CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B CONSEJERA PONENTE: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ. Bogotá D.C., 9 de mayo de 2022. Referencia: Acción de tutela. Radicación: 11001-03-15-000-2022-02100-00 Actor: Carmen Tulia Gallego Flórez. Accionado: Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección A. Tema Tutela contra providencia judicial – Desconocimiento del precedente y defecto fáctico – Reparación directa – Condena en costas en un asunto relacionado con un delito de lesa humanidad en el que se declaró la caducidad de la demanda.
Decisión: Declara la improcedencia la acción de tutela. FALLO PRIMERA INSTANCIA La Sala procede a decidir la acción de tutela presentada por la señora Carmen Tulia Gallego Flórez, a través de apoderado judicial, contra el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección A, por proferir la providencia de 16 de julio de 2021, con la que se confirmó la decisión de declarar probada la excepción de caducidad del medio de control de reparación directa que interpuso contra la Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional y otros, lo cual considera vulneratorio de sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia. I. EL ESCRITO DE TUTELA Para una mejor comprensión del asunto, la Sala se permite resumir de la siguiente forma los supuestos fácticos y jurídicos planteados por la parte demandante: El 14 de abril de 1999, en horas de la noche, aproximadamente 10 hombres pertenecientes a las AUC - Bloque Metro, violentaron la puerta de ingreso de la vivienda del señor Jaime de Jesús Flórez Ortiz, quien vivía con su esposa Luz Marina Herrera Gallego en la vereda La Clara, municipio de Guarne–Antioquia; siendo retenido y subido a una camioneta en la que llevaban a otros 2 hombres secuestrados (Ramiro de Jesús Flórez y Nelson Antonio Hincapié Hurtado).
En el sitio conocido como La Chimenea, a tres kilómetros de donde fueron secuestrados los 3 hombres, fueron asesinados. Se adujo que los familiares de las víctimas y varios vecinos de la vereda llamaron a la Policía y al Ejército Nacional para informar sobre dichos secuestros; sin embargo, trascurrió casi una hora entre los secuestros y los homicidios sin que las autoridades hicieran presencia, a pesar de que había una estación de policía a escasos 10 minutos del lugar de los hechos y un batallón del Ejército a 20 minutos.
Las autoridades sólo llegaron para realizar el levantamiento de los cuerpos. El 18 de julio de 2018, los señores Luz Marina Herrera Gallego, María Consuelo Flórez de Gallego, Amparo del Socorro Flórez de García, Gloria Elena, María Trinidad, Carmen Tulia, Nubia Yaneth, Ana Lucía y Dora Miriam, Gallego Flórez, en ejercicio del medio de control de reparación directa, instauraron demanda contra la Nación - Ministerio del Interior, el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y el Ministerio de Defensa - Ejército Nacional y Policía Nacional, con el fin de que se les declarara responsables por la tortura psicológica, tratos crueles y el asesinato del señor Jaime de Jesús Flórez Ortiz, así como por el desplazamiento temporal al que se vio sometida su esposa, consecuencia de las actuaciones desplegadas por las denominadas Autodefensas Unidas de Colombia -AUC-, Bloque Metro y, por consiguiente, se les condenara a indemnizar los perjuicios causados.
El conocimiento correspondió al Tribunal Administrativo de Antioquia, el cual, mediante providencia del 26 de enero de 2021, declaró probada la excepción de caducidad del medio de control por considerar que los demandantes contaban con elementos de juicio suficientes para solicitar la declaratoria de responsabilidad del Estado y la consecuencial indemnización de perjuicios por la muerte del señor Jaime de Jesús Flórez Ortiz desde el 14 de abril de 1999, advirtiendo que la solicitud de conciliación extrajudicial fue radicada el 26 de octubre de 2017, esto es, cuando ya había fenecido el término para instaurar la demanda.
La parte demandante interpuso recurso de apelación contra la decisión anterior, el cual resolvió el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección A, a través de proveído de 16 de julio de 2021, con el que confirmó la decisión judicial de primera instancia con similares argumentos, en tanto, a su juicio, la demanda se presentó de manera extemporánea.
Adicionalmente, y lo que es motivo de inconformidad en sede de tutela, condenó en costas a la parte demandante. La parte demandante solicitó la aclaración del anterior pronunciamiento, el cual fue resuelto de manera desfavorable, a través del auto del 11 de octubre de 2021. Argumentó la parte actora que los derechos fundamentales invocados les fueron vulnerados, en la medida en que la providencia judicial emitida por la autoridad judicial accionada, a su parecer, incurrió en defecto procedimental, en la medida en que no se aplicó a cabalidad la Ley 1437 de 2011 en lo relativo a la condena en costas, en atención a que se remitió a lo dispuesto en el CGP, existiendo regulación especial en la primera de las mencionadas, razón por la cual desconoció las formas propias del juicio, en contravía de lo previsto en el artículo 29 constitucional y el principio de especialidad.
Sostuvo que se les condenó en costas bajo preceptos inaplicables al caso y, posteriormente, cuando se pretendió la aclaración de la decisión, el operador judicial se limitó a indicar que dicha solicitud no resultaba procedente, sin resolver de fondo ni justificar su proceder, a efectos de no vulnerar los derechos que se pretenden sean amparados.
Pretensión Como consecuencia de lo anterior, solicitó: «[…] 1. Solicito se tutelen los Derechos Fundamentales al a la igualdad y al debido proceso de la parte accionante y en consecuencia revoque el auto del Consejo de Estado, proferido el 16 de julio de 2021 notificado el 6 de agosto de 2021, mediante la cual condenó en costas a la parte demandante en inobservancia del principio de especialidad normativa y de las disposiciones legales aplicables. 2.
Como consecuencia de lo anterior ruego que: a. Declare que respecto de la condena en costas en la demanda promovida por Luz Marina Herrera Gallego y Otros, debe aplicarse los criterios establecido en el artículo 188 del CPACA adicionado por el artículo 47 de la ley 2080 de 2021 en atención a lo dispuesto por el artículo 306 del CPACA y 5 de la ley 57 de 1887. b. Ordene dejar sin efectos la decisión de segunda instancia proferida por Consejo de Estado dentro del proceso radicado número 05001-23-33- 000-2018-01831-01 (66.941) en lo relacionado con la condena en costas. […]» II.
ACTUACIÓN PROCESAL DE INSTANCIA Mediante auto de 18 de abril de 2022, la Consejera ponente admitió el conocimiento de la acción de tutela de la referencia y ordenó notificar a los consejeros de la Sección Tercera – Subsección A de la Corporación, como accionados, y, a los magistrados del Tribunal Administrativo de Antioquia, a la Nación- Presidencia de la República, al Ministerio del Interior, y al Ministerio de Defensa - Ejército y Policía Nacional, como terceros con interés, de conformidad con lo establecido en el artículo 13 y concordantes del Decreto 2591 de 1991.
III. INFORME RENDIDO EN EL PROCESO 3.1. Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección A. El consejero ponente de la decisión judicial cuestionada rindió informe sobre los supuestos fácticos expuestos en el escrito de tutela para solicitar rechazar o, en su defecto, negar la protección de los derechos fundamentales deprecados, por cuanto existe en la Corporación una acción de tutela por los mismos hechos y pretensiones, la cual se encuentra pendiente de fallo o, de manera subsidiaria, declarar la improcedencia del medio de protección constitucional que se ha impulsado, no sin antes mencionar que las determinaciones adoptadas en punto a la imposición de condena en costas, pues atañen al criterio señalado de manera coherente y uniforme, por lo que, además, el asunto que se somete a consideración de esa instancia constitucional, no compromete una garantía ius fundamental, sino que se hace alusión, de manera exclusiva a la aplicación de la normativa legal de un asunto de carácter económico, tal como se revela de lo expuesto.
Con el fin de evitar una utilización impropia de la acción de tutela, manifestó que el 27 de enero del año en curso, el apoderado judicial de la accionante instauró una acción de tutela en contra de la misma providencia aquí cuestionada, teniendo como fundamento de aquélla, los mismos hechos y argumentos jurídicos aquí expuestos y, en la cual, solicitó la protección de idénticos derechos fundamentales a los que pretende se amparen en el sub júdice, la cual se tramita con el radicado 11001031500020220070900.
Finalmente, sostuvo que esta tutela no cumple con el requisito de inmediatez, en tanto su formulación ante esta Corporación se ha hecho superando el término que la jurisprudencia razonablemente ha establecido para activar la competencia del juez constitucional, en tanto la providencia cuestionada fue notificada el 5 de agosto de 2021 y los 6 meses para instaurar la referida acción se cumplieron el 6 de febrero del año en curso, sin posibilidad de que el cómputo de dicho término se cuente desde la notificación de la providencia que resolvió la aclaración, dado que se determinó que era una actuación improcedente. 3.2.
Ministerio del Interior. La jefe de la oficina asesora jurídica de la cartera ministerial mencionada dio respuesta en el que solicitó declarar la improcedencia, en tanto no cumple con los requisitos para habilitar el estudio de la acción, tales como el requisito de subsidiariedad, además de pedir que, en caso de fallar el fondo del asunto, se desvincule por falta de legitimación en la causa por pasiva.
Así mismo, señaló que la parte actora tenía la posibilidad de interponer recurso de reposición contra el Auto del 16 de julio de 2021, en los términos del artículo 242 del C.P.A.C.A., por lo cual, a su parecer, no se agotaron los mecanismos de defensa procedentes antes de acudir a la acción de tutela. 3.3. Secretaría General de la Policía Nacional.
El jefe del área jurídica de la institución policial rindió informe en el que pidió negar las súplicas de la demanda por la inexistencia de vulneración de los derechos fundamentales invocados, en tanto la Corporación judicial accionada efectuó una valoración integral del material probatorio obrante en el proceso para confirmar el pronunciamiento del juez de primera instancia. Adicionalmente, indicó que no hay perjuicio irremediable que amerite si quiera el amparo transitorio. 3.4.
Tribunal Administrativo de Antioquia y demás vinculados. Guardaron silencio. IV. CONSIDERACIONES Atendiendo a los argumentos expuestos en el escrito de tutela y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: la competencia para decidir el recurso de amparo; determinación del problema jurídico; del fenómeno de temeridad en la acción de tutela; y, el caso concreto. 4.1.
Competencia. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 7 del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1.° del Decreto 333 del 6 de abril de 2021, en cuanto estipula que «Las acciones de tutela dirigidas contra […] el Consejo de Estado serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, a la misma corporación», esta Sala es competente para conocer de la presente acción constitucional contra el Consejo del Estado - Sección Tercera - Subsección A. 4.2.
Problema jurídico. Consiste en establecer si la presente acción de tutela se funda en idénticos hechos, objeto y pretensiones en relación con la conocida por esta Corporación – Sección tercera – Subsección C, con radicado 2022-00709. En consecuencia, solo de superar el anterior derrotero se procederá a determinar si esta acción constitucional es procedente para cuestionar la providencia del 16 de julio de 2021, proferida por el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección A y estudiar si efectivamente incurrió en defecto procedimental al, presuntamente, aplicar una norma adjetiva que no correspondía para condenar en costas. 4.3.
De la actuación temeraria en la acción de tutela. La acción de tutela [al constituirse en un mecanismo efectivo de defensa judicial de los derechos constitucionales] cuenta con un procedimiento -que si bien es sumario- garantiza el desarrollo de una actividad dotada de todas las posibilidades de defensa para los involucrados, llegando –en todos los casos- al conocimiento de la Corte Constitucional, a quien se le confió la guarda y supremacía de la Carta Magna y ante quien opera un proceso de selección cuya decisión, en todo caso, le imprime a las providencias de las instancias fuerza de cosa juzgada constitucional.
En este sentido, entonces, el uso de la acción de tutela debe ser racionalizado y atender al hecho de que, una vez resuelto el caso por un Juez constitucional, éste no puede ser puesto en conocimiento -bajo los mismos supuestos y con idénticas pretensiones y partes- ante otra autoridad, pues ello implicaría un quebrantamiento del principio de la cosa juzgada constitucional.
Bajo esta óptica, entonces, el artículo 38 del Decreto 2591 de 1992 establece: «[…] Cuando, sin motivo expresamente justificado, la misma acción de tutela sea presentada por la misma persona o su representante ante varios jueces o tribunales, se rechazarán o decidirán desfavorablemente todas las solicitudes. El abogado que promoviere la presentación de varias acciones de tutela respecto de los mismos hechos y derechos, será sancionado con la suspensión de la tarjeta profesional al menos por dos años.
En caso de reincidencia, se le cancelará su tarjeta profesional, sin perjuicio de las demás sanciones a que haya lugar […]». (Subrayas fuera del texto). Sin embargo, no es suficiente presentar una acción de amparo más de dos veces ante un mismo despacho judicial para que se configure la actuación temeraria, ya que deben concurrir una serie de requisitos establecidos por la Jurisprudencia de la Corte Constitucional, de la siguiente manera: «[…] Para deducir que una misma demanda de tutela se ha interpuesto varias veces, con infracción de la prohibición prevista en el artículo 38 del Decreto 2591 de 1991, es indispensable acreditar: (i) La identidad de partes, es decir, que ambas acciones de tutela se dirijan contra el mismo demandado y, a su vez, sean propuestas por el mismo sujeto en su condición de persona natural, ya sea obrando a nombre propio o a través de apoderado judicial, o por la misma persona jurídica a través de cualquiera de sus representantes legales.
(ii) La identidad de causa petendi, o lo que es lo mismo, que el ejercicio simultáneo o sucesivo de la acción se fundamente en unos mismos hechos que le sirvan de causa. (iii) La identidad de objeto, esto es, que las demandas busquen la satisfacción de una misma pretensión tutelar o el amparo de un mismo derecho fundamental. (iv) Por último, y como se dijo anteriormente, a pesar de concurrir en un caso en concreto los tres (3) primeros elementos que conducirían a rechazar la solicitud de tutela, el juez constitucional tiene la obligación a través del desarrollo de un incidente dentro del mismo proceso tutelar, de excluir la existencia de un argumento válido que permita convalidar la duplicidad en el ejercicio del derecho de acción […]» De lo expuesto, se concluye que los Jueces de Tutela deben verificar cuidadosamente los citados requisitos partiendo de la presunción de buena fe del accionante, pues no es suficiente con el cumplimiento formal de los mismos, sino que se hace necesario examinar las razones por las cuales se interponen las demandas y evaluar si los motivos están plenamente justificados y, de esta manera, determinar la existencia de una actuación temeraria. 4.4.
Del caso en concreto. Ahora bien, teniendo en cuenta la normativa y la jurisprudencia aplicable y las actuaciones surtidas en cada una de las acciones de tutela instauradas ante esta Corporación Judicial es conveniente realizar un cuadro comparativo para determinar si se configura temeridad en el presente asunto. Así pues, efectuada la correspondiente verificación, se evidencia que las citadas acciones de amparo constitucional coinciden en la causa y el objeto, sin embargo, en cuanto a las partes, la accionada es la misma, aunque la actora difiera, frente a lo cual, en todo caso, no se puede desconocer que se trata de miembros del grupo demandante en el proceso de reparación directa con radicado 2018-01489, representados por el mismo apoderado judicial, tanto de la causa judicial como de las acciones constitucionales.
En este orden de ideas, pese a que cada una de las acciones de tutela fue interpuesta por el mismo apoderado judicial, en virtud del mandato conferido por cada una de las accionantes, no es posible predicar identidad en cuanto a la parte actora, razón por la que, técnicamente, no se configura el fenómeno de temeridad en la utilización de recurso de amparo constitucional.
Ahora bien, en todo caso, esta Sala de decisión debe recordar que, en cuanto a las pretensiones expuestas en el presente asunto, que son las mismas que las manifestadas en la acción de tutela con radicado 2022-00709 en relación con el proceso de reparación directa 2018-01489, el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C, a través de Providencia del 1.º de abril de 2022, se pronunció declarando la improcedencia, al considerar: «[…] 2.2.2.
En el caso concreto bajo estudio, la señora Herrera de Flórez cuestionó la constitucionalidad del auto del 16 de julio de 2021, por medio del cual, la Subsección A de la Sección Tercera de esta Corporación, la condenó en costas, junto con las demás personas que conformaron la parte demandante, en el proceso de reparación directa con número de radicado 05001-23-33-000-2018-01489-00/01.
A juicio de la accionante, la condena en costas no procede cuando se trata de apelación de autos y tampoco puede imponerse con fundamento en el régimen establecido en el Código General del Proceso. Por esa razón, afirmó que en su caso se vulneraron sus derechos a la igualdad y al debido proceso, pues, según afirmó, la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado se apartó por completo del procedimiento aplicable a su caso, que, en su criterio, era aquel dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, en lugar de lo establecido en el artículo 365 del Código General del Proceso.
Frente a lo anterior, la Sala advierte que los argumentos planteados en el escrito de tutela, corresponden a aquellos que fueron objeto de solicitud de aclaración que se presentó en contra del auto del 16 de julio de 2021, que fue resuelta de manera desfavorable y, además, están encaminados a que, en esta sede constitucional, se revoque la condena en costas, una pretensión que es eminentemente de carácter económico.
En relación con este tipo de peticiones, la Corte Constitucional ha definido que para acreditar la relevancia constitucional en una acción de tutela, “la controversia debe versar sobre un asunto constitucional y no meramente legal y/o económico”, pues “[l]as discusiones de orden [legal] o aquellas relativas exclusivamente a un derecho económico deben ser resueltas mediante los mecanismos ordinarios dispuestos para su trámite, toda vez que ‘le está prohibido al juez de tutela inmiscuirse en materias de carácter netamente legal o reglamentario que han de ser definidos por las jurisdicciones correspondientes’ ”.
De esa manera, el alto tribunal ha concluido que un asunto carece de relevancia constitucional cuando: “(i) la discusión se limita a la mera determinación de aspectos legales de un derecho, como, por ejemplo, la correcta interpretación o aplicación de una norma procesal, salvo que de ésta se desprendan claramente violaciones de derechos fundamentales; o (ii) sea evidente su naturaleza o contenido económico, por tratarse de una controversia estrictamente monetaria con connotaciones particulares o privadas, ‘que no representen un interés general’ ”.
Bajo este orden de ideas, la solicitud de amparo presentada por Luz Marina Herrera de Flórez carece de relevancia constitucional, pues, por un lado, es una controversia que versa sobre un asunto económico, como lo es la imposición de la condena en costas de acuerdo con lo establecido en el artículo 365 del Código General del Proceso, y por otro lado es una discusión que se limita a la correcta aplicación de la norma antes mencionada.
Además, la parte accionante no expuso en términos del defecto procedimental absoluto, el error, en el que, a su juicio, vulneró los derechos cuya protección invocó. Esto es así, en la medida en que no explicó la razón por la que la condena en costas no puede aplicarse de acuerdo con lo dispuesto en el Código General del Proceso, más allá de su inconformidad con la decisión. […]» Lo anterior, máxime si se tiene en cuenta que no existe un criterio unificado en relación con la condena en costas en asuntos de contornos similares, además de que esta Sala de decisión ha sostenido que el artículo 188 del CPACA otorga al juez la facultad de disponer sobre la condena en costas, lo cual debe resultar de analizar diversos aspectos dentro de la actuación procesal, tales como la conducta de las partes, y que principalmente deben aparecer causadas y comprobadas, siendo consonantes con el contenido del artículo 365 del CGP; descartándose así una apreciación objetiva sobre el particular, que simplemente consulte quien resulte vencido para que le sean impuestas.
En otros términos, la interpretación del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, que señala que «a sentencia dispondrá sobre la condena en costas» no debe ser de manera literal, ya que dicha labor debe hacerse de manera armónica junto con las disposiciones del Código General del Proceso pertinentes, tal y como lo previó el legislador, lo cual permite concluir que el juez está facultado para condenar o no en costas a la parte vencida, siempre y cuando las mismas estén acreditadas en el proceso.
En este orden de ideas, pese a que no fue posible acumular la presente causa al radicado 2022-00709, de acuerdo a lo previsto en el Decreto 1834 del 16 de setiembre de 2015, con el objeto de procurar la coherencia, igualdad y homogeneidad en la solución judicial de tutelas idénticas, la señora Carmen Tulia Gallego Flórez deberá estarse a lo resuelto en la Sentencia de 1.º de abril de 2022, proferida por el Consejo de Estado – Sección tercera – Subsección C, razón por la cual se declarará la improcedencia de la acción de tutela de la referencia, pues el Juez Constitucional ya se ha pronunciado sobre el asunto planteado.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, V. FALLA PRIMERO. DECLARAR la improcedencia la acción de tutela interpuesta por Carmen Tulia Gallego Flórez contra el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección A, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. NOTIFICAR esta providencia por telegrama o por el medio más expedito de conformidad con lo dispuesto por el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991, para los fines ahí contemplados.
TERCERO. En acatamiento de las disposiciones del artículo 31 ibídem, DE NO SER IMPUGNADA dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de la providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firma electrónica SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Firma electrónica Firma electrónica CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER Ausente con excusa Se deja constancia que esta providencia se firma de forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad del presente documento en el link: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.