJ-023-CE-S2-2020 fijó como «reglas jurisprudenciales» las siguientes: 3.

A partir de la entrada en vigor de la Ley 476 de 1998 los empleados públicos de la Fiscalía que se acogieron al régimen salarial consagrado en el Decreto 53 de 1993 o se hayan vinculado a la entidad con posterioridad, tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 25 Si bien para el 2000 existe una diferencia entre el total pagado y la remuneración mensual fijada para el cargo de la actora en el decreto salarial anual, el Decreto 2743 de 2000 solo fue proferido hasta el 27 de diciembre del 2000.

De ahí que el certificado haya consignado la remuneración mensual prevista para 1999. 26 Para el 2003 también hay diferencia entre el total pagado y la remuneración mensual fijada para el cargo de la actora en el decreto salarial anual. Sin embargo, esto se debe, al igual que para el 2000, a que el Decreto 3549 de 2003 se profirió el 10 de diciembre de ese año. 27 Samai, exp. 17001-23-33-000-2019-00240-02, índice 2, 4A6E6A0E56CB023A E473A70513270AA2 B86E65DB4AE2E189 17CFC6C6482AE4F9, 02Cuaderno2(AnexosDemanda.pdf), página 22 del archivo digital.

Radicación: 17001-23-33-000-2019-00240-02(0138-2024) Demandante: Gloria Eugenia Hincapié Bonnet Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 4. Los empleados públicos de la Fiscalía que se acogieron al régimen salarial consagrado en el Decreto 53 de 1993 o se hayan vinculado a la entidad con posterioridad tienen derecho desde 1998 a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30% que había sido excluido a título de prima especial. 49.

De manera que la demandante solo tendría derecho a percibir la prima especial como adición de la asignación básica, así como a la reliquidación de sus prestaciones sociales sobre el 100%, con la inclusión del 30% excluido como prima especial, desde 1998 en adelante, y no desde el 1 de enero de 1993. Este aspecto, aunque no fue expresamente recurrido, le resulta favorable a la entidad demandada.

En este contexto se deberá modificar la sentencia apelada. 50. Ahora bien, en punto a la aplicación de la sentencia de «unificación» SUJ-023- CE-S2-2020 del 15 de diciembre de 2020, la apelante afirmó que la providencia apelada se apartó de su contenido porque condenó a la entidad demandada al pago de aportes desde el año en que se vinculó la demandante a la Nación, Fiscalía General de la Nación. 51.

Este cargo no tiene vocación de prosperar, ya que la sentencia de «unificación» SUJ-023-CE-S2-2020 del 15 de diciembre de 2020 fijó como «regla jurisprudencial» que «la prima especial constituye factor salarial sólo para determinar el ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación» en los términos en que lo dispuso el Tribunal en la parte resolutiva de su decisión. 52.

De manera que con independencia de la precisión puntual frente a la sentencia de «unificación» aplicable, lo cierto es que la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 constituye factor salarial únicamente para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación. 53. Con relación a esto, la entidad apelante consideró que se inaplicó la precitada sentencia de «unificación» porque allí no se ordenó el pago de aportes desde el año de vinculación de la demandante a la Nación, Fiscalía General de la Nación. 54.

Al respecto, la Sala considera que el hecho de que la sentencia de «unificación» SUJ-023-CE-S2-2020 no haya ordenado expresamente, para el caso concreto, que se hicieran los aportes al Sistema de Seguridad Social en Pensiones, desde el año a partir del cual se dio la vinculación a la Nación, Fiscalía General de la Nación, esto no le impide al juez contencioso-administrativo ordenarlos, al tratarse de un deber legal derivado del reconocimiento de la diferencia salarial de la prima especial. 55.

Adicionalmente, la orden de efectuar estos aportes surge de la aplicación de la «regla jurisprudencial» igualmente contenida en la sentencia de «unificación» SUJ- 023-CE-S2-2020, según la cual «la prima especial constituye factor salarial sólo para determinar el ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación». 56. En este contexto, la Sala debe aclarar que la orden dirigida a que se realicen los aportes desde 1993 viene dada por su carácter de imprescriptibles, algo que resulta Radicación: 17001-23-33-000-2019-00240-02(0138-2024) Demandante: Gloria Eugenia Hincapié Bonnet Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 acertado bajo el entendido de que la seguridad social es un derecho irrenunciable28 e imprescriptible29.

Por tanto, reconocer las cotizaciones dejadas de efectuar al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones no implica inobservar el contenido de la sentencia de «unificación» SUJ-023-CE-S2-2020, motivo por el cual la respuesta al segundo problema jurídico será negativa. 57. De esta manera, aunque la parte actora presentó reclamación administrativa el 23 de marzo de 201730 dirigida a obtener la reliquidación y el pago de sus prestaciones sobre el 100% del salario básico mensual, lo que haría que las sumas reclamadas antes del 23 de marzo de 2014 estuvieran prescritas, esto no es extensible a los aportes al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones. 58.

No obstante, como ha quedado establecido, en la medida en que la actora solo tendría derecho al reconocimiento de la prima especial a partir de 1998, fecha en que se vinculó al cargo que le otorga ese beneficio, el fallo de primera instancia que ordenó efectuar este pago deberá modificarse para precisar que este será el extremo inicial. 59.

Finalmente, la Sala no pasa por alto que la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia ordenó la reliquidación de los aportes a pensiones al tener en cuenta que la prima es factor salarial, pero con la base del 100% del salario devengado y no con el 70% como se hizo. Esto implica que no dispuso que se hicieran los aportes con el 100% del salario más el 30% adicional de prima especial por ser factor salarial. 60.

No obstante, esto coincide con lo reclamado en sede administrativa, ya que la demandante pidió la reliquidación de todas las prestaciones sociales sobre el 100% de su salario básico, así como la reliquidación de los aportes a pensión en este sentido, sin agregar un reconocimiento adicional derivado del 30% de prima especial. De manera que solo habría lugar a reconocerle el 30% dejado de tener en cuenta para la reliquidación, porque este se excluyó a título de prima especial. 61.

Adicionalmente, la orden, en el sentido que se ha expuesto, no podría modificarse aun acreditado que a la demandante no se le pagó el 30% adicional de la prima especial a la que tenía derecho, porque esto atentaría contra el principio de non reformatio in pejus al hacer más gravosa la situación de la entidad apelante. 62. En igual sentido, el fallo apelado limitó el reconocimiento de los aportes hasta el 31 de diciembre de 2003, al considerar que en ese momento la actora renunció y desde ahí empezó a disfrutar de su pensión. Por tanto, pese a que en el expediente está probado que la señora Gloria Eugenia Hincapié Bonnet se retiró el 1 de junio de 200431, tanto en sede administrativa como judicial afirmó que su desvinculación ocurrió el 31 28 Constitución Política, artículo 48.

En armonía con lo anterior, el artículo 53 constitucional, al señalar los principios mínimos fundamentales del estatuto del trabajo, prevé la «irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales». 29 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, sentencia del 25 de agosto de 2016, exp. 23001-23-33-000-2013-00260-01(0088-15) CE-SUJ2-005-16. «[L]a Sala aclara que la prescripción extintiva no es dable aplicar frente a los aportes para pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional, que los hace imprescriptibles, pues aquellos se causan día a día y en tal sentido se pueden solicitar en cualquier época, mientras que las prestaciones sociales y salariales, al ser pagadas por una sola vez, sí son susceptibles del mencionado fenómeno, por tener el carácter de emolumentos económicos temporales». 30 Samai, exp. 17001-23-33-000-2019-00240-02, índice 2, 4A6E6A0E56CB023A E473A70513270AA2 B86E65DB4AE2E189 17CFC6C6482AE4F9, 02Cuaderno2(AnexosDemanda.pdf), páginas 3 a 7 del archivo digital. 31 Samai, exp. 17001-23-33-000-2019-00240-02, índice 2, 4A6E6A0E56CB023A E473A70513270AA2 B86E65DB4AE2E189 17CFC6C6482AE4F9, 01Cuaderno1 (fls.1-220).pdf, página 240 del archivo digital.

Radicación: 17001-23-33-000-2019-00240-02(0138-2024) Demandante: Gloria Eugenia Hincapié Bonnet Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 de diciembre de 2003, por lo que el Tribunal entendió que pidió únicamente el período comprendido del 1 de enero de 1993 hasta la citada fecha.

En estos términos se fijó el litigio. 63. En consecuencia, no habría lugar a modificar este aspecto de la decisión que se dictó en función de los extremos temporales reclamados en la demanda y de forma congruente con la actuación administrativa. 3.5. Conclusión 64. En atención a lo expuesto, la Sala concluye que Gloria Eugenia Hincapié Bonnet, para el periodo reclamado, se le han liquidado sus prestaciones con el 70% de la remuneración mensual, porque se le descontó el 30% para denominarlo prima especial.

Sin embargo, operó la prescripción respecto de la totalidad del período reclamado que va del 1 de enero de 1993 al 31 de diciembre de 2003. 65. Ahora bien, el Tribunal debió tener en cuenta al proferir su decisión la sentencia de «unificación» SUJ-023-CE-S2-2020 del 15 de diciembre de 2020. No obstante, el hecho de no haberla incorporado al fallo no implica que se apartó de su contenido al condenar a la entidad demandada a pagar los aportes al Sistema de Seguridad Social en Pensiones, porque este reconocimiento se deriva de que la prima especial es factor salarial para la liquidación de la pensión de jubilación, y porque estas cotizaciones tienen el carácter de imprescriptibles. 4.

Costas 66. En lo atinente a las costas, la presente providencia, por razones de seguridad jurídica e igualdad, acoge el criterio de interpretación mayoritario32 de la Subsección sobre el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, consistente en que para decretar la condena debe verificarse que la parte vencida actuó de manera temeraria o de mala fe. 67.

Por lo tanto, no hay lugar en esta instancia a imponer dicha condena, en atención a que no se advierte que se haya incurrido en las anteriores conductas. 32 La magistrada ponente considera que para condenar en costas a la parte vencida debe acudirse a un criterio objetivo valorativo por varias a razones a saber: (i) El artículo 188 del CPACA mantiene vigente la regla de procedencia en materia de costas para el proceso de lo contencioso administrativo.

(ii) Dicho artículo 188 no excluye la aplicación del CGP, por ejemplo, el artículo 365, según el cual solo habrá lugar a costas «cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». (iii) La temeridad o mala fe deben ser valoradas por el juez en el escenario previsto en el artículo 80 del CGP, con el propósito de determinar la eventual responsabilidad patrimonial de las partes, «sin perjuicio de las costas».

(iv) El inciso segundo del artículo 188 no elimina el criterio objetivo, por el contrario, amplía su espectro al considerar que en los asuntos en los que se ventila un interés público, antes exceptuados, es posible imponer condena en costas «cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». (v) Los parámetros antes enunciados son producto de una interpretación finalista y sistemática de las normas citadas, sin perjuicio de las de carácter especial como los artículos 265 a 269 del CPACA.

Lo expuesto en consonancia con la sentencia SU-241 de 2024 de la Corte Constitucional, que a propósito del régimen de costas en el CPACA indicó que «puede concluirse que para imponer la condena en costas el juez ya no tiene en cuenta la conducta temeraria o de mala fe de las partes a la hora de condenar en costas, sino la derrota en el proceso y la prueba de su causación, esto es, un criterio objetivo- valorativo.”.

En el mismo sentido: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, M.P. William Hernández Gómez, rad. 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-14). Radicación: 17001-23-33-000-2019-00240-02(0138-2024) Demandante: Gloria Eugenia Hincapié Bonnet Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO. REVOCAR el ordinal PRIMERO de la sentencia proferida por la Sala de Conjueces del Tribunal Administrativo de Caldas, el 8 de septiembre de 2023, para, en su lugar, acoger de manera integral lo dispuesto en la sentencia de «unificación» SUJ- 023-CE-S2-2020 del 15 de diciembre de 2020.

SEGUNDO. MODIFICAR el ordinal CUARTO de la sentencia proferida por la Sala de Conjueces del Tribunal Administrativo de Caldas, el 8 de septiembre de 2023, el cual quedará así:

CUARTO: DECLARAR que la prima especial que se reclama solo constituye FACTOR SALARIAL respecto a la pensión de jubilación y, en consecuencia; se ORDENA a la demandada reliquidar los aportes a pensión realizados para el periodo comprendido desde 1998, y en adelante, hasta el 31 de diciembre de 2003, al tener en cuenta la prima especial como factor salarial y tomar como base el 100% del salario base devengado y no el 70% como se hizo y consignarlos al fondo de pensiones.

TERCERO. CONFIRMAR, en lo demás, la sentencia proferida por la Sala de Conjueces del Tribunal Administrativo de Caldas, el 8 de septiembre de 2023, que declaró imprósperas las excepciones de carencia de objeto y cumplimiento de un deber legal y, en consecuencia, anuló los actos administrativos demandados, declaró la prosperidad de la excepción de prescripción extintiva del derecho laboral respecto de todo el período reclamado del 1 de enero de 1993 al 31 de diciembre de 2003, negó las restantes pretensiones y ordenó el cumplimiento de la decisión.

CUARTO. Sin condena en costas en esta instancia.

QUINTO. En firme esta providencia, devolver el expediente al Tribunal de origen. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Radicación: 17001-23-33-000-2019-00240-02(0138-2024) Demandante: Gloria Eugenia Hincapié Bonnet Demandado: Nación, Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI.

En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace https://Samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx VMP/SEJV