CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., veintiséis (26) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Núm. único de Radicación: 11001032400020240004800 Actora: FUNDACIÓN SOCIAL Y CULTURAL SAN ANTONIO DE PADUA - FUNDAPADUA SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA La Sala decide el recurso extraordinario de revisión presentado por la FUNDACIÓN SOCIAL Y CULTURAL SAN ANTONIO DE PADUA – FUNDAPADUA, entidad sin ánimo de lucro, contra la sentencia proferida el 19 de diciembre de 2022 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que REVOCÓ1 los numerales 1 y 2 de la sentencia 196 de 3 de noviembre de 2017, dictada por el Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito de Cali y, en su lugar, DENEGÓ las pretensiones a las que había accedido el a quo 1 La sentencia revocada dispuso en el numeral 1 ANULAR los actos acusados y en el 2, ACCEDIÓ a título de restablecimiento a declarar que la parte demandante no estaba obligada a pagar la sanción impuesta como responsable de una infracción urbanística. 2 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001 03 15 000 2024 00048 00 Actor: FUNDEPADUA RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la actora.
I.
ANTECEDENTES 1.1. La parte recurrente ejerció medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Distrito de Santiago de Cali2, con el fin de obtener la nulidad de las resoluciones 4132.0.21.393 de 28 de noviembre de 2013 “Por medio de la cual se impone una sanción urbanística al responsable de una infracción urbanística”; y la 411.0.21.0125 de 14 de julio de 2014, “Por la cual se resuelve un recurso de apelación”. 1.2.
Aseguró que las resoluciones demandadas ordenaron imponer una multa que no existe en la ley, la que se sustentó en el supuesto incumplimiento de las resoluciones núms. CU1-0522 de 16 de julio de 2003, que concedió la licencia de urbanismo para desarrollar un proyecto denominado Colegio Mayor San Antonio de Padua, etapas I, II, III, IV, V y VI; y la 760011081115 de 28 de octubre de 2008, que contiene la licencia urbanística del proyecto de ampliación a través de la cual se aprueban las etapas I, II, III, IV, V y VI más la edificación de un pabellón con cubierta. 2 Al momento de impetrarse la demanda ordinaria la entidad acusada se le denominaba Municipio de Santiago de Cali; sin embargo, fue recategorizado a Distrito según la Ley 1933 de 2018.
A partir del 1o. de agosto de 2018 se designa como: Distrito Especial, Deportivo, Cultural, Turístico, Empresarial y de Servicios de Santiago de Cali. Para efectos de este recurso, en adelante se le identificará como el Distrito de Santiago de Cali. 3 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001 03 15 000 2024 00048 00 Actor: FUNDEPADUA RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN 1.3.
El presunto incumplimiento obedeció a la no construcción de i) la calzada norte de la carrera 146: 2.712 m2 (incluidos: la calzada, el andén y el medio separador central); ii) carrera 145: 1.092 m2 (incluye media calzada y andén); y iii) calle 22: 715 m2 (incluye media calzada y andén), en un área total de 4.519 metros cuadrados, obligación que fue adquirida en las referidas licencias. 1.4.
Aseguró que se le sancionó y multó por NO HACER O NO CONSTRUIR UNAS OBRAS, situación que es contraria a derecho, en cuanto estima que la multa por no hacer no existe en la ley. 1.5. Explicó que en virtud del artículo 104 de la Ley 810 de 2003, las infracciones urbanísticas dan lugar a la aplicación de sanciones para quienes parcelen, urbanicen o construyan en contravención a lo preceptuado en la licencia o cuando ésta haya caducado. 1.6.
Indicó que la razón por la que no pudo construir es atribuible a la administración municipal, pues no podía emitir conceptos de viabilidad para la pavimentación de vías del sector sin antes conocer el estado de redes de alcantarillado3. 3 Al respecto señaló que EMCALI EICE ESP mediante oficio No. 311.3-DI-2723 del 30 de diciembre de 2010 informó que dicha entidad no tenía programado proyecto de alcantarillado por cuanto el sector se encuentra por fuera del perímetro urbano. 4 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001 03 15 000 2024 00048 00 Actor: FUNDEPADUA RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN 1.6.
Adujo que el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Cali profirió la sentencia núm. 196 de 3 de noviembre del 2017, por la cual accedió a declarar la nulidad de los actos administrativos demandados y ordenó el restablecimiento del derecho pedido. 1.7. Manifestó que el Distrito de Santiago de Cali, la compañía de Seguros La Previsora S.A., en calidad de llamada en garantía, y la Fundación Social y Cultural San Antonio de Padua, interpusieron recurso de apelación contra el fallo de primera instancia, correspondiéndole su conocimiento al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
II. PROVIDENCIA RECURRIDA EN REVISIÓN Corresponde a la sentencia de 16 de diciembre de 2022, por la cual el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca REVOCÓ los numerales 1 y 2 del fallo apelado y, en su lugar, DENEGÓ las pretensiones de la demanda y CONDENÓ en costas a la Fundación Social y Cultural San Antonio de Padua. El recurso de apelación lo interpusieron frente a declaratoria de nulidad y el restablecimiento del derecho, tanto el Distrito de Santiago de Cali como La Previsora.
En esencia, el ente territorial adujo que las obligaciones incumplidas surgen como contraprestación por el otorgamiento de edificabilidad y es con el 5 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001 03 15 000 2024 00048 00 Actor: FUNDEPADUA RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN ánimo de generar de espacio público y equipamiento comunitario.
Por su parte, la llamada en garantía refirió que la sanción impuesta por la administración sí constituye una infracción urbanística que atiende los principios de tipicidad y de legalidad. La parte actora también interpuso apelación contra los numerales 3 y 4 de la parte resolutiva, que denegaron parcialmente las demás pretensiones de la demanda.
El Tribunal, al resolver el problema jurídico4 al que circunscribió su pronunciamiento, indicó que revocaría parcialmente el fallo de primera instancia, al considerar que: i) la conducta sancionada sí estaba enmarcada en lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 2º de la Ley 810 de 2003 y cumplía con los principios de legalidad y tipicidad para las sanciones administrativas, según lo expuesto por la jurisprudencia; ii) no operó la caducidad de la acción sancionatoria urbanística; y iii) la obligación urbanística impuesta por la administración a la actora, consistente en la adecuación de las vías, separadores y andenes dentro del esquema básico 4 Lo delimitó en los siguientes términos: “[…] se circunscribe a determinar si, los actos administrativos acusados, a través de los cuales se le impuso una sanción urbanística a la demandante, se encuentran viciados de nulidad, analizando para ello i) si la conducta sancionada cumple con los requisitos de tipicidad y legalidad, enmarcada en lo dispuesto en el numeral 4º, artículo 2º de la Ley 810 de 2003, y en caso de no ser viable este argumento expuesto en la sentencia de primera instancia para acceder parcialmente a las pretensiones, determinar ii) si había operado la caducidad de la acción sancionatoria urbanística, iii) y la existencia de una imposibilidad jurídica para que actora pudiera cumplir con la obligación impuesta por la Administración de adecuar una vía pública.
En el evento de anular los actos acusados, determinar si se acreditaron los perjuicios materiales y morales, como también revisar la procedencia de la condena en costas contra la entidad territorial […]” 6 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001 03 15 000 2024 00048 00 Actor: FUNDEPADUA RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN derivado de la propuesta que hizo, no resultaba ser un imposible jurídico.
En relación con la presunta imposibilidad jurídica, el Tribunal refirió que no existía por las siguientes razones: i) el sitio de parcelación y construcción autorizado por las licencias urbanísticas se encuentra ubicado en suelo suburbano una clasificación del suelo rural, y la intervención de estas áreas existe en el P.O.T. del Distrito de Santiago de Cali, -Acuerdo 069 de 2000-, reglas que autorizan la intervención de tales zonas, en específico, la garantía del autoabastecimiento de los servicios públicos domiciliarios en consonancia con el artículo 34 de la Ley 388 de 1997; y que ii) las licencias urbanísticas de los años 2003 y 2008 fueron explícitas frente a la obligación de construir y pavimentar las vías.
III. EL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN La recurrente plantea que en este caso se configura la causal 5ª del artículo 250 de la Ley 1437 del 2011, en tanto estima que la cuestionada sentencia incurre en las siguientes violaciones: i) transgrede el debido proceso porque adoptó una decisión extrapetita, es decir, decidió revocar la sentencia proferida por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Cali con base en pretensiones y hechos que no fueron objeto del litigio, al 7 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001 03 15 000 2024 00048 00 Actor: FUNDEPADUA RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN argumentar que si no aceptaba tales obligaciones debió instaurar los recursos de ley contra las resoluciones que concedieron las licencias, lo que excede su pronunciamiento; y ii) condena a la demandante por objetos distintos a los pretendidos, al indicar que construir no es solamente elevar una edificación, sino realizar actividades subyacentes y circunstanciales dependiendo del tipo de licencia, las que afirma no se realizaron, y que por ello era procedente la multa.
Insistió que le resultó un imposible jurídico realizar la construcción de la calzada porque era la administración de Santiago de Cali, la que: i) no tenía diseños técnicos de pavimentación en asfalto para las vías; ii) el sector donde se debía hacer la vía se encontraba por fuera del perímetro urbano, del ámbito del servicio de acueducto y alcantarillado de EMCALI EICE ESP y esta entidad no tenía programado dicho proyecto; y, iii) el Distrito de Santiago de Cali no realizó ningún tipo de obras de acueducto o saneamiento básico en el sector donde debía construirse.
Todos estos eventos demuestran, en su entender, la “culpa” del Distrito de Santiago de Cali. 8 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001 03 15 000 2024 00048 00 Actor: FUNDEPADUA RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Para explicar la causal invocada se sustentó en el listado 5 que enumeró la sentencia de esta Corporación el 13 de octubre del 2020, señalando que en el presente caso se configura: i) la nulidad por carencia absoluta de motivación de la sentencia y ii) la falta de congruencia. Aclaró que existe falta de congruencia por disparidad entre lo pedido, lo debatido y lo probado, pues el Tribunal Administrativo del Valle REVOCÓ la sentencia de primera instancia sin justificación objetiva y relacionada con la materia medular del proceso, para lo cual aludió al problema jurídico planteado y los fundamentos normativos y probatorios que sustentan la decisión. Insistió en su reproche que “LA MULTA POR NO HACER NO EXISTE EN LA LEY”; que las conductas descritas en la norma que sustentó la sanción se refieren a parcelar, urbanizar y construir, pero en ningún modo se encuentra la de incumplir una obligación urbanística: y que la administración municipal invocó una norma que no se aplica al caso en concreto y con la que sustentó las resoluciones objeto de debate, imponiendo una multa improcedente que vulnera el principio de legalidad. 5 Se refirió a las siguientes: “1.
Carencia absoluta de motivación de la sentencia. 2. Falta de congruencia. 3. Expedición de un fallo inhibitorio injustificado. 4. Falta de votos necesarios para la aprobación de una sentencia. 5. Violación al principio de la non reformatio in pejus. 6. Prueba obtenida con violación del debido proceso. 7. La expedición de una sentencia condenatoria contra un tercero que no estuvo vinculado en el proceso” C.P. Alberto Montaña Plata.
Núm. Radicación 11001- 03-15-000-2019-00119-00 (REV). 9 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001 03 15 000 2024 00048 00 Actor: FUNDEPADUA RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Indicó que, pese a esta certeza, el Tribunal Administrativo del Valle consideró que la falta de adecuación de vías como la obligación establecida en las licencias constituye una infracción urbanística, interpretación que la recurrente califica como descabellado.
Insistió en que se transgrede el debido proceso y se materializa la figura de la incongruencia, porque adoptó una decisión extrapetita, pues la decisión cuestionada alude a pretensiones y hechos que no fueron objeto del litigio. Frente al conteo de la caducidad, refiere que dicha Corporación violó el debido proceso porque aplicó una sentencia del Consejo de Estado del año 2003 la cual indicó que el término de caducidad empieza a contarse desde que las conductas continuadas cesen y no cuando empiecen a realizarse.
Que comoquiera que la conducta de no pavimentar la vía constituye una acción, la conducta no ha cesado y no existe caducidad y es atribuible a la administración municipal. Reiteró que no puede ser sancionado ni multado por culpa de la administración y por multas que no existen en la ley por “no hacer”. 10 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001 03 15 000 2024 00048 00 Actor: FUNDEPADUA RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN IV.
TRÁMITE DEL RECURSO EXTRAORDINARIO 4.1. Mediante proveído de 10 de abril de 2024, el Despacho admitió el recurso6 y ordenó notificar al DISTRITO DE SANTIAGO DE CALI y al representante de LA PREVISORA S.A., COMPAÑÍA DE SEGUROS. También a la Procuraduría Delegada ante esta Corporación. 4.2. Cumplidas en debida forma las notificaciones7, el Ministerio Público y las entidades notificadas se pronunciaron en relación con lo pretendido en el recurso extraordinario, de la siguiente manera: 4.2.1.
DISTRITO ESPECIAL, DEPORTIVO, CULTURAL, TURÍSTICO, EMPRESARIAL Y DE SERVICIOS DE SANTIAGO DE CALI Por conducto de apoderado judicial dio respuesta a este recurso y refiere que la decisión cuestionada es congruente. 6 Al señalar los defectos del escrito del recurso extraordinario de revisión, según auto de 1° de marzo de 2024, se halló oportuno su ejercicio, en razón a que la sentencia recurrida fue notificada por medio electrónico el 19 de diciembre de 2022 y adquirió ejecutoria el 17 de enero de 2023, lo que habilita para su ejercicio oportuno hasta el 18 de enero de 2024, y habiéndose presentado el recurso el 19 de diciembre de 2023, fue radicada en tiempo.
REGISTRO SAMAI 4. 6AUTOQUEINADMI_INADMITEE_INADMISORIORERAUTOIN(.pdf) NroActua 4 7 Según da cuenta los documentos soporte del envío de los correos electrónicos y el paso al Despacho que antecede. Registro SAMAI 23. 26AL DESPACHO_202400048PENADIGITAL(.pdf) NroActua 23 11 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001 03 15 000 2024 00048 00 Actor: FUNDEPADUA RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Indicó que los reproches que plantea en este medio extraordinario son los que expuso en sede del medio de control de nulidad y restablecimiento.
Aclaró que el razonamiento que presentó sobre la actuación administrativa del otorgamiento de la licencia fue un argumento expuesto como defensa en el recurso de apelación para cuestionar el fallo de primera instancia y el estudio del juez comportó una labor de valoración probatoria sobre ese particular para determinar la existencia del incumplimiento.
De este modo, la mención de la procedencia de los recursos contra la licencia urbanística no se aleja o dista del litigio que resolvió el Tribunal, pues, precisamente, en respeto de dicha congruencia el juez no podía desconocer la legalidad de otros actos que no fueron sometidos a su escrutinio, so pretexto de liberar al recurrente de unas cargas urbanísticas que se encuentran en firme.
Al respecto afirmó: “[…] En este punto, valga mencionar que, contra este tipo de actos administrativos donde se resuelve sobre las solicitudes de licencia, proceden: “…los recursos de reposición y apelación”, mecanismos que del dossier probatorio del plenario no se infieren haber sido agotados por la ahora sancionada, de tal manera que la exigencia de la adecuación de vías adquirió firmeza […]”.
(Destacado fuera de texto) 12 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001 03 15 000 2024 00048 00 Actor: FUNDEPADUA RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Anotó que de la lectura de la sentencia recurrida se aprecia plena congruencia, pues el análisis se circunscribió a los puntos de litis planteados por las partes y el hecho de que su decisión no hubiera sido favorable a las pretensiones de la demanda, no significa que no se hubiera analizado y fallado dentro del marco planteado por la actora.
No se evidencia entonces, que se configure la causal invocada. Aclaró que lo que aprecia es que a través del recurso se pretende, so pretexto de alegar la incongruencia de la sentencia, un reexamen del fallo como si fuera una tercera instancia, a efectos de revisar la actividad interpretativa del juez. Frente a la carencia absoluta de motivación explica que no tiene ningún desarrollo argumentativo en el escrito, por tanto habrá de ser denegado dada la presunción de legalidad y acierto de que goza la sentencia. Por ello, pide que se declare infundado el recurso extraordinario de revisión, comoquiera que no se evidencia la configuración de la causal quinta del artículo 250 del CPACA.
4.2.2. LA PREVISORA S.A. - COMPAÑÍA DE SEGUROS 13 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001 03 15 000 2024 00048 00 Actor: FUNDEPADUA RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Por conducto de apoderada judicial8 la vinculada en el trámite a título de llamada en garantía, señaló que no es jurídicamente admisible utilizar este medio extraordinario para controvertir la actividad interpretativa del juez, o para corregir errores por falta de aplicación de las normas, o por indebida aplicación de estas.
Refirió que su procedencia está limitada a las causales previstas por el legislador y, por ello, quien las invoque tiene la carga argumentativa y probatoria de explicar cuáles son los motivos que la soportan y, especialmente, los hechos que sirven de fundamento para su configuración, pues no es una oportunidad para reabrir un debate propio de las instancias, ni para suplir la deficiencia probatoria.
Tampoco es un medio para cuestionar los fundamentos jurídicos de las providencias. En relación con el asunto bajo examen, refirió que no es viable predicar la existencia de la causal 5ª del artículo 250 del CPACA, habida cuenta que el ad quem profirió una decisión ajustada a las normas tanto sustanciales como procesales que le eran aplicable al caso.
De ahí que no se vulneró el principio de congruencia por cuanto la jurisprudencia ha sido reiterativa en señalar que la sentencia debe tener una disparidad protuberante para configurar dicha transgresión, lo que no ocurre en el caso sub lite. 8 Según registro del Certificado de la Cámara de Comercio de Bogotá. LA PREVISORA S A COMPAÑIA DE SEGUROS.
CÓDIGO DE VERIFICACIÓN A24112498F5EE3 14 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001 03 15 000 2024 00048 00 Actor: FUNDEPADUA RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Por último, refirió que el fallo reprochado fue debidamente motivado de acuerdo con normas preexistentes, aplicables a los temas que se debatieron en el proceso. Bajo estos razonamientos insistió en que no le asiste razón a la recurrente.
4.2.3. EL MINISTERIO PÚBLICO El Procurador Quinto Delegado9 ante esta Corporación, indicó que el recurso de revisión tiene por objeto procurar el restablecimiento de la justicia material de la decisión, cuando quiera que esta última ha sido afectada por situaciones exógenas que no pudieron plantearse en el proceso correspondiente. En relación con la causal 5ª del artículo 250 del CPACA que se alegó, y los motivos invocados como constitutivos de ésta, refirió que el propósito del recurso extraordinario de revisión no es el de reparar los posibles errores en los que hubiere incurrido el juez o las partes, sino el de permitir un nuevo estudio del asunto cuando la sentencia ha sido afectada por fenómenos externos que no fueron puestos de presente dentro del trámite del proceso contencioso, situación que no se evidencia en el presente caso, por lo que se debe declararse infundado. 9 Registro SAMAI.
Índice 16. Memorial_JDV_15CONCEPTO(.pdf) NroActua 16 15 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001 03 15 000 2024 00048 00 Actor: FUNDEPADUA RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN V. CONSIDERACIONES DE LA SALA 5.1. Competencia de la Sala En los términos del artículo 248 del CPACA, el recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas, dictadas por el Consejo de Estado, los tribunales y los jueces administrativos.
Frente a la competencia asignada a esta Sección, el artículo 249 del CPACA dispone que conocerá del recurso extraordinario de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos, según la materia. En este caso, le corresponde a esta Sala decidir el recurso extraordinario de revisión interpuesto contra el fallo dictado por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, atendiendo a la distribución de los procesos entre las Secciones, prevista en el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019, esto es, el Reglamento de la Corporación. 5.2.
Generalidades del recurso extraordinario Este recurso es un medio judicial de carácter extraordinario establecido por el legislador como excepción al principio de 16 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001 03 15 000 2024 00048 00 Actor: FUNDEPADUA RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN inmutabilidad de las sentencias ejecutoriadas, que hacen tránsito a cosa juzgada.
Su propósito se orienta a cuestionar la decisión judicial que ha adquirido firmeza, bajo el entendido de que su controversia se sustenta en la ocurrencia de alguna de las causales taxativas previstas en los artículos 250 del CPACA y 20 de la Ley 797 de 2003 que se tramitan bajo este procedimiento especial. El objeto del recurso extraordinario es el restablecimiento de la justicia material y su procedencia se supedita a demostrar que la decisión cuestionada es contraria a derecho.
Ello ocurre cuando se prueba que las circunstancias que surgieron con la sentencia se encuadran en alguna de las causales delimitadas por el legislador con lo cual procede la revisión10, tanto para “enmendar los errores o ilicitudes cometidos en su expedición, así como [para] restituir el derecho del afectado a través de una nueva providencia fundada en razones de justicia material, que resulte acorde con el ordenamiento jurídico”11.
En estos términos, la Corte constitucional precisó: “[…] La revisión, que no es un recurso sino una acción, pretende, como lo ha señalado la doctrina y la jurisprudencia, un examen detallado de ciertos hechos nuevos que afectan la decisión adoptada y el sentido de justicia que de ella emana. La acción de revisión, en la 10 El artículo 255 del CPACA, modificado por el artículo 70 de la Ley 2080 de 2021 prevé la manera en que el fallador debe proceder atendiendo la causal alegada que se encuentre fundada. 11 Corte Constitucional, Sentencia C-520 de 2009.
M.P María Victoria Calle. 17 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001 03 15 000 2024 00048 00 Actor: FUNDEPADUA RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN medida en que afecta la certeza brindada por la cosa juzgada, es no sólo extraordinaria, sino que además procede por las causales taxativamente señaladas por la ley, y no es posible aducir otras distintas.
Y esta taxatividad es razonable, pues se trata de una figura que modifica providencias amparadas en el principio de cosa juzgada, y por ello las causales previstas para la revisión deben ser aplicadas e interpretadas en sentido restringido”12. Además, es oportuno destacar que su objeto y la naturaleza de constituir un nuevo trámite ajeno al proceso en el que se dictó la decisión cuestionada, torna en improcedente su uso como medio para plantear reproches a modo de una instancia adicional, en razón a que está vedado cuestionar la interpretación normativa y la valoración probatoria que sustentó la decisión del juez natural; es decir, que en este trámite únicamente pueden ventilarse aspectos que encuadren en alguna de las causales taxativas13 que habilitan su procedencia. 5.3.
De la causal invocada En el asunto bajo examen se invocó la causal 5ª del artículo 250 de la Ley 1437 de 201114, cuyo texto es del siguiente tenor: 12 Corte Constitucional. Sentencia C-450 de 2015. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 13 En Efecto, la taxatividad deviene de lo restrictivo y específico de su examen. Al respecto la jurisprudencia destacó: “Las causales que pueden proponerse como fundamento de este recurso, enlistadas de manera taxativa en el artículo 188 del Código Contencioso Administrativo, dan cuenta de la naturaleza eminentemente procedimental de los vicios o errores que, de conformidad con la ley procesal, son los únicos que permiten la revisión de la sentencia por la vía del recurso extraordinario que se analiza […]” Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Sentencia de 1° de diciembre de 2010. Radicación número: 11001-03-15-000-2008-00480-00 (REV). Actor: Municipio de Belmira y Otros. Demandado: Ministerio de Hacienda y Crédito Público. C.P. Susana Buitrago Valencia. 14 En vigencia del CCA correspondía a la enlistada en el numeral 6° del artículo 188, por lo tanto, cuando se haga mención a esta como consecuencia de decisiones judiciales dictadas en su vigencia ha de entenderse que se trata de la prevista ahora en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA. 18 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001 03 15 000 2024 00048 00 Actor: FUNDEPADUA RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN “[…] Artículo 250.
Causales de revisión. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la ley 797 de 2003, son causales de revisión: [ ] 5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. […].” En lo que respecta al entendimiento de esta causal, la Sala precisa que su ocurrencia ha sido examinada por la jurisprudencia de esta Corporación aclarando que puede provenir de una nulidad procesal, en los términos del artículo 133 del CGP, o de una de carácter constitucional, fundada en el artículo 29 Superior15.
En uno u otro caso, los requisitos para su formulación se concretan así: 1. Debe existir una sentencia que ponga fin al proceso ordinario y contra la que no procede recurso de apelación. 2. El vicio de nulidad debe configurarse en el momento de la expedición de la sentencia. De este modo, no es procedente controvertir circunstancias que acaecieron con anterioridad a ésta, 15 Sobre el particular esta Corporación precisó: “[…] las causales de nulidad de la sentencia son las previstas en el estatuto procesal civil, en las condiciones que establece el art. 142 del mismo y las que se originen en la sentencia por violación del debido proceso constitucional, contemplado en el artículo 29 […]”.
CONSEJO DE ESTADO. Sala Especial núm. 26. Expediente: 11001-03-15-000-2011- 01639-00 Demandante: Vehivalle S.A. Referencia: Recurso extraordinario de revisión. C.P. Olga Melida Valle de De la Hoz 19 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001 03 15 000 2024 00048 00 Actor: FUNDEPADUA RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN y que, por oportunidad, debieron ser alegadas cuando ocurrieron, según el artículo 13416 del CGP. 3.
En su alegación debe identificarse la irregularidad o el vicio grave y su influencia sobre la decisión, con la cual se acredite que de no haber acaecido el resultado sería distinto. De lo anterior se evidencia que no resultan aceptables errores en la aplicación de la ley o in iudicando. Ahora, para acreditar la ocurrencia de alguna de las causales de nulidad es posible recurrir a las previstas en el Código General del Proceso como constitutivas de este vicio, en los términos de artículo 133, restringido, como se dijo atrás, a la expedición de la sentencia. En este primer escenario 17 la jurisprudencia se decantó por identificar que para la interpretación de la causal invocada debía acudirse al artículo 140 del CPC, hoy 133 del CGP, a fin de delimitar las circunstancias en las cuales se podría encuadrar la nulidad invocada, y para ello ejemplarizó algunas situaciones que podrían 16 “ARTÍCULO 134.
OPORTUNIDAD Y TRÁMITE. Las nulidades podrán alegarse en cualquiera de las instancias antes de que se dicte sentencia o con posteridad a esta, si ocurrieren en ella. […]” 17 El consejo de Estado desde la previsión de este recurso extraordinario y en específico, para esta causal de nulidad originada en la sentencia ha transitado por diversas posturas de interpretación de las cuales se identificaron 3 etapas según se lee en la providencia 3 de febrero de 2015.
Radicación número: 11001-03-15-000-1998-00157-01(REV). Actor: Sociedad de Mejoras Públicas de Cali C.P. Olga Mélida Valle de De La Hoz (E), que las recoge así: i) Las causales de nulidad de la sentencia son las que define la jurisprudencia, ii) Las causales de nulidad de la sentencia son las que expresa y taxativamente define el artículo 140 del CPC –art. 133 CGP, y iii) Las causales de nulidad de la sentencia son las previstas tanto en la jurisprudencia como en el artículo 140 del CPC. 20 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001 03 15 000 2024 00048 00 Actor: FUNDEPADUA RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN dar lugar a su configuración. Al respecto, es del caso traer a colación el siguiente pronunciamiento18: “[…] De forma más clara expresó la sentencia del 4 de noviembre de 1999 - exp. 2185 - que las nulidades a las que remite el recurso extraordinario de revisión, por la causal sexta, son las previstas en el artículo 140 del CPC19.
El razonamiento fue el siguiente: i) la sentencia hace parte del proceso, y lo concluye; ii) como lo señala el artículo 140, el proceso solamente es nulo por las causales allí señaladas; por tanto iii) la nulidad que se origina en la sentencia se configura solo por las causales previstas en la disposición referida. A partir del razonamiento precedente, se destacaron algunos eventos que configurarían la nulidad originada en la sentencia, los cuales no se aducen como causales de nulidad propiamente dicha, sino eventos, circunstancias, ejemplos, que se desprenden de las causales del artículo 140, cuya abstracción se concretiza.
La providencia señaló: “La sentencia, que es la providencia mediante la cual se decide sobre las pretensiones de la demanda y las excepciones de fondo y con la cual, de ordinario, concluye el proceso, es, obviamente, parte del proceso en que se dicta. Y el proceso es nulo, en todo o en parte, solo por las causas establecidas en el artículo 140 del Código de Procedimiento Civil.
“Así, por ejemplo, la nulidad que tiene origen en la sentencia puede ocurrir, según el artículo 140 referido, (i) cuando se provee sobre aspectos para los que el juez no tiene jurisdicción o competencia (numerales 1 y 2); cuando, (ii) sin ninguna otra actuación, se dicta nueva sentencia en proceso terminado normalmente por sentencia firme, o (iii) sin más actuación se dicta sentencia después de ejecutoriado el auto por el cual hubiera sido aceptado el desistimiento, aprobada la transacción o declarada la perención del proceso, porque así se revive un proceso legalmente concluido, o (iv) cuando se dicta sentencia como única actuación, sin el previo trámite correspondiente, porque así se pretermite íntegramente la instancia; o cuando (v) se condena al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente de la invocada en esta, o (vi) se condena a quien no ha sido parte en el proceso, porque con ello, en lo concerniente, también (vii) se pretermite íntegramente la 18 Consejo de Estado - Sala Plena de lo Contencioso Administrativo - Sala Veintiséis Especial de Decisión. Sentencia de 3 de febrero de 2015.
Radicación número: 11001-03-15-000-1998-00157- 01(REV). Actor: Sociedad de Mejoras Públicas de Cali C.P. Olga Mélida Valle de De La Hoz (E) 19 Debe entenderse que en la normativa vigente se entiende el artículo 133 del CGP. 21 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001 03 15 000 2024 00048 00 Actor: FUNDEPADUA RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN instancia (numeral 3); o cuando, (viii) sin más actuación, se profiere sentencia después de ocurrida cualquiera de las causas legales de interrupción o de suspensión o, en estos casos, antes de la oportunidad debida (numeral 5), entre otros eventos.
(…) “Ninguna de las causas de nulidad establecidas en el artículo 140 del Código de Procedimiento Civil alegó el recurrente en apoyo del cargo de nulidad de la sentencia, lo cual sería bastante para desestimar el recurso […]”. (Cursiva fuera de texto)” A esta remisión normativa se sumó la interpretación contenida en la sentencia de exequibilidad20 de la Corte Constitucional C-491-95, en la que dicha Corporación sostuvo que además de las causales del artículo 140 del CPC 21 debía comprender la de violación al debido proceso, bajo el entendido de que es una garantía que debe observarse en el trámite procesal y que su previsión está en la Constitución Política.
Al respecto precisó: “[…] Al examinar las causales de nulidad previstas en el art. 140, claramente se advierte que allí no aparece enlistada la referida nulidad de carácter constitucional. Sin embargo, esta omisión obedece a la circunstancia de que dicha norma es anterior a la Constitución de 1991. - No se opone a la norma del art. 29 de la Constitución la circunstancia de que el legislador señale taxativamente las causales o motivos de nulidad, por las siguientes razones: La Constitución en el art. 29 señala los fundamentos básicos que rigen el debido proceso; pero corresponde al legislador dentro de su facultad discrecional, aunque con arreglo a 20 En el proceso de control de constitucionalidad se cuestionó el inciso 1° del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil, subrogado por el art. 1, numeral 80, del decreto 2282 de 1989, específicamente la expresión “solamente” de la frase “Causales de nulidad: El proceso es nulo en todo o en parte, solamente en los siguientes casos: […]".
Del examen de constitucionalidad la Corte concluyó “Declarar EXEQUIBLE la expresión acusada del inciso 1° del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil, subrogado por el art. 1, numeral 80, del decreto 2282 de 1989, con la advertencia expresa de que dicho artículo reguló las causales de nulidad legales en los procesos civiles. En consecuencia, además de dichas causales, es viable y puede invocarse la prevista en el art. 29 de la Constitución, según el cual, "es nula de pleno derecho, la prueba obtenida con violación del debido proceso", que es aplicable en toda clase de procesos […]” 21 Actualmente está previsto en el artículo 133 del CGP. 22 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001 03 15 000 2024 00048 00 Actor: FUNDEPADUA RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN criterios objetivos, razonables y racionales, desarrollar a través de las correspondientes fórmulas normativas las formas o actos procesales que deben ser cumplidos para asegurar su vigencia y respeto.
En tal virtud, la regulación del régimen de las nulidades, es un asunto que atañe en principio al legislador, el cual puede señalar, con arreglo a dichos criterios y obedeciendo al principio de la proporcionalidad normativa, las causales o motivos que generan nulidad, a efecto de garantizar la regularidad de las actuaciones procesales y consecuentemente el debido proceso.
Conforme a lo anterior no corresponde, en principio, al Constituyente señalar las causales de nulidad en los procesos. La aludida nulidad constitucional que consagra el art. 29, constituye una excepción a dicha regla. […] Es el legislador, como se advirtió antes, quien tiene la facultad para determinar los casos en los cuales un acto procesal es nulo por carencia de los requisitos formales y sustanciales requeridos para su formación o constitución. Por consiguiente, es válido, siempre que se respete la Constitución, el señalamiento taxativo de las nulidades por el legislador. […] Con fundamento en lo anterior, estima la Corte que se ajusta a los preceptos de la Constitución, porque garantiza el debido proceso, el acceso a la justicia y los derechos procesales de las partes, la expresión "solamente" que emplea el art. 140 del C.P.C., para indicar que en los casos allí previstos es posible declarar la nulidad, previo el trámite incidental correspondiente, pero advirtiendo, que además de dichas causales legales de nulidad es viable y puede ser invocada la consagrada en el art. 29 de la Constitución, según el cual "es nula, de pleno derecho, la prueba obtenida con violación del debido proceso", esto es, sin la observancia de las formalidades legales esenciales requeridas para la producción de la prueba, especialmente en lo que atañe con el derecho de contradicción por la parte a la cual se opone ésta.
Por lo tanto, se declarará exequible la expresión demandada, con la referida advertencia. Al mantener la Corte la expresión "solamente" dentro de la referida regulación normativa, respeta la voluntad política del legislador, en cuanto reguló de manera taxativa o específicamente las causales legales de nulidad en los procesos civiles, las cuales ahora con el cambio constitucional se encuentran adicionadas con la prevista en la norma del art. 29, a la cual se hizo referencia. […]”22. 22 Corte Constitucional.
Sentencia C-491-95 M.P. Antonio Barrera Carbonell. 23 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001 03 15 000 2024 00048 00 Actor: FUNDEPADUA RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Bajo este análisis, la Corporación23 ha delimitado que la causal examinada se predica, entre otras, cuando la sentencia: i) no cuenta con el número de votos necesarios para su aprobación; ii) se profiere dentro de un proceso culminado por desistimiento, transacción o perención; iii) se dicta en un proceso que se encuentra suspendido o interrumpido; iv) se profiere fallo condenatorio contra un tercero que no fue vinculado al proceso; v) se profiere sentencia con falta de competencia o de jurisdicción; vi) el fallo carece de motivación formal y material, vii) se aprecia incongruencia24; viii) se profiere un fallo inhibitorio injustificado25; y ix) se dicta con violación al principio de la non reformatio in pejus.
Este examen, sobre el alcance y contenido de la causal invocada, impone que el recurrente en ejercicio de su derecho de acción precise la razón que invoca como constitutiva de nulidad y que ella obedezca bien a las causales taxativas que prevé el artículo 133 del CGP o a la invocación de transgresión del derecho fundamental del debido proceso, en una de las circunstancias identificadas por la jurisprudencia. 23 En una inicial etapa, la jurisprudencia identificó que ocurriría cuando: i) la sentencia hubiera sido firmada por un número diferente de magistrados al que ordena la ley; ii) que la sentencia se hubiera proferido dentro de un proceso que había culminado por desistimiento, transacción o perención; iii) que se profiera en un proceso que se encuentre suspendido o interrumpido.
(Sentencia de Sala Plena del 08 de septiembre de 1992. Exp. 039. Tesis reiterada por la Sección Segunda en la sentencia del 18 de mayo de 1993. Exp. 4092. Tesis reiterada en sentencia de la Sala Plena del Consejo de Estado, el 1 de diciembre de 1997. Exp. 080.) Y luego se agregaron las siguientes: i) Cuando se condena a quien no es parte; ii) cuando la sentencia se profiere con falta de competencia o de jurisdicción, y iii) cuando carezca completamente de motivación. 24 Consejo de Estado – Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Sentencia del 2 de febrero de 2016. Expediente núm. 11001-03-15-000-2015-02342-00. C.P. Alberto Yepes Barreiro. 25 Sentencia de 8 de mayo de 2018 dictado por la Sala Plena del Consejo de Estado C.P. Alberto Yepes Barreiro. Radicación número: 11001-03-15-000-1998-00153-01(REV). 24 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001 03 15 000 2024 00048 00 Actor: FUNDEPADUA RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Aclarado este contexto, la Sala se ocupará de examinar el reproche invocado por la parte actora a fin de identificar si se configura la causal invocada. 5.4.
Estudio del caso concreto En esta oportunidad le corresponde a la Sala identificar si como lo alega la Fundación recurrente, existe nulidad que vicie la sentencia al incurrir en falta de motivación e incongruencia, esta última causa en razón a que estima que se adoptó una decisión extrapetita, al examinar hechos y pretensiones no formulados.
El objetivo será identificar si el fallador de segunda instancia se excedió en su competencia al revocar el fallo que accedió parcialmente a las pretensiones y si aludir a la firmeza del acto que concedió la licencia de urbanismo constituye la causal invocada. Para tal fin, la Sala analizará el concepto y contexto en el que se presentan estos eventos que explican la causal, para luego resolver sobre las razones en que se funda, así: 5.4.1.
La falta de motivación En lo que respecta a este reproche, es oportuno destacar que la Jurisprudencia de esta Corporación26 ha sido enfática en señalar 26 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia de 27 de febrero de 2019, C.P. Guillermo Sánchez Luque, núm. único de radicación 54001- 33-31-006-2011-00207-01 (59706). 25 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001 03 15 000 2024 00048 00 Actor: FUNDEPADUA RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN que la nulidad originada en la sentencia por ausencia de motivación se presenta únicamente ante la carencia total de pronunciamiento del juez sobre las razones de hecho o de derecho que le permiten arribar a una decisión27. 5.4.2.
El principio de congruencia La congruencia corresponde a un atributo de la decisión judicial y se traduce en la armonía predicable tanto de su estructura interna, esto es, la parte motiva y resolutiva del fallo, como de la externa, entendida como la coherencia entre la decisión y lo pedido por las partes. Este principio es una garantía de que gozan las partes para exigir del fallador una decisión que resuelva la controversia formulada no solo frente a las pretensiones que formula el actor, sino respecto del pronunciamiento que el juez debe realizar en relación con la defensa de quien funge como parte accionada, y que se ejerce también a título de excepciones.
Ahora, la congruencia en la decisión de segunda instancia está atada a la competencia del superior funcional y al examen que le 27 Sobre el particular se lee: “[…] la nulidad originada en la sentencia por ausencia de motivación, se presenta solamente ante la carencia total de pronunciamiento del juez sobre las razones de hecho o de derecho que le permiten arribar a una decisión. En efecto, esta causal no procede para controvertir las razones del fallo ni para corregir los errores de apreciación de los hechos y de las pruebas, en que, a juicio del recurrente, hubiera incurrido el fallador.
Un entendimiento distinto equivaldría a convertir el recurso en un juicio en que se discutirían nuevamente los hechos, ya dilucidados con fuerza de cosa juzgada […]” (La negrillas y subrayas fuera de texto). 26 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001 03 15 000 2024 00048 00 Actor: FUNDEPADUA RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN corresponde efectuar como consecuencia de la revisión de la providencia de primer grado y el reproche de los apelantes, para que, según su análisis, la revoque, modifique o, si lo encuentra pertinente, la confirme, de conformidad con el artículo 320 28, armonizado con el artículo 28129, ambos del CGP.
Para ahondar en esta estructura, se prohíja la siguiente decisión30 en la que se adujo: “[…] Ello significa que es procedente el recurso extraordinario de revisión contra los fallos dictados por esta jurisdicción en segunda instancia o única, si se alega el desconocimiento del principio de la congruencia, que en últimas implica una actuación sin competencia. […] En términos generales, la congruencia se entiende como el deber legal que tienen los funcionarios judiciales al emitir sus decisiones de NO INCURRIR en fallos ultrapetita, extrapetita o minuspetita, definidos por la jurisprudencia del Consejo de Estado, en los siguientes términos: “Este principio de la congruencia de la sentencia [C.C.A. Art. 170], exige de una parte que exista armonía entre la parte motiva y la parte resolutiva de la misma, lo que se denomina congruencia interna, y de otra, que la decisión que ella contenga, sea concordante con lo pedido por las partes tanto en la demanda, como en el escrito de oposición, denominada congruencia 28 “[…]
ARTÍCULO 320. FINES DE LA APELACIÓN. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. Podrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia: respecto del coadyuvante se tendrá en cuenta lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 71. […]” 29 “Artículo 281.
Congruencias. La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla, y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley. No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda, ni por causa diferente a la invocada en ésta.
Si lo pedido por el demandante excede de lo probado, se le reconocerá solamente lo último. En la sentencia se tendrá en cuenta cualquier hecho modificativo o extintivo del derecho sustancial sobre el cual verse el litigio, ocurrido después de haberse propuesto la demanda, siempre que aparezca probado y que haya sido alegado por la parte interesada a más tardar en su alegato de conclusión, o que la ley permita considerarlo de oficio.” 30 Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sala Veintidós Especial de Decisión. Sentencia de 2 de febrero de 2016. Radicación número: 11001-03-15-000-2015-02342- 00(REV). Actor: Luis Ángel Torres Gómez. CP Alberto Yepes Barreiro. 27 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001 03 15 000 2024 00048 00 Actor: FUNDEPADUA RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN externa, es decir, se tome la decisión conforme se ha marcado la controversia en el proceso.
“Cuando en una providencia judicial, no se respeta el principio de la congruencia, se incurre en lo que la doctrina ha llamado fallo “ultrapetita” que consiste en reconocer un mayor derecho que el invocado por el demandante, “extrapetita”: cuando se reconoce un derecho que no ha sido reclamado o cuando se reconoce un derecho reclamado o se acoge la pretensión pero por una causa diferente o deducida de hechos no alegados, y “minuspetita”: cuando se omite el pronunciamiento sobre una de las pretensiones.”31 Además, la congruencia también se puede calificar según las relaciones que se produzcan entre la sentencia, entendida como un todo, y lo pedido y planteado por las partes.
En el primer caso, se trata de la congruencia externa de la sentencia. Se puede identificar porque en líneas generales es lo que preceptuaba el artículo 170 del C.C.A., y las normas del procesal civil, según los cuales el fallo debe estar en armonía con lo pedido y alegado tanto por la parte demandante como por la parte demandada. Y, en el segundo evento, corresponde a la congruencia interna, que es la coherencia que ha de existir entre lo dispuesto en la parte resolutiva y lo argüido en la parte motiva de la providencia. Las dos formas de congruencia han sido abordadas por la jurisprudencia de esta Corporación en los siguientes términos: “Se reitera32 que el principio de congruencia de la sentencia exige de una parte, que exista armonía entre la parte motiva y la parte resolutiva de la misma, lo que se denomina congruencia interna, y de otra, que la decisión que ella contenga, sea concordante con lo pedido por las partes tanto en la demanda, como en el escrito de oposición, denominada congruencia externa, es decir, se tome la decisión conforme se ha marcado la controversia en el proceso.
Este principio fundamental busca no solo la protección del derecho de las partes a obtener una decisión judicial que dé certeza jurídica al asunto que se ha puesto a consideración de un juez, sino la salvaguarda del derecho de defensa de la contraparte, quien ha dirigido su actuación a controvertir los argumentos y hechos expuestos en la demanda. 31 Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Cuarta.
Sentencia de 16 de agosto de 2002. Expediente: 760012324000199704345-01 (12668). Actor: Productora de Papeles Propal S.A. Demandado: Municipio de Yumbo – Valle del Cauca. C.P. Juan Ángel Palacio Hincapié. 32 Sentencia de 16 de agosto de 2002, expediente 12668, C.P. Juan Ángel Palacio Hincapié. 28 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001 03 15 000 2024 00048 00 Actor: FUNDEPADUA RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN La violación de dicho principio traería como consecuencia, igualmente la violación al debido proceso, en la medida en que nuestro ordenamiento positivo consagra etapas procesales exclusivas a que las partes manifiesten y contradigan argumentos en defensa de sus derechos, siempre bajo el marco de litis que se ha planteado desde la demanda.
En materia contenciosa la demanda marca el límite dentro del cual el funcionario judicial debe pronunciarse para decidir la controversia, las normas violadas y su concepto de violación, se constituyen en el marco de análisis y estudio al momento proferir la sentencia […]”33(Subrayas fuera del texto original) Precisado lo anterior, la Sala procede al examen de los reclamos de este recurso. 5.4.3.
Análisis del asunto bajo examen 5.4.3.1. Falta de motivación Examinada la alegación expuesta por la recurrente es claro que si bien planteó la ausencia de motivación, lo cierto es que no se configura tal vicio, pues en realidad las características de esta alegación suponen que el juez haya omitido por completo resolver en la instancia que se profirió la sentencia cuestionada, los recursos de apelación que se interpusieron 34, lo cual resulta improbable e incoherente, pues no puede esta causal coexistir con la de incongruencia, también propuesta por la recurrente, si lo que 33 Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Cuarta.
Sentencia de 21 de noviembre de 2007. Expediente: 500012331000200200198-02 (15770). Actor: Germán Darío Ospina Garzón. Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN. C.P. María Inés Ortiz Barbosa. 34 Se aclara que en este asunto el fallo del juzgado anuló las resoluciones acusadas y accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, lo que motivó de una parte el recurso que ejercitó tanto la entidad demandada y LA PREVISORA, en su condición de llamada en garantía, en los que pidieron la revocatoria de la decisión y aquel que interpuso el apoderado de la parte actora frente a las pretensiones indemnizatoria denegadas. 29 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001 03 15 000 2024 00048 00 Actor: FUNDEPADUA RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN bajo este último reproche lo que cuestiona es la discrepancia del pronunciamiento del juez, según los límites de su competencia. Tampoco, se aprecia que el motivo alegado frente a que “la multa por no hacer no existe en la ley”, corresponda al entendimiento que la jurisprudencia le ha dado a la falta de motivación por invocarse una norma inexistente por el juez, pues este reproche de la recurrente es respecto de la conducta descrita en la norma que sustentó la sanción, en cuanto que estima que su redacción solo se predica de actuaciones positivas que impliquen parcelar, urbanizar y construir, pero no del incumplimiento de una obligación urbanística, circunstancia que representa un reclamo al acto acusado y no a la decisión del juez en su actuar.
Además, la parte recurrente traslada a la sentencia recurrida esta causal al estimar que era improcedente recurrir en su fundamento a un acto administrativo que no fue el acusado, todo lo cual demuestra que la recurrente no está de acuerdo con la decisión que le resultó desfavorable a sus pretensiones, producto del examen de los recursos interpuestos, que llevaron a la revocatoria del fallo de primera instancia. Cabe recordar que el análisis que la jurisprudencia integra sobre esta causal en particular, también se predica cuando la decisión del 30 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001 03 15 000 2024 00048 00 Actor: FUNDEPADUA RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN juez se sustenta en una la ley inexistente, en este evento, no existe motivación por este hecho.
Así se precisó: “[…] De otro lado, si bien esta falta de motivación no se encuentra contemplada en las causales previstas en el artículo 140 del Código de Procedimiento Civil, que corresponden a aquéllas que, por regla general se tienen en cuenta para analizar la causal 6 de revisión contemplada en el artículo 188 Código Contencioso Administrativo, debe entenderse que con ella se viola el derecho fundamental al debido proceso contemplado en el artículo 29 de la Carta Política, pues motivar la sentencia implica que se justifique la decisión conforme a la ley existente para el momento de los hechos objeto de debate, por lo que no es de recibo que el juez, argumente o sustente su fallo empleando normas inexistentes o incluso, normas que estando en plena vigencia no sean aplicables al caso, sobre todo cuando se encuentran de por medio aspectos sustanciales y no procesales […]”35.
Por lo expuesto, y al estar la falta de motivación condicionada a la carencia radical, absoluta y total de pronunciamiento, claramente este motivo no prospera por cuanto el juez ad quem no se sustrajo de su deber constitucional de motivar su decisión como tampoco se aprecia que lo haya hecho en una norma inexistente. 5.4.3.2. Falta de congruencia Respecto de este reproche contra la sentencia recurrida por extralimitación en los argumentos que constituyeron los límites de la apelación, se advierte que la parte demandada en el proceso 35 Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Tercera - Subsección C. Sentencia del 20 de octubre 2014.
Radicación número: 73001-23-31-000-2003-00944-01(34612) Actor: Jorge Eleazar Devia Arias Demandado: Contraloría Municipal de Ibagué. C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. 31 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001 03 15 000 2024 00048 00 Actor: FUNDEPADUA RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN ordinario explicó esta causal, bajo el concepto de constituir una decisión extrapetita, porque: i) al revocar la sentencia del a quo, se fundó en pretensiones y hechos que no fueron objeto del litigio, pues basó su decisión en que debió instaurar los recursos de ley contra las resoluciones que concedieron las licencias, a efectos de controvertir la obligación por la cual se le sancionó, razonamiento este que, a su juicio, excedió su pronunciamiento; y ii) la condenó por objeto distinto al pretendido, en tanto consideró que construir no es solamente elevar una edificación, sino realizar actividades subyacentes y circunstanciales dependiendo del tipo de licencia concedido, y que al no realizarse las obligaciones urbanísticas era procedente la multa.
En orden a establecer si existe incongruencia o no en la decisión, es necesario abordar y examinar los motivos que sustentaron la apelación de la parte demandada. La Sala al examinar el proceso judicial aprecia que en los escritos de alzada los razonamientos de los apelantes se suscribieron a controvertir razones precisas del fallo, así: - El Distrito Especial de Cali cuestionó el análisis interpretativo de la sentencia del juez a quo y propuso como único reproche el denominado “legalidad de la multa impuesta”, con apoyo en el hecho de que a pesar de que el juez acreditó y aceptó el incumplimiento de la obligación, también era necesario identificar 32 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001 03 15 000 2024 00048 00 Actor: FUNDEPADUA RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN que el fundamento normativo de su imposición estaba en la ley y en las obligaciones contraídas en la licencia de urbanismo.
Específicamente, refirió: 33 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001 03 15 000 2024 00048 00 Actor: FUNDEPADUA RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN […] Así, en el memorial de alzada se aprecia que en el acápite transcrito, el apoderado del Distrito Especial de Cali explicó el 34 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001 03 15 000 2024 00048 00 Actor: FUNDEPADUA RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN desacuerdo con el fallo anulatorio y expresó la postura fáctica y normativa para revocar la sentencia, en la que el razonamiento se orientó a cuestionar la decisión del a quo que declaró la nulidad de los actos administrativos cuestionados. - En similares términos, la apoderada de LA PREVISORA insistió en que el incumplimiento de la obligación urbanística estaba sustentado en las licencias de urbanismo.
Al respecto refirió: De la lectura del contenido de los recursos de apelación se aprecia que en su argumentación también se hizo alusión a tales actos administrativos y los calificó como los contentivos de la obligación que se estimó incumplida al imponer la sanción. Todo lo anterior, explica que el Tribunal ad quem podía examinar estos argumentos y, además, establecer los efectos que produjo el acto que concedió la licencia y su firmeza por no haber interpuestos 35 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001 03 15 000 2024 00048 00 Actor: FUNDEPADUA RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN recursos la Fundación recurrente, sin que este razonamiento constituya una decisión extra petita, entendida como aquella que resuelve “sobre elementos o puntos no comprendidos en la relación jurídico-procesal”36.
En el texto de la sentencia objeto del recurso se resolvieron los argumentos de apelación que solicitaron la revocatoria del fallo, así: “[ ] En el caso de autos, se encuentra que a la FUNDACIÓN SOCIAL Y CULTURAL SAN ANTONIO DE PADUA, le fue aprobado en principio, mediante la Resolución CU1-0522 del 16 de julio de 200337 expedida por el Curador Urbano No 1 de Santiago de Cali, licencia de urbanismo para desarrollar un proyecto urbanístico-arquitectónico denominado “Colegio Mayor San Antonio de Padua etapas I, II, III, IV, V y VI” para los predios Nos. Z006166 y Z006188, M.I. 370-557823/24 del barrio La Viga, ubicado en la dirección Carrera 146 No. 22-151, Calle 22 No.145-71, “CON VIGENCIA DE 36 MESES, PRORROGABLES POR UNA VEZ POR 12 MESES ADICIONALES CONTADOS A PARTIR DE LA FECHA DE SU EJECUTORIA”, cuya solicitud de prórroga debía formularse dentro de los 30 días calendario antes del vencimiento, señalándose como observaciones y como parte de las obligaciones urbanísticas a cumplir, las “ESTIPULADAS EN EL ESQUEMA BÁSICO Y EN LAS QUE SE DERIVE DE LA PROPUESTA URBANISTICA” entre ellas la adecuación de vías, haciendo parte integral de la licencia, los planos aprobados y la información consignada en la misma.
Del texto de la citada licencia se desprende que el área de construcción corresponde a la primera etapa del proyecto de uso institucional que levantaría un edificio de dos pisos y 25 parqueaderos, así mismo se calificó el área de actividad como “AREA SUB-URBANA DE PARCELACIONES ZONA PLANA DE TRANSICIÓN”. Dicha licencia se expidió bajo la vigencia de los Decretos Nacionales 2150 de 1995 y 1052 de 1998 como se observa en el cuerpo de la licencia. […] Posteriormente se expidió la Resolución 760011081155 del 28 de octubre de 20083 suscrita por el Curador Urbano No 1 de Santiago de Cali, ella contiene la licencia urbanística de proyecto de ampliación. En el texto se alude en el aparte de 36 Corte Constitucional.
Sentencia T-714 de 2013. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 37 Fls. 51-52 C1 36 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001 03 15 000 2024 00048 00 Actor: FUNDEPADUA RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN complementaciones la aprobación de las etapas II, III, IV, V y VI y la edificación de un pabellón deportivo con cubierta. En este punto, valga mencionar que, contra este tipo de actos administrativos donde se resuelve sobre las solicitudes de licencia, proceden: “…los recursos de reposición y apelación”, mecanismos que del dossier probatorio del plenario no se infieren haber sido agotados por la ahora sancionada, de tal manera que la exigencia de la adecuación de vías adquirió firmeza.”. […] Bajo el marco normativo y jurisprudencial expuesto, considera esta Sala de Decisión que, contrario a lo dispuesto por el a-quo, en el sub lite la conducta sancionada sí está enmarcada en lo dispuesto en el numeral 4º, artículo 2º de la Ley 810 de 2003, atendiendo que la FUNDACIÓN SOCIAL Y CULTURAL SAN ANTONIO DE PADUA- FUNPADUA, como propietaria del predio al que se le concedió la licencia urbanismo y luego la licencia urbanística de ampliación, realizó las actuaciones, como lo dispone textualmente la norma: “…en contravención a lo preceptuado en la licencia.”, al no ejecutarla ni cumplirla, se itera, con sujeción a la exigencia impuesta de adecuación de vías, incluyendo su pavimentación […]”.
Entonces, claramente la actuación administrativa puesta a control judicial exigía examinar los fundamentos fácticos y jurídicos de los actos acusados, motivo por el cual no encuentra la Sala que el pronunciamiento del juez constituya la aludida “extralimitación” que planteó la recurrente, motivo que indica que en realidad sus argumentos son de oposición y desacuerdo con la sentencia, planteamientos que, conforme se ha reiterado, son imposibles de reexaminarse a través de este medio extraordinario.
Finalmente, en relación con el reproche relativo a que se condenó por objeto distinto al pretendido38, es oportuno señalar que no es 38 Se insiste que el argumento recayó en el hecho de que el fallo indicó que construir no es solamente elevar una edificación, sino realizar actividades subyacentes y circunstanciales dependiendo del tipo de licencia, las que confirma no se realizaron, y que por ello era procedente la multa 37 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001 03 15 000 2024 00048 00 Actor: FUNDEPADUA RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN posible que el juez delimite el estudio de los argumentos de la apelación solo a aquellos planteamientos que para la recurrente guardan identidad con su escrito de demanda, pues entenderlo así implicaría dejar sin defensa a la parte accionada, a quien le está reconocido el ejercicio pleno de su derecho de contradicción no solo a través de la contestación de la demanda, sino del planteamiento de excepciones y, por supuesto, del ejercicio de los recursos contra las decisiones proferidas en el curso del proceso, como en este caso ocurrió al resolver la apelación que formularon ambas partes, demandante y demandada, e incluso la entidad que se vinculó como llamada en garantía. Estos razonamientos son más que suficientes para concluir que hay lugar a declarar infundado el recurso extraordinario de revisión. 5.5.
Condena en costas Las costas procesales se definen39 como la “erogación económica que debe asumir la parte que resulte vencida en un proceso judicial, que se compone de las i) expensas 40 y las ii) agencias en derecho41”. 39 Consejo de Estado - Sala Plena. Número único de radicación 15001-33-33-007-2017-00036- 01(AP)REV-SU. Sentencia de 6 de agosto de 2019.
CP Rocío Araújo Oñate. 40 “73. […] responden a los gastos necesarios para tramitar el proceso, tales como son el valor de copias, publicaciones, impuestos de timbre, honorarios de peritos, honorarios de auxiliares de la justicia, gastos de desplazamiento por diligencias fuera del despacho judicial, gasto de traslado de testigos, por citar algunos ejemplos”. 41 “74.
Las […] -agencias de derecho-, obedecen a la suma que el juez debe ordenar en beneficio de la parte favorecida con la condena en costas, para reconocerle los costos afrontados por la representación de un abogado o, si actuó en nombre propio, como contraprestación por el tiempo y esfuerzo dedicados a la causa.” 38 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001 03 15 000 2024 00048 00 Actor: FUNDEPADUA RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN En la jurisdicción de lo contencioso administrativo su fijación varió con respecto a lo estatuido en el CCA38, al pasar de un criterio subjetivo39 a uno objetivo valorativo40, en el que se requiere que el juez revise si se causaron.
De este modo, en el CPACA se prevé que las costas se fijan de manera objetiva valorativa contra la parte vencida en juicio, es decir, no operan de manera automática, pues al juzgador le corresponde valorar si se configura alguna de las hipótesis previstas por el legislador, salvo en los recursos extraordinarios de revisión. En efecto, la condena en costas en el recurso extraordinario fue objeto de reforma por la Ley 2080 de 2021, en el sentido de prever que, en los términos del artículo 255 ibidem, cuando “se declare infundado [el recurso] se condenará en costas”, mandato que resulta imperativo para el fallador que adopte esta decisión. Para verificar entonces su aplicación basta establecer que este proceso se presentó luego de entrar en vigor la Ley 2080 de 2020 que modificó el CPACA y que, al decidirse el recurso, se declaró infundado.
En el caso bajo examen se dan los presupuestos requeridos lo que impone que se fijen de acuerdo con la naturaleza, calidad y duración de la gestión útil. 39 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001 03 15 000 2024 00048 00 Actor: FUNDEPADUA RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Con tal propósito y en observancia del artículo 366 del Código General del Proceso y del Acuerdo PSAA16-10554 de 2016, contentivo de las tarifas de agencias en derecho expedido por el Consejo Superior de la Judicatura, la Sala, de acuerdo con las actuaciones procesales realizadas, fijará las agencias en derecho en dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes, asignando un (1) SMLMV para cada una de las entidades que acudieron a participar en este trámite, esto es, el DISTRITO ESPECIAL, DEPORTIVO, CULTURAL, TURÍSTICO, EMPRESARIAL Y DE SERVICIOS DE SANTIAGO DE CALI y LA PREVISORA S.A. COMPAÑÍA DE SEGUROS. 5.6.
Reconocimiento de personería Por último, se reconocerá personería a los doctores JACQUELINE ROMERO ESTRADA42 y ANDRÉS FELIPE CABEZAS TORRES43 como apoderados judiciales de LA PREVISORA S.A. y el DISTRITO ESPECIAL DE CALI, respectivamente, según los poderes presentados al contestar este recurso. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, 42 Registro 20 SAMAI.
CONTESTACION RECURSO REVISION(.pdf) NroActua 20 43 Registro 22 SAMAI. Documento: 24_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda- PODER202400048PDF(.pdf) NroActua 22 40 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001 03 15 000 2024 00048 00 Actor: FUNDEPADUA RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:
PRIMERO: DECLARAR INFUNDADO el recurso extraordinario de revisión interpuesto contra la sentencia proferida el 19 de diciembre de 2022, por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: CONDENAR en costas al accionante. Por la Secretaría liquídense.
TERCERO: FIJAR como agencias en derecho la suma equivalente a dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes, la cual deberá incluirse en la liquidación de costas a pagar por el recurrente, asignando un (1) SMLMV para cada una de las entidades que acudieron a participar en este trámite, esto es, el DISTRITO ESPECIAL, DEPORTIVO, CULTURAL, TURÍSTICO, EMPRESARIAL Y DE SERVICIOS DE SANTIAGO DE CALI y LA PREVISORA S.A. COMPAÑÍA DE SEGUROS.
CUARTO: RECONOCER PERSONERÍA a los doctores JACQUELINE ROMERO ESTRADA y ANDRÉS FELIPE CABEZAS TORRES como apoderados judiciales de LA PREVISORA S.A. 41 NÚMERO ÚNICO DE RADICACIÓN: 11001 03 15 000 2024 00048 00 Actor: FUNDEPADUA RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN COMPAÑIA DE SEGUROS y el DISTRITO DE SANTIAGO DE CALI, respectivamente, según los poderes presentados al contestar este recurso.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 26 de septiembre de 2024. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Aclara voto CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.