Radicado: 11001 03 24 000 2018 00343 00 Demandante: COOPERATIVA MEDICA DEL VALLE Y DE PROFESIONALES DE COLOMBIA - COOMEVA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., quince (15) de agosto de dos mil veintitrés (2023) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 11001-03-24-000-2018-00343-00 Demandante: COOPERATIVA MEDICA DEL VALLE Y DE PROFESIONALES DE COLOMBIA - COOMEVA Demandado: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD AUTO 1.
ANTECEDENTES 1.1. El 17 de agosto de 2018 la Cooperativa Médica del Valle y de Profesionales de Colombia - Coomeva, por intermedio de apoderado judicial, presentó demanda1 en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de que trata el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con la cual pretende la declaratoria de nulidad de las resoluciones números 6198 del 28 de diciembre de 2017 “Por la cual se resuelve una solicitud de autorización de una reforma estatutaria de la sociedad COOMEVA ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD S.A. COOMEVA EPS, S.A.”, en lo que respecta a la orden de mantener la situación de control de la Cooperativa Coomeva sobre Coomeva EPS y 3848 de 14 de marzo de 2018 “por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición (…)” ambas expedidas por la Superintendencia Nacional de Salud.
De conformidad con lo anterior la parte demandante solicitó las siguientes pretensiones: 1 La versión digital de la demanda y sus anexos se encuentran en el índice número 35 del expediente digital en SAMAI. Radicado: 11001 03 24 000 2018 00343 00 Demandante: COOPERATIVA MEDICA DEL VALLE Y DE PROFESIONALES DE COLOMBIA - COOMEVA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 “PRIMERA.- Que en la sentencia mediante la cual se dirima este lid, se DECLARE LA NULIDAD del artículo SEXTO de la resolución No. 6198 de 2017 del 28 de diciembre de 2017, y de la resolución No. 3848 de 2018 de 2018 del 14 de marzo de 2018, en lo que respecta a la orden dictada por la Superintendencia Nacional de Salud a Cooperativa Médica del Valle y de Profesionales de Colombia – Coomeva – de conservar la situación de control que ostenta sobre Coomeva EPS, por incurrir en infracción de las normas en las que debería fundarse, por falta de competencia de la autoridad que expidió el acto, por falta de motivación del mismo y por cercenar la garantía fundamental del derecho de defensa.
SEGUNDA.- como consecuencia de la anterior declaración, y a título de restablecimiento del derecho, se DECLARE que la COOPERATIVA MÉDICA DEL VALLE Y DE PROFESIONALES DE COLOMBIA – COOMEVA obtendrá el restablecimiento automático de los derechos que le fueron conculcados.” 1.2. En el acápite de la demanda denominado “VII. PRUEBAS”, la demandante solicitó que se tengan como tal únicamente las siguientes: 1.2.1.
Documentales: “7.1 Copia de la Resolución No. 6198 del 28 de diciembre de 2017; 7.2 Copia de la constancia de notificación de la Resolución No. 6198 de 2017; 7.3 Copia del recurso de reposición interpuesto contra la Resolución No. 6198 de 2017; 7.4 Copia de la Resolución No. 3848 del 14 de marzo de 2018; 7.5 Copia de la constancia de notificación de la Resolución No. 3848 de 2018 […]” 1.3.
Por reunir los requisitos de ley, este despacho admitió la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho mediante auto de 12 de septiembre de 2019, en virtud del cual se ordenó notificar personalmente a la parte demandada, a la Superintendencia Nacional de Salud, al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.
En el mismo auto se ordenó la vinculación como litisconsorte necesario de la sociedad Coomeva Entidad Promotora de Salud S.A. – COOMEVA EPS S.A. y se ordenó la notificación personal de la demanda. Radicado: 11001 03 24 000 2018 00343 00 Demandante: COOPERATIVA MEDICA DEL VALLE Y DE PROFESIONALES DE COLOMBIA - COOMEVA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 1.4.
Dentro del término para contestar la demanda la Superintendencia Nacional de Salud presentó escrito de contestación2, del cual se desprende que no formuló excepciones previas ni mixtas3, así como tampoco realizó solicitudes probatorias. Finalmente, con el escrito de contestación de la demanda la referida autoridad allegó en un CD los antecedentes administrativos de los actos demandados, de conformidad con constancia secretarial obrante en el expediente4. 1.5.
El día 6 de diciembre de 2019 el litisconsorte necesario presentó escrito en el cual manifestó coadyuvar a la parte demandante en todas las pretensiones, actuaciones y pruebas solicitadas. 1.6. El día 6 de diciembre de 2019 la parte actora y el litisconsorte necesario, partes que cuentan con el mismo apoderado, presentaron una solicitud de acumulación del proceso 2018-00365, la cual fue resuelta negativamente por el despacho mediante auto5 del 4 de mayo de 2021. 1.7.
Por Secretaría se corrió el traslado de que trata el parágrafo 2º del artículo 175 del CPACA y, dentro de dicho término la parte demandante allegó escrito mediante el cual se pronunció frente a la defensa realizada por la parte demandada en relación con la legalidad de los actos acusados. De otra parte, el litisconsorte necesario dentro del término de traslado de las excepciones allegó escrito en el cual además de pronunciarse frente a los argumentos de defensa relacionados con la legalidad de los actos acusados, solicitó tener como prueba documental “el plan de recuperación”. 2 Folios 189 a 207 del expediente físico. 3 El despacho observa que las razones allí expuestas no corresponden a ninguna de las establecidas como excepciones previas en el artículo 100 del Código General del Proceso ni a las mixtas entonces listadas en el artículo 180 numeral 6 del CPACA y actualmente en el numeral 3º del artículo 182A, pues en realidad se trata de razones de fondo u oposiciones a las pretensiones encaminadas a defender. 4 Constancia secretarial del 3 de febrero de 2020 folio 270 del expediente físico. 5 Folios 277 al 279 del expediente físico.
Radicado: 11001 03 24 000 2018 00343 00 Demandante: COOPERATIVA MEDICA DEL VALLE Y DE PROFESIONALES DE COLOMBIA - COOMEVA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 2.1. Generalidades El artículo 182A del CPACA, adicionado por el artículo 42 de la Ley 2080 del 2021, dispuso que se podrá dictar sentencia anticipada dentro de los procesos contenciosos administrativos, en los siguientes eventos: “Artículo 182A.
Sentencia anticipada. Se podrá dictar sentencia anticipada: 1. Antes de la audiencia inicial: a) Cuando se trate de asuntos de puro derecho; b) Cuando no haya que practicar pruebas; c) Cuando solo se solicite tener como pruebas las documentales aportadas con la demanda y la contestación, y sobre ellas no se hubiese formulado tacha o desconocimiento; d) Cuando las pruebas solicitadas por las partes sean impertinentes, inconducentes o inútiles.
El juez o magistrado ponente, mediante auto, se pronunciará sobre las pruebas cuando a ello haya lugar, dando aplicación a lo dispuesto en el artículo 173 del Código General del Proceso y fijará el litigio u objeto de controversia. Cumplido lo anterior, se correrá traslado para alegar en la forma prevista en el inciso final del artículo 181 de este código y la sentencia se expedirá por escrito.
No obstante estar cumplidos los presupuestos para proferir sentencia anticipada con base en este numeral, si el juez o magistrado ponente considera necesario realizar la audiencia inicial podrá hacerlo, para lo cual se aplicará lo dispuesto en los artículos 179 y 180 de este código. 2. En cualquier estado del proceso, cuando las partes o sus apoderados de común acuerdo lo soliciten, sea por iniciativa propia o por sugerencia del juez.
Si la solicitud se presenta en el transcurso de una audiencia, se dará traslado para alegar dentro de ella. Si se hace por escrito, las partes podrán allegar con la petición sus alegatos de conclusión, de lo cual se dará traslado por diez (10) días comunes al Ministerio Público y demás intervinientes. El juzgador rechazará la solicitud cuando advierta fraude o colusión. Si en el proceso intervienen litisconsortes necesarios, la petición deberá realizarse conjuntamente con estos.
Con la aceptación de esta petición por parte del juez, se entenderán desistidos los recursos que hubieren formulado los peticionarios contra decisiones interlocutorias que estén pendientes de tramitar o resolver. 3. En cualquier estado del proceso, cuando el juzgador encuentre probada la cosa juzgada, la caducidad, la transacción, la conciliación, la falta manifiesta de legitimación en la causa y la prescripción extintiva. 4.
En caso de allanamiento o transacción de conformidad con el artículo 176 de este código. Radicado: 11001 03 24 000 2018 00343 00 Demandante: COOPERATIVA MEDICA DEL VALLE Y DE PROFESIONALES DE COLOMBIA - COOMEVA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Parágrafo. En la providencia que corra traslado para alegar, se indicará la razón por la cual dictará sentencia anticipada.
Si se trata de la causal del numeral 3 de este artículo, precisará sobre cuál o cuáles de las excepciones se pronunciará. Surtido el traslado mencionado se proferirá sentencia oral o escrita, según se considere. No obstante, escuchados los alegatos, se podrá reconsiderar la decisión de proferir sentencia anticipada. En este caso continuará el trámite del proceso.” (Subrayas del Despacho).
De la lectura de la norma se desprende que la posibilidad de emitir sentencia anticipada se encuentra circunscrita a los siguientes supuestos: (i) antes de la audiencia inicial, en los eventos que más adelante se precisan; (ii) en cualquier estado del proceso, cuando se presente petición conjunta de las partes en ese sentido; iii) cuando el juez así lo estime de oficio, dada la existencia de una de las excepciones que se enlistan en el numeral 3º, y (iv) cuando exista una válida manifestación de allanamiento o transacción por parte del demandado.
Así pues, en el primer escenario, dicha figura operaría bajo uno de varios supuestos (las distintas letras del numeral 1º), todos los cuales confluyen en el segundo de ellos, esto es, que no haya que practicar pruebas, pues en efecto, esto es lo que ocurre cuando: (i) se trata de asuntos de puro derecho; (ii) se hayan pedido y se decreten pruebas que no requieran ser practicadas;
(iii) solo se hayan pedido pruebas documentales respecto de las cuales no se haya propuesto tacha alguna, o (iv) cuando pese a haberse solicitado otro tipo de pruebas, no haya lugar a su decreto y práctica debido a su impertinencia, su inconducencia o su inutilidad, lo que entonces conduciría a su negación. Por tal razón, una vez presentada la contestación de la demanda y resueltas las excepciones previas o mixtas que se hubieren propuesto, el juez deberá examinar las peticiones probatorias formuladas a efectos de determinar si el caso se encuadra en alguna de estas hipótesis, caso en el cual le impartirá el trámite de sentencia anticipada, o en caso contrario procederá a convocar la audiencia inicial.
Radicado: 11001 03 24 000 2018 00343 00 Demandante: COOPERATIVA MEDICA DEL VALLE Y DE PROFESIONALES DE COLOMBIA - COOMEVA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Ahora, en caso de cumplirse alguno de los supuestos que habilitan la emisión de sentencia anticipada antes de celebrarse la audiencia inicial, el juez deberá primero emitir un proveído en el que procederá a fijar el litigio y se pronunciará sobre las pruebas en el sentido que según el caso corresponda, punto en el cual la misma norma previó, en forma expresa, la necesidad de aplicar el artículo 173 del Código General del Proceso.
El inciso tercero del artículo 182A del CPACA dispuso también que, una vez cumplido lo anterior, se deberá correr traslado para alegaciones finales en la manera dispuesta en el artículo 181 ibídem. En este punto, advierte el despacho que esta última actuación procede una vez se encuentren en firme las decisiones correspondientes a la fijación del litigio y el decreto de pruebas, como quiera que es a partir de ese momento en el que efectivamente está definido el objeto (pretensión o excepción) y la causa petendi (hechos y fundamentos de derecho) que se ventilan en el proceso y, a su vez, las partes tienen ya certeza respecto de qué pruebas serán valoradas en la sentencia. En otras palabras, dictadas las decisiones y surtidas las etapas sobre fijación del litigio y el decreto probatorio, se habilita el traslado para las alegaciones finales, máxime si se tiene en cuenta que, de un lado, esa es la última oportunidad procesal de las partes para manifestarse en relación con la hipótesis del caso, y de otro, dado el efecto devolutivo en el cual se concede el recurso de súplica (que podría plantearse como subsidiario del de reposición) frente a la eventual decisión de negar el decreto de una prueba (por aplicación de los artículos 242, 243 y 246 del CPACA).
Esta secuencia procesal garantiza entonces la concreción de los derechos al debido proceso y de defensa y el debido equilibrio que debe alcanzarse en el trámite e impulso de los actos procesales. Radicado: 11001 03 24 000 2018 00343 00 Demandante: COOPERATIVA MEDICA DEL VALLE Y DE PROFESIONALES DE COLOMBIA - COOMEVA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 2.2.
Caso concreto 2.2.1. Decreto de pruebas Bajo la perspectiva antes explicada, y teniendo en cuenta que el proceso de la referencia se enmarca en lo previsto en el primer escenario de sentencia anticipada y que es necesario pronunciarse sobre las pruebas, el despacho procederá a ello, en la siguiente forma: 2.2.1.1. De la parte demandante La sociedad demandante solicitó que se apreciaran como prueba los documentos relacionados en los numerales 7.1, 7.2, 7.4 y 7.5. del punto denominado “VII.
PRUEBAS”. Al respecto, advierte el despacho que aquellos corresponden a los actos administrativos demandados y la constancia de su notificación. En consecuencia, se trata de anexos de la demanda, necesarios para su admisión, y como tal las tendrá el despacho en esta providencia. Frente a la solicitud de tener como prueba el escrito del recurso de reposición presentado en sede administrativa y listado en el numeral 7.3 de la demanda, el despacho ordenará tener como prueba ese documento, en los términos y con el valor que corresponda de acuerdo con la ley. 2.2.1.2.
De la parte demandada No realizó ninguna solicitud probatoria. 2.2.1.3. Del litisconsorte necesario El litisconsorte necesario dentro del término otorgado a las partes para que se pronunciaran de las excepciones presentadas por la entidad demandada allegó el 24 de enero de 2020 escrito mediante el cual se pronunció sobre las mismas y solicitó que se apreciara como prueba documental “el plan de recuperación”, que en tal oportunidad anexó. Radicado: 11001 03 24 000 2018 00343 00 Demandante: COOPERATIVA MEDICA DEL VALLE Y DE PROFESIONALES DE COLOMBIA - COOMEVA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Así las cosas, se advierte por este despacho que el litisconsorte necesario solicitó esta prueba documental dentro de la etapa procesal correspondiente a la oposición de las excepciones cumpliendo con lo establecido en el artículo 212 del CPACA6, En ese orden por encontrar conducente, pertinente y útil para dirimir la controversia planteada en el presente proceso y poder determinar las condiciones que se trazaron en el plan de recuperación el despacho decretará como prueba el documento denominado “el plan de recuperación”7. 2.2.1.3.
Conforme a lo anterior, se concluye que no se requiere decretar pruebas adicionales ni practicar ninguna de las decretadas, por lo que se procederá a fijar el litigio. 2.2.2. Fijación del litigio Previa verificación del cumplimiento de la carga argumentativa que atañe a la actora y teniendo en cuenta lo previsto en el artículo 187 del CPACA, en consonancia con lo dispuesto en el artículo 281 del CGP, así como las excepciones propuestas y las que de oficio se encontraren probadas, en los términos del artículo 282 ibídem, se deberá decidir lo siguiente: El objeto del presente litigio, de acuerdo con la demanda y el escrito de contestación de la demandada, consiste en determinar si las resoluciones números 6198 del 28 de diciembre de 2017 “Por la cual se resuelve una solicitud de autorización de una reforma estatutaria de la sociedad 6 ARTÍCULO 212.
Oportunidades probatorias. Para que sean apreciadas por el juez las pruebas deberán solicitarse, practicarse e incorporarse al proceso dentro de los términos y oportunidades señalados en este Código. En primera instancia, son oportunidades para aportar o solicitar la práctica de pruebas: la demanda y su contestación; la reforma de la misma y su respuesta; la demanda de reconvención y su contestación; las excepciones y la oposición a las mismas; y los incidentes y su respuesta, en este último evento circunscritas a la cuestión planteada.(…) 7 Documento obrante en los folios 252 a 267 del cuaderno 1 del expediente físico que obra en el expediente digital disponible en SAMAI.
Radicado: 11001 03 24 000 2018 00343 00 Demandante: COOPERATIVA MEDICA DEL VALLE Y DE PROFESIONALES DE COLOMBIA - COOMEVA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 COOMEVA ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD S.A. COOMEVA EPS, S.A.”, en lo que respecta a la orden de mantener la situación de control de la Cooperativa Coomeva sobre Coomeva EPS y 3848 de 14 del marzo de 2018 “por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición (…)” expedidas por la Superintendencia Nacional de Salud, estarían viciadas según los siguientes cargos: i) falta o extralimitación de la competencia al no contar con la facultad para dar órdenes e imponer obligaciones a sujetos no sometidos a su vigilancia, ii) violación de la Constitución Política al vulnerar los artículos 121, 123 y 333, por ejercer funciones distintas de las atribuidas y obstaculizar la emisión de acciones negando el acceso al mercado, iii) falta de motivación, en el caso de la resolución 6198 de 2017, por carecer de motivación para imponer la orden contenida en su artículo sexto, iv) falsa motivación por no identificar correctamente a la entidad investigada; por afirmar que los accionistas de una entidad vigilada pueden ser sometidos a su supervisión y vigilancia; por plantear la existencia de compromisos inexistentes, y por señalar que la orden dada la Cooperativa Coomeva tiene fundamento en la protección del SGSSS y la garantía del derecho fundamental a la salud v) violación del derecho de defensa, por no haber vinculado al procedimiento administrativo a la parte demandante.
Si la respuesta a uno o todos los anteriores interrogantes es afirmativa, se deberá decidir si son nulos los actos acusados. De ser cierto lo anterior, corresponderá resolver por último, si a título de restablecimiento del derecho, hay lugar a declarar que la Cooperativa Médica del Valle y de Profesionales de Colombia – Coomeva - obtendrá el restablecimiento automático de los derechos que le fueron conculcados por la Superintendencia Nacional de Salud.
En mérito de lo expuesto, el despacho Radicado: 11001 03 24 000 2018 00343 00 Demandante: COOPERATIVA MEDICA DEL VALLE Y DE PROFESIONALES DE COLOMBIA - COOMEVA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 RESUELVE:
PRIMERO: FIJAR EL LITIGIO en los siguientes términos: Previa verificación del cumplimiento de la carga argumentativa que atañe a la actora y teniendo en cuenta lo previsto en el artículo 187 del CPACA, en consonancia con lo dispuesto en el artículo 281 del CGP, así como las excepciones propuestas y las que de oficio se encontraren probadas, en los términos del artículo 282 ibídem, se deberá decidir lo siguiente: El objeto del presente litigio, de acuerdo con la demanda y el escrito de contestación de la demandada, consiste en determinar si las resoluciones números 6198 del 28 de diciembre de 2017 “Por la cual se resuelve una solicitud de autorización de una reforma estatutaria de la sociedad COOMEVA ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD S.A. COOMEVA EPS, S.A.”, en lo que respecta a la orden de mantener la situación de control de la Cooperativa Coomeva sobre Coomeva EPS y 3848 de 14 del marzo de 2018 “por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición (…)” expedidas por la Superintendencia Nacional de Salud, estarían viciadas según los siguientes cargos: i) falta o extralimitación de la competencia al no contar con la facultad para dar órdenes e imponer obligaciones a sujetos no sometidos a su vigilancia, ii) violación de la Constitución Política al vulnerar los artículos 121, 123 y 333, por ejercer funciones distintas de las atribuidas y obstaculizar la emisión de acciones negando el acceso al mercado, iii) falta de motivación, en el caso de la resolución 6198 de 2017 por carecer de motivación para imponer la orden contenida en su artículo sexto, iv) falsa motivación por no identificar correctamente a la entidad investigada; por afirmar que los accionistas de una entidad vigilada pueden ser sometidos a su supervisión y vigilancia; por plantear la existencia de compromisos inexistentes, y por señalar que la orden dada la Cooperativa Coomeva tiene fundamento en la protección del SGSSS y la garantía del derecho fundamental a la salud v) violación del Radicado: 11001 03 24 000 2018 00343 00 Demandante: COOPERATIVA MEDICA DEL VALLE Y DE PROFESIONALES DE COLOMBIA - COOMEVA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 derecho de defensa, por no haber vinculado al procedimiento administrativo a la parte demandante.
Si la respuesta a uno o todos los anteriores interrogantes es afirmativa, se deberá decidir si son o no nulos los actos acusados. De ser cierto lo anterior, corresponde resolver si, a título de restablecimiento del derecho, hay lugar a declarar que la Cooperativa Médica del Valle y de Profesionales de Colombia – Coomeva - obtendrá el restablecimiento automático de los derechos que le fueron conculcados por la Superintendencia Nacional de Salud.
SEGUNDO: DAR a los antecedentes administrativos de los actos acusados, que obran en el expediente digital, y a los anexos de la demanda referidos por la parte demandante en los puntos 7.1, 7.2., 7.4. y 7.5. del acápite de pruebas de la demanda el valor que les corresponde, conforme a lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia.
TERCERO: DECRETAR como prueba de la parte actora el documento relacionado en el numeral 7.3 del acápite de pruebas de la demanda, de conformidad con las consideraciones de esta providencia.
CUARTO: DECRETAR como prueba del litisconsorte necesario el documento denominado “plan de recuperación” de conformidad con las consideraciones adoptadas en este auto. Notifíquese y cúmplase, OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: El presente auto fue firmado electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.