Magistrado ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá D.C., dieciséis (16) de diciembre de dos mil veintidós (2022). Radicado número: 11001-03-15-000-2022-06113-00. Accionante: Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones. Accionado: Tribunal Administrativo de Boyacá. Referencia: Acción de tutela. Tema: acción de tutela contra providencias judiciales Subtema: requisitos generales y específicos de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales – inmediatez y subsidiariedad.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela presentada por la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones en contra del Tribunal Administrativo de Boyacá. I.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de tutela La Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones, actuando por medio de su Gerente de Defensa Judicial, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y los principios de sostenibilidad financiera y seguridad jurídica, que consideró vulnerados por el Tribunal Administrativo de Boyacá, con ocasión de la sentencia del 15 de julio de 2009, en la que accedió a las pretensiones de la demanda que promovió Diógenes Leonel Garzón Guzmán en su contra y que fue radicada al número 15001-23-31-005-2007-00571-00. 1.2.
Hechos del proceso ordinario 1.2.1. Diógenes Leonel Garzón Guzmán demandó la legalidad de las resoluciones 032687 del 18 de agosto de 2006 y 01078 del 31 de mayo de 2007, por medio de las cuales el extinto Instituto de Seguros Sociales – ISS reconoció su pensión de vejez, y negó el recurso de apelación que presentó en su contra. A título de restablecimiento del derecho solicitó la reliquidación con inclusión de los factores salariales devengados durante el último año de servicio, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 33 de 1985. 1.2.2.
El asunto correspondió en primera instancia al Tribunal Administrativo de Boyacá, autoridad judicial que, en sentencia del 15 de julio de 2009, accedió a las pretensiones de la demanda, y así declaró la nulidad parcial de los actos administrativos demandados, y a título de restablecimiento del derecho ordenó al ISS, entre otras, que: “indexar[a], con base en el I.P.C, desde el 10 de enero de 1998 y hasta el 22 de marzo de 2006, el promedio de lo devengado por DIÓGENES LEONEL GARZÓN GUZMÁN en el último año de servicios comprendido entre el 10 de enero de 1997 y el 31 de diciembre del mismo año; sobre el resultado reliquidará la pensión en cuantía del 75% de dicho promedio de lo devengado durante el año de servicios, con efectos fiscales desde el 22 de marzo de 2006 y aplicará los reajustes de ley.
Del total de la condena deducirá los valores cancelados”. 1.2.3. En contra de la mencionada decisión no se presentaron recursos. 1.3. Pretensiones y argumentos de la acción de tutela 1.3.1. La Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones solicitó la protección de sus derechos fundamentales. En consecuencia, pidió al juez constitucional que deje sin efectos, de manera definitiva, la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá el 15 de julio de 2009, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con número de radicado 15001-23-31-005-2007-00571-00. 1.3.2.
Como fundamentos de su petición de amparo constitucional, Colpensiones expuso que la providencia cuestionada en sede de tutela contiene los siguientes yerros: (i) Sustantivo, en la medida en que aplicó indebidamente el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, y con ello contrarió lo dispuesto por la Corte Constitucional en las sentencias C-168 de 1995 y C-596 de 1997.
Al respecto, indicó que las mencionadas providencias definieron, por un lado, que la liquidación de la pensión a los beneficiarios del régimen de transición debía hacerse de acuerdo con el promedio de lo cotizado en los últimos diez años de servicio o el tiempo que les faltare; y, por otro, que el Ingreso Base de Liquidación – IBL estaba excluido del régimen de transición, motivo por el que debía determinarse de conformidad con lo establecido en la Ley 100.
También manifestó que el Tribunal Administrativo de Boyacá, al ordenar la reliquidación con base en el 75% de la totalidad de los factores salariales devengados durante el último año de servicios, incluyó aquellos respecto de los que no se realizó cotización alguna, y con ello, generó un aumento excesivo de la mesada pensional, con una diferencia porcentual de 248%, que no tiene relación con el valor de los aportes efectuados por el señor Garzón Guzmán durante su vida laboral.
Finalmente, afirmó que la decisión objeto de la acción de tutela conllevó a un abuso del derecho, que representa un perjuicio irremediable a las finanzas del Estado y al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones. (ii) Desconocimiento del precedente, en tanto sus fundamentos son directamente contrarios a las reglas establecidas en las sentencias C-168 de 1995, C-596 de 1007 y C-258 de 2013, frente a la determinación del IBL para los beneficiarios del régimen de transición. Al respecto, indicó que en aquellos fallos se definió que la edad, el tiempo de servicio o número de semanas cotizadas y la tasa de reemplazo, se aplicarían de acuerdo con el régimen pensional anterior, mientras que el IBL se liquidaría de conformidad con el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, puesto que no hacía parte del régimen de transición. Así, concluyó que el Tribunal Administrativo de Boyacá, al ordenar la reliquidación de la pensión con base en el 75% de la totalidad de los factores salariales devengados durante el último año de servicios, contrarió las reglas relativas al IBL y al régimen de transición. (iii) Violación directa de la Constitución, toda vez que el fallo objeto de la solicitud de amparo generó un abuso del derecho y de la sostenibilidad del sistema pensional, y con ello vulneró los artículos 29, 48 y 229 superiores.
En relación con los requisitos de procedencia de la acción de tutela, afirmó que en el proceso no pudo ejercer los recursos ordinarios y extraordinarios en contra de la sentencia cuestionada, en virtud del “desorden administrativo” por el que atravesaba la entidad en la época en la que fue dictada, pues, según indicó, dicha situación de fuerza mayor impidió al extinto ISS agotar los mecanismos de defensa.
También adujo que en el caso la vulneración protestada era permanente, continúa y actual en el tiempo, en la medida en que el pago del derecho pensional a favor del señor Garzón Guzmán era una prestación económica de tracto sucesivo. Aunado a ello, manifestó que con ocasión al “desorden administrativo que causó la transición del ISS a Colpensiones y la reducida capacidad institucional y operativa, a la luz de la jurisprudencia de la Corte Constitucional es factible flexibilizar los requisitos de subsidiariedad e inmediatez de la acción de tutela”. 1.4.
Trámite en primera instancia e intervenciones 1.4.1. El despacho del magistrado ponente, mediante auto del 21 de noviembre de 2022, admitió la acción de tutela y ordenó comunicar al Tribunal Administrativo de Boyacá, como parte accionada, y vincular a Diógenes Leonel Garzón Guzmán y a quienes hubieran participado en el proceso ordinario con radicado 15001-23-31-005-2007-00571-00, como terceros con interés. 1.4.2.
El Tribunal Administrativo de Boyacá afirmó que la petición de amparo promovida por Colpensiones no cumplió los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, particularmente, los de subsidiariedad y de inmediatez, en la medida en que, no presentó recurso de apelación en contra de la sentencia cuestionada en este trámite, e instauró la acción de tutela después de más de 13 años de haber sido proferida, sin explicar las razones que justificaran de su inactividad durante dicho lapso.
En ese orden de ideas, solicitó al juez constitucional que declare la improcedencia del amparo solicitado. 1.4.3. Diógenes Leonel Garzón Guzmán allegó escrito en el que informó que la presente acción de tutela le fue notificada, y solicitó que una vez admitida se le concediera la posibilidad de contestarla, oportunidad que se le dio con la notificación de la solicitud de amparo y del auto que la admitió. II.
CONSIDERACIONES 2.1. Competencia La Sala tiene competencia para decidir la presente acción de tutela en virtud de lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y en el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991. 2.2. Procedibilidad de la acción 2.2.1. La acción de tutela, dispuesta en el artículo 86 de la Constitución Política es un mecanismo judicial preferente y sumario que toda persona tiene a su alcance para reclamar la protección inmediata de los derechos constitucionales vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de un particular, en los casos que establece la ley.
La jurisprudencia constitucional ha establecido que, cuando una solicitud de amparo va dirigida en contra de una providencia judicial, el juez de tutela debe, de forma preliminar, analizar los requisitos generales de procedibilidad de la acción. Así, una vez verificado el cumplimiento de los presupuestos que la determinan, procede el pronunciamiento de fondo sobre la problemática jurídica que el actor plantea en función de los defectos en que incurre la actuación acusada y conforme a las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
Así las cosas, es preciso revisar si, en el caso sub iudice, se encuentran superados los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela. 2.2.2. En relación con el requisito de inmediatez, es preciso resaltar que, si bien la acción de tutela se puede presentar en cualquier momento y lugar, su finalidad es la protección inmediata de los derechos fundamentales, de manera que se debe ejercer dentro de un plazo razonable, según las condiciones de tiempo, modo y lugar del caso concreto, para asegurar la protección oportuna del derecho vulnerado.
De lo contrario, la urgencia y la necesidad de intervención del juez de tutela quedarían desvirtuadas. Ahora bien, cuando la solicitud de amparo se presenta en contra de una providencia judicial, el requisito de inmediatez también se traduce en una garantía de seguridad jurídica y de los intereses de terceros, pues la sentencia que se cuestione, previamente ha definido un litigio y una situación jurídica en particular.
Por esta razón, este tipo de solicitudes exige una mayor rigurosidad, al punto que la doctrina constitucional ha definido la razonabilidad, prima facie, en un lapso de seis meses. En el caso concreto, la acción de tutela está dirigida en contra del fallo proferido en primera instancia, al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con número de radicado 15001-23-31-005-2007-00571-00.
Dicha providencia fue notificada por edicto fijado por el término de tres días hábiles, desde el 22 hasta el 24 de julio de 2009, y cuestionada en sede de tutela, el 17 de noviembre de 2022. En este orden de ideas, entre la conducta que, a juicio de Colpensiones, vulneró los derechos que invocó en este trámite, y el ejercicio de la acción de tutela, trascurrieron alrededor de trece años, tres meses y diecinueve días.
De esta manera, es claro que, prima facie, en este caso se superó el plazo razonable para acudir ante el juez constitucional. Ahora bien, la jurisprudencia constitucional ha permitido flexibilizar dicho lapso cuando en el caso concreto, se presenten circunstancias fácticas o situaciones excepcionales que justifiquen la inactividad del accionante para acudir ante el juez de tutela.
Algunas de aquellas situaciones son las siguientes: “(i) cuando exista un motivo válido para la inactividad de los accionantes, por ejemplo, el estado de indefensión, interdicción, abandono, minoría de edad, incapacidad física, entre otros; ii) la inactividad injustificada vulnere el núcleo esencial de los derechos de terceros afectados con la decisión; iii) exista un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción y la vulneración de los derechos de los interesados; o iv) cuando se demuestre que la vulneración es permanente en el tiempo y que, pese a que el hecho que la originó es muy antiguo respecto de la presentación de la tutela, la situación desfavorable del actor derivada del irrespeto por sus derechos, continúa y es actual”.
En el caso concreto, Colpensiones manifestó que la afectación protestada era permanente y actual en el tiempo, en la medida en que la prestación pensional reconocida a favor del señor Garzón Guzmán es de tracto sucesivo. Al respecto, cabe resaltar que, cuando la afectación de los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia se protesta en relación con acciones u omisiones al interior de un trámite judicial, el juez constitucional debe estudiar la solicitud de amparo a la luz de los defectos que se invoquen en el escrito de tutela, y no en razón a los aspectos litigiosos del proceso ordinario, pues su intervención no corresponde a una tercera instancia. En este orden de ideas, la evaluación del requisito de inmediatez está definido por el momento en que, supuestamente, se genera la afectación iusfundamental, y que tiene lugar con la decisión a la que se le acusan los defectos.
Por tanto, la vulneración de derechos constitucionales puede fijarse en el momento preciso en que la persona solicitante de protección conoce la providencia cuestionada. En el caso, cuando el extinto ISS, ahora Colpensiones, fue notificado de la sentencia del 15 de julio de 2009 proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, a saber, el 29 siguiente.
En consecuencia, la Sala no encuentra de recibo el argumento bajo análisis. Ahora bien, la Subsección no pierde de vista que Colpensiones también manifestó que se encontraba en una situación de fuerza mayor causada por el “desorden administrativo” y por el estado de cosas inconstitucionales que generó la transición del ISS a Colpensiones, como razón suficiente para flexibilizar el estudio del requisito de inmediatez.
Sin embargo, este argumento tampoco es de recibo, pues si bien la Corte Constitucional, mediante auto 110 de 2013, verificó la existencia de un estado de cosas inconstitucionales en dicha transición, lo cierto es que declaró superada tal situación en la sentencia T-774 del 18 de diciembre de 2015, es decir, aproximadamente hace 7 años. Así las cosas, para la Subsección los argumentos planteados por Colpensiones no son suficientes para flexibilizar el estudio de la inmediatez, pues no demuestran la configuración de una situación o circunstancia especial que justifique su inactividad.
Por el contrario, hacen que se pierda el carácter de urgencia de la protección de los derechos invocados. 2.2.3. Frente al requisito de subsidiariedad, cabe resaltar que el artículo 86 superior establece que el mecanismo de amparo “solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”.
Así mismo, el numeral 1 del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 advierte que “la existencia de dichos medios [judiciales de defensa] será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante”. Ello indica que el juez constitucional deberá verificar que los mecanismos jurisdiccionales con los que cuente una persona sean idóneos para la defensa de sus intereses.
De lo contrario, la mera existencia de un conducto judicial no será suficiente. En el caso concreto, el Tribunal Administrativo de Boyacá dictó sentencia de primera instancia en el proceso con número de radicado 15001-23-31-005-2007-00571-00, el 15 de julio de 2009. Al respecto, la Sala destaca que el artículo 181 del Código Contencioso Administrativo establecía la posibilidad de presentar recurso de alzada contra de la sentencias de primera instancia, de la siguiente manera: “Artículo 181.
Son apelables las sentencias de primera instancia de los tribunales de los jueces y los siguientes autos proferidos en la misma instancia por dichos organismos, en pleno o en una de sus secciones o subsecciones, según el caso; o por los jueces administrativos (…)”. En ese sentido, es claro que el extinto ISS, ahora Colpensiones, tenía la posibilidad de recurrir dicha decisión, y poner en conocimiento del juez ordinario los argumentos que planteó en su escrito de tutela.
Sin embargo, tal y como quedó consignado en los antecedentes de esta decisión, la mencionada entidad no utilizó ese mecanismo, que en el caso era el idóneo y eficaz para la defensa de los derechos fundamentales que consideró vulnerados por la sentencia cuestionada en este trámite. Por esa razón, para la Subsección la acción de tutela tampoco cumplió con el requisito de subsidiariedad. 2.3.
Conclusión Así las cosas, en la medida en que en el presente caso no se cumplió con los requisitos de subsidiariedad e inmediatez, y no se advirtieron situaciones excepcionales que permitan flexibilizar su estudio, la Sala declarará la improcedencia de la acción de tutela instaurada por la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones en contra del Tribunal Administrativo de Boyacá. III.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO. DECLARAR la improcedencia de la acción de tutela, por las razones expuestas en la parte considerativa de este proveído.
SEGUNDO. NOTIFICAR la presente decisión a las partes por el medio más expedito.
TERCERO. ENVIAR la presente providencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión, en caso de que no sea impugnada. Notifíquese y cúmplase, NICOLAS YEPES CORRALES Presidente de Sala JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Magistrado Aclaración de voto Cfr. Rad. 11001-03-15-000-2019-00022-00 MOG