Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D.C., veintidós (22) de junio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 52001-23-33-000-2015-00217-01 (5109-2016) Demandante: ELEUTERIA OBANDO CUERO Demandada: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Documento al cual se le resta credibilidad para efectos de acreditar período de servicio anterior al 31 de diciembre de 1980.
Carga de la prueba. CONFIRMA SENTENCIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el dos (2) de septiembre de dos mil dieciséis (2016) por el Tribunal Administrativo de Nariño, por medio de la cual se denegaron las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES La señora ELEUTERIA OBANDO CUERO, obrando por medio de apoderado debidamente constituido, instauró demanda en contra de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes 2 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 52001-23-33-000-2015-00217-01 (5109-2016) Demandante: Eleuteria Obando Cuero PRETENSIONES1 Que se declare la nulidad de la Resolución AMB 59953 del 27 de diciembre de 2007 por medio de la cual la entidad demandada negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia a favor de la demandante, y que por consiguiente tiene derecho a dicha prestación a partir del «26 de mayo de 2007» (sic), época en la que la docente adquirió el estatus pensional.
Que además se inaplique por inconstitucional el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, pues transgrede las disposiciones contenidas en los artículos 53 y 58 de la Carta Política. Lo anterior, en la medida en que la interesada consolidó su derecho antes de la entrada en vigencia de la referida ley. Que a título de restablecimiento del derecho se condene a la parte accionada a efectuar los reajustes de ley y a la indexación a que haya lugar sobre las cuantías de la mesada pensional a partir de la fecha de adquisición del derecho.
Que se ordene pagar los intereses de mora de que trata el artículo 141 de la Ley 100 de 1993, desde el momento en que se causó la prestación, así como las costas procesales y agencias en derecho. HECHOS2 Los hechos en que se fundamenta la demanda pueden resumirse de la siguiente manera. Que la actora nació el 26 de mayo de 1956, y en su vida laboral se destaca que ingresó a laborar como docente de carácter oficial departamental nacionalizado desde el 10 de septiembre de 1980, labor que desempeñó hasta el 30 de septiembre de 1994. 1 Folio 34. 2 Folios 35 a 36. 3 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 52001-23-33-000-2015-00217-01 (5109-2016) Demandante: Eleuteria Obando Cuero Que en 1994 la señora Obando Cuero fue incorporada a la planta de personal docente del departamento de Nariño, circunstancia que no corresponde a un nuevo nombramiento si no a una sustitución del empleador.
Que el 13 de febrero de 2007 la demandante presentó solicitud de reconocimiento y pago de la pensión gracia ante la UGPP, la cual fue resuelta por la extinta Cajanal mediante la Resolución AMB 59953 del 27 de diciembre de 2007 en el sentido de negar la prestación reclamada. TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida mediante auto del 23 de junio de 2015 y notificada a la UGPP3, quien presentó memorial de contestación4, para lo cual manifestó que revisados los certificados obrantes en el cuaderno administrativo, se puede establecer que los tiempos de servicios prestados por la demandante desde el 30 de septiembre de 1994 en adelante son de carácter nacional por cuanto así lo dispuso el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 para los educadores nombrados con posterioridad al 1 de enero de 1990, más aún cuando sus acreencias laborales fueron canceladas con recursos del Sistema General de Participaciones.
Propuso varias excepciones que las denominó, incumplimiento del requisito de procedibilidad frente a la UGPP – falta de pronunciamiento previo en vía administrativa, inexistencia de vulneración de principios constitucionales y legales, cobro de lo no debido, prescripción y la genérica. En la audiencia inicial5 fueron resueltas las excepciones propuestas declarándolas no probadas, en ella se fijó el litigio estableciéndose el objeto de la demanda y las pretensiones frente a las cuales se orientaría la decisión, se señaló que no existía ánimo conciliatorio, se efectuó el decreto de pruebas conforme al artículo 180 numeral 10 de la Ley 1437 de 2011 y se corrió traslado para alegar de conclusión en orden de dictar sentencia escrita con posterioridad. 3 Folios 44 a 52. 4 Folios 134 a 142. 5 Folios 187 a 192. 4 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 52001-23-33-000-2015-00217-01 (5109-2016) Demandante: Eleuteria Obando Cuero SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN6 El Tribunal Administrativo de Nariño dictó sentencia escrita el 2 de septiembre de 2016, a través de la cual negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte actora.
Para ello desarrolló el régimen especial de la pensión gracia de los docentes oficiales dispuesto por las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, y posteriormente analizó la aplicación de los requisitos previstos en estas normas en el caso específico de la accionante. Sobre el punto aseguró que dentro del proceso no se logró demostrar el cumplimiento de todos los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia que reclama la demandante, toda vez que los recursos con los cuales fue cancelado su salario a partir del 1º de octubre de 1994 provinieron del situado fiscal, hoy Sistema General de Participaciones, por lo que según las previsiones de la Ley 114 de 1913, no es posible acceder a la prestación. Que de conformidad con los probado en el expediente, en principio se observó que entre el 10 de septiembre de 1978 y el 1º de octubre de 1994, la señora Obando Cuero había prestado sus servicios a través de vinculación legal y reglamentaria, contrato de trabajo y contrato de prestación de servicios.
No obstante, a partir de la certificación de tiempo de servicios expedida por el municipio de El Charco, se observa que no se especificó la forma de vinculación y los extremos temporales en los que la docente había laborado, puntualmente entre el 1° de enero de 1985 y el 1° de octubre de 1994, lo cual impedía generar certeza sobre dicho lapso, al punto de no poder tenerlo en cuenta para el cómputo a realizar.
Que en tal sentido, solo existiría evidencia de prestación del servicio de la demandante por el período comprendido entre el 10 de septiembre de 1979 y el 31 de diciembre de 1984 que equivale únicamente a 5 años, 3 meses y 21 días válidos para satisfacer el requisito temporal para acceder a la pensión gracia. 6 Folios 230 a 244. 5 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 52001-23-33-000-2015-00217-01 (5109-2016) Demandante: Eleuteria Obando Cuero Que por otro lado, en lo que tiene que ver con el tiempo de servicios prestado con posterioridad al 1º de octubre de 1994, se evidenció que la financiación de las acreencias laborales de la actora causadas desde tal fecha se llevó a cabo con el Sistema General de Participaciones que, de acuerdo con lo previsto en la Ley 715 de 2001, está constitutivo por los recursos que la Nación transfiere a las entidades territoriales con destino a los servicios de salud, educación y vivienda.
Que esta última circunstancia permite verificar que la accionante no cumple con las exigencias de ley, relacionadas con no haber recibido o recibir actualmente pensión o recompensa de carácter nacional, como quiera que sus servicios fueron pagados con recursos de la Nación, razón por la cual no se puede tener en cuenta dicho tiempo para acreditar los 20 años de servicio docente en planteles educativos del orden municipal o departamental.
EL RECURSO DE APELACIÓN7 La parte demandante en su escrito de apelación solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia bajo el entendido de que no existe inconveniente alguno en la valoración probatoria que procede sobre el período de tiempo laborado con posterioridad a 1994, por cuanto en la Resolución AMB 59953 de 2007 no se cuestionó dicha situación, más aún cuando tampoco se discute el origen de los recursos con los que se pagaron los servicios de la reclamante, lo que constituye una violación al principio de congruencia. Que en sentencia proferida por el Consejo de Estado el 2 de junio de 20168, se indicó lo siguiente: «[…] los recursos que antiguamente la nación cedía por disposición constitucional a las entidades territoriales bajo las modalidades del Situado Fiscal, para departamentos y distritos, y de participación en los ingresos corrientes de la nación en favor de los municipios, actualmente son Asignados DIRECTAMNTE POR LA CONSTITUCIÓN a todas las entidades territoriales bajo el denominado Sistema General de Participaciones, lo cual implica, como ya se dijo que son sus titulares directos: Evidentemente estos recursos 7 Folios 246 a 248. 8 Expediente 25000-23-42000-2013-00827-01. 6 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 52001-23-33-000-2015-00217-01 (5109-2016) Demandante: Eleuteria Obando Cuero no son producidos por las entidades territoriales y en esa medida deben ser considerados exógenos.».
Que en tal sentido, el tribunal de conocimiento se apartó de la postura asumida por dicha Alta Corte en materia de la interpretación que se debe dar sobre los recursos que tienen origen en el mencionado Situado Fiscal. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Parte demandada: Allegó el escrito de alegatos9, para lo cual señaló que lo que se prohíbe es que los tiempos de servicio y la recompensa recibida en virtud del tiempo docente sean del orden nacional, y lo que se permite es que se devengue la pensión gracia y la de jubilación. Por lo tanto, la premisa jurídica del artículo 4, numeral 3 de la Ley 114 de 1913, no habilita completar tiempos nacionales para el reconocimiento y pago de la pensión gracia. Parte demandante: Presentó el escrito de alegaciones finales10 de manera extemporánea.
POSICIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO El agente del Ministerio Público no rindió concepto. CONSIDERACIONES DE LA SALA El problema que debe resolver la Subsección es determinar si la demandante cumplió con la totalidad de los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, especialmente el relativo a mantener una vinculación con carácter territorial o nacionalizada durante al menos 20 años de servicio, y acreditar algún período en tal calidad anterior al 31 de diciembre de 1980.
Marco normativo y jurisprudencial 9 Folios 314 a 317. 10 Folios 319 a 322. 7 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 52001-23-33-000-2015-00217-01 (5109-2016) Demandante: Eleuteria Obando Cuero En primer lugar, debe destacarse que la pensión gracia ostenta esa denominación, habida cuenta de que es un beneficio prestacional que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar la acumulación de un tiempo de servicio al Estado de la siguiente forma, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1° señaló, «Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» Asimismo, el artículo 3° de la norma en cita estableció que: «Los veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó», mientras que el artículo 4º consagró que, para gozar de la gracia de la pensión, se torna indispensable que el reclamante demuestre el cumplimiento de los siguientes postulados. «[…] Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.
Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.
Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» Con base en lo anterior, es claro que un maestro de primaria podía recibir de manera simultánea una pensión de carácter departamental y una nacional, pero en ningún caso dos pensiones de este último orden.
Posteriormente, es de destacar que la pensión gracia se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de la instrucción pública en virtud del artículo 6° de la Ley 116 de 1928, pero solo aquellos que laboraran en colegios departamentales o municipales, planteamiento que se deriva de la prohibición «[…] de recibir dos pensiones nacionales y que conserva su vigencia, pues la 8 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 52001-23-33-000-2015-00217-01 (5109-2016) Demandante: Eleuteria Obando Cuero ley 116 citada, en su artículo 6° señaló que el beneficio se concretaría […] En los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que esta complementan […].
Lo que supone el cumplimiento de los requisitos consagrados en el numeral cuarto de esta Ley»11. Asimismo, con la expedición de la Ley 37 de 1933 se amplió este derecho a los maestros de establecimiento de enseñanza secundaria la mencionada pensión, pero no cambió los requisitos. Por su parte, la Ley 24 de 1947 consagró que, «Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año».
De hecho, la Ley 4ª de 1966, en su artículo 4º, modificó la Ley 24 de 1947, indicando que «la pensión de gracia se liquidará con base en el 75% del promedio mensual obteniendo en el último año de servicio». Ahora bien, sobre la prerrogativa bajo estudio también resulta necesario precisar como marco normativo aplicable al caso, que mediante la Ley 43 de 1975 se desarrolló en Colombia el proceso de nacionalización de la educación, comprendido desde el 1º de enero de 1976 hasta el 31 de diciembre de 1980.
Bajo tal contexto fue expedida con posterioridad la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en la que a través del artículo 15 se reiteró el derecho a la pensión gracia para los docentes oficiales en los siguientes términos. «ARTÍCULO 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: (..) 2.
Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. 11 Consejo de Estado, Sección Segunda-Subsección- A, Sentencia de 11 de octubre de 2007, C. P. Dr. Gustavo Gómez Aranguren, expediente 0417-07. 9 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 52001-23-33-000-2015-00217-01 (5109-2016) Demandante: Eleuteria Obando Cuero B. Para los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.» Por otro lado, la jurisprudencia de esta corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que en virtud de sus condiciones, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, excluyendo a los docentes nacionales de su reconocimiento.
Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 199712 señaló lo siguiente. «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].» (Negrilla fuera de texto).
De hecho, en punto a la naturaleza de la vinculación del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201813 planteó una serie de lineamientos interpretativos de obligatoria observancia en materia de reconocimiento de la pensión gracia, de los cuales, respecto al interrogante de si los docentes ostentan la condición de educadores nacionales solo por el hecho de que los recursos para el pago de sus acreencias laborales provengan del presupuesto general de la Nación, se arribó a las siguientes conclusiones. «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. 12Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón. 13 Proceso identificado con radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014), de Gladys Amanda Hernández Triana contra la UGPP. 10 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 52001-23-33-000-2015-00217-01 (5109-2016) Demandante: Eleuteria Obando Cuero ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Resaltado del texto original) En atención a lo descrito hasta este punto, se advierte que el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el 11 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 52001-23-33-000-2015-00217-01 (5109-2016) Demandante: Eleuteria Obando Cuero reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financian el pago de los salarios y prestaciones de los educadores.
Incluso, también resulta evidente que para efectos de determinar si un docente es nacional, territorial o nacionalizado, debe verificarse en primer lugar la naturaleza de la plaza a ocupar, lo cual se puede advertir observando quién y bajo qué competencia se expide el acto administrativo de nombramiento, valga decir, si se da por parte de los alcaldes o gobernadores directamente en calidad de empleadores, con independencia de los recursos que se utilicen para su financiación, o si lo propio ocurre en virtud de una delegación mediante la cual dichas autoridades posesionan a los educadores en nombre y representación del Ministerio de Educación Nacional conforme a los artículos 9 y 10 de la Ley 29 de 1989.
Finalmente, debe recalcarse que en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2022 del 11 de agosto de 202214 la Sección Segunda también fijó como regla jurisprudencial sobre la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
Se precisa además que las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial. En tal sentido, conforme a la normativa y la línea jurisprudencial expuesta, se concluye que para consolidar el derecho a la pensión gracia, el docente oficial debe cumplir con los siguientes requisitos. 14 Proceso identificado con radicación 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), de Hirma Nubia Jiménez Lozano contra la UGPP. 12 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 52001-23-33-000-2015-00217-01 (5109-2016) Demandante: Eleuteria Obando Cuero i) Que acredite 50 años de edad. ii) Que laboró como maestro oficial durante 20 años en establecimientos educativos oficiales de orden exclusivamente territorial, es decir, distritales, departamentales o municipales, esto en primaria o en secundaria, bien sea como normalista, inspector de instrucción pública, o incluso en calidad de educador nacionalizado, con posibilidad de adicionar períodos en uno u otro cargo, pero de ninguna manera acumulando o relacionando tiempos de servicio a la Nación, los cuales, en todo caso, no son aquellos en los que hubiese existido financiación de las acreencias laborales a través del Sistema General de Participaciones, sino en los que se advierta que el nombramiento fue efectuado directamente por el Ministerio de Educación Nacional, o por el un alcalde o gobernador pero en representación del Gobierno Nacional. iii) Que haya ostentado alguna vinculación bajo las anteriores calidades con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. iv) Que haya demostrado buena conducta en su labor, desempeñada con honradez y consagración. Resolución del caso concreto Con el fin de definir litigios como el presente, resulta necesario verificar el cumplimiento de las exigencias normativas señaladas previamente para consolidar el derecho a la pensión gracia. No obstante, en el asunto bajo estudio deberá enfocarse dicho análisis en el entendido de que los motivos de inconformidad del apelante único (los cuales circunscriben por congruencia la competencia de decisión en esta instancia), se centran y limitan a verificar si para acreditar en el caso de la demandante el cumplimiento del requisito de 20 años de servicio como docente, a fin de acceder a una pensión gracia, pueden ser tenidos en cuenta los tiempos laborados por aquella para entidades territoriales, pero con el pago de sus acreencias derivadas del Sistema General de Participaciones. 13 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 52001-23-33-000-2015-00217-01 (5109-2016) Demandante: Eleuteria Obando Cuero Pues bien, sin perjuicio de lo anterior, la Sala considera necesario abordar inicialmente el tercer requisito relativo a la demostración de un tiempo de servicio como docente territorial o nacionalizada anterior al 31 de diciembre de 1980, pues a partir del acervo probatorio recaudado en este proceso, se presentan una serie de dudas e inconsistencias que impiden tener satisfecha esta exigencia fundamental para acceder al derecho bajo estudio.
Al respecto se precisa que, de acuerdo con la certificación expedida por la alcaldesa municipal (E) de El Charco (Nariño) el 6 de noviembre de 201415, se entendería que la accionante prestó sus servicios como docente en la Escuela Rural de Niñas de la vereda de San José del Tapaje (en la actualidad Institución Educativa San José del Tapaje), esto al amparo de los nombramientos de orden territorial y nacionalizado, realizados respectivamente en virtud de los Decretos 008 del 10 de septiembre de 197816 y 115 del 5 de diciembre de 1994.17 Para ello, en la certificación mencionada se indicó que la demandante ingresó al servicio del Estado como educadora desde el año 1978.
Sin embargo, para el efecto no se precisó desde qué fecha exacta aquella tomó posesión, ni hasta qué momento subsistió tal vínculo, o cuál fue la forma de continuación en la prestación del servicio, pues solo se señaló que a partir del año 1979 y hasta 1993, esta fue «reelegida en el mismo cargo y plantel educativo» (sic), ello sin identificar los extremos temporales de dichas relaciones.
En el documento en mención se observa lo siguiente para mayor claridad. 15 Folios 17 y 18. 16 Folio 22 y 160. 17 Folio 21. 14 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 52001-23-33-000-2015-00217-01 (5109-2016) Demandante: Eleuteria Obando Cuero Como se logra verificar, esta certificación no ofrece ninguna claridad sobre los períodos y formas de vinculación de la demandante al servicio del municipio de El Charco, más aún cuando en el expediente obra contrato de trabajo suscrito el 1° de octubre de 1984 entre el alcalde de dicha entidad territorial y la señora Obando Cuero18, con el objeto de prestar su servicio como docente desde la referida fecha y hasta el 31 de diciembre del mismo año. De hecho, también se observa una orden de prestación de servicios como maestra del municipio con fecha de inicio del 15 de enero de 1993 y fecha final del 30 de junio de dicha anualidad.19 Por lo tanto, se evidencia que el período certificado entre 1978 y 1993, efectivamente existieron lapsos de servicio específicos con extremos temporales determinados y con vinculaciones a través de diferentes medios, lo cual implica que no es dable asumir que la reclamante laboró desde el 10 de septiembre de 1978 en adelante mediante una sola relación legal y reglamentaria derivada del Decreto 008 18 Folios 169 a 170. 19 Folio 168. 15 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 52001-23-33-000-2015-00217-01 (5109-2016) Demandante: Eleuteria Obando Cuero de esta data, de suerte que no es posible tener la certificación bajo estudio como prueba plena y suficiente para acreditar el tiempo de servicio, específicamente anterior a 1993.
Ahora, al revisar la copia del mencionado Decreto 008 del 10 de septiembre de 1978, suscrita por el alcalde del municipio de El Charco (Nariño) el 20 de mayo de 2011,20 la Sala debe resaltar en primer lugar que, como su nombre lo indica, este documento es una copia sobre el que se supone es el acto administrativo original de nombramiento.
No obstante, de la lectura de este se advierte de manera fehaciente una incongruencia entre la fecha de expedición y el fundamento de competencia de la autoridad para expedir la decisión. Dicha inconsistencia se denota y resalta en la siguiente imagen. Tal como se aprecia, el que sería el primer acto administrativo de nombramiento de la actora, puntualmente el que demostraría la vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980, se supone que fue expedido el 10 de septiembre de 1978, pero en su parte motiva, en especial en lo que respecta al fundamento jurídico del alcalde el municipio de El Charco para expedir tal decisión, se adujo que aquel lo hacía en virtud de las facultades conferidas por la «Ley 136 de 1994», esto es, con base en 20 Folio 160. 16 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 52001-23-33-000-2015-00217-01 (5109-2016) Demandante: Eleuteria Obando Cuero una norma que no existía para la época en que se profirió la decisión, pues aquella solo entró en vigencia hasta el 2 de junio de 1994, valga decir, más de 15 años después de la expedición del decreto con el que la señora Obando Cuero pretende demostrar una relación legal y reglamentaria como docente territorial anterior a 1980.
En consecuencia, ante la falta de congruencia, y por lo tanto, debido a la inverosimilitud del mentado acto en mención, la Sala le restará total credibilidad como medio de convicción tendiente a acreditar el tiempo de servicio de la accionante, pues incluso, si se efectuara el examen integral de las pruebas junto a la certificación reseñada anteriormente, tampoco se arribaría a la conclusión de que la reclamante prestó su servicio como educadora del municipio de El Charco antes del 31 de diciembre de 1980, toda vez que además, del Formato único para la Expedición del Certificado de Historia Laboral expedido por el departamento de Nariño el 19 de abril de 2016,21 se corrobora que el único lapso de labor como educadora nacionalizada de la señora Obando Cuero fue el causado desde el 1° de octubre de 1994.
Lo expuesto se traduce entonces en el incumplimiento por parte de la parte activa de la carga probatoria que le correspondía para demostrar sus supuestos de hecho, mandato se deriva del contenido del artículo 167 del Código General del Proceso que consagra lo siguiente. «Artículo 167. Carga de la prueba. Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen.
No obstante, según las particularidades del caso, el juez podrá, de oficio o a petición de parte, distribuir, la carga al decretar las pruebas, durante su práctica o en cualquier momento del proceso antes de fallar, exigiendo probar determinado hecho a la parte que se encuentre en una situación más favorable para aportar las evidencias o esclarecer los hechos controvertidos.
La parte se considerará en mejor posición para probar en virtud de su cercanía con el material probatorio, por tener en su poder el objeto de prueba, por circunstancias técnicas especiales, por haber intervenido directamente en los hechos que dieron lugar al litigio, o por estado de indefensión o de incapacidad en la cual se encuentre la contraparte, entre otras circunstancias similares. […]» 21 Folios 202 a 203. 17 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 52001-23-33-000-2015-00217-01 (5109-2016) Demandante: Eleuteria Obando Cuero Sobre el punto se destaca que la normativa citada impone una carga procesal22 a las partes dentro del proceso judicial, consistente en la necesidad de presentar las pruebas demostrativas de los hechos señalados en la demanda o de las excepciones que se aleguen en la contestación para su respectivo éxito, ello con la opción judicial de variar el titular de esta, en atención a las condiciones particulares para aportar los medios de convicción. De esta manera se extrae que el referido postulado adjetivo de la carga de la prueba, se compone de tres principios fundamentales, i) al demandante le corresponde probar los hechos en que sustenta la demanda; ii) la parte demandada una vez presenta excepciones actúa como accionante y, por ende, debe probar los hechos en que basa su defensa y; iii) se predica la absolución del demandado si la parte activa no prueba los supuestos de hecho en que fundamentó la demanda23.
Bajo esta línea de intelección se resalta que la inobservancia de la mentada carga, trae consecuencias desfavorables para la parte que no la satisface, puesto que al no probar los supuestos de hecho que alega, se somete a que la decisión se profiera en su contra, ya sea con fundamento en lo demostrado por la otra parte o por la ausencia de medios de comprobación. Por lo tanto, al evidenciar que el único período computable para colmar el requisito del tiempo de servicio necesario a fin de adquirir una pensión gracia, es el comprendido entre el 1° de octubre de 1994 y el 19 de abril de 2016, se concluye que la demandante no satisfizo el requisito de acreditar un lapso de labor como 22 La Corte Constitucional y la Corte Suprema de Justicia, han diferenciado los conceptos de «deberes procesales», «obligaciones procesales» y «cargas procesales».
Los primeros hacen alusión a los imperativos ordenados en la ley para el adecuado desarrollo del proceso y que incumben tanto al juez como a las partes. Los segundos son las obligaciones de contenido patrimonial impuestas a los sujetos procesales con ocasión del adelantamiento del proceso, como las costas. Finalmente, las cargas procesales son situaciones que fija la ley que implican una realización de una conducta facultativa de las partes y en su propio beneficio y cuya inobservancia acarrea consecuencias desfavorables en su contra, verbigracia, no aportar pruebas.
Al respecto ver Auto del 17 de septiembre de 1985, Sala de Casación Civil, que resolvió una reposición. Gaceta Judicial tomo CLXXX – N.º 2419, Bogotá, Colombia, año de 1985, pág. 427. También ver lo sentencia de la Corte Constitucional C-1512 de 2000. 23 En la sentencia de la Corte Constitucional C-070 de 1993 se analizó la evolución de las reglas de la carga de la prueba contempladas en el artículo 177 del CPC.
Ver también la sentencia del Consejo de Estado del 11 de marzo de 2016. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Radicación: 05001-23-31-000-2003-01739-01(1634-13). 18 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 52001-23-33-000-2015-00217-01 (5109-2016) Demandante: Eleuteria Obando Cuero docente territorial o nacionalizado antes del 31 de diciembre de 1980.
Bajo tal contexto, en el entendido de que la señora Eleuteria Obando Cuero no cumplió esta exigencia que es esencial para consolidar el derecho pretendido, resulta inane verificar los demás requisitos señalados previamente, pues ante este primer análisis se corrobora la necesidad de negar el reconocimiento de la prestación reclamada, por lo que habrá de confirmarse el fallo apelado, pero por las razones expuestas en esta providencia y no por las esgrimidas en su momento por el tribunal de origen que no corresponden a las planteadas en esta instancia y que finalmente son las que justifican denegar las pretensiones de la demandante.
Condena en costas de segunda instancia Sobre la condena en costas en vigencia del CPACA, es de destacar que el Consejo de Estado en sentencia del 7 de abril de 201624 determinó el criterio objetivo- valorativo para la imposición de dicha carga. Bajo tal contexto, la determinación sobre este punto implica una valoración que excluye como criterio de decisión la mala fe o la temeridad de las partes.
En efecto, el artículo 188 del CPACA, regula que tratándose de costas en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en la sentencia el juez tiene la obligación de pronunciarse sobre dicho aspecto, con excepción de los asuntos en los que se ventile un interés público25. Sin perjuicio de las anteriores reglas y atendiendo lo dispuesto en los numerales 1 y 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, la Sala se abstendrá de condenar en costas a la parte demandante, pues si bien esta resultó vencida en el curso de este proceso en la medida en que se confirmará la sentencia recurrida que denegó sus pretensiones, debe tenerse en cuenta que en desarrollo de la presente actuación fueron expedidas las sentencias de unificación del 21 de junio de 2018 y del 11 de agosto de 2022, las cuales variaron ciertos puntos de la interpretación jurídica aplicable a este tipo de litigios. 24 Al respecto ver sentencia de 7 de abril de 2016, expedientes: 4492-2013, demandante: María del Rosario Mendoza Parra y 1291-2014, demandante: José Francisco Guerrero Bardi. 25 Regula la norma lo siguiente: “[…] salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil […].» 19 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 52001-23-33-000-2015-00217-01 (5109-2016) Demandante: Eleuteria Obando Cuero En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del dos (2) de septiembre de dos mil dieciséis (2016) proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño que negó las pretensiones de la demanda, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la señora Eleuteria Obando Cuero contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), pero ello por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: ABSTENERSE de condenar en costas de segunda instancia a la parte demandante, según lo manifestado en la parte considerativa de la sentencia.
TERCERO: ACEPTAR la renuncia al poder otorgado por la parte demandada, al abogado Jhon Lincoln Cortes, identificado con cédula de ciudadanía número 79.950.516 y tarjeta profesional 153.211 del Consejo Superior de la Judicatura, en tanto acreditó haber informado a la entidad su renuncia a la representación encomendada26. Así mismo, no reconocer personería adjetiva a los abogados Omar Andrés Viteri Duarte, Mónica Esperanza Tasco Muñoz y Angélica María Medina Herrera, por cuanto con el poder otorgado por la subdirectora de defensa judicial pensional de la UGPP, Nury Juliana Morante Ariza, no se allegaron los documentos que acrediten la calidad y facultades de quien lo otorga27.
CUARTO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. 26 Folios 330 y 331. 27 Folios 333 a 348. 20 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 52001-23-33-000-2015-00217-01 (5109-2016) Demandante: Eleuteria Obando Cuero
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ