CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D.C., once (11) de julio de dos mil veintitrés (2023) Radicación número: 88001-23-33-000-2023-00009-01 Actora: Heredad Veeduría Ciudadana Demandado: Nación- Ministerio de Transporte- Instituto Nacional de Vías y otros ACCIÓN DE TUTELA – Fallo de Segunda Instancia. La Sala decide la impugnación presentada por la parte actora contra el fallo del 23 de marzo de 2023, proferido por el Tribunal Administrativo del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, por medio del cual declaró improcedente el amparo solicitado por la empresa Heredad Veeduría Ciudadana.
ANTECEDENTES La solicitud y las pretensiones Heredad Veeduría Ciudadana, en ejercicio de la acción de tutela, solicitó la protección de sus derechos fundamentales “al ambiente sano, en conexidad con la vida y de protección al ambiente”, que estimó lesionados por la Nación- Ministerio de Transporte- Instituto Nacional de Vías, la Gobernación de San Andrés Isla y la Corporación Ambiental del departamento de Coralina.
En el escrito de tutela, la parte actora solicita: “(…) 1. Que la Nación –Ministerio de Transporte-, administrador de INVIAS, la Gobernación de San Andrés, Isla, y Coralina han vulnerado los derechos fundamentales a un ambiente sano, en conexidad con la vida, y de protección al ambiente, al, posiblemente, permitir u ordenar depositar grandes cantidades de escombro y tierrilla en el humedal ubicado en Sprat Bight, colindante con el parque ecológico de San Andrés, Isla. 2.
En consecuencia, ordenar a las accionadas, en el ámbito de sus competencias que, en un término que no podrá ser superior a cuarenta y ocho (48) horas, ordenen la suspensión de tirar los escombros en el humedal de Sprat Bight. 3. Ordenar a Coralina que realice, dentro de un término de siete (7) días, un informe público de las afectaciones ambientales causadas con la vaciada de escombros y tierrilla en el humedal, identificando a los responsables e iniciando las acciones sancionatorias correspondientes. 4.
Que se compulsen copias a la Procuraduría y Fiscalía para que inicien indagaciones sobre la posible comisión de infracciones por la conducta descrita en los hechos de esta acción constitucional.”. (Sic) Los hechos La anterior solicitud de amparo se sustentó en los hechos y consideraciones que se resumen a continuación: Relató que dentro de la ruta nacional 01 denominada la Avenida Colón de San Andrés, se están realizando unas obras de levantamiento de las losas de pavimento, por personal no identificado hasta el momento.
Explicó que los operarios se encuentran depositando el material de concreto en el humedal que colinda con el llamado parque ecológico y el hotel Isleño, lugar donde previamente pasaron una retroexcavadora para disponer del espacio público para depositar los escombros y la tierrilla. Sostuvo que el material que están depositando suelta partículas de altísima toxicidad para los seres humanos, la fauna y la flora del lugar, además del estruendoso sonido que afecta gravísimamente las aves locales y migratorias que se refugian en el follaje del humedal; desconociendo que se trata de una zona especialmente protegida por la presencia del humedal, la vegetación y la protección que ofrece frente a los embates de la naturaleza.
Trámite procesal El Tribunal Administrativo del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, mediante auto de 16 de marzo de 2023, admitió la demanda y ordenó la notificación a la Nación -Ministerio de Transporte, Instituto Nacional de Vías – INVIAS, Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina y la Corporación para el Desarrollo Sostenible de San Andrés, Providencia y Santa Catalina- CORALINA.
Intervenciones 4.1 La Corporación para el Desarrollo Sostenible del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina solicitó se declare improcedente la acción de tutela respecto de la entidad, por falta de legitimación en la causa por pasiva. Sostuvo que la Corporación ambiental, se encuentra cumpliendo con el trámite del proceso administrativo sancionatorio, mediante flagrancia núm. 009 de 14 de marzo de 2023 a Unión Temporal Progreso vial San Andrés, por indebida disposición de residuos en el humedal, y como resultado de dicho hallazgo se dio inicio al proceso administrativo sancionatorio, imponiendo medida preventiva de suspensión inmediata de actividades que afecten el humedal.
La providencia impugnada El Tribunal Administrativo del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, mediante sentencia de 23 de marzo de 2023, declaró improcedente el amparo solicitado, por falta de legitimación en la causa por activa para promover la presente acción, argumentando lo siguiente: Manifestó que la acción de tutela fue interpuesta por la representante legal de Heredad Veeduría Ciudadana, por considerar que a los habitantes del territorio insular se le ha vulnerado el derecho al ambiente sano en conexidad con la vida.
Expuso que si bien, las personas jurídicas están habilitadas para interponer acción de tutela para reclamar sus derechos fundamentales, que consisten en prerrogativas cuya dimensión iusfundamental puede ser reclamada de forma inmediata porque están relacionadas con su existencia o actividad y son el núcleo de garantías que les otorga el sistema jurídico para alcanzar sus fines protegidos o para el pleno ejercicio de los derechos de las personas naturales que las conforman, tales como el debido proceso, la libertad de asociación y la inviolabilidad del domicilio, entre otros; esta no puede ser utilizada para garantizar la protección a derechos fundamentales como la vida que son inherentes a una persona natural.
Precisó que la entidad Heredad Veeduría Ciudadana es una persona jurídica que reclama la protección del derecho fundamental a un ambiente sano en conexidad con la vida; inadvirtiendo que, no ostenta los mismos derechos de las personas naturales como lo es el derecho a la vida. Adujo que aún cuando en el escrito de tutela se señala que hay vulneración del derecho a la vida por la afectación al ambiente por razón del depósito de escombros en el área de un humedal, lo que podría dar lugar a considerar la vulneración de derechos colectivos, en todo caso, no resulta procedente adecuar la acción de tutela a una acción popular, en consonancia con la jurisprudencia de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.
La impugnación El accionante impugnó la sentencia del el Tribunal Administrativo del departamento del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, en los siguientes términos: Refutó que el fallador de primera instancia se limitó a referirse sobre la naturaleza de las personas jurídicas, sin tener en cuenta que las veedurías ciudadanas son regladas por normas especiales por estar organizadas y conformadas por la ciudadanía. Manifestó que, tratándose de una obra pública ejecutada por entidades públicas resulta viable acudir a los instrumentos de acción que se le han otorgado a las veedurías ciudadanas para el logro ágil y oportuno de sus objetivos, de conformidad con el artículo 16 de la ley 850 de 2003, modificado por el artículo 68 de la ley 1757 de 2015.
Precisó que el artículo 62-f de la Ley 1757 de 2015 otorgó a las veedurías ciudadanas la facultad de presentar acciones de tutela para la defensa de los intereses de la ciudadanía. Agregó que, la acción de tutela también fue presentada a nombre propio, esto es, en su calidad de ciudadana, en consonancia con el deber que consagra el artículo 60 de la Ley 1757 de 2015.
CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para conocer la impugnación interpuesta contra el fallo de primera instancia en virtud de lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, en concordancia con el artículo 25 del Acuerdo Nº 080 de12 de marzo de 2019. 2. Problema Jurídico La Sala debe decidir si revoca la decisión de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo del departamento del Archipiélago de San Andrés, que declaró improcedente el amparo solicitado por la empresa Heredad Veeduría Ciudadana, por falta de legitimación en la causa por activa, o si como lo alega la parte actora, debe estudiarse el asunto de fondo toda vez que las veedurías ciudadanas, tienen la facultad de presentar acciones de tutela para la defensa de los intereses de la ciudadanía; y así determinar que la Nación- Ministerio de Transporte- el Instituto Nacional de Vías, la Gobernación de San Andrés Isla y la Corporación Ambiental del departamento de Coralina, incurrieron en la vulneración de los derechos fundamentales al ambiente sano, en conexidad con la vida y de protección al ambiente. 3.
Legitimación en la causa por activa como requisito de procedencia de la acción de tutela De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona cuenta con la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales cuando quiera que sean violados o amenazados por la acción o la omisión de las autoridades, o de particulares en los casos que señala la ley.
Aunado a lo anterior, la Corte Constitucional ha determinado que la legitimación en la causa por activa constituye un presupuesto de la sentencia de fondo; pues dicha exigencia significa que el derecho para cuya protección se interpone la acción sea un derecho fundamental propio del demandante y no de otra persona, entendiendo que la defensa de los derechos fundamentales puede lograrse actuando a nombre propio, a través de representante legal, y por medio de apoderado judicial o de agente oficioso.
En lo concerniente a la legitimidad de las personas jurídicas para solicitar la protección de derechos fundamentales a través de la acción de tutela, en la Sentencia T-099 de 2017, la Corte Constitucional indicó que las personas jurídicas tienen la posibilidad de acudir a la acción de amparo, pues el artículo 86 constitucional no hace distinción entre personas naturales u otras.
Asimismo, el máximo órgano constitucional ha precisado que las personas jurídicas no cuentan con los mismos derechos fundamentales de las personas naturales. Así, por ejemplo, el derecho a la vida corresponde exclusivamente a las personas naturales, mientras que, las personas jurídicas son titulares de aquellos derechos ligados a su existencia misma, a su actividad, al núcleo de las garantías que el orden jurídico les ofrece y al ejercicio de derechos de las personas naturales afectadas de manera transitiva cuando son vulnerados o desconocidos los de aquellos entes en que tienen interés directo o indirecto.
Sobre el particular, desde la sentencia SU-182 de 1998 se determinó que con ocasión de la naturaleza propia de las personas jurídicas, no todos los derechos que se enuncian o se derivan de la Constitución en favor de la persona humana le son aplicación; empero, de los que sí lo son y deben ser garantizados escrupulosamente por el sistema jurídico en cuanto de una u otra forma se reflejan en las personas naturales que integran la población son los derechos fundamentales como el debido proceso, la igualdad, la inviolabilidad de domicilio y de correspondencia, la libertad de asociación, la inviolabilidad de los documentos y papeles privados, el acceso a la administración de justicia, el derecho a la información, el habeas data y el derecho al buen nombre, entre otros.
En sumas, las personas jurídicas se encuentran legitimada por activa para presentar la acción de tutela, cuando se traten de prerrogativas relacionadas con su existencia o actividad y son el núcleo de garantías que les otorga el sistema jurídico para alcanzar sus fines protegidos o para el pleno ejercicio de los derechos de las personas naturales que las conforman, tales como el debido proceso, la libertad de asociación y la inviolabilidad del domicilio. 4.
De la subsidiariedad de la acción de tutela La Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia ha señalado que son elementos esenciales de esta acción constitucional su carácter subsidiario y excepcional, lo que implica que ésta sólo pueda ser ejercida frente a la violación de un derecho fundamental cuando no se disponga de otro mecanismo de defensa judicial o, en el evento en que aun existiendo otro medio de protección ordinario, sea necesario decretar el amparo en forma transitoria para evitar que se produzca un perjuicio irremediable, el cual debe estar debidamente acreditado en el proceso respectivo.
Así las cosas, este instrumento constitucional en principio no puede ser empleado como mecanismo principal y definitivo para resolver controversias sobre las cuales el legislador ha previsto medios judiciales especializados y definitivos para su resolución, dentro de los cuales también se garantiza la protección y garantía de los derechos fundamentales.
Una de las principales razones de lo expuesto, es que el legislador, teniendo en cuenta determinadas situaciones de hecho y de derecho, y por consiguiente, la naturaleza, ejercicio, garantía y protección de los derechos de las partes, intervinientes y/o de la comunidad en general, ha elaborado acciones y procedimientos judiciales especializados para el mejor proveer de cierto tipo de situaciones, de acuerdo a las directrices de la Constitución Política.
En este sentido, el artículo 6° del Decreto 2591 de 1991, ha establecido como causales de improcedencia de la acción de tutela, las siguientes: “1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante. 2.
Cuando para proteger el derecho se pueda invocar el recurso de habeas corpus. 3. Cuando se pretenda proteger derechos colectivos, tales como la paz y los demás mencionados en el artículo 88 de la Constitución Política. Lo anterior no obsta, para que el titular solicite la tutela de sus derechos amenazados o violados en situaciones que comprometan intereses o derechos colectivos siempre que se trate de impedir un perjuicio irremediable. 4.
Cuando sea evidente que la violación del derecho originó un daño consumado, salvo cuando continúe la acción u omisión violatoria del derecho. 5. Cuando se trate de actos de carácter general, impersonal y abstracto.” (Resaltado por la Sala) De esta manera, se resalta que la Corte Constitucional en varios pronunciamientos ha señalado que la procedencia de esta acción constitucional se encuentra condicionada a la inexistencia o ineficacia de los medios ordinarios de defensa previstos en el ordenamiento jurídico, así pues, en el caso de las controversias jurídicas entre particulares y el Estado, la vía principal de discusión prevista por el ordenamiento es la jurisdicción administrativa y no el amparo constitucional.
Adicionalmente, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que en los casos en que existan medios judiciales de protección ordinarios al alcance del actor, la acción de tutela será procedente si el juez constitucional logra determinar que: “(…) (i) los mecanismos y recursos ordinarios de defensa no son suficientemente idóneos y eficaces para garantizar la protección de los derechos presuntamente vulnerados o amenazados;
(ii) se requiere el amparo constitucional como mecanismo transitorio, pues, de lo contrario, el actor se vería frente a la ocurrencia inminente de un perjuicio irremediable frente a sus derechos fundamentales; y, (iii) el titular de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados es sujeto de especial protección constitucional (…)". Asimismo, la Corte Constitucional ha indicado que el perjuicio ha de ser inminente, por lo que las medidas que se requieren para conjurarlo deben ser urgentes; no basta cualquier perjuicio, se requiere que éste sea grave, lo que equivale a una gran intensidad del daño o menoscabo material o moral en el haber jurídico de la persona; la urgencia y la gravedad determinan que la acción de tutela sea impostergable, ya que tiene que ser adecuada para restablecer el orden social justo en toda su integridad. 5.
Caso concreto Con el fin de abordar el caso concreto, la Sala se referirá sobre los siguientes aspectos: i) legitimación en la causa por activa de la empresa Heredad Veeduría Ciudadana, quien actúa mediante su representante legal y ii) respecto de los derechos que se estiman vulnerados en el escrito de tutela. 5.1. Sobre la legitimación en la causa de la empresa Heredad Veeduría Ciudadana.
La empresa Heredad Veeduría Ciudadana, acudió a esta Corporación, mediante apoderado judicial, en procura de obtener la protección de los derechos fundamentales “a un ambiente sano, en conexidad con la vida y de protección al ambiente”, que estimó lesionados por la Nación- Ministerio de Transporte- Instituto Nación de Vías, la Gobernación de San Andrés Isla y la Corporación Ambiental del departamento de Coralina, con ocasión de la realización de unas obras de levantamiento de las losas de pavimento y el depósito de escombros y tierrilla en el humedal ubicado en Sprat Bight, colindante con el parque ecológico de San Andrés, Isla.
En primer lugar, la Sala observa que la empresa Heredad Veeduría Ciudadana, quien actúa mediante apoderado judicial y a nombre propio, es una organización de carácter privado, autónoma e independiente, dedicada al control social y la fiscalización de la gestión pública, ubicada en San Andrés Islas. Al respecto, se advierte que la Constitución Política de 1991 consagra la participación ciudadana como un principio fundamental del Estado, y que, las veedurías ciudadanas, en consonancia con el artículo 1 de la Ley 850 de 2003, se constituyen como el mecanismo democrático de representación que le permite a los ciudadanos o a las diferentes organizaciones comunitarias, ejercer vigilancia sobre la gestión pública, respecto a las autoridades administrativas, políticas, judiciales, electorales y órganos de control, así como de las entidades públicas o privadas, organizaciones no gubernamentales de carácter nacional o internacional que operen en el país, encargadas de la ejecución de un programa, proyecto, contrato o de la prestación de un servicio público.
De forma que, las veedurías ciudadanas tienen entre sus misiones solicitar a las autoridades competentes la adopción de las medidas necesarias para subsanar las irregularidades y deficiencias administrativas que detecte. Si bien, como se manifestó en el acápite anterior, las personas jurídicas no le es dable reclamar la protección de derechos fundamentales propios de las personas naturales como lo son la vida y la salud, lo cierto es que también se invocó el derecho al medio ambiente sano, el cual comporta una dimensión individual y colectiva.
Así, la Corte Constitucional ha afirmado que se trata de un derecho es fundamental y, por consiguiente, puede ser protegido por vía de tutela cuando se demuestre la afectación subjetiva o individual del demandante y, será colectivo, protegido mediante la acción popular, cuando afecte a una comunidad general que impida dividirlo o materializarlo en una situación particular.
De lo anterior, se colige que, en principio podría aceptarse la legitimación en la causa por activa de la empresa Heredad Veeduría Ciudadana para solicitar la protección del derecho colectivo a disfrutar de un ambiente sano, esto, en consonancia con el deber del Estado de prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer sanciones legales por conductas lesivas del ambiente y exigir la reparación de los daños causados.
Sin embargo, es menester analizar si el presente asunto supera el requisito de subsidiariedad, al invocarse la protección de derechos colectivos. Dicho de sea de paso, que no es de recibo los argumentos señalados en el recurso de impugnación, según el cual, la tutela también fue presentada a nombre de la apoderada judicial como ciudadana, pues lo cierto es que la señora Paola Rada Meza funge como apoderada judicial de Heredad Veeduría Ciudadana. 5.2.
De la procedencia excepcional de la tutela para la protección de derechos colectivos El artículo 88 de la Constitución Política establece la acción popular como el mecanismo idóneo para la protección de los derechos e intereses colectivos, y en virtud de ello, la acción de tutela no es procedente para debatir derechos colectivos, a menos que los derechos fundamentales del demandante estén siendo vulnerados o amenazadas por la afectación del derecho colectivo.
Sobre el particular, la Corte Constitucional ha fijado los criterios que permiten establecer la procedencia excepcional de la acción de tutela, a saber: “(i) Que exista conexidad entre la vulneración del derecho colectivo y la violación o amenaza de un derecho fundamental, de tal forma que el daño o amenaza del mencionado derecho sea consecuencia inmediata y directa de la perturbación del derecho colectivo.
(ii) El demandante debe ser la persona directa o realmente afectada en su derecho fundamental, pues la acción de tutela es de carácter subjetivo. (iii) La vulneración o la amenaza del derecho fundamental debe estar plenamente acreditada. (iv) La orden judicial que se imparta en estos casos debe orientarse al restablecimiento del derecho de carácter fundamental y “no del derecho colectivo en sí mismo considerado, pese a que con su decisión resulte protegido, igualmente un derecho de esa naturaleza”.
(v) Adicionalmente, es necesario la comprobación de la falta de idoneidad de la acción popular en el caso concreto. (…)”. De lo anterior, se concluye que, si bien existe conexidad entre el derecho al ambiente sano con la vida y la salud, el aquí demandante no es la persona directa o realmente afectada en su derecho fundamental; por lo que, el presente mecanismo constitucional se torna improcedente.
Por lo expuesto, se confirmará la sentencia del 23 de marzo de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo del departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, que negó por improcedente el amparo solicitado por la empresa Heredad Veeduría Ciudadana. DECISIÓN En consecuencia, se confirma la sentencia del 23 de marzo de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, que negó por improcedente el amparo solicitado por la empresa Heredad Veeduría Ciudadana.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO. - CONFIRMAR la sentencia del 23 de marzo de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, por medio del cual declaró improcedente el amparo solicitado por la empresa Heredad Veeduría Ciudadana, por las razones expuestas por esta Sala en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. - Por Secretaría, remitir a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador Esta providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) CARMELO PERDOMO CUÉTER JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)