Radicado: 25000-23-37-000-2021-00297-01 (28882) Demandante: Rosa Janeth Ruiz Téllez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, D.C., cinco (05) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia Nulidad y restablecimiento de derecho Radicación 25000-23-37-000-2021-00297-01 (28882) Demandante ROSA JANETH RUIZ TÉLLEZ Demandado DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES - DIAN Temas Cobro coactivo.

Vinculación del deudor solidario. Tasación de la deuda. Título ejecutivo. Gastos del procedimiento de cobro. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 13 de abril de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, que resolvió lo siguiente: “PRIMERO: NIÉGANSE las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la motiva.

Sin lugar a condena en costas en cuanto no se comprobó su causación dentro del proceso de este proceso. (…)”1.

ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA La División de Gestión de Cobranzas de la parte demandada libró mandamiento de pago contra la actora, por medio de la Resolución Nro. 304-000007 del 15 de octubre de 2020, respecto a su participación en la sociedad Internacional De Vehículos Ltda., debido a obligaciones tributarias generadas en cabeza de dicha sociedad.

Frente al mandamiento de pago, la demandante propuso las excepciones denominadas “falta de título ejecutivo” e “indebida tasación”. Mediante Resolución Nro. 2020-0313-001912 del 4 de diciembre de 2020, la DIAN declaró parcialmente probadas las excepciones, y excluyó las sanciones del impuesto sobre las ventas IVA de los períodos 3, 4 y 5 del año gravable 2018.

La demandante presentó recurso de reposición contra la anterior decisión, la cual fue confirmada mediante la Resolución Nro. 20210311-000080 del 28 de enero de 2021.

ANTECEDENTES PROCESALES Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), la demandante formuló las siguientes pretensiones2: 1 Samai Tribunal, índice 32, páginas 27 y 28. 2 Samai Tribunal, índice 2, páginas 2 y 3.

Radicado: 25000-23-37-000-2021-00297-01 (28882) Demandante: Rosa Janeth Ruiz Téllez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 “1. Pretensiones 1.1 Que son nulas Resolución No. 2020 0313-001912 de 4 de diciembre de 2020 expedida por la División de Gestión de Cobranzas de la Dirección Seccional de Grandes Contribuyentes por la cual se declararon parcialmente probadas las excepciones de falta de título ejecutivo y de indebida tasación del monto de la deuda interpuestas contra el Mandamiento de Pago No.2020-304-000007 de 15 de octubre de 2020 proferido por la División de Gestión de Cobranzas de la Dirección Seccional de Grandes Contribuyentes, y de la Resolución 20210311-000080 de 28 de enero de 2021 de la División de Gestión de Cobranzas de la Dirección Seccional de Grandes Contribuyentes mediante la cual se confirma la Resolución 2020 0313-001912 de 4 de diciembre de 2020, por haber sido expedidas con violación a las normas en las cuales debieron fundamentarse, dado que a mi poderdante como deudor solidario no se le vinculó al proceso de determinación del impuesto en violación a su derecho de defensa de consagración constitucional y por cuanto una declaración de retención en la fuente sin pago total no pueden tener la naturaleza de título ejecutivo al ser ineficaces. 1.2 Que como consecuencia de la declaración anterior, y a título de restablecimiento del derecho, se declare que ROSA JANETH RUIZ TELLEZ no está obligada a pagar suma alguna a título los impuestos de consumo, retenciones en la fuente y ventas de los años 2018, 2019 y 2020 presentadas y no pagadas por la sociedad INTERNACIONAL DE VEHÍCULOS LIMITADA, por violación del debido proceso del deudor solidario a quien no se vinculó previamente al proceso de cuantificación de dichas obligaciones sin la posibilidad de ejercer su derecho de defensa. 1.3 Que se revoque la condena en costas impuesta a mi poderdante en la vía gubernativa y en cambio, se condene en costas a la parte demandada, en el evento de que las anteriores pretensiones sean favorables a mi poderdante, toda vez que la Administración Tributaria no lo vinculó como deudor solidario en los actos de determinación del impuesto a la sociedad que es la deudora principal de los impuestos en clara y abierta violación del principio del debido proceso de consagración constitucional, lo que lo obligó a incurrir en gastos para defender sus intereses y de otra parte por cuanto su fijación no le correspondía a la administración de impuestos.” A los anteriores efectos, la demandante invocó como violados los artículos 29 de la Constitución Política; 580-1, 683 y 684 del Estatuto Tributario; y 3º y 188 de la Ley 1437 de 2011.

El concepto de violación de esas disposiciones se resume así: 1. Violación al debido proceso por no haberse vinculado como deudora solidaria Indicó que el procedimiento tributario, en garantía del debido proceso, otorga a los contribuyentes el derecho de defensa y, con ello, la posibilidad de controvertir todos los actos administrativos, definitivos o de trámite, así como la posibilidad de aportar pruebas, solicitar revisiones o inspecciones contables o tributarias para aclarar los hechos materia de fiscalización, y ejercer los recursos pertinentes para controvertir las decisiones que lo afectan.

Sostuvo que el deudor solidario debe ser citado oportunamente al proceso de determinación de la obligación tributaria, en los términos del artículo 28 del Código Contencioso Administrativo. Señaló que, el artículo 828-1 del Estatuto Tributario, prevé la vinculación del deudor solidario y que, de no llevarse a cabo, se viola su derecho a controvertir su vinculación como deudor solidario e incluso la discusión de los aspectos de fondo de la determinación del impuesto.

Agregó que las liquidaciones privadas son título Radicado: 25000-23-37-000-2021-00297-01 (28882) Demandante: Rosa Janeth Ruiz Téllez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 ejecutivo únicamente frente al contribuyente y no respecto de los deudores solidarios3. Puso de presente que la responsabilidad del socio en el pago de los impuestos de la sociedad se limita al monto de sus aportes de capital, y vincularlo en el proceso de cobro coactivo es darle un trato discriminatorio respecto del deudor principal.

Manifestó que, en este caso, al tratarse de una sociedad de responsabilidad limitada el socio desconoce los presupuestos económicos que llevaron a la sociedad a presentar las declaraciones objeto de cobro. Refirió que el Consejo de Estado ha establecido que para vincular a una persona como deudor solidario, se requiere la expedición de un acto previo por medio del cual se determinen: i) las circunstancias que configuran la solidaridad, ii) la proporción respecto de la participación del socio, iii) el tiempo de posesión durante el periodo gravable, y iv) la cuantía que le corresponde al deudor4.

Señaló que tanto para el Consejo de Estado como para la Corte Constitucional los derechos de contradicción y controversia de los deudores solidarios tienen vigencia desde el inicio de cualquier procedimiento tributario, lo cual ha sido reconocido por la doctrina oficial de la Administración5. Precisó que diferentes obligaciones que se derivan de la responsabilidad de la sociedad no fueron notificadas a la accionante como fue el caso de la Resolución Sanción por devolución improcedente Nro. 900034 del 24 de mayo de 2019, considerando que no era representante legal de la sociedad en el año gravable 2016.

No obstante, fue incluida en el mandamiento de pago, por lo cual se reconoció la excepción de falta de título ejecutivo de esa obligación. Respecto del impuesto al consumo del periodo 6 del año 2018, indicó que existía la aplicación de títulos de depósito judicial en el trámite de reorganización; no obstante, se incluyeron como obligación a cargo del deudor solidario. 2.

Nulidad de los actos acusados considerando que las declaraciones de retención en la fuente presentadas sin pago son ineficaces. Señaló que de conformidad con el artículo 580-1 del Estatuto Tributario las declaraciones presentadas sin pago son ineficaces. Añadió que el inciso 5º de dicha disposición señala que la declaración reconoce una obligación clara expresa y exigible, la cual se puede utilizar para el cobro coactivo, lo cual presenta un contrasentido, debido a que un supuesto no puede tener dos naturalezas jurídicas opuestas, considerando que de la ineficacia deviene la inexistencia jurídica.

Respecto del inciso 5º planteó que fue introducido por el artículo 101 de la Ley 2010 de 2019, la cual fue publicada en el Diario Oficial Nro. 51.179 del 27 de diciembre de 2019. Como las actuaciones corresponden a obligaciones del periodo 2019, de conformidad con el artículo 363 constitucional, no es posible aplicar de forma retroactiva las normas tributarias. 3 Al respecto citó la sentencia C 1201 de 2003. 4 Sentencia del Consejo de Estado, del 31 de marzo de 2005, Exp. 14266, C.P. Ligia López Díaz, reiterada por la sentencia del 23 de marzo de 2006, Exp. 15273, C.P. Juan Ángel Palacio Hincapié y por la sentencia del 14 de marzo de 2019, C.P. Jorge Octavio Ramírez. 5 Concepto Nro. 100208221-000261 del 2 de abril de 2014.

Radicado: 25000-23-37-000-2021-00297-01 (28882) Demandante: Rosa Janeth Ruiz Téllez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 3. Violación de la Ley 1437 de 2011 al condenar en costas al ejecutado. Planteó que, las costas deben ser fijadas por el juez a petición de las partes, por lo que su imposición por la demandada no tiene sustento legal.

Solicitó que este aspecto de la resolución sea revocado y, en su lugar, se condene en costas a la Administración por los gastos en los cuales incurrió la actora al acudir a la administración de justicia. Oposición a la demanda La parte demandada controvirtió las pretensiones de la demanda de conformidad con los siguientes planteamientos: Indicó que en el presente caso no se configuró la excepción de falta de título ejecutivo considerando que el cobro coactivo se sustenta en declaraciones en firme presentadas sin pago por la sociedad Internacional de Vehículos Ltda. Señaló que de conformidad con el artículo 828 del Estatuto Tributario, constituyen título ejecutivo las liquidaciones privadas y sus correcciones.

Refirió que, si bien el artículo 792 ibidem establece que son contribuyentes o responsables directos aquellos que realicen el hecho generador, por disposición legal los socios son responsables solidarios por los impuestos de la sociedad, y de acuerdo con el artículo 828-1 ibidem, deben ser vinculados por medio de la notificación del mandamiento de pago, sin requerir un título individual adicional.

Indicó que en el presente caso no es posible llevar a cabo la vinculación pretendida por la demandante, considerando que no se surtió un proceso administrativo de liquidación o determinación. Frente a la jurisprudencia citada por la actora señaló que corresponde a casos de determinación o liquidación por parte de la Administración, por lo cual no constituyen precedente jurisprudencial, y manifestó que para el Consejo de Estado es evidente que tratándose de liquidaciones privadas sólo se necesita que exista un título cobrable en cabeza del deudor principal y de los deudores solidarios6.

Respecto de la necesidad de controvertir el título ejecutivo planteó que, no resulta admisible considerando que se trata de declaraciones tributarias privadas presentadas por el ente societario del cual es socia la demandante7. Relató que el 20 de octubre de 2020 le fue notificado el mandamiento de pago Nro. 304-000007 a la señora Rosa Janeth Ruiz, y señaló que respecto del periodo 6 de la declaración de IVA no obra prueba de la extinción de la obligación con la aplicación de títulos de depósito judicial, por lo que no hay incongruencia entre el mandamiento y el correo electrónico del 5 de noviembre de 2020.

Puso de presente que respecto del cobro por la Resolución Sanción por devolución improcedente No. 900034 del 24 de mayo de 2019, la Administración falló a su favor y no se ordenó continuar con la ejecución. Advirtió que, la constitucionalidad de las normas bajo las cuales se profirió el mandamiento de pago a la demandante, no pueden ser objeto de discusión en el presente proceso, porque su control corresponde a la Corte Constitucional. 6 Sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, del 31 de julio de 2009, Exp. 17103, reiterada por la sentencia del 4 de noviembre de 2015, Exp. 21068.

No incluyó información adicional de referencia. 7 Sentencia del Consejo de Estado, del 14 de marzo de 2019, Exp. 22406. Radicado: 25000-23-37-000-2021-00297-01 (28882) Demandante: Rosa Janeth Ruiz Téllez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Sostuvo que la señalada irretroactividad del artículo 580-1 del Estatuto Tributario es infundada considerando que al momento de causación de las obligaciones de retención en la fuente del año 2019, ya se había modificado el postulado normativo por medio de la Ley 1943 de 2018.

Esta norma estuvo vigente hasta el 31 de diciembre de 2019, y desde el 01 de enero de 2020, la Ley 2919 de 2019 introdujo la misma modificación al referido artículo 580-1. Por otro lado, aclaró que la Administración cuenta con jurisdicción coactiva, razón por la cual no tiene que acudir a la jurisdicción ordinaria para cobrar las obligaciones, o esperar a una solicitud del deudor para realizar el cobro de gastos en el procedimiento administrativo de cobro, de acuerdo con el artículo 836-1 del Estatuto Tributario.

Solicitó que no se le condenara en costas al tratarse de un asunto de interés público, sin embargo, requirió el reconocimiento de costas a su favor. Sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, negó las pretensiones de la demanda y no condenó en costas, por las siguientes consideraciones: Inició con consideraciones generales sobre el proceso de cobro coactivo, y señaló que de conformidad con el numeral 1 del artículo 828 del Estatuto Tributario, prestan mérito ejecutivo las liquidaciones privadas y sus correcciones, contenidas en las declaraciones tributarias presentadas, y planteó que por disposición legal los socios deben responder por las obligaciones insolutas hasta por el monto de su participación. Puso de presente que en el proceso se encuentra probado que la demandante contaba con una participación equivalente al 6% en la sociedad Internacional De Vehículos Ltda. Respecto de la vinculación de la demandante a un proceso de determinación, consideró que en el expediente no obra prueba para señalar que existe discusión respecto de las obligaciones que devienen de las declaraciones presentadas por la Sociedad, por lo que según el artículo 828-1 del Estatuto Tributario, los títulos ejecutivos contra el deudor principal lo serán contra los deudores solidarios y subsidiarios, sin que se requiera la constitución de títulos individuales adicionales.

De igual forma, precisó que no se requería notificar a la señora Rosa Janeth Ruíz un acto previo al mandamiento de pago, y señaló que la línea jurisprudencial de la vinculación de los deudores solidarios y subsidiarios referida por la demandante corresponde a aquellas obligaciones que se originan en un proceso de determinación donde difieren las obligaciones tributarias provenientes de liquidaciones privadas.

Afirmó que en el caso de las liquidaciones privadas, basta con la notificación del mandamiento de pago al deudor solidario para que sea vinculado como tal8, y aclaró que así el socio conozca o no las declaraciones privadas que presentó la sociedad, por mandato legal debe responder por su pago. 8 Al respecto citó la sentencia del Consejo de Estado sin indicar la información de referencia. Radicado: 25000-23-37-000-2021-00297-01 (28882) Demandante: Rosa Janeth Ruiz Téllez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Puso de presente, que la demandante conocía las acreencias de conformidad con el Acta Nro. 26 de la junta extraordinaria de socios que reposa en el expediente, considerando que se autorizó al representante a gestionar un acuerdo de pago con la DIAN.

Frente a la ineficacia de las declaraciones presentadas sin pago, refirió que al interpretarse en armonía el artículo 828 del Estatuto Tributario y la modificación efectuada por el artículo 89 de la Ley 1943 de 2018, el agente de retención debe presentar su declaración con pago so pena de que la Administración exija el pago de conformidad con sus facultades coactivas.

Respecto de la condena en costas en el procedimiento administrativo de cobro coactivo, refirió que si bien la Autoridad Tributaria utilizó el concepto de costas, para referirse a los gastos en que posiblemente incurre para hacer efectivo el crédito, dicha situación no tiene la entidad suficiente para afectar de nulidad los actos administrativos objeto de debate, debido a que se encuentra facultada para cobrar al deudor las expensas en que incurra.

Finalmente, planteó que la parte demandada no allegó prueba que demuestre las erogaciones por concepto de costas, por lo que, al no cumplirse los presupuestos de la normativa, no hay lugar a la condena. Recurso de apelación La demandante reiteró los cargos de la demanda y apeló la decisión de primera instancia con fundamento en lo siguiente: Respecto de la nulidad de los actos demandados al no haberse vinculado al proceso de cuantificación de las obligaciones a la demandante, indicó que, como fue señalado por el tribunal en la sentencia recurrida, la Resolución sanción por devolución improcedente No.900034 de 24 de mayo de 2019 no fue notificada a la demandante, no obstante, fue incluida en el mandamiento de pago, por lo cual se cobraron obligaciones que no le fue posible discutir.

De igual forma afirmó que se incluyeron sanciones derivadas del impuesto sobre las ventas por los periodos 3, 4 y 5 del año gravable 2018 en el mandamiento de pago, y que la misma DIAN reconoció que no estaban incluidas en el impuesto por el cual debe responder un deudor solidario, con lo cual tuvo parcialmente probada la excepción de indebida tasación de la deuda.

Alegó que lo anterior confirma que debieron vincularla al proceso de determinación. Cuestionó que el A quo no se refiriera a la aplicación de títulos del impuesto sobre las ventas del periodo 6 del año 2018 y considerara la obligación como pendiente. Señaló que en el presente caso se requería un proceso previo de determinación, como es el caso de las sanciones o títulos judiciales, al que se debía vincular a la demandante.

Frente a la ineficacia de las declaraciones de retención en la fuente presentadas sin pago, aclaró que el Tribunal no se refirió a los argumentos propuestos en la demanda, los cuales establecían que se presentaba una ineficacia que impedía que se constituyera en título ejecutivo9. 9 Al respecto citó la sentencia del Consejo de Estado, del 17 de marzo de 2022, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello.

Radicado: 25000-23-37-000-2021-00297-01 (28882) Demandante: Rosa Janeth Ruiz Téllez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Finalmente, aclaró que en los actos demandados se le impuso una condena en costas, desconociendo el artículo 836-1 del Estatuto Tributario, debido a que los gastos en que incurre la Administración para hacer efectivo el crédito, difieren de las costas bajo el CPACA.

Al respecto planteó que no se ha probado que la Administración haya incurrido en gastos, y solicitó condenar a la demandada por costas procesales. Oposición al recurso de apelación La demandada guardó silencio. Concepto del Ministerio Público El agente del Ministerio Público también guardo silencio. CONSIDERACIONES DE LA SALA De conformidad con los cargos de apelación formulados por la parte demandante contra la sentencia del 13 de abril de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B que negó las pretensiones, le corresponde a la Sala decidir sobre la legalidad de la Resolución Nro. 2020 0313- 001912 de 4 de diciembre de 2020 y la Resolución Nro. 20210311-000080 de 28 de enero de 2021 por medio de las cuales se declararon parcialmente probadas las excepciones de falta de título ejecutivo e indebida tasación de la deuda a favor de la demandante, según la delimitación del problema que se realiza a continuación 1.

Delimitación del problema jurídico. La demandante planteó como motivos de inconformidad: i) Que al no haberse vinculado a la demandante al proceso de determinación de la obligación tributaria en cabeza de la sociedad de la cual era accionista, la actuación es nula por vulnerar el derecho al debido proceso, ii) la declaración de retención en la fuente presentada sin pago total es ineficaz, por lo que no presta mérito ejecutivo, y iii) La Administración no puede imponer costas, debido a que estas difieren de los gastos en que incurre la misma para hacer efectivo el crédito y, en este último caso, los gastos no se encuentran probados.

Respecto de la condena en costas, la Sala señala que la demanda planteó que aquella no resultaba procedente considerando que las costas debían ser tasadas por un juez, de conformidad con el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, argumento que fue reiterado en la apelación. Sin embargo, la falta de prueba de los gastos del proceso de cobro coactivo corresponde a un asunto no planteado en primera instancia, por lo cual no será estudiado en aras de salvaguardar el principio de congruencia de las sentencias.

En virtud del principio de congruencia de las sentencias, previsto en el artículo 281 del Código General del Proceso, “La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley”.

De esta norma se desprende que el principio de congruencia tiene dos acepciones: armonía entre las partes motiva y resolutiva del fallo (congruencia interna), y Radicado: 25000-23-37-000-2021-00297-01 (28882) Demandante: Rosa Janeth Ruiz Téllez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 conformidad entre la decisión y lo pedido por las partes en la demanda y en su contestación (congruencia externa).

El principio así concebido persigue que las partes obtengan una decisión judicial certera sobre el asunto puesto a consideración del juez, al igual que la salvaguarda del debido proceso y del derecho de defensa de las partes, cuya actuación procesal se dirige a controvertir los argumentos y hechos expuestos en la demanda, tratándose del demandado, y en la contestación, si la posición procesal es la del demandante.

Ahora bien, respecto de los argumentos de constitucionalidad de la normas que sustentan el proceso de cobro coactivo y la aplicación de la Ley de forma retroactiva, se advierte que no fueron sujeto de apelación, por lo cual no serán analizados. Al respecto, el artículo 320 del Código General del Proceso establece que el objeto del recurso de apelación consiste en que el superior examine la cuestión decidida, únicamente, respecto de los reparos concretos formulados por el apelante en su escrito de apelación. Todo lo cual es concordante con el artículo 328 ibidem, según el cual la competencia del juez de segunda instancia se limita a los argumentos expuestos por el apelante. 2.

Vinculación del deudor solidario Señala la apelante que no fue vinculada al proceso previo de determinación de la obligación que se pretende cobrar, violando así su derecho de defensa y al debido proceso. Además, destacó que las declaraciones de impuestos y de retención en la fuente presentadas por Internacional de Vehículos Ltda., no pueden extenderse automáticamente a ella cómo títulos ejecutivos, por lo que se requiere de un acto administrativo previo que determine la obligación a su cargo.

Al respecto, la Sala reiterará el criterio de decisión adoptado en la sentencia del 4 de abril de 2024, exp. 27954, C.P. Milton Chaves García, y en la sentencia del 18 de abril de 2024, exp. 28262, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello, por medio de los cuales se resolvieron casos análogos al de la referencia respecto de otros accionistas de la misma sociedad Internacional de Vehículos Ltda. Como se explicó en esas oportunidades, el artículo 828-1 del Estatuto Tributario prevé que la vinculación del deudor solidario se hará mediante la notificación del mandamiento de pago, y que los títulos ejecutivos contra el deudor principal lo serán contra el deudor solidario, sin que se requiera la constitución de títulos individuales adicionales, en el siguiente sentido: “Artículo. 828-1.

Vinculación de deudores solidarios. La vinculación del deudor solidario se hará mediante la notificación del mandamiento de pago. Este deberá librarse determinando individualmente el monto de la obligación del respectivo deudor y se notificará en la forma indicada en el artículo 826 del Estatuto Tributario. Los títulos ejecutivos contra el deudor principal lo serán contra los deudores solidarios y subsidiarios, sin que se requiera la constitución de títulos individuales adicionales.” Esta disposición fue analizada por la Corte Constitucional, por medio de la sentencia C-1201 de 2003, en la cual se precisó que la interpretación de la anterior norma debe ser armonizada con los mandatos de los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad, así como con los principios constitucionales de publicidad Radicado: 25000-23-37-000-2021-00297-01 (28882) Demandante: Rosa Janeth Ruiz Téllez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 y contradicción, los cuales exigen que el deudor solidario sea citado al procedimiento administrativo de determinación de la obligación tributaria.

Ahora bien, la Sala distinguió dos escenarios en su jurisprudencia reciente para conciliar el interés general, ínsito en los actos de fiscalización tributaria, y los derechos fundamentales de los contribuyentes o responsables y sus deudores solidarios10: “(i) Los deudores solidarios tienen el derecho de controvertir los documentos que conforman un título ejecutivo en su contra, por lo que la Administración Tributaria, en virtud de lo dispuesto en el artículo 37 del CPACA –o 28 del CCA-, está en la obligación de vincularlos al procedimiento de determinación tributaria que se le inicie al contribuyente, responsable o deudor principal.

Como lo afirmó la Corte Constitucional en la sentencia C-1201 de 2003, únicamente surtida esta etapa puede hablarse de la existencia de un título ejecutivo válido en contra del deudor solidario. (ii) Tratándose de liquidaciones privadas sin cancelar, para que puedan ser oponibles al deudor solidario y se constituyan en título ejecutivo válido, la Administración Tributaria debe vincular a los deudores solidarios al proceso de cobro coactivo, mediante la notificación del mandamiento de pago, en el que debe establecerse con claridad y certeza su calidad de deudor solidario, la proporción de su participación, los períodos gravables a que corresponden las deudas objeto del cobro y la cuantía de las mismas.

No se opone lo anterior a que la Administración adelante diligencias previas o de cobro persuasivo respecto de los deudores solidarios”. La postura expuesta se sustenta en las disposiciones de los artículos 29 y 209 de la Constitución Política y 3º del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que imponen a las autoridades administrativas el deber de dar a conocer las actuaciones a quienes se ven afectadas con sus decisiones y, al tiempo, conceden el derecho a las personas a conocerlas y poder controvertirlas, en igualdad de condiciones.

De esta forma, contrario a lo dicho por la actora y como se concluyó en los precedentes señalados para este caso, si bien nada impide que la Administración adelante diligencias previas de cobro persuasivo al deudor solidario de una declaración sin pagar, este trámite no es obligatorio. Entonces, comoquiera que dicho documento constituye título ejecutivo en contra del deudor solidario, aunque haya sido elaborado y presentado por el deudor principal, en estos casos procede la vinculación en los términos del artículo 828-1 del Estatuto Tributario, esto es, con la notificación del mandamiento de pago.

En el caso concreto, se observa que los títulos ejecutivos invocados en el mandamiento de pago Nro. 304-000007 de 2020 corresponden, por un lado, a declaraciones de los impuestos al consumo, sobre las ventas y de retención en la fuente; y por el otro, a la Resolución Sanción Nro. 900034 del 24 de mayo de 2019. Empero, la Resolución Nro. 20210311-000080 de 2021 declaró probada parcialmente la excepción de falta de título ejecutivo señalando lo siguiente: “De otra parte, en el Mandamiento de pago No. 304-000007 del 15 de octubre de 2020 figura el acto administrativo correspondiente a la Resolución Sanción por devolución improcedente No. 900034 del 24 de mayo de 2019, proferida dentro del proceso de determinación con No. de expediente IX 2016 2018 001042.

La División de Gestión de Liquidación de esta Seccional no resolvió notificar a la señora ROSA JANETH RUÍZ TÉLLEZ del mencionado acto 10 Sentencia del 3 de mayo de 2018, exp. 21376, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, reiterada en fallo del 19 de agosto de 2021, exp. 24740, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. Radicado: 25000-23-37-000-2021-00297-01 (28882) Demandante: Rosa Janeth Ruiz Téllez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 administrativo, por cuanto no ostentaba la calidad de socia de la sociedad INTERNACIONAL DE VEHÍCULOS LIMITADA en el año gravable 2016.

En consecuencia, esta División de Gestión de Cobranzas declarará probada parcialmente la excepción de falta de título ejecutivo solamente respecto de la obligación correspondiente a la Resolución Sanción por devolución improcedente No. 900034 del 24 de mayo de 2019.”11 Por lo cual, en la parte resolutiva del acto administrativo referido se ordenó adelantar la ejecución únicamente con relación a las obligaciones contenidas en liquidaciones privadas de los impuestos al consumo y sobre las ventas y de retención en la fuente, decisión que fue confirmada por la Resolución Nro. 20210311-000080 de 28 de enero de 2021.

Así las cosas, tal como ocurrió en la sentencia del 19 de agosto de 2021, exp. 24740, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello, y en el fallo del 4 de abril de 2024, exp. 27954, C.P. Milton Chaves García, considera la Sala que, por adelantarse el cobro coactivo con fundamento en las declaraciones presentadas por la sociedad, no se vulneró el debido proceso de la actora, ya que tratándose de liquidaciones privadas, resulta suficiente la notificación del mandamiento de pago por parte de la Administración, mediante el cual se expliquen de manera clara los motivos que la determinan como deudora solidaria, los períodos gravables a que corresponden las deudas objeto del cobro y la cuantía de las mismas, lo cual se cumplió en este caso.

Lo anterior, se evidencia en la medida en que la demandante tuvo la oportunidad de presentar excepciones contra el mandamiento de pago e interponer el recurso de reposición en contra de la resolución que rechazó las excepciones, dándole la oportunidad de defender u controvertir los actos. En consecuencia, las declaraciones por concepto impuesto al consumo (2018 período 6, 2019 períodos 1 a 6, y 2020 período 1), de retención en la fuente (2019 períodos 1 a 2 y 4 a 12, y 2020 períodos 1 a 8), y de impuesto sobre las ventas (2018 períodos 3 a 5, 2019 períodos 1 a 6, y 2020 períodos 1 a 3) son oponibles a la demandante, y constituyen títulos ejecutivos válidos y exigibles en su contra.

Además, como fue señalado por el Tribunal al no adelantarse el cobro coactivo contra la actora con base en ningún título ejecutivo sobre el cual se haya realizado un procedimiento previo de determinación, no se violó el derecho al debido proceso de la demandante. Este cargo de la apelación no prospera. 3. Aplicación de títulos judiciales Tanto en la demanda como en la apelación, la actora afirma que la DIAN aplicó títulos de depósito judicial con relación a las declaraciones de los impuestos al consumo (2018, periodos 3 a 6) y sobre las ventas (2018, periodo 3), pese a lo cual persiste el cobro en su contra del impuesto al consumo por el periodo 6 del año 2018.

Para verificar este cargo, la Sala evidencia que está probado lo siguiente: • Internacional de Vehículos Ltda declaró el impuesto al consumo por el periodo 6 del año 2018 y determinó un saldo a pagar de $908.485.00012. 11 Samai Tribunal. Índice 2, página 10 12 Samai Tribunal. Índice 21, “CARPETA 1 DE 2”, PDF “25. 860.040.872 INTERNACIONAL DE VEHICULOS LIMITADA FOLIO 2115 A 2179”, página 1.

Radicado: 25000-23-37-000-2021-00297-01 (28882) Demandante: Rosa Janeth Ruiz Téllez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 • En el correo electrónico del 5 de noviembre de 2020, la DIAN informó lo siguiente13: “Teniendo en cuenta que los títulos de depósito judicial fueron recibidos a partir del 23 de octubre de 2019, esta División tuvo en cuenta para la aplicación el último memorial radicado por el representante legal.

De esta manera, los títulos de depósito judicial fueron aplicados a las obligaciones correspondientes a Consumo: 2018 (periodos 3, 4, 5 y 6) y Ventas: 2018 (periodo 3). Por lo anterior, esta entidad en el memorial de presentación de créditos no relaciona las obligaciones correspondientes a Impuesto Nacional al Consumo (periodos 3, 4 y 5) al haber sido extinguidas por pago.

Los saldos relacionados por los conceptos correspondientes a Impuesto Nacional al Consumo 2018 (periodo 6) y Ventas 2018 (periodo 3) corresponden a los saldos insolutos después de la aplicación de los títulos judiciales” (subraya la Sala) • Al anterior correo se anexó una relación de los depósitos judiciales aplicados, en la cual no se indicó el valor total pagado para cada periodo, sino discriminado por cada título judicial referido14. • Respecto del periodo 6 del año 2018 del impuesto al consumo, al sumar el total de los títulos de depósito judicial aplicados, sin incluir intereses, se obtiene un pago total de $683.997.575 por lo cual, el saldo insoluto de lo declarado por la sociedad ($908.485.000) es de $224.487.425.

Considerando que la participación accionaria de la actora (6%), la deuda a su cargo debió ser de $13.469.245, pero el mandamiento de pago en su contra fue expedido por valor de $13.570.620. Lo anterior demuestra que, contrario a lo dicho por la actora, la aplicación de títulos de depósito judicial no extinguió las obligaciones correspondientes al impuesto sobre las ventas (2018, periodo 3) ni al consumo (2018, periodo 6).

Sin embargo, los documentos que obran en el expediente acreditan una indebida tasación de la deuda a su cargo, por lo que deberá prosperar el cargo parcialmente y se ordenará la reliquidación correspondiente. 4. Declaraciones de retención en la fuente presentadas sin pago Sostuvo la demandante que las declaraciones de retención en la fuente presentadas sin pago total eran ineficaces y, por tanto, no podían constituir título ejecutivo.

De igual modo, afirmó que es un contrasentido que la ley disponga que unas declaraciones sin efectos sean utilizadas cómo títulos ejecutivos. Para decidir este punto, como se expuso en la sentencia del 4 de abril de 2024, exp. 27954, C.P. Milton Chaves García, es útil tener presente que los incisos primero y quinto del artículo 580-1 del Estatuto Tributario, modificados por la Ley 1430 de 2010 y por la Ley 2010 de 2019 (que en lo relevante para este caso reitera el contenido de la Ley 1943 de 2018), establecen lo siguiente: “ARTÍCULO 580-1.

INEFICACIA DE LAS DECLARACIONES DE RETENCIÓN EN LA FUENTE PRESENTADAS SIN PAGO TOTAL. Las declaraciones de retención en la fuente presentadas sin pago total no producirán efecto legal alguno, sin necesidad de acto administrativo que así lo declare. (…) La declaración de retención en la fuente que se haya presentado sin pago total antes del vencimiento del plazo para declarar producirá efectos legales, siempre y cuando el pago total de la retención se efectúe o se haya efectuado a más tardar dentro de los dos (2) meses siguientes contados a partir de la fecha del vencimiento del plazo para declarar. 13 Samai Tribunal.

Índice 21, “CARPETA 1 DE 2”, PDF “26. 860.040.872 INTERNACIONAL DE VEHICULOS LIMITADA FOLIO 2180 A 2262”, página 30. 14 Ibidem, páginas 33 a 38. Radicado: 25000-23-37-000-2021-00297-01 (28882) Demandante: Rosa Janeth Ruiz Téllez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Lo anterior sin perjuicio de la liquidación de los intereses moratorios a que haya lugar.

En todo caso, mientras el contribuyente no presente nuevamente la declaración de retención en la fuente con el pago respectivo, la declaración inicialmente presentada se entiende como documento que reconoce una obligación clara, expresa y exigible que podrá ser utilizado por la Administración Tributaria en los procesos de cobro coactivo, aún cuando en el sistema la declaración tenga una marca de ineficaz para el agente retenedor bajo los presupuestos establecidos en este artículo” (subraya la Sala).

Como se observa, desde enero de 2019 (año en que estuvo vigente la Ley 1943 de 2018), el legislador autorizó expresamente a la DIAN para invocar como títulos ejecutivos a las declaraciones de retención en la fuente sin pago total, aun cuando tienen la marca de ineficaz en el sistema de la Administración. Además, aunque la actora alegó que es un contrasentido considerar que las declaraciones de retención en la fuente sin pago total carecen de efectos jurídicos, pueden ser invocadas como títulos ejecutivos.

De esta forma, el solo hecho de que el inciso primero ibidem establezca la ineficacia de la liquidación privada no es suficiente, en este caso, para que los actos acusados sean considerados nulos La demandante invocó la sentencia del Consejo de Estado del 17 de marzo de 2022, exp. 25625, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello, en la que se afirmó que las declaraciones de retención en la fuente sin pago total no surten efectos jurídicos lo que también significa, “para ese momento que, tales declaraciones no constituyeran título ejecutivo de la deuda a cargo del obligado a retener, por lo que la autoridad tributaria debía adelantar el procedimiento de aforo para determinar y exigir la cuantía respectiva" (subraya la Sala).

Se destaca que la transcripción hace referencia a “ese momento” porque se estudió la legalidad de liquidaciones oficiales proferidas en el año 2016, momento para el cual el artículo 580-1 del Estatuto Tributario no preveía la posibilidad de adelantar cobros coactivos teniendo como títulos ejecutivos las declaraciones de retención en la fuente sin pago total.

De esta forma, no constituye un precedente vinculante para este caso por no tener similitud fáctica ni jurídica. Por lo anterior, no prospera este cargo de la apelación. 5. Condena en gastos en los procesos de cobro coactivo Señala la demandante que la DIAN erró al condenarla en costas procesales, porque el artículo 836-1 del Estatuto Tributario contempla la posibilidad de imponer el pago de los gastos en que incurre la Administración para hacer efectivo el crédito, lo cual tiene una naturaleza diferente a las costas procesales reguladas por el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, las cuales deben ser liquidadas por un juez de la República.

Para resolver, nuevamente, la Sala reiterará lo expuesto en la sentencia del 4 de abril de 2024, exp. 27954, C.P. Milton Chaves García y la sentencia del 18 de abril de 2024, exp. 28262, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. En esas ocasiones, se puso de presente que el artículo 836-1 del Estatuto Tributario señala que: “En el procedimiento administrativo de cobro, el contribuyente deberá cancelar, además del monto de la obligación, los gastos en que incurrió la administración para hacer efectivo el crédito”.

Con base en lo anterior, la providencia reiterada indicó que: Radicado: 25000-23-37-000-2021-00297-01 (28882) Demandante: Rosa Janeth Ruiz Téllez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 “las costas del proceso administrativo de cobro son aquellos gastos que debió asumir la DIAN para cobrar de manera forzada, por vía coactiva, la obligación a cargo del deudor solidario.

Son distintas de las costas judiciales (artículos 188 del CPACA y 361 del CGP), que incluyen los gastos y expensas en que incurren las partes en el curso del proceso judicial y las agencias en derecho y que puede imponer el fallador en la sentencia” No obstante, en el caso bajo examen, se evidencia que la DIAN fundamentó el cobro de los gastos del cobro coactivo en el artículo 836-1 del Estatuto Tributario, de tal modo que no está llamado a prosperar el cargo de nulidad analizado. 6.

Condena en costas procesales. No habrá lugar a condena en costas porque la apelación prosperó parcialmente, en virtud de lo previsto en el numeral 5 del artículo 365 del Código General del Proceso, aplicable por remisión expresa del artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 7. Conclusión. La Sala revocará la sentencia de primera instancia y, en su lugar, declarará la nulidad parcial de los actos acusados con el fin de que se declare probada la excepción de indebida tasación de la deuda, además de los motivos indicados en la Resolución Nro. 20210311-000080 para declarar probada esa misma excepción, por lo expuestos en la parte motiva de esta providencia. A título de restablecimiento del derecho, se dispondrá que la DIAN deberá determinar nuevamente el monto de la obligación, junto con los intereses y gastos correspondientes, atendiendo lo expuesto en esta sentencia. Además, no habrá condena en costas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1. Revocar la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, el 13 de abril de 2023, y en su lugar, declarar la nulidad parcial de la Resolución Nro. 2020-0313-001912 del 4 de diciembre de 2020 y de la Resolución Nro. 20210311-000080 del 28 de enero de 2021. 2.

A título de restablecimiento del derecho, declarar probada parcialmente la excepción de indebida tasación de la obligación por los motivos expuestos en la parte motiva de esta providencia, manteniendo indemne lo expuesto en la Resolución Nro. 2020-0313-001912 sobre esta excepción. En consecuencia, ordenar a la entidad demandada reliquidar el monto de la obligación a cargo de la actora, junto con los intereses y los gastos de cobro correspondientes. 3.

Negar las demás pretensiones de la demanda. 4. Sin condena en costas en esta instancia. Radicado: 25000-23-37-000-2021-00297-01 (28882) Demandante: Rosa Janeth Ruiz Téllez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica:https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador