CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá D.C., veintitrés (23) de octubre de dos mil veinticinco (2025). Radicado: 05001-23-33-000-2022-00938-01 (3538-2023) Ejecutante: Mario Alberto Gaviria Zapata Ejecutada: Administradora Colombiana de Pensiones (COLPENSIONES) Medio de control: Ejecutivo Tema: Apelación auto que negó mandamiento de pago Decisión: Confirma providencia La Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte ejecutante contra el auto del 13 de octubre de 2022, proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Oralidad, por medio del cual, se negó el mandamiento ejecutivo.
I.
ANTECEDENTES 1.1. Cronología y aspectos procesales relevantes Fecha Relevancia procesal 02/07/2012 Vigencia Ley 1437 de 20111 24/04/2013 Presentación demanda de nulidad y restablecimiento del derecho2 15/12/2014 Sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia.3 25/01/2021 Vigencia Ley 2080 de 20214 1 «ARTÍCULO 308.
Régimen de transición y vigencia. El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012. Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia. Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior». 2 Ver anotación, índice samai 1, Tribunal Administrativo de Antioquia, expediente con radicado 05001-23-33-000-2013-00698-00 3 Ver índice samai 2, archivo «ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.rar) NroActua 2», archivo «001 DEMANDA EJECUTIVA CONEXA Y ANEXOS» Folio digital 7 4 «ARTÍCULO 86.
Régimen de vigencia y transición normativa. La presente ley rige a partir de su publicación, con excepción de las normas que modifican las competencias de: los juzgados y tribunales administrativos y del Consejo de Estado, las cuales solo se aplicarán respecto de las demandas que se presenten un año después de publicada esta ley. Las nuevas reglas del dictamen pericial contenidas en la reforma a los artículos 218 a 222 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, e aplicarán a partir de la publicación de la presente ley para los procesos y trámites iniciados en vigencia de la Ley 1437 de 2011 en los cuales no se hayan decretado pruebas.
De conformidad con el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificado por el artículo 624 del Código General del Proceso, las reformas procesales introducidas en esta ley prevalecen sobre las anteriores normas de procedimiento desde el momento de su publicación y solo respecto de los procesos y trámites iniciados en vigencia de la Ley 1437 de 2011.
En estos mismos procesos, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones.» Numero interno: 3538-2023 Demandante: Mario Alberto Gaviria Zapata Demandada: Colpensiones 2 18/03/2021 Sentencia de segunda instancia proferida por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado.5 22/04/2021 Ejecutoria de la sentencia de segunda instancia.6 22/07/2021 Art. 192, Inc. 5 CPACA - Cesación Causación intereses - Cumplidos tres (3) meses desde la ejecutoria de la providencia. 23/07/2021 al 28/07/2021 (6) días. 29/07/2021 Solicitud de cumplimento de la sentencia7 01/10/2021 Cumplimiento de la sentencia - Resolución SUB-2549138 22/02/2022 Artículo 192, inciso 2°- Exigibilidad de la condena, (10) meses contados a partir de la fecha de ejecutoria de la sentencia. 09/08/2022 Presentación de la demanda ejecutiva9 22/02/2027 Artículo 164, numeral 2° Literal k) del CPACA.
Caducidad de la acción ejecutiva (5) años contados a partir de la exigibilidad de la obligación 13/10/2022 Auto que niega mandamiento de pago10 14/10/2022 Notificación estado11 20/10/2022 Término de ejecutoria (3) días - 18 al 20 de octubre de 2022 18/10/2022 Presentación recurso apelación - Recurso apelación12 1/12/2022 Auto concede recurso de apelación - Efecto suspensivo13 1.2.
Demanda ejecutiva La parte ejecutante el 9 de agosto de 2022, presentó demanda ejecutiva a continuación del proceso ordinario con radicación Núm. 05001-23-33-000-2013-00698-00. Como título ejecutivo, aportó la sentencia del 15 de diciembre de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, modificada en su numeral primero y confirmada en lo demás, mediante sentencia del 18 de marzo de 2021, proferida por la Sección Segunda, Subsección B de esta Corporación. El ejecutante, solicitó librar mandamiento de pago en contra de la Administradora Colombiana de Pensiones -COLPENSIONES- por los siguientes conceptos: 5 5 Ver índice samai 2, archivo «ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.rar) NroActua 2», archivo «001 DEMANDA EJECUTIVA CONEXA Y ANEXOS» Folio digital 19 6 Ver índice samai 52, del expediente con radicación Núm. 05001-23-33-000-2013-00698-01, del Consejo de Estado, constancia de ejecutoria 7 Ver índice samai 2, archivo «ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.rar) NroActua 2», archivo «001 DEMANDA EJECUTIVA CONEXA Y ANEXOS» Folio digital 38 8 Ver índice samai 2, archivo «ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.rar) NroActua 2», archivo «001 DEMANDA EJECUTIVA CONEXA Y ANEXOS» Folio digital 41 9 Ver índice samai 2, archivo «ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.rar) NroActua 2», archivo «001 DEMANDA EJECUTIVA CONEXA Y ANEXOS» Folio digital 1 10 Ver índice samai 2, archivo «ED_EXPEDIENTE_EXPDIG(.rar) NroActua 2», archivo «003 NIEGA MANDAMIENTO EJECUTIVO» 11 Ver anotación del índice samai 6, del expediente con radicación Núm. 05001-23-33-000-2022-00938-00, del Tribunal Administrativo de Antioquia 12 Ver anotación del índice samai 7, del expediente con radicación Núm. 05001-23-33-000-2022-00938-00, del Tribunal Administrativo de Antioquia, presentación recurso apelación - Recurso de apelación 13 Ver anotación del índice samai 7, del expediente con radicación Núm. 05001-23-33-000-2022-00938-00, del Tribunal Administrativo de Antioquia Auto concede recurso de apelación Numero interno: 3538-2023 Demandante: Mario Alberto Gaviria Zapata Demandada: Colpensiones 3 «PRIMERA: Por la suma de $ 50.537.114 que corresponden a las mesadas pensionales dejadas de pagar al señor Gaviria Zapata entre el 18 de abril de 2011 y 10 de enero de 2012, con la correspondiente indexación. SEGUNDA: Por la suma de $ 6.886.092.22, que corresponden a los intereses de mora sobre la suma de $ 50.537.114, desde la ejecutoria de la sentencia y hasta la fecha de la presentación de la demanda ejecutiva.
TERCERA: Por los intereses moratorios que se causen sobre la suma de $50.537.114, a partir de la presentación de la presente demanda ejecutiva y hasta su pago efectivo. (Negrillas no son propias del texto) CUARTA: Por la suma de $5.698.543, que equivale a los intereses del DTF desde la ejecutoria de la sentencia (22 de abril de 2021) hasta el pago de la condena (31 de octubre de 2021), suma que deberá ser actualizada a la fecha de pago.
QUINTA: Que se condene a COLPENSIONES a pagar las costas procesales causadas en el presente trámite». 1.3. Título base para la ejecución 1.3.1. Sentencia de primera instancia del 15 de diciembre de 2014, proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Oralidad, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado bajo el Núm. 05001-23-33-000- 2013-00698-00, que dispuso: «PRIMERO. Declarar la nulidad de la Resolución No. 024417 del 16 de agosto de 2012, expedida por el Instituto de Seguros Sociales (ISS) y del acto ficto negativo que se configuró en razón de la falta de respuesta de la entidad demandada frente al recurso de apelación, a través de los cuales le fue negada al actor su pensión de jubilación.
SEGUNDO. Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, ORDENAR al Instituto del Seguro Social (ISS), actualmente Administradora Colombiana de Pensiones (COLPENSIONES), que le reconozca al señor MARIO ALBERTO GAVIRIA ZAPATA, identificado con Cédula de Ciudadanía No. 70.082.313, su pensión de vejez, que deberá liquidar de conformidad con lo establecido en la Ley 33 de 1985, esto es, sobre el 75% del salario promedio que sirvió de base para los aportes realizados durante el último año de servicios, por aplicación de lo preceptuado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 sobre el régimen de transición, efectuando los ajustes e indexación pertinentes sobre las sumas reconocidas, de acuerdo con la fórmula señalada en la parte considerativa de esta providencia. Esta prestación se pagará a partir de la fecha del retiro del demandante.
TERCERO. CONDENAR en costas a la parte demandada. Liquídense por Secretaría. Se fijan las agencias en derecho de esta instancia en la suma de SEISCIENTOS MIL PESOS MIL ($600.000 mil). CUARTO, Se dará cumplimiento a este fallo en los términos del artículo 192 del CPACA […]» 1.3.2. Sentencia de segunda instancia del 18 de marzo de 2021, proferida por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, mediante la cual se dispuso: Numero interno: 3538-2023 Demandante: Mario Alberto Gaviria Zapata Demandada: Colpensiones 4 «PRIMERO.- MODIFICAR el numeral segundo de la sentencia de 15 de diciembre de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, en el sentido de precisar que se ordena a la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones - que reconozca y pague la pensión de jubilación a favor del señor Mario Alberto Gaviria Zapata, con el 75% del salario promedio devengado durante los últimos 10 años de servicio anteriores al reconocimiento de la pensión, de conformidad a lo establecido en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, con la inclusión de los factores salariales devengados y cotizados que se encuentran enlistados en el Decreto 1158 de 1994, efectiva a partir del 18 de abril de 2011, fecha en la que adquirió el estatus pensional por cumplimiento de la edad.
SEGUNDO-. CONFIRMAR en lo demás la sentencia apelada. TERCERO-. Sin condena en costas en las dos instancias. […]». 1.4. Cumplimiento de las órdenes emanadas de la sentencia La Administradora Colombiana de Pensiones -COLPENSIONES- expidió la Resolución Núm. SUB 254913 del primero de octubre de 2021, mediante la cual, dio cumplimiento a la orden emitida mediante sentencia. En efecto se consideró: «Que el estudio de la liquidación de la prestación reconocida se resume de la siguiente manera: […] Que es importante indicar que si bien es cierto el fallo judicial indicó que la efectividad de la pensión era 18 de abril de 2011, se observa que el señor GAVIRIA ZAPATA MARIO ALBERTO, identificado (a) con CC No. 70,082,313, se retiró del servicio oficial con la entidad pública Departamento de Antioquia, el día 10 de enero de 2011, por ende en virtud del Art. 128 de la C.P., se procederá a reconocer la prestación desde el día siguiente al retiro, esto es 11 de enero de 2012. […] Como consecuencia de lo anterior, se procederá a reconocer la pensión vejez, y en dicho sentido se tomará en cuenta el valor de la mesada liquidada mediante fallo judicial que corresponde a $3,761,703.00, para el 11 de enero de 2012.
En conclusión, respecto a las condenas realizadas a Colpensiones se informa: a) El retroactivo estará comprendido por: • La suma de $518.539.680.00, por concepto de diferencias de mesadas ordinarias de una Pensión vejez, causadas entre el 11 de enero de 2012 hasta 30 de septiembre de 2021 (día anterior a la inclusión en nómina de la presente resolución). • La suma de $39.410.068.00, por concepto de diferencias de mesadas adicionales de una Pensión vejez, causadas entre el 11 enero del 2012 hasta 30 septiembre del 2021 (día anterior a la inclusión en nómina de la presente resolución).
Numero interno: 3538-2023 Demandante: Mario Alberto Gaviria Zapata Demandada: Colpensiones 5 • La deducción de $62.230.900.00 que corresponde a los descuentos en salud desde el 11 enero del 2012 hasta 30 de septiembre de 2021 (día anterior a la inclusión en nómina de la presente resolución). • Indexación: La suma de $94.020.547.00 por concepto de indexación causadas entre 11 de enero de 2012 hasta 21 de abril de 2021 (día anterior a la ejecutoria). • Intereses DTF desde el 22 de abril de 2021 hasta el 30 de septiembre de 2021, por la suma de $35.522.00 […]
RESUELVE
ARTÍCULO PRIMERO: Dar cumplimiento al fallo judicial proferido por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA - SALA PRIMERA DE ORALIDAD, MODIFICADO POR EL CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B, y en consecuencia, reconocer una Pensión de VEJEZ a favor del señor GAVIRIA ZAPATA MARIO ALBERTO, identificado (a) con CC No. 70,082,313, […] 1.5.
Providencia recurrida - Auto que negó el mandamiento de pago Es el auto del 13 de octubre de 2022 proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de oralidad. Se consideró en la providencia que: COLPENSIONES expidió la Resolución No. SUB 254913 del 1º de octubre de 2021, mediante la cual dio cumplimiento a la orden judicial, por tanto, reconoció la prestación desde el día siguiente al retiro del actor, 11 de enero de 2012.
Índica el acto administrativo: «Que es importante indicar que si bien es cierto el fallo judicial indicó que la efectividad de la pensión era 18 de abril de 2011, se observa que el señor GAVIRIA ZAPATA MARIO ALBERTO, identificado (a) con CC No. 70.082.313, se retiró del servicio oficial con la entidad pública Departamento de Antioquia, el día 10 de enero de 2011, por ende en virtud del Art. 128 de la C.P., se procederá a reconocer la prestación desde el día siguiente al retiro, esto es 11 de enero de 2012» Que, de la sentencia allegada al proceso, que constituye la base del recaudo, no se desprenden las obligaciones que el accionante pretende ejecutar a través de este proceso, pues, se dispuso que, se debía liquidar y pagar la pensión del demandante a partir de su fecha de retiro.
Si bien en la parte resolutiva de la sentencia de segunda instancia se fijó que la pensión sería efectiva a partir del 18 de abril de 2011, fecha en la que adquirió el estatus pensional por cumplimiento de la edad, lo que pretende ejecutar la parte actora es un retroactivo pensional e intereses de mora, que no fue objeto de decisión judicial.
Numero interno: 3538-2023 Demandante: Mario Alberto Gaviria Zapata Demandada: Colpensiones 6 Lo que se analizó en la sentencia fue la pensión de vejez del señor Mario Alberto Gaviria Zapata, a fin de establecer si procedía o no su reconocimiento; en momento alguno se abordó el análisis de un retroactivo pensional. Colpensiones, discute el pago de dicho retroactivo pensional, precisando que, en aplicación del artículo 128 constitucional, no es dable recibir por el demandante la suma reclamada, cuando se encontraba aún vinculado al Departamento de Antioquia, por lo que procedió a reconocerle su pensión desde su retiro efectivo.
En ninguna de las sentencias base de recaudo, se dispuso el pago de intereses de mora en favor del demandante, como los pretendidos en esta demanda ejecutiva, ni siquiera en su parte resolutiva, haciéndose claridad que, incluso en la sentencia de primera instancia se indicó que, en virtud de la indexación de las sumas a reconocer, resultaba improcedente cualquier reconocimiento por dicho concepto Si el acto de ejecución, a través del cual, la administración pretendía dar cumplimiento al fallo judicial emitido a su favor, contiene órdenes que escapan de las disposiciones contenidas en la sentencia base de recaudo, esto es, no se deriva de la misma, planteando situaciones nuevas que crean, extinguen o modifican situaciones jurídicas no relacionadas o independientes de la misma, deviene en controvertible judicialmente, y al plantearse una controversia o disputa surge la necesidad de evaluar o cuestionar los derechos que le asisten al demandante, a fin de obtener el pago de las prestaciones económicas, cuestionamiento inadmisible en un proceso ejecutivo Al plantearse en la demanda ejecutiva discusiones sobre situaciones que no se desprenden de la sentencia base de recaudo, y que se encuentran contenidas en el acto administrativo que pretendió dar cumplimiento a ella, se desfigura la claridad y exigibilidad de las sumas cuya ejecución se pretende; por lo tanto, de conformidad con lo indicado, la Sala negará el mandamiento de pago solicitado. 1.6.
Del recurso de apelación La parte ejecutante presentó recurso de apelación contra la providencia que negó el mandamiento de pago. Al respecto, argumentó: Numero interno: 3538-2023 Demandante: Mario Alberto Gaviria Zapata Demandada: Colpensiones 7 Que, el Tribunal Administrativo de Antioquia, negó el mandamiento de pago, cuando la obligación era expresa, clara y exigible.
Sobre la negativa al reconocimiento de intereses moratorios, expresó que, la obligación emana de lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 195 del CPACA, fundamento legal para su reclamación, por tanto, no era razonable negar el mandamiento de pago, toda vez que, es la ley la que impone el pago de intereses y no las sentencias que constituyen el título ejecutivo.
Manifiesta que, el Tribunal debió revisar la liquidación presentada sobre el cálculo de intereses moratorios a la tasa del DTF, para determinar si era correcta y, no argumentar, que las sentencias base de recaudo, no dispusieron el pago de tales intereses en favor del demandante. En relación con el retroactivo pensional dice, que es absolutamente claro, que la sentencia de segunda instancia, proferida por el Consejo de Estado, ordenó pagar la pensión al señor Mario Alberto Gaviria Zapata a partir del 18 de abril de 2011, no existiendo la posibilidad de interpretar el fallo de manera diferente.
En tal sentido, no le corresponde a la parte ejecutada determinar, las razones por la cuales, la sentencia, dispuso el pago de la obligación en esos términos. Agrega que, si Colpensiones consideraba que existía un error cometido en la providencia, debió solicitar la corrección o aclaración y no lo hizo, luego no es potestativo de la entidad determinar la forma en la que cumple la sentencia. Para negar el mandamiento de pago, es equivocado el argumento según el cual, el Consejo de Estado, al decidir el recurso de apelación formulado en el trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, se limitó a establecer si procedía o no el reconocimiento de la pensión del señor Gaviria Zapata.
Lo anterior, porque la sentencia de primera instancia, del proceso ordinario, fue apelada por ambas partes y en segunda instancia se abordaron varios aspectos como, por ejemplo, la forma de liquidar el IBL (en primera instancia se reconoció con fundamento en los factores cotizados en el último año de servicios y en segunda instancia se fijó con Numero interno: 3538-2023 Demandante: Mario Alberto Gaviria Zapata Demandada: Colpensiones 8 los mismos factores en los últimos 10 años de servicio), la condena costas y la fecha desde la cual se pagaría la pensión. II.
CONSIDERACIONES 2.1. Competencia De conformidad con lo previsto en el literal g) del numeral 2° del artículo 125 del CPACA, modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 del 25 de enero de 2021, en concordancia con el numeral 1° del artículo 243 del CPACA, modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021 y el artículo 320 de la Ley 1564 de 2012 (CGP), la Sala es competente para resolver el recurso de apelación contra la providencia recurrida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante. 2.2.
Procedencia y oportunidad del recurso De conformidad con el numeral 1° del artículo 243 y parágrafo del CPACA, modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021, procede el recurso de apelación, en el efecto suspensivo, contra el auto que niega total o parcialmente el mandamiento ejecutivo. El numeral 3° del artículo 244 del CPACA, determina que, si la providencia se notifica por estado, el recurso debe interponerse y sustentarse por escrito ante quien la profirió dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de la providencia o a la del auto que niega total o parcialmente la reposición. De conformidad con el inciso 2° del numeral 3° de este artículo, modificado por el artículo 64 de la Ley 2080, en el trámite de este recurso, no procede el traslado a los demás sujetos procesales. 2.3.
Trámite del recurso i) La providencia se notificó por estado del 14 de octubre de 202214; ii) acorde con el artículo 302 del CGP, el término de ejecutoria transcurrió entre el 18 y el 20 de octubre de 2022; iii) La parte ejecutante presenta el recurso de apelación el 18 de octubre de 202215, iv) Por 14 Ver anotación del índice samai 6, del expediente con radicación Núm. 05001-23-33-000-2022-00938-00, del Tribunal Administrativo de Antioquia 15 Ver anotación del índice samai 7, del expediente con radicación Núm. 05001-23-33-000-2022-00938-00, del Tribunal Administrativo de Antioquia, presentación recurso apelación - Recurso de apelación Numero interno: 3538-2023 Demandante: Mario Alberto Gaviria Zapata Demandada: Colpensiones 9 auto del primero de diciembre de 202216, se concede el recurso en el efecto suspensivo; y v) el 14 de noviembre de 2024, correspondió a este Despacho por reparto17.
El examen preliminar exigido por el artículo 325 del CGP, revela, que la providencia recurrida, fue proferida por la Sala Tercera de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia, está suscrita por todos sus magistrados integrantes, no se configuró causal de nulidad y el recurso se concedido como corresponde en el efecto suspensivo, de manera que, se cumplen los requisitos que hacen procedente decidirlo de plano. 2.4.
Problema jurídico Se concreta en definir si, es acertada la decisión de negar el mandamiento ejecutivo solicitado, cuando la sentencia presentada como título base de ejecución, supeditó el cumplimiento de la obligación a la fecha de adquisición del estatus de pensionado, pero el retiro efectivo del servicio del ejecutante se materializó con fecha posterior a la adquisición de dicho estatus pensional.
En tal sentido, se definirá, si la solicitud para librar mandamiento de pago, sobre periodos intermedios entre la fecha de adquisición del estatus pensional y la fecha del retiro efectivo del servicio, se aparta de los límites definidos en la sentencia presentada como título base de ejecución. 2.5. Disposiciones y jurisprudencia aplicables para el caso Las disposiciones aplicables sobre la materia en el caso bajo estudio, al tenor de lo previsto en el artículo 308 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), son las del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con las modificaciones introducidas por la Ley 2080 de 2021, toda vez que, el proceso ejecutivo fue iniciado en vigencia de dicha normatividad.
Así mismo, por remisión normativa serán aplicables los artículos 422 y siguientes de la Ley 1564 de 2012 (CGP), en todo lo que, no esté expresamente regulado en el CPACA. 2.6. Requisitos Indispensables para la viabilidad del recurso 16 Ver Índices samai 14, expediente Tribunal Administrativo de Cundinamarca, radicado 25000234200020220074200, auto concede recurso de apelación 17 Ver índice 2, acta de reparto Numero interno: 3538-2023 Demandante: Mario Alberto Gaviria Zapata Demandada: Colpensiones 10 Por tal, se han de entender el cumplimiento de exigencias legales y formales como la procedencia, oportunidad y requisitos del recurso, que posibilitan su trámite y hacen procedente su revisión. En ese sentido, la Ley 1437 de 2011 (CPACA), determina: «Artículo 243.
Apelación. Son apelables las sentencias de primera instancia y los siguientes autos proferidos en la misma instancia: 1. El que rechace la demanda o su reforma, y el que niegue total o parcialmente el mandamiento ejecutivo. […]
PARÁGRAFO 1. El recurso de apelación contra las sentencias y las providencias listadas en los numerales 1 a 4 de este artículo se concederá en el efecto suspensivo. La apelación de las demás providencias se surtirá en el efecto devolutivo, salvo norma expresa en contrario.» Artículo 244. Trámite del recurso de apelación contra autos.
La interposición y decisión del recurso de apelación contra autos se sujetará a las siguientes reglas: […] 3. Si el auto se notifica por estado, el recurso deberá interponerse y sustentarse por escrito ante quien lo profirió, dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación o a la del auto que niega total o parcialmente la reposición. […]. […].
Este traslado no procederá cuando se apele el auto que rechaza la demanda o niega total o parcialmente el mandamiento ejecutivo. […]» Por su parte la Ley 1564 de 2012 (CGP), dispone: «Artículo 320. Fines de la apelación. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. Podrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia; […].» Ahora bien, todo recurso, debe cumplir ciertas exigencias de tipo formal sobre las cuales ha expresado el doctrinante Hernán Fabio López Blanco18, que: «Esos requisitos son concurrentes necesarios, es decir, que todos deben reunirse y basta que falte tan solo uno de ellos para que se niegue el trámite del mismo o, iniciada la actuación, se disponga su terminación antes de llegar a decidir el respectivo recurso y son, a saber: la capacidad para interponer el recurso, el interés para recurrir; la procedencia del mismo; la oportunidad de su interposición; la sustentación del recurso y la observancia de las cargas procesales que impidan la declaratoria de deserción del mismo.» 18 López Blanco, H. F. (2017).
Código General del Proceso: Parte General. Bogotá: DUPRE Editores, pp. 769 Numero interno: 3538-2023 Demandante: Mario Alberto Gaviria Zapata Demandada: Colpensiones 11 Por encontrar implícitamente cumplidos algunos requisitos, en esta oportunidad se concentrará la Sala, en la regla de sustentación del recurso.19 El maestro López Blanco, referente al requisito de procedencia ha expresado: «Al estudiar las diversas clases de recursos se observa que todos deben ser motivados, es decir, que no basta el deseo de la parte de recurrir de una determinada providencia, sino que debe indicar el porqué de su inconformidad debidamente fundamentada.
Así, por ejemplo, la reposición debe ser sustentada por escrito, u oralmente si es en audiencia, la casación mediante una demanda, la revisión igualmente; también la súplica, en suma, ha sido criterio de nuestro legislador no dejar en un plano puramente hipotético el saber cuál es el motivo del desacuerdo que se tiene para con determinada providencia, con el fin que, el recurrente oriente con una serie de argumentaciones la labor de estudio de las peticiones hechas al juez.
Se encuentra así que, si se interpone un recurso y no se sustenta dentro de la ocasión determinada por la ley procesal, igualmente será ineficaz el mismo, pues no podrá llegar a ser decidido. Ahora bien, las bases de la sustentación en veces, tal como sucede en los de apelación, casación, revisión y anulación, fijan el alcance del poder decisorio del juez pues queda limitado por las causales que se hayan alegado sin que le esté permitido ir más allá de ellas, mientras que, en los restantes recursos, le dan una mayor amplitud a su análisis, como se verá en el estudio de cada recurso en particular» En esa línea, la Sección Segunda, Subsección B20, de esta corporación, ha expresado que: «Al sustentar la apelación, el recurrente debe señalar al ad quem las inconformidades frente a la decisión del a quo para que, el superior revise los posibles errores en que, se haya podido incurrir en la primera instancia. Frente al punto, la jurisprudencia se ha referido a la carga procesal de indicar los motivos de inconformidad frente a la decisión de primera instancia, para precisar21: “Esta Corporación ha sostenido que, la competencia funcional del juez de segunda instancia está limitada por las razones de inconformidad expresadas por el recurrente en el recurso de apelación. Lo anterior significa que, las competencias funcionales del juez de la apelación, cuando el apelante es único, no son irrestrictas, pues están limitadas, en primer lugar, por el principio de la non reformatio in pejus (art. 31 de la Constitución Política y 328 del C.G.P), y en segundo, por el objeto mismo del recurso, cuyo marco está definido, a su vez, por los juicios de reproche esbozados por el apelante, en relación con la situación creada por el fallo de primera instancia. Así pues, al ad quem le está vedado, en principio y salvo las excepciones hechas por el legislador, revisar temas del fallo de primera instancia que, no fueron objeto de impugnación, como quiera que los mismos quedan excluidos del siguiente debate y, por lo tanto, debe decirse que, frente a dichos aspectos, termina por completo la controversia […]» «20.
También resulta importante hacer referencia al artículo 328 del CGP el cual señala la competencia del superior en los siguientes términos: 19 Ibídem, pp. 775 y 776 20 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 10 de octubre de 2024, radicación 63001-23-33-000-2020- 00032-01 (2251-2022), C.P. Juan Enrique Bedoya Escobar 21 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 9 de marzo de 2017, radicación: 08001-23-31-000-2006-00420- 01(1832-15).
Numero interno: 3538-2023 Demandante: Mario Alberto Gaviria Zapata Demandada: Colpensiones 12 Artículo 328. Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.
Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones. En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella.
En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia […]» 2.7. Título ejecutivo El maestro Carnelutti, definió el título ejecutivo como: «un documento que representa una declaración de voluntad del juez o de las partes, es aquel que trae aparejada la ejecución, o sea, en virtud del cual debe proceder sumariamente al embargo y venta de bienes del deudor moroso, a fin de satisfacer el capital o principal debido, mas los intereses y costos»22 Esta Corporación ha definido al título ejecutivo, «como cualquier documento en el cual conste una obligación clara, expresa y exigible, según el artículo 422 del Código General del Proceso»23, e igualmente ha acudido a algunas definiciones doctrinales, definiéndolo como «el documento o conjunto de documentos complementarios emitidos en favor de una o varias personas, en los que por mandato legal o judicial, o por acuerdo de quienes lo suscriben, consta una obligación, clara, expresa y exigible, que al ofrecer certeza de su contenido y alcance, judicialmente puede exigirse la satisfacción de las obligaciones contenidas en él, de manera que el obligado deudor pueda verse compelido a cumplir mediante la denominada acción ejecutiva»24 En providencia de esta Corporación del 8 de agosto de 2017, sobre los requisitos del título ejecutivo, se consideró:25 22 Tomado del libro «LA ACCIÓN EJECUTIVA ANTE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO», Rodríguez Tamayo Mauricio Fernando, Editorial Jurídica Sánchez R., 2024, 7ª edición, Pag. 55 a 56 23 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, Auto del 8 de marzo de 2018, Expediente 60.149, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa 24 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, Sentencia del 12 de octubre de 2023, Expediente 62.114, C.P. Nicolas Yepes Corrales 25 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, Auto del 8 de agosto de 2017, Expediente 68001-23-33-000-2016-01034- 01(1915-17), C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez.
Numero interno: 3538-2023 Demandante: Mario Alberto Gaviria Zapata Demandada: Colpensiones 13 «Ahora, en relación con los requisitos de fondo del título ejecutivo, la doctrina26 ha señalado los siguientes: 1) Que la obligación sea expresa, 2) Que sea clara y, 3) Que sea exigible. “(…) La obligación es expresa cuando aparece manifiesta de la redacción misma del contenido del título, sea que consista ésta en un solo documento o en varios que se complementen formando una unidad jurídica.
Faltará este requisito cuando se pretenda deducir la obligación por razonamientos lógicos jurídicos, considerándola una consecuencia implícita o una interpretación personal indirecta. Pero existen ciertas consecuencias del incumplimiento de la obligación expresa, que por consagrarlas la ley no hace falta que aparezcan en el título, como la de pagar intereses durante la mora al mismo que la misma ley consagra y la de indemnizar los perjuicios que por ese incumplimiento sufra la otra parte; esas consecuencias se deben considerar como parte de la obligación consignada en el título, aun cuando este no las mencione.
La obligación es clara cuando además de expresa aparece determinada en el título en cuanto a su naturaleza y sus elementos (objeto, termino o condición y si fuere el caso su valor líquido o liquidable por simple operación aritmética), en tal forma que de su lectura no quede duda seria respecto de su existencia y sus características. Obligación exigible es la que debía cumplirse dentro de un término ya vencido, o cuando ocurriera una condición ya acaecida, o para la cual no se señaló termino y cuyo cumplimiento solo podía hacerse dentro de cierto tiempo, que ya transcurrió, y la que es pura y simple por no haberse sometido a plazo ni condición (Código civil, artículos 1680 y 1536 a 1542).
Por eso, cuando se trate de obligación condicional, debe acompañarse la plena prueba del cumplimiento de la condición. Cuando la obligación no debía cumplirse necesariamente dentro de cierto tiempo, ni se estipulo plazo o condición, será exigible ejecutivamente en cualquier tiempo, a menos que la ley exija para el caso concreto la mora del deudor, pues entonces será indispensable requerirlo previamente, como dispone el ordinal 3º del artículo 1608 del código civil; es decir, salvo el caso de excepción mencionada (que la ley la exija) no se requiere la mora para que la obligación sea exigible y pueda cobrarse ejecutivamente, si el otro título reúne los otros requisitos.”27 Así, pues, quien pretenda que se libre mandamiento de pago, debe aportar el correspondiente título ejecutivo, el cual debe ser suficiente para acreditar los requisitos de forma y de fondo referidos en precedencia28».
De conformidad con lo anterior, se concreta que, la sentencia en si misma y acorde con el artículo 422 del CGP constituye título ejecutivo, no obstante, por las características de ciertas decisiones judiciales y de obligaciones reconocidas en sentencias proferidas al interior de procesos adelantados ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa, el título ejecutivo en ciertas circunstancias, puede ser complejo, es decir se conforma de la sentencia y de los actos administrativos proferidos por la administración, con el propósito de dar cumplimiento a la orden impartida en la sentencia. Al respecto, la Sección Segunda de esta Corporación ha Manifestado29: «41.
La doctrina ha coincidido con la posición adoptada en la sentencia transcrita, en el sentido de 26 Davis Echandía. 27 ib. 28 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez veinticinco (25) de junio de dos mil quince (2015). Expediente 200012331000 2011-00548 01 (2586 – 2013). 29 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, Sentencia del 9 de septiembre de 2021, Expediente 76001-23-33-000-2015- 00265-02(3660-19), C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez.
Numero interno: 3538-2023 Demandante: Mario Alberto Gaviria Zapata Demandada: Colpensiones 14 aceptar que la sentencia constituye un título ejecutivo por sí sola; sin embargo, ha considerado que para ser ejecutada debe haber sido presentada para su pago ante la entidad condenada. En este sentir, Juan Pablo Estrada Sánchez,32 indicó: «[…] sí parece que es necesario que el ejecutante, en forma previa a la formulación de la demanda ejecutiva, haya procurado su atención en sede administrativa.
Dicho de otra manera, no es posible acudir en forma directa a la jurisdicción en procura del pago de sumas ordenadas en sentencias en firme, sino que se hace necesario agotar el trámite previsto en el artículo 192 CCA brindando a la administración la posibilidad de cumplir con lo ordenado por el juez» 42. Así las cosas, la Sala deduce que el título es simple cuando la administración no ha cumplido la decisión judicial, en cuyo caso, aquel está conformado solamente con la sentencia ejecutoriada.
Por el contrario, cuando el fundamento del proceso ejecutivo sea una sentencia judicial acatada de manera imperfecta, el título ejecutivo es complejo, pues está conformado por el fallo, su constancia de ejecutoria y el acto que expide la administración para cumplirlo.» 2.8. El mandamiento ejecutivo Al respecto, el autor Mauricio Fernando Rodríguez Tamayo30, ha expresado: «El mandamiento ejecutivo, es una providencia que marca el inicio del proceso ejecutivo y en cierta forma equivale al auto admisorio de la demanda que se dicta en un proceso ordinario, pero con contables diferencias.
Es una determinación judicial provisional que marca el inicio del proceso y que, se dicta luego que, el juez concluye que se reúnen las condiciones de un título ejecutivo. Es la respuesta de la judicatura al pedido del acreedor que, se concreta en las pretensiones ejecutivas de la demanda. […] El convencimiento del juez sobre el mérito ejecutivo de un título, depende de la correcta integración del mismo con los documentos respectivos y por supuesto, con la efectiva acreditación de los requisitos formales y sustanciales, sin los cuales no podrá ordenarse el pago de la obligación insatisfecha.» 2.9.
Caso concreto En el sub-lite, el ejecutante, solicitó librar mandamiento de pago en contra de la Administradora Colombiana de Pensiones -COLPENSIONES- con base en la sentencia del 15 de diciembre de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Oralidad, modificada en su numeral primero y confirmada en lo demás, mediante fallo del 18 de marzo de 2021, proferida por la Sección Segunda, Subsección B de esta Corporación, que ordenó el reconocimiento de la pensión de vejez solicitada por el señor Mario Alberto Gaviria Zapata, efectiva a partir del 18 de abril de 2011, fecha en la que adquirió el estatus pensional por cumplimiento de la edad.
Para resolver el presente caso, se hace el siguiente recuento fáctico y cronológico: 30 Rodríguez Tamayo, M F. (2024). La Acción Ejecutiva Ante la Jurisdicción Administrativa. Medellín: Editorial Jurídica Sánchez, pp. 582 Numero interno: 3538-2023 Demandante: Mario Alberto Gaviria Zapata Demandada: Colpensiones 15 Fecha Recuento fáctico 18 de abril de 2011 Efectividad de la pensión – Adquisición de estatus pensional por cumplimiento de edad - Ordenado en sentencia de segunda instancia Pretensión demanda ejecutiva – inicio del periodo de reclamación de mesadas pensionales dejadas de pagar 10 de enero de 2012 Pretensión demanda ejecutiva – Fin del periodo de reclamación de mesadas pensionales dejadas de pagar 10 de enero de 2012 Resolución SUB 254913 del 1° de octubre de 2021 Retiro del servicio oficial con el Departamento de Antioquia 11 de enero de 2012 Resolución SUB 254913 del 1° de octubre de 2021 Efectividad de la pensión 11 de enero de 2012 - 30 de septiembre de 2021 (Día anterior a la inclusión en nómina) Resolución SUB 254913 del 1° de octubre de 2021 $518.410.068,oo Liquidación del retroactivo pensional - Mesadas ordinarias. $39.410.068,oo Liquidación del retroactivo pensional - Mesadas adicionales. 11 de enero de 2012 – 21 de abril de 2021 (Día anterior a ejecutoria de la sentencia) Resolución SUB 254913 del 1° de octubre de 2021 $94.020.547,oo Indexación 22 de abril de 2021 Ejecutoria de la sentencia del Consejo de Estado Reconoce pensión de vejez 2 de noviembre de 2021 En la Resolución SUB 254913 del 1° de octubre de 2021, se dispuso que el pago se haría el último día hábil del mes de octubre, pero el pago solo se hizo efectivo el primer día hábil del mes de noviembre de ese año (2021) Hecho sexto de la demanda ejecutiva – demandante reconoce el pago Hecho lo anterior, se procede a efectuar el comparativo de las decisiones mediante las cuales se resolvió en primera y segunda instancia la pretensión del demandante: Sentencia del 15 de diciembre de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala primera de Oralidad.
Sentencia del 18 de marzo de 2021, proferida por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado.
ARTÍCULO SEGUNDO. Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, ORDENAR al Instituto del Seguro PRIMERO.- MODIFICAR el numeral segundo de la sentencia de 15 de diciembre de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Numero interno: 3538-2023 Demandante: Mario Alberto Gaviria Zapata Demandada: Colpensiones 16 Social (ISS), actualmente Administradora Colombiana de Pensiones (COLPENSIONES), que le reconozca al señor MARIO ALBERTO GAVIRIA ZAPATA, identificado con Cédula de Ciudadanía No. 70.082.313, su pensión de vejez, que deberá liquidar de conformidad con lo establecido en la Ley 33 de 1985, esto es, sobre el 75% del salario promedio que sirvió de base para los aportes realizados durante el último año de servicios, por aplicación de lo preceptuado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 sobre el régimen de transición, efectuando los ajustes e indexación pertinentes sobre las sumas reconocidas, de acuerdo con la fórmula señalada en la parte considerativa de esta providencia. Esta prestación se pagará a partir de la fecha del retiro del demandante.
Antioquia, en el sentido de precisar que se ordena a la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones, que reconozca y pague la pensión de jubilación a favor del señor Mario Alberto Gaviria Zapata, con el 75% del salario promedio devengado durante los últimos 10 años de servicio anteriores al reconocimiento de la pensión, de conformidad a lo establecido en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, con la inclusión de los factores salariales devengados y cotizados que se encuentran enlistados en el Decreto 1158 de 1994, efectiva a partir del 18 de abril de 2011, fecha en la que adquirió el estatus pensional por cumplimiento de la edad.
Del comparativo anterior, es claro que en la sentencia de segunda instancia no se consideró sobre el supuesto que sí tuvo en cuenta la de primera instancia, es decir, la posibilidad que, pese a ordenar el reconocimiento pensional, el beneficiario continué vinculado a la administración con posterioridad a la adquisición del estatus pensional.
Está probado que, la sentencia proferida por esta Corporación, ordenó el reconocimiento pensional a partir del 18 de abril de 2011 y que, según la Resolución SUB-254913 del 1° de octubre de 2021, expedida por COLPENSIONES, el retiro del servicio oficial del señor Mario Alberto Gaviria Zapata con el Departamento de Antioquia, se produjo el 10 de enero de 2012, por tanto, la pensión fue reconocida a partir del día siguiente del retiro, esto es, 11 de enero de 2012.
De lo anterior, se concluye que, en este caso el título ejecutivo es complejo, compuesto por las sentencias y el acto administrativo que expidió la administración para acatar el fallo. La obligación contenida en la sentencia, por la connotación del sub-judice, reconocimiento de una pensión de vejez, adquiere una doble relevancia, pues, si al momento del reconocimiento del derecho, es decir el 18 de abril de 2011, el beneficiario se encontraba desvinculado del servicio oficial, la pensión se hace efectiva en la misma fecha.
Por el contrario, si, al momento del reconocimiento pensional, el beneficiario se encuentra vinculado al servicio oficial, el reconocimiento pensional se difiere al momento del retiro, Numero interno: 3538-2023 Demandante: Mario Alberto Gaviria Zapata Demandada: Colpensiones 17 lo cual, hace que, en esta circunstancia el título ejecutivo carezca del elemento de exigibilidad.
Lo anterior es así, pues, de conformidad con lo previsto en el artículo 128 de la Constitución Política, nadie podrá recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, en consecuencia, a quien se le haya otorgado pensión de vejez con aportes de origen público, se les configura una incompatibilidad para recibir de manera simultánea el salario correspondiente en la entidad u organismo público.
Por consiguiente, el empleado público que haya sido incluido en nómina de pensionados no podrá recibir asignación salarial por expresa prohibición, al tratarse de dos asignaciones con origen público. De lo anterior, concluye la Sala que, si el señor Mario Alberto Gaviria Zapata, continuó vinculado al Departamento de Antioquia hasta el 10 de enero de 2012, no podía recibir doble asignación que provenga del sector público, luego, la Resolución SUB 254913 del 1° de octubre de 2021, expedida por COLPENSIONES, acertó en realizar el reconocimiento pensional a partir del día siguiente a la desvinculación es decir el 11 de enero de 2012.
En tal sentido, la demanda ejecutiva pretendía el pago de unas sumas de dinero por concepto de mesadas pensionales, supuestamente no canceladas por COLPENSIONES, en el periodo comprendido entre el 18 de abril de 2011 y el 10 de enero de 2012, fechas dentro de las cuales aún se encontraba vinculado al Departamento de Antioquia. En tal sentido, concluye la Subsección que, durante dicho periodo, no se generó incumplimiento por parte de la Administradora Colombiana de Pensiones - COLPENSIOENS- toda vez que, el reconocimiento pensional, se difirió hasta el 11 de enero de 2012, por tanto, no hay lugar a librar mandamiento de pago comoquiera que, la parte ejecutada, no planteó pretensiones diferentes fuera del periodo comprendido entre el 18 de abril de 2011 y el 10 de enero de 2012.
Por lo anterior, la Sala confirmará el auto del 13 de octubre de 2022, mediante el cual, el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Oralidad, negó el mandamiento Numero interno: 3538-2023 Demandante: Mario Alberto Gaviria Zapata Demandada: Colpensiones 18 ejecutivo solicitado por el señor Mario Alberto Gaviria Zapata en contra de la Administradora Colombiana de Pensiones -COLPENSIONES-.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR el auto del 13 de octubre de 2022, mediante el cual, el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Oralidad, negó el mandamiento ejecutivo solicitado por el señor Mario Alberto Gaviria Zapata en contra de la Administradora Colombiana de Pensiones -COLPENSIONES-.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes y demás intervinientes.
TERCERO: En firme este auto, por Secretaría DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen, para lo pertinente. Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de decisión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Salva voto Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.