CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejera ponente: María del Pilar Bahamón Falla Bogotá D.C., ocho (08) de mayo del dos mil veinticuatro (2024). Número único: 11001 03 06 000 2024 00099 00 Referencia: conflicto negativo de competencias administrativas Partes: Dirección General Marítima y Portuaria (DIMAR) y Corporación Autónoma Regional del Rio Grande de la Magdalena (Cormagdalena) Asunto: autoridad competente para definir la jurisdicción y competencia sobre el terreno en el que se pretende operar un astillero.
Inexistencia de un conflicto de competencias administrativas La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 39 y 112 numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificados por los artículos 2° y 19 de la Ley 2080 de 20211, respectivamente, procede a estudiar el asunto de la referencia. I. ANTECEDENTES2 Con base en la documentación que reposa en el expediente, se exponen a continuación los antecedentes que llevaron al planteamiento del presunto conflicto: 1.
El 15 de octubre de 2021, Astilleros e Industrias de los Hidrocarburos y Energéticos Ltda. solicitó a la Dirección General Marítima y Portuaria (DIMAR) -en adelante DIMAR- «concepto técnico de jurisdicción de un predio donde actualmente opera» la referida empresa, con la finalidad de obtener una licencia de explotación comercial para astilleros marítimos. 2.
Mediante oficio 15202105663 del 25 de octubre de 2021, la DIMAR respondió la solicitud de Astilleros e Industrias de los Hidrocarburos y Energéticos Ltda., en los siguientes términos: De acuerdo a la información suministrada por el usuario y al estudio efectuado de la misma, el área de estudio es de 18674 m2 aproximadamente (dieciocho mil seiscientos setenta y cuatro metros cuadrados), de los cuales 18674 m2 (dieciocho mil seiscientos setenta y cuatro metros cuadrados) corresponden a terrenos con características 1«Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la Jurisdicción». 2 La información que se relata en este acápite fue extraída de los documentos allegados al expediente del conflicto número 11001030600020230077800 que reposa en SAMAI.
Radicación: 11001 03 06 000 2024 00099 00 técnicas de Playas, Terrenos de Bajamar y/o Aguas Marítimas, de acuerdo con lo descrito en el artículo 166 y 167 del Decreto Ley 2324 de 1984, tal como se ilustra en el anexo Mapa No. CP05-080-CP5 del 21 de Octubre del 2021. 3. El 3 de octubre del 2023, Astilleros e Industrias de los Hidrocarburos y Energéticos Ltda. solicitó a la DIMAR la «concesión de un área bien de uso público correspondiente a 7.859,63 m2 ubicada en el Canal del Dique, para el funcionamiento del Astillero». 4.
Mediante oficio 15202400630 del 23 de febrero de 2024, la DIMAR respondió que la solicitud de concesión elevada por Astilleros e Industrias de los Hidrocarburos y Energéticos Ltda. comprende actividades que pueden afectar la navegación fluvial, razón por la cual «debe ser presentada ante la Corporación Autónoma Regional del Rio Grande de la Magdalena».
Esto, por ser la Corporación la autoridad que, según lo establecido por el Acuerdo número 199 de 20173, es competente para otorgar autorizaciones para el uso de bienes de uso público e infraestructura en el Río Magdalena, incluido el Canal del Dique hasta su desembocadura en la bahía de Cartagena. 5. El 4 de marzo de 2024, Astilleros e Industrias de los Hidrocarburos y Energéticos Ltda. solicitó a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado «un concepto jurídico que aclare quién ostenta la jurisdicción y la competencia sobre el área [en la que pretende operar un Astillero], con el fin de esclarecer la situación respecto a la jurisdicción de cada una de las entidades mencionadas», toda vez que, a su juicio: [L]a última respuesta recibida el 23 de febrero de 2024 plantea una aparente contradicción que podría cuestionar la competencia jurisdiccional de la Dirección General Marítima-DIMAR, lo que genera incertidumbre sobre qué organismo es competente para conocer estas solicitudes.
Es importante destacar que hemos dedicado tiempo y recursos a este proceso, lo cual afecta el desarrollo de nuestras operaciones, especialmente en vista de que la Dirección General Marítima-DIMAR, en radicado número 15202300472 de fecha 13 de febrero de 2023, condiciona la renovación de la Licencia de Explotación Comercial a la obtención de la concesión del espejo de agua.
II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, se fijó el edicto 099 en la Secretaría de la Sala por el término de cinco días, con el fin de que las autoridades involucradas y los particulares interesados presentaran sus alegatos en el trámite del conflicto4. 3 «Por el cual se dictan disposiciones tendientes a establecer las condiciones para el uso y goce de los bienes de uso público ubicados en la jurisdicción de la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena (Cormagdalena), así como la infraestructura de su propiedad o a su cargo». 4 Archivo Samai, archivo 007EDICTO.
Radicación: 11001 03 06 000 2024 00099 00 El 7 de marzo de 2024, la Secretaría de la Sala expidió constancia según la cual, se enviaron comunicaciones informando sobre la existencia del presente asunto a la DIMAR a Cormagdalena a Astilleros e Industrias de los Hidrocarburos y Energéticos Ltda. y al señor William Escamilla Valencia, representante legal de la referida sociedad.
Obra constancia de la Secretaría de la Sala en el sentido de que, durante la fijación del edicto, solamente presentó consideraciones la DIMAR. III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES 1. La DIMAR La DIMAR solicita «declarar la inhibición de un pronunciamiento de fondo», debido a que lo requerido por Astilleros e Industrias de los Hidrocarburos y Energéticos LTDA es un «concepto jurídico que aclare quién ostenta la jurisdicción y la competencia» sobre el área en la que la empresa desarrolla actividades de «construcción y/o reparaciones de naves y artefactos navales», más no la definición de un conflicto negativo de competencia administrativa.
Adicionalmente, expone que, de conformidad con lo establecido por el artículo 2º del Decreto Ley 2324 de 19845 y en atención a las pruebas que obran en el expediente, la zona donde la empresa Astilleros e Industria de los Hidrocarburos y Energéticos Ltda. pretende llevar a cabo «la actividad de astillero naval que vienen desarrollando, como es la construcción y/o reparaciones de naves y artefactos navales, se tiene catalogada como actividad marítima», razón por la cual están bajo jurisdicción, control, regulación y seguimiento de la DIMAR.
IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia 1.1. Competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil La parte primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) regula el «Procedimiento administrativo». Su Título III se ocupa del «Procedimiento Administrativo General», cuyas «reglas generales»6 se contienen en el Capítulo I, del que forma parte el artículo 39, modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, conforme al cual: 5 «Por el cual se reorganiza la Dirección General Marítima y Portuaria». 6 Ley 1437 de 2011.
Artículo 34. «PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN Y PRINCIPAL. Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes Radicación: 11001 03 06 000 2024 00099 00 Conflictos de competencia administrativa.
Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.
En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado.
En el mismo sentido, el numeral 10 del artículo 112 del citado código, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: 10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.
Una vez el expediente ingrese al despacho para resolver el conflicto, la Sala lo decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes al recibo de toda la información necesaria para el efecto. [Se resalta]. Con base en el artículo 39 transcrito y en armonía con el numeral 10 del artículo 112, la Sala ha precisado que los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, son: i) Que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación; ii) Que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo; y iii) Que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta.
Como se verá en el análisis del caso concreto, en el asunto puesto a conocimiento de la Sala no existen dos autoridades que se hayan declarado no competentes para conocer la solicitud presentada por Astilleros e Industria de los Hidrocarburos y Energéticos Ltda. especiales. En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta Parte Primera del Código».
Radicación: 11001 03 06 000 2024 00099 00 Lo que la empresa Astilleros e Industria de los Hidrocarburos y Energéticos Ltda. solicitó a la Sala de Consulta fue la emisión de un «concepto jurídico», en relación con la autoridad que «ostenta la jurisdicción y la competencia sobre el área [en la que pretende operar un Astillero], con el fin de esclarecer la situación respecto a la jurisdicción de» la DIMAR y Cormagdalena.
Así las cosas, la Sala se abstendrá de decidir de fondo el asunto, en la medida que no se cumplen los requisitos para que exista un conflicto de competencia administrativa. 1. Términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: «Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán»7.
En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala, como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas.
El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6° de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 3.
Caso concreto Revisados los antecedentes del caso, así como los documentos que obran en el expediente y los planteamientos realizados por el tercero interesado en el presunto conflicto, se concluye que en el presente asunto no existe un conflicto de competencias administrativas que le corresponda resolver a la Sala de Consulta y Servicio Civil, por las razones que se explican a continuación: i) La Sala de Consulta, en línea con lo estipulado por los artículos 39 y 112, numeral 10, del CPACA, ha precisado que para que se configure un conflicto negativo o positivo de competencias administrativas se requiere que dos o más autoridades, al menos una 7 La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 1° de la Ley Estatutaria 1755 de 2015.
Radicación: 11001 03 06 000 2024 00099 00 de ellas del orden nacional, nieguen o reclamen competencia para conocer de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta. Por lo tanto, en ejercicio de esta función la Sala no se pronuncia sobre asuntos jurídicos abstractos y generales. En efecto, la Sala ha establecido, en reiteradas ocasiones8, que el procedimiento para definir los conflictos de competencias administrativas contenido en el CPACA, se instituyó para resolver casos concretos y no para absolver «consultas jurídicas de carácter general o casos abstractos o hipotéticos, situaciones que remiten a otra función de la Sala, como es la función consultiva, la cual sigue sus propias reglas»9.
Al respecto, vale la pena recordar que el artículo 112 del CPACA establece entre las funciones de la Sala la de «[a]bsolver las consulta generales o particulares que le formule el Gobierno Nacional, a través de sus Ministros y Directores de Departamento Administrativo». ii) Ahora bien, en el presente caso, lo que en realidad solicita la empresa Astilleros e Industria de los Hidrocarburos y Energéticos Ltda. a la Sala de Consulta es la emisión de un «concepto jurídico que aclare quién ostenta la jurisdicción y la competencia» sobre el área en la que se encuentra un terreno en el que pretende operar un astillero10, porque, a su juicio, la respuesta recibida el 23 de febrero de 2024 de la DIMAR «plantea una aparente contradicción que podría cuestionar la competencia jurisdiccional [de dicha autoridad], lo que genera incertidumbre sobre qué organismo es competente para conocer estas solicitudes».
Lo anterior denota, a lo sumo, una inconformidad o desacuerdo de la empresa Astilleros e Industria de los Hidrocarburos y Energéticos Ltda. frente a la respuesta de la DIMAR del 23 de febrero de 2024, la cual surgió en respuesta a una solicitud de concesión de un área para el funcionamiento del astillero, pero en modo alguno supone o constituye la existencia de un conflicto de competencia administrativa, puesto que, se insiste, para ello se requiere que concurran unos requisitos expresamente definidos en la ley. iii) De todas formas, el 4 de marzo de 2024 la DIMAR, en respuesta a la solicitud elevada por Astilleros e Industrias de los Hidrocarburos y Energéticos Ltda. el 3 de octubre del 2023, afirmó que la concesión de un área para el funcionamiento de un astillero debía ser presentada ante Cormagdalena, lo cual podría catalogarse como una manifestación de falta de competencia de la referida autoridad. 8 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Decisión del 4 de octubre de 2006, radicado núm. 11001-03-06-000-2006-00102 y del 10 de octubre de 2023, radicado núm. 11001-03-06-000-2023- 00466-00. 9 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 30 de julio de 2019, radicado núm. 11001-03-06-000-2019-00066. 10 Según la Real Academia de la Lengua un astillero es el establecimiento donde se construyen y reparan buques. https://dle.rae.es/astillero.
Radicación: 11001 03 06 000 2024 00099 00 Sin embargo, según la información y los documentos que obran en el expediente, la empresa Astilleros e Industrias de los Hidrocarburos y Energéticos Ltda. no ha solicitado a Cormagdalena la concesión de un área para el funcionamiento de un astillero, ni la referida corporación se ha declarado no competente para conocer y tramitar una solicitud en este sentido. iv) Por lo tanto, en relación con la petición elevada por Astilleros e Industria de los Hidrocarburos y Energéticos Ltda. para la concesión de un área bien de uso público correspondiente a 7.859,63 m2 ubicada en el Canal del Dique, para el funcionamiento del astillero de la empresa, no se evidencia la configuración de un conflicto negativo de competencias administrativas.
Finalmente, en cuanto a la solicitud de concepto presentada por la referida empresa, la Sala debe recordar que, conforme al artículo 11211 del CPACA, en concordancia con el artículo 11512 de la Constitución Política, los particulares no están habilitados legalmente para acceder a la función consultiva atribuida al Consejo de Estado. Esta facultad se encuentra reservada al Gobierno Nacional, esto es, al señor presidente de la República, a los ministros del despacho y a los directores de los departamentos administrativos, por lo tanto, no es posible impartirle a la petición de la empresa Astilleros e Industria de los Hidrocarburos y Energéticos Ltda. el trámite de una consulta, puesto que no está suscrita por los referidos sujetos.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:
PRIMERO: ABSTENERSE de decidir, por inexistencia del conflicto de competencias administrativas entre la Dirección General Marítima y Portuaria (DIMAR) y la Corporación Autónoma Regional del Rio Grande de la Magdalena (CORMAGDALENA) frente a las solicitudes planteadas por Astilleros e Industria de los Hidrocarburos y Energéticos Ltda. para el funcionamiento del astillero de la empresa. 11 Artículo 112.
Integración y funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil. […]. La Sala de Consulta y Servicio Civil tendrá las siguientes atribuciones: 1. Absolver las consultas generales o particulares que le formule el Gobierno Nacional, a través de sus Ministros y Directores de Departamento Administrativo. 12 Artículo 115. El Presidente de la República es Jefe del Estado, Jefe del Gobierno y suprema autoridad administrativa.
El Gobierno Nacional está formado por el Presidente de la República, los ministros del despacho y los directores de departamentos administrativos. [Se destaca]. Radicación: 11001 03 06 000 2024 00099 00 SEGUNDO: COMUNICAR esta decisión a la DIMAR, a Cormagdalena, a Astilleros e Industrias de los Hidrocarburos y Energéticos LTDA y a su representante legal, William Escamilla Valencia.
TERCERO: Reconocer personería jurídica a Diana Carolina Gutiérrez Rueda, identificada con cédula de ciudadanía núm. 1.019.029.715 y portadora de la tarjeta profesional núm. 278.930 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderada de la Dirección General Marítima y Portuaria (DIMAR).
CUARTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal como lo dispone expresamente el inciso 3° del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
QUINTO: ADVERTIR que los términos legales a que está sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión. La presente decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. Comuníquese y cúmplase MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Presidenta de la Sala (E) (Ausente con excusa) ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Consejera de Estado JOHN JAIRO MORALES ALZATE Consejero de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.