CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION SEGUNDA-SUBSECCIÓN B Bogotá D.C., 11 de agosto de 2022 Radicado: 11001-03-25-000-2020-00215-00 N° Interno: 0324-2020 Solicitante: María Doris Osorno Álvarez Convocado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social-UGPP Tema: Extensión de jurisprudencia – Pensión gracia SALVAMENTO DE VOTO Con el acostumbrado respeto que les profeso a mis compañeros de Sala, me permito manifestar que disiento de la decisión mayoritaria en el asunto de la referencia, en el cual determinaron extender los efectos de la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, razón por la cual, a continuación, procedo a exponer las razones de ello: La señora María Doris Osorno Álvarez por medio de apoderado solicitó el 26 de julio de 2019 a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social-UGPP, la extensión de los efectos de las sentencias de unificación del 21 de junio de 2018 radicado 25000-23-42-000-2013- 04683-01(3805-2014); del 4 de agosto de 2010 proferida en el radicado 25000-23- 25-000-2006-07509-01(0112-09) del 4 de agosto de 2010, la cual fue negada mediante la Resolución RDP 024359 del 14 de agosto de 2019.

Como argumento central de la negación, en ente previsional expuso que «[…] de la certificación laboral se evidencia que la mayor parte del tiempo de servicio laborados, tuvo vinculación con carácter NACIONAL, esto es, 22 años,11 meses y 14 días y solo con vinculación MUNICIPAL 5 años, 1 mes y 6 días…». Ante la negativa proferida por la UGPP respecto de la solicitud de extensión de jurisprudencia, la señora María Doris Osorno Álvarez acudió ante esta corporación pretendiendo le sea extendida la sentencia de unificación invocada.

Agotadas las etapas del mecanismo bajo estudio, la Sala mayoritaria arribó a la siguiente conclusión como consecuencia del análisis de la documental que obra en el expediente: «[…] se advierte que la situación fáctica y jurídica, entre aquella que se analizó en sentencia CE- SUJ-SII-11-2018 de 21 de junio de 2018, y la que ahora ocupa la atención de la Sala, en guardaban identidad.

Asimismo, en el caso concreto de las pruebas que obran en el expediente, se advierte que se encuentra acreditado que la señora María Doris Osorno Álvarez, cumplió 50 años de edad el 7 de enero de 2003, y 20 años de servicio de carácter nacionalizado el 18 de abril de 2009. Tuvo vinculación antes del 31 de diciembre de 1980, no registra antecedentes disciplinarios» Con fundamento en lo anterior, la Sala concluyó que están dados los supuestos fácticos y jurídicos para extender los efectos de la mencionada sentencia al caso concreto.

Pues bien, a efecto de señalar los argumentos que llevan a la suscrita a separarse de la decisión mayoritaria, es necesario examinar el auto de fecha 15 de febrero de 20181 a través del cual la sección segunda asumió el conocimiento del proceso con el propósito de dictar sentencia de unificación jurisprudencial, delimitando su objeto en los siguientes términos: «[…] Para el efecto, la Sala estima pertinente abordar la problemática de la naturaleza jurídica de los fondos educativos regionales desde la perspectiva del situado fiscal, teniendo en cuenta, además, la incidencia de los dos extremos temporales delimitados por la jurisprudencia de esta Corporación, esto es, antes y después de la Constitución de 1991, frente al reconocimiento de la pensión gracia. A guisa de corolario de lo que se deja consignado, respecto de las controversias relacionadas con el reconocimiento de la pensión gracia, habrá de delimitarse la regla jurisprudencial concerniente a si los docentes nombrados por entidades territoriales financiados en su momento con dineros del situado fiscal y posteriormente por el sistema general de participaciones, en cuya vinculación además haya intervenido el fondo educativo regional (FER) de la respectiva jurisdicción, ostentan la calidad de educadores nacionales en virtud de que los recursos para el pago de sus acreencias provienen directamente de la Nación…».

Negrillas fuera de texto. De acuerdo con lo dispuesto en el prenotado auto, la sección segunda de esta corporación tendría a su cargo la labor de unificar jurisprudencia y por lo tanto, de fijar la respectiva regla jurisprudencial en lo concerniente a «si los docentes nombrados por entidades territoriales financiados en su momento con dineros del situado fiscal y posteriormente por el sistema general de participaciones, en cuya vinculación además haya intervenido el fondo educativo regional (FER) de la respectiva jurisdicción, ostentan la calidad de educadores nacionales en virtud de que los recursos para el pago de sus acreencias provienen directamente de la Nación».

Lo anterior, debido a las diversas posturas que al interior de la sección segunda existía en relación al carácter de la vinculación del docente, cuando en cuyo acto de nombramiento, además del representante legal del ente territorial intervenía también el delegado del Ministerio de Educación Nacional del respectivo fondo 1 Auto proferido dentro del proceso con radicación número: 25000-23-42-000-2013-04683-01(3805-14), Actor: Gladys Amanda Hernández Triana y Demandado: Unidad Administrativa Especial De Gestión Pensional Y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) educativo regional, en razón a que dichos fondos tenían competencias atribuidas en materia presupuestal y administrativa en las entidades territorial.

En efecto, la sección segunda en cumplimiento de lo descrito en el auto prenotado procedió a proferir la sentencia CE- SUJ-SII-11-2018 de 21 de junio de 2018 en la cual fijó el siguiente problema jurídico a resolver: «[…] i) Desde una perspectiva abstracta, en atención al asunto litigioso derivado de los antecedentes expuestos, como primera medida corresponde a la Sala determinar si los docentes nombrados por entidades territoriales, financiados en su momento con recursos del situado fiscal, posteriormente sistema general de participaciones, en cuya vinculación además haya intervenido el respectivo fondo educativo regional (FER), ostentan la condición de educadores nacionales en virtud de que los recursos para el pago de sus acreencias laborales provienen directamente de la Nación. Negrillas original de texto ii) Y en lo concreto, en caso de que la Sala no prohíje la referida tesis en abstracto, se abordará el tema de fondo concerniente a establecer si a la demandante le asiste razón jurídica para reclamar de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) el reconocimiento de la pensión gracia, en cumplimiento de los requisitos exigidos por las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y demás normas que la regulan.

Fruto del desarrollo del problema jurídico planteado y trascrito en párrafo precedente, la sección segunda arribó a las siguientes reglas: «[…] 1.º Unifícase la jurisprudencia respecto de las controversias relacionadas con el reconocimiento de pensión gracia, en particular en lo que concierne al origen de los dineros de la entidad nominadora, en el sentido de que i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales; ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo; iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; y iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial».

Como puede observarse, de la regla de unificación fijada en la pluricitada sentencia de unificación, de manera puntual respecto del reconocimiento de la pensión gracia y en lo atinente al requisito de acreditar la calidad de docente territorial o nacionalizado por 20 años estableció que la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo; en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada.

Visto lo anterior, es claro que la sentencia de unificación invocada se ocupó por la importancia jurídica, de lo relacionado con el reconocimiento de la pensión gracia, en particular, respecto al origen de los recursos de la entidad nominadora y la calidad y naturaleza de los docentes financiados con recursos del sistema general de participaciones.

Lo esencialmente relevante, es que la naturaleza jurídica de docente, nacional, nacionalizado o territorial, no está determinado por el origen de los recursos para cubrir las acreencias del vínculo. La calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley y no se pierde o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo.

Descendiendo al caso concreto y de acuerdo con las pruebas relacionadas en la sentencia de la cual me aparto, se obtiene que la solicitante con anterioridad a la petición de extensión de jurisprudencia había elevado ante la entonces Caja Nacional de Previsión Social en Liquidación, el reconocimiento de la pensión gracia, ante lo cual, la autoridad administrativa mediante las resoluciones PAP 015626 del 28 de septiembre de 2010 y PAP 046668 del 4 de abril de 2011 negó la prestación con el argumento que la interesada a 31 de diciembre de 1980 no se encontraba vinculada como docente de carácter departamental, distrital o municipal y que: «[…] no cumple 20 años de servicio en la docencia oficial en el orden departamental, municipal, o distrital por cuanto los únicos tiempos de servicio válidos para el cómputo son los acreditados entre el 05 de marzo de 1973 hasta el 10 de abril de 1978, y estos solamente completan un total de 5 años, 1 mes y 5 días, lo anterior, debido a que los tiempos comprendidos entre el 18 de febrero 1994 y el 30 de marzo de 2009, se desestiman en virtud de lo establecido en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, que establece […] Lo anterior quiere decir que los docentes vinculados con posterioridad a enero de 1990, tal y como sucede en el caso particular, se considera de orden NACIONAL, motivo por el cual no le son aplicables las disposiciones contenidas en la Ley 114 de 1913 y en consecuencia se niega el reconocimiento de la pensión. […]» Así mismo, señala el fallo que en la Resolución RDP 024359 del 14 de agosto de 2019 que negó la solicitud de extensión de la sentencia de unificación indicó como sustento de la negación las siguientes razones: «[…] i) hizo referencia que la entonces Caja Nacional de Previsión Social, mediante las resoluciones PAP015626 del 28 de septiembre de 2010, PAP 046668 del 4 de abril de 2011, negó el reconocimiento de la pensión gracia, debido a que al 31 de diciembre de 1980 no se encontraba vinculada como docente de carácter Departamental, Distrital o Municipal, y no acreditó 20 años de servicio como docente territorial. ii.

Manifestó que «de la certificación laboral se evidencia que la mayor parte del tiempo de servicio laborados, tuvo vinculación con carácter NACIONAL, esto es, 22 años,11 meses y 14 días y solo con vinculación MUNICIPAL 5 años, 1 mes y 6 días» iii. Que la situación fáctica de la señora María Doris Osorno Álvarez, no cumple con los criterios exigidos en el artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, para extender los efectos de la sentencia proferida por el Consejo de Estado el 21 de junio de 2018, por cuanto «la demandante…en la acción que definió la sentencia de unificación, laboró como docente, con tiempos acreditados claramente de vinculación territorial; mientras que en el caso de la señora MARÍA DORIS OSORNO ÁLVAREZ, con el certificado allegado especifica que la mayor parte de tiempo de servicio, el tipo de vinculación fue NACIONAL.» Del análisis realizado a los argumentos expuestos en la resolución por medio de la cual la UGPP negó la solicitud de extensión pretendida por la parte actora, así como de las resoluciones PAP 015626 del 28 de septiembre de 2010 y PAP 046668 del 4 de abril de 2011 que resolvieron una reclamación administrativa tendiente al reconocimiento del derecho pensional, se observa que en ambas el sustento de la negativa obedeció al incumplimiento de requisito de los 20 años como docente territorial o nacionalizado en el sector oficial.

Sin embargo, en las aludidas decisiones el sustento expuesto no tiene nexo alguno con la naturaleza de los recursos con que era sufragada la docente y mucho menos que en el acto de vinculación haya intervenido el fondo educativo regional (FER) de la respectiva jurisdicción, siendo esos dos aspectos sobre los cuales giró la sentencia de unificación. Nótese entonces, que la razón por la que el ente previsional considera que la reclamante no acreditó los 20 años de servicios como docente territorial fue debido a que al 31 de diciembre de 1980 no se encontraba vinculada como docente de carácter Departamental, Distrital o Municipal, aunado al hecho de existir una certificación en al cual se hacía constar que «[…] la mayor parte del tiempo de servicio laborados, tuvo vinculación con carácter NACIONAL, esto es, 22 años,11 meses y 14 días y solo con vinculación MUNICIPAL 5 años, 1 mes y 6 días», supuestos que no se encuadran dentro de la regla jurisprudencial fijada en la sentencia de unificación invocada, sino que la controversia gira alrededor de desvirtuar la prenotada prueba – certificación- respecto de la cual la UGPP aduce que la solicitante tuvo su mayor tiempo de vinculación al sector educativo oficial con carácter nacional y no territorial, existiendo para ello la cuerda procesal del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y no este mecanismo especial de extensión de jurisprudencia. Ante la ausencia de demostración de los mismos supuestos fácticos en la que se encuentra la parte solicitante y aquellos establecidos en la sentencia de unificación alegada, la decisión a la cual se arriba es la de negar la solicitud de extensión y no la de extender sus efectos al caso bajo estudio como lo determinó la Sala mayoritaria.

En los anteriores términos dejo expuesto los argumentos por los cuales no acompaño la decisión. SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Consejera de Estado