66001233300020160073801 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., cuatro (4) de agosto de dos mil veintidós (2022) Asunto: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicado: 66001-23-33-000-2016-00738-01 (0705-2020) Demandante: Liliana Agudelo Alvis Demandado: Municipio de Pereira Temas: Contrato estatal de prestación de servicios, relación laboral subyacente o encubierta, solución de continuidad, prescripción. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Resuelve la Sala los recursos de apelación interpuestos por ambas partes contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Risaralda, de 20 de septiembre de 2019, por medio de la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (artículo 138 de la Ley 1437 de 2011), la ciudadana Liliana Agudelo Alvis, mediante apoderado, formuló demanda en orden a que se declarara la nulidad del oficio 21418 de 8 de junio de 2016, a través del cual la entidad demandada negó el reconocimiento de la existencia de una relación laboral, así como el pago de las respectivas acreencias laborales derivadas de esta.

Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó i) declarar la existencia de una relación laboral entre ella y el municipio de Pereira, desde el 29 de enero de 2003 hasta el 13 de febrero de 2016; ii) que el tiempo laborado mediante contratos de prestación de servicios se compute para efectos pensionales; iii) condenar al municipio de Pereira a liquidar y pagar las prestaciones de ley (cesantías, intereses a las cesantías, vacaciones, primas de servicio y vacacional, auxilios de transporte y alimentación, dotación, bonificación por recreación, etc.); iv) condenar a la demandada al pago de los porcentajes de cotización correspondientes a pensión y salud, y de los valores que debieron aportarse a las cajas de compensación familiar; y, v) ajustar las 2 Radicado: 66001-23-33-000-2016-00738-01 Demandante: Liliana Agudelo Alvis Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sumas resultantes «en los términos del artículo 178 del CPACA». 1.1.2.

Hechos: Como hechos relevantes, el apoderado de la demandante señaló los siguientes: i) La señora Liliana Agudelo Alvis se desempeñó como auxiliar de servicios generales en diferentes establecimientos educativos oficiales de la Secretaría de Educación de Pereira, a través de distintitos contratos de prestación de servicios, que se extendieron, de forma consecutiva, desde el 29 de enero de 2003 hasta el 13 de febrero de 2016. ii) Durante el periodo señalado, desarrolló su actividad de manera personal y bajo la continua subordinación de los rectores de las instituciones educativas, lo cual demuestra que la «la función desplegada por la demandante no fue de carácter transitorio o esporádico (…), sino que, por el contrario, se trató de una relación prolongada en el tiempo». iii) Mientras duró su vinculación, debió cumplir con un horario de 8 horas diarias, de lunes a viernes y, «en varias ocasiones, los sábados». iv) El ente territorial demandado tiene en su planta de personal funcionarios que cumplen con las mismas actividades que la accionante desempeñó, pero cuya prestación se diferencia en que, mientras a aquellos sí les cancelan todas las prestaciones sociales de ley, a ella no se le pagó ninguna, como tampoco los aportes al sistema de Seguridad Social en salud, pensión y riesgos profesionales; mucho menos la afilió a una caja de compensación familiar. v) El 17 de mayo de 2016, la señora Agudelo Alvis presentó solicitud ante el municipio de Pereira, para el reconocimiento de la relación laboral y el pago de las respectivas prestaciones sociales. vi) el 8 de junio de 2016, a través del oficio 21418, el ente territorial negó las peticiones. 1.1.3.

Normas violadas y concepto de la violación Se citan como normas violadas los artículos 2, 4, 6, 13, 25, 28, 53, 90, 209, 229 y 300 de la Constitución; 23 del Código Sustantivo del Trabajo; 1, 5, 6, y 8 del Decreto 3135 de 1968; el Decreto 1295 de 1994; y las leyes 100 de 1993 y 21 de 1982. Al desarrollar el concepto de la violación, el apoderado de la parte demandante sostuvo lo siguiente: i) En el caso concreto se prueba que la demandante fue vinculada bajo la modalidad de contratos de prestación de servicios para disimular el verdadero carácter laboral de la relación, por cuanto en su ejecución se presentaron los tres elementos constitutivos de un contrato de trabajo. ii) En ese sentido, el acto administrativo demandado es violatorio de la Constitución y de la ley, puesto que, al existir en el ente territorial personal de planta que desempeñaba sus mismas funciones, se le vulneraron sus derechos a la igualdad y al trabajo.

Igualmente, 3 Radicado: 66001-23-33-000-2016-00738-01 Demandante: Liliana Agudelo Alvis Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co porque la jurisprudencia del Consejo de Estado ha sido reiterativa en el sentido de rechazar la modalidad del contrato de prestación de servicios cuando se configuran los tres elementos de una verdadera relación laboral. iii) Por todo lo anterior, aunque entre la señora Agudelo Alvis y la entidad demandada se hayan pactado contratos de prestación de servicios, la realidad que subyace es la de una auténtica relación laboral, la cual se extendió por un periodo continuo de más de 13 años; por lo tanto, existen razones suficientes para que se acceda a las pretensiones de la demanda. 1.2.

Contestación de la demanda1 El municipio de Pereira, por conducto de su apoderado judicial, se opuso a la prosperidad de las pretensiones, por las razones que a continuación se resumen: i) Entre la demandante y el ente territorial se celebraron unos contratos de prestación de servicios para ejecutar labores de servicios generales en la institución educativa que se le asignara, en los cuales no hubo subordinación ni continuidad. ii) A la señora Agudelo Alvis no se le pagó un salario, sino los honorarios correspondientes al contrato; tampoco tuvo jefes inmediatos, por lo que solo hubo intervenciones y coordinaciones de parte de los rectores para verificar el cumplimiento de las obligaciones contraídas. iii) Si bien es cierto que en la planta de personal de la entidad existen cargos con funciones similares a las desarrolladas por la señora Agudelo Alvis, también lo es que, ante la ausencia de personal suficiente y la necesidad de suplir la prestación del servicio, se puede acudir a la figura del contrato estatal que prevé el artículo 32 de la Ley 80 de 1993. iv) La prestación del servicio no fue continua, puesto que cada contrato fue terminado y liquidado, con lo cual se finiquitó cualquier tipo de relación jurídica entre las partes; además, entre estos, hubo interrupción de varios días e incluso de meses. v) En ese orden de ideas, propuso como excepciones las de i) inexistencia de la relación laboral reclamada, ii) inexistencia de causa para demandar y cobro de lo no debido, y iii) prescripción extintiva del derecho. 1.3.

La sentencia apelada2 El Tribunal Administrativo de Risaralda, mediante sentencia proferida el 20 de septiembre de 2019, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. Para tal efecto, se pronunció en los siguientes términos: i) Analizado el marco jurídico y jurisprudencial de las relaciones laborales subyacentes, sus elementos jurídicos, así como el acervo probatorio y, específicamente, los contratos 1 Folios 106 y ss. del CD 1. 2 Folios 154 al 176. 4 Radicado: 66001-23-33-000-2016-00738-01 Demandante: Liliana Agudelo Alvis Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de prestación de servicios, es posible colegir que la accionante laboró como auxiliar de servicios generales, en diferentes establecimientos educativos del municipio de Pereira, desde el 29 de enero 2003 hasta el 13 de febrero de 2016, de forma interrumpida. ii) De acuerdo con los testimonios de los señores Eloísa Marín Bedoya, Juan Guillermo Zuluaga Pérez y Stefanía Flórez Castaño, la demandante debía desempeñar sus funciones en un horario determinado, de lunes a viernes, y bajo las directrices de los rectores en los planteles educativos donde laboró. iii) Además, según la jurisprudencia del Consejo de Estado,3 existe una «regla general de subordinación» para los eventos en que se preste el servicio de aseo u oficios varios, pues este elemento «está sujeto a la necesidad continuada del servicio y al cumplimiento de órdenes del superior». iv) Así las cosas, en virtud del principio de la primacía de la realidad sobre las formas, entre las partes existió una verdadera relación laboral durante el tiempo de vigencia de los contratos, pues se probó la concurrencia de sus elementos esenciales, a saber, la prestación personal del servicio, la subordinación y la remuneración. v) No obstante lo anterior, en el caso se presentaron numerosas interrupciones en los contratos de prestación de servicios, de la cuales, son significativas las siguientes: i) del 12 de diciembre de 2003 al 2 de febrero de 2004; ii) del 28 de febrero de 2004 al 5 de marzo de 2008; iii) del 9 de octubre de 2009 al 29 de junio de 2011; iv) del 15 de noviembre de 2011 al 16 de enero de 2012; v) del 2 de diciembre de 2012 al 14 de enero de 2013; vi) del 30 de noviembre de 2013 al 13 de enero de 2014; vi) del 30 de noviembre de 2014 al 19 de enero de 2015; y, vii) del 27 de noviembre de 2015 al 14 de enero de 2016. vi) Como la petición se presentó el 17 de mayo de 2016, se configuró el fenómeno de la prescripción parcial, es decir, el causado con anterioridad al 15 de noviembre de 2011.

Por lo tanto, puesto que el vínculo se reanudó el 16 de enero de 2012 y se mantuvo de forma continuada hasta el 13 de febrero de 2016, en ese interregno no operó la prescripción. vii) Bajo esas circunstancias, le asiste razón a la demandante frente al derecho al pago de los porcentajes de cotización a pensión y salud que debió trasladar a los fondos respectivos durante el periodo acreditado en que prestó sus servicios y sobre los cuales no operó el fenómeno jurídico de la prescripción. viii) Por lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se condena al municipio de Pereira a pagar, a favor de la demandante, las prestaciones laborales de orden legal a las cuales tiene derecho, incluyendo vacaciones, cesantías, intereses a las cesantías, dotación, y primas legales a que haya lugar, tomando como base los honorarios pactados en los contratos de prestación de servicios correspondientes a los periodos en los cuales se demostró la existencia de la relación laboral, es decir, entre el 16 de enero de 2012 y el 13 de febrero de 2016, atendiendo la prescripción trienal, de acuerdo con las consideraciones de la sentencia. 3 Citó las sentencias de la Sección Segunda proferidas dentro de los procesos con radicados IJ-0039 y 1608-2014. 5 Radicado: 66001-23-33-000-2016-00738-01 Demandante: Liliana Agudelo Alvis Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ix) Asimismo, se condena a la demandada a pagar en favor de la demandante los porcentajes de cotización correspondientes a pensión, que debió trasladar a los fondos respectivos, durante el periodo acreditado en que prestó sus servicios y conforme la prescripción extintiva declarada parcialmente.

Además, el tiempo laborado bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios se debe computar para efectos pensionales. x) Respecto de las demás pretensiones, estas deben negarse. 1.4. Los recursos de apelación 1.4.1. La señora Liliana Agudelo Alvis, mediante apoderado,4 formuló la alzada en orden a discutir la excepción de prescripción extintiva del derecho, para lo cual, enunció las siguientes razones: i) La aplicación del fenómeno prescriptivo, para los períodos comprendidos entre el 29 de enero de 2003 y el 15 de noviembre de 2014, no operaría para quien, mediante sentencia, se le ha reconocido la existencia de una relación laboral, pues es solo a partir del fallo que declara el derecho cuando debe comenzar a computarse el término de los tres años de la prescripción. ii) Deben tenerse en cuenta los principios de seguridad jurídica e igualdad de la accionante para inaplicar la prescripción, pues «se trata de derechos adquiridos e imprescriptibles de conformidad con la jurisprudencia, por razón a que son prestaciones sociales a que tiene derecho la demandante, por la labor prestada a la entidad accionada». iii) Por lo anterior, solicitó confirmar la sentencia «en cuanto declaró la responsabilidad administrativa del municipio de Pereira y la condenó (sic) al pago de la totalidad de las prestaciones sociales de orden legal (…)»; y revocar «el numeral primero de esta decisión por medio de la cual se declaró probada parcialmente la excepción de prescripción (…)». 1.4.2.

El municipio de Pereira, a través de su apoderado judicial,5 se opuso a la decisión del a quo y, en consecuencia, solicitó la revocatoria total de la sentencia. Lo anterior, sobre la base de los siguientes argumentos: i) La prueba testimonial practicada en el proceso es precaria y no ofrece convicción ni contundencia respecto de las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que, supuestamente, la demandante prestó sus servicios bajo subordinación. ii) En cuanto a los declarantes, la señora Eloísa Marín Bedoya debe considerarse como un testigo de «oídas»; el señor Juan Guillermo Zuluaga fue tachado de imparcial por ser amigo y familiar de la actora, pero no se dijo nada en la sentencia; y la señora Stefania Flórez Castaño, al igual que el anterior, también fue tachada por su relación de amistad con la demandante, además, poco o nada conoce sobre los aspectos sustanciales de la 4 Folios 179 al 185. 5 Folios 186 al 196. 6 Radicado: 66001-23-33-000-2016-00738-01 Demandante: Liliana Agudelo Alvis Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co relación contractual y, lo que sabe, tiene sustento en «charlas distendidas» con la señora Agudelo. iii) La valoración de la prueba documental por parte del tribunal tuvo fundamento en inferencias o deducciones que, incluso, pueden llegar «al terreno de la subjetividad».

Así, el a quo dio pleno valor a los contratos de prestación de servicios para establecer la relación laboral, pero prescindió de conocer otros documentos «contundentes» que demostraran la subordinación de la demandante. iv) No se allegaron las pruebas correspondientes que permitan dar cuenta de que efectivamente la demandante laboró en forma continua y subordinada para el ente territorial, ni que se configuraron los elementos de la relación laboral, pues, si bien la labor se desarrolló bajo la orientación de un coordinador o interventor, no por ello se configura tal relación, ya que aunque se trate del servicio prestado por la contratista, este personal debe actuar y desarrollar su labor dentro de los marcos y objetivos que tenga trazados la entidad contratante. v) Por último, de mantenerse la decisión impugnada, debe examinarse la prescripción para cada uno de los contratos celebrados dentro del período reconocido por el tribunal, es decir, entre el 16 de enero de 2012 y el 13 de febrero de 2016, pues entre ellos se presentaron interrupciones relevantes para el cómputo del término prescriptivo. 1.5.

Alegatos de conclusión en segunda instancia 1.5.1. El municipio de Pereira, a través de su apoderado judicial, reiteró las razones expuestas con el recurso de apelación, para solicitar la revocatoria de al sentencia y la negación de las pretensiones de la demanda.6 1.5.2. La parte demandante, el ministerio público y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardaron silencio, según constancia de la Secretaría de la Sección Segunda visible en el folio 244. 2.

Consideraciones 2.1. Competencia Conforme al artículo 150 del CPACA, el Consejo de Estado es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. Por su parte, en atención al contenido del artículo 328 del CGP, el juez de alzada únicamente debe pronunciarse respecto de los argumentos expuestos en el respectivo recurso de apelación, salvo que ambas partes hayan recurrido, caso en el cual decidirá sin limitaciones. 2.2.

Problema jurídico De acuerdo con los argumentos vertidos por ambas partes en los recursos de alzada, corresponde a la Sala resolver las siguientes cuestiones: i) si entre la señora Liliana 6 Índice 13 del aplicativo Samai. 7 Radicado: 66001-23-33-000-2016-00738-01 Demandante: Liliana Agudelo Alvis Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Agudelo Alvis y el municipio de Pereira existió una relación laboral encubierta o subyacente, derivada de la celebración de contratos de prestación de servicios para el lapso comprendido entre el 29 de enero de 2003 y el 13 de febrero de 2016.

De ser así, si tiene derecho al reconocimiento y pago de todas las prestaciones sociales y laborales que reclama; ii) determinar, de acuerdo con los lineamientos de la sentencia SUJ-025-CE-S2- 2021 de 9 de septiembre de 2021, si debe declararse la prescripción extintiva frente a alguno o todos los periodos de vinculación de la demandante; y iii) si le asiste el derecho a la devolución de las sumas pagadas por concepto de aportes al Sistema de Seguridad Social en salud y pensiones. 2.3.

Marco normativo y jurisprudencial De conformidad con la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021, de 9 de septiembre de 2021, de la Sección Segunda del Consejo de Estado, el marco normativo y jurisprudencial para determinar la existencia de las relaciones laborales encubiertas o subyacentes es el siguiente: El Preámbulo de la Constitución Política de 1991 declara como valores, objetivos y principios de la Nación «la vida, la convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, el conocimiento, la libertad y la paz, dentro de un marco jurídico, democrático y participativo que asegure un orden político, económico y social justo».

A su vez, los artículos 13 y 25 ejusdem desarrollan, como derechos fundamentales, la igualdad y el trabajo digno: Artículo 13. Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica.

Artículo 25. El trabajo es un derecho y una obligación social y goza, en todas sus modalidades, de la especial protección del Estado. Toda persona tiene derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas. Aunado a estos preceptos, el artículo 53 constitucional consagra como derechos fundamentales de los trabajadores, entre otros, los siguientes: i) igualdad de oportunidades; ii) remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; iii) estabilidad en el empleo; iv) irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; v) facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; vi) situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho; y, vii) primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales.

Ahora, el mismo artículo 53, además, expresa que los convenios internacionales sobre el trabajo, debidamente ratificados por el Estado, forman parte de la legislación interna (bloque de constitucionalidad laboral). En ese sentido, en el ámbito del derecho internacional, la igualdad laboral fue consagrada por la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo -OIT-7 a través del principio de «salario igual por un trabajo de igual valor», el cual fue desarrollado por el artículo 2 del Convenio 111 de la misma 7 Aprobada el 11 de abril de 1919. 8 Radicado: 66001-23-33-000-2016-00738-01 Demandante: Liliana Agudelo Alvis Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co organización8, en cuya virtud «todo miembro para el cual este Convenio se halle en vigor se obliga a formular y llevar a cabo una política nacional que promueva los métodos adecuados a las condiciones y a las prácticas nacionales, la igualdad de oportunidades y de trato en materia de empleo y ocupación, con objeto de eliminar cualquier discriminación a este respecto».

Asimismo, como Estado parte de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José́ de Costa Rica), Colombia ratificó el «Protocolo de San Salvador: Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de derechos económicos, sociales y culturales», adoptado en San Salvador, el 17 de noviembre de 1988, el cual, en sus artículos 6 y 7, consagra el derecho al trabajo como «( ) la oportunidad de obtener los medios para llevar una vida digna y decorosa a través del desempeño de una actividad lícita libremente escogida o aceptada», de manera que todos los Estados parte deben garantizar, como mínimo, «( ) unas condiciones justas, equitativas y satisfactorias ( )», y, en particular «una remuneración que asegure como mínimo a todos los trabajadores condiciones de subsistencia digna y decorosa para ellos y sus familias y un salario equitativo e igual por trabajo igual, sin ninguna distinción».

Las disposiciones citadas generan al Estado colombiano el deber de otorgar esas garantías mínimas para la materialización del derecho al trabajo, pues los artículos 1 y 2 del citado Protocolo de San Salvador16 establecieron la obligación de los Estados parte de adoptar las medidas necesarias en su ordenamiento interno, para efectivizar los derechos que en el Protocolo se reconocen, entre ellos, el trabajo.

En consecuencia, ni la ley, ni mucho menos los contratos, los acuerdos o los convenios laborales pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana o los derechos de los trabajadores en Colombia. Retornando al ordenamiento nacional, el artículo 122 de la Constitución, al señalar que «no habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento, y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente», define una característica esencial de las relaciones laborales de naturaleza legal y reglamentaria y constituye fundamento constitucional para prohibir la suscripción de contratos de prestación de servicios para vincular personas en el desempeño de funciones propias o permanentes de las entidades estatales.

A su turno, el Código Sustantivo de Trabajo, en sus artículos 23 y 24, recoge a nivel legal, como elementos que configuran la relación laboral, los siguientes: i) la actividad personal del trabajador; ii) la continuada subordinación o dependencia del trabajador respecto del empleador; y, iii) un salario como retribución del servicio. Con base en estos presupuestos, esta corporación ha determinado la existencia del vínculo laboral en contratos de prestación de servicios, pues a falta de un estatuto del trabajo, es este, y no otro, el marco jurídico que ofrece el ordenamiento, junto con los principios fundamentales del artículo 53 superior, para hacer efectiva la garantía de los derechos de las personas que se relacionan laboralmente con el Estado. 8 Aprobado en Colombia mediante la Ley 22 de 1967 y ratificado en 1969. 9 Radicado: 66001-23-33-000-2016-00738-01 Demandante: Liliana Agudelo Alvis Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.3.1.

El contrato estatal de prestación de servicios El contrato estatal de prestación de servicios, por ser uno de los instrumentos de gestión pública y de ejecución presupuestal más importantes de la Administración para satisfacer sus necesidades y asegurar el cumplimiento de los fines del Estado, es un tipo de negocio jurídico que expresamente recoge el estatuto general de contratación pública; se trata, por tanto, de un contrato típico, pues está definido en el numeral tercero del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, que establece lo siguiente: 3.

Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados.

En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable. Adicionalmente, la regulación del contrato de prestación de servicios ha sido complementada por otras disposiciones legales y reglamentarias, entre las cuales destacan las contenidas en la Ley 1150 de 2007 y en los decretos reglamentarios 855 de 1994, 1737, 1738 y 2209 de 1998, 2170 de 2002, 66 de 2008, 2474 de 2008, 2025 de 2009, 4266 de 2010 y 734 de 2012; muchas de ellas modificadas, subrogadas, derogadas e incluso compiladas en el Decreto 1082 de 2015,9 cuyo Libro 2, Parte 2, Título 1, reúne, hoy en día, la mayor parte de las disposiciones reglamentarias de las leyes 80 de 1993 y 1150 de 2007.

Así pues, con base en las anteriores disposiciones de rango legal y reglamentario que complementan su regulación, y de un amplio acervo jurisprudencial de esta corporación, se pueden considerar como características del contrato estatal de prestación de servicios las siguientes: i) Solo puede celebrarse por un «término estrictamente indispensable» y para desarrollar «actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad», y no cabe su empleo para la cobertura indefinida de necesidades permanentes o recurrentes de esta. ii) Permite la vinculación de personas naturales o jurídicas; sin embargo, en estos casos, la entidad deberá justificar, en los estudios previos, porqué las actividades «no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados».10 iii) El contratista conserva un alto grado de autonomía para la ejecución de la labor encomendada.

En consecuencia, no puede ser sujeto de una absoluta subordinación o dependencia. De ahí que el artículo 32, numeral 3 de la Ley 80 de 1993 determina que «En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales».11 9 «Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector administrativo de planeación nacional», 10 Por ejemplo, cuando no exista personal de planta para realizar las labores, o, existiendo, es necesario un apoyo externo por exceso de trabajo; o porque el personal de planta carece de la experticia o conocimiento especializado necesario para llevar a buen término la actividad encomendada a la entidad. 11 Ahora bien, a pesar de los términos imperativos en que aparece redactada la citada norma, es posible que en la práctica se configure una relación laboral, pues el contrato de trabajo es de realidad, y para perfeccionarlo rige el principio de prevalencia de la realidad sobre las formas.

Al respecto, la Corte Constitucional, en sentencia C-154 de 1997, declaró la exequibilidad condicionada del segundo inciso del numeral 3º del artículo 32, indicando que «las expresiones acusadas del numeral 3º del artículo 32 de la Ley exequibles, salvo que se acredite por parte del contratista la existencia de una relación laboral subordinada». 10 Radicado: 66001-23-33-000-2016-00738-01 Demandante: Liliana Agudelo Alvis Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co A este respecto, conviene aclarar que lo que debe existir entre contratante y contratista es una relación de coordinación de actividades, la cual implica que el segundo se somete a las condiciones necesarias para el desarrollo eficiente del objeto contractual, como puede ser el cumplimiento de un horario o el hecho de recibir una serie de instrucciones de sus superiores, o tener que reportar informes. 2.3.2.

Criterios para identificar la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente por contratos de prestación de servicios Si bien el numeral tercero del artículo 32 de la Ley 80 establece que los contratos de prestación de servicios no son fuente de una relación laboral ni generan la obligación de reconocer y pagar prestaciones sociales, la jurisprudencia de esta corporación y de la Corte Constitucional ha admitido que tal disposición no es aplicable cuando se demuestran los elementos configurativos de un contrato de trabajo.

Esto es así, en virtud del mandato superior (artículo 53) que consagra la prevalencia de la realidad frente a las formas, caso en el cual debe concluirse, que, si bajo el ropaje externo de un contrato de prestación de servicios se esconde una auténtica relación de trabajo, esta da lugar al surgimiento del deber de retribución de las prestaciones sociales a cargo de la Administración. No obstante, aun cuando se acrediten los mencionados elementos del contrato de trabajo, lo que emerge entre el contratista y la entidad es una relación laboral, por lo que, en ningún caso, será posible darle la categoría de empleado público a quien prestó sus servicios sin que concurran los elementos previstos en el articulo 122 de la Carta Política.12 Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala conjuntó las siguientes manifestaciones como parámetros o indicios de la auténtica naturaleza que subyace a cada vinculación contractual. 2.3.2.1.

Los estudios previos. En el caso del contrato estatal de prestación de servicios profesionales, que es la modalidad que se examinó en el marco de la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021, el análisis del sector depende del objeto del contrato y de las condiciones de idoneidad y/o experiencia que permiten contratar a la persona natural o jurídica que está en condiciones de desarrollarlo.

No obstante, al ser un contrato temporal, el término por el cual se celebra debe estar consignado en los estudios previos dentro del objeto contractual. Sobre el particular, en la citada sentencia de unificación se precisó lo siguiente: ( ) para poder determinar si los contratos de prestación de servicios celebrados con un mismo contratista, de manera continuada o sucesiva, guardan entre sí rasgos inequívocos de identidad, similitud o equivalencia, que permitan concluir que todos ellos forman parte de una misma cadena o tracto negocial de carácter continuado y permanente, que desborda el «término estrictamente indispensable» del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, los demandantes deberán demostrar, con fundamento en los estudios previos y demás documentos precontractuales y contractuales, que el objeto de dichos contratos, las necesidades que se querían satisfacer, las condiciones pactadas al momento de su celebración y las circunstancias que rodearon su ejecución, develan la subyacencia de una verdadera relación 12 Al respecto, ver entre otras la sentencia de esta Sección de 13 de mayo de 2010; radicado 76001-23-31-000-2001- 05650-01(0924-09);

C.P. Bertha Lucia Ramírez de Páez 11 Radicado: 66001-23-33-000-2016-00738-01 Demandante: Liliana Agudelo Alvis Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co laboral encubierta y el consiguiente desconocimiento de sus derechos laborales y prestacionales, por haber fungido, en la práctica, no como simples contratistas, autónomos e independientes, sino como verdaderos servidores en el contexto de una relación laboral de raigambre funcionarial. 2.3.2.2.

Subordinación continuada. De acuerdo con el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, la subordinación o dependencia del trabajador constituye el elemento determinante que distingue la relación laboral de las demás prestaciones de servicios, pues encierra la facultad del empleador para exigirle al empleado el cumplimiento de órdenes, imponerle jornada y horario, modo o cantidad de trabajo, obedecer protocolos de organización y someterlo a su poder disciplinario.

No obstante, la subordinación es un concepto abstracto que se manifiesta de forma distinta según cuál sea la actividad y el modo de prestación del servicio.13 A este respecto, como indicios de la subordinación, la sentencia consolidó las siguientes circunstancias: i) El lugar de trabajo. Considerado como el sitio o espacio físico facilitado por la entidad para que el contratista lleve a cabo sus actividades.

Sin embargo, ante el surgimiento de una nueva realidad laboral, fruto de las innovaciones tecnológicas, la Sala Plena estimó necesario matizar esta circunstancia, por lo que el juzgador debe valorarla, en cada caso concreto, atendiendo a las modalidades permitidas para los empleados de planta. ii) El horario de labores. Normalmente, el establecimiento o imposición de una jornada de trabajo al contratista no implica, necesariamente, que exista subordinación, y, por consiguiente, que la relación contractual sea simulada.

Así, ciertas actividades de la Administración (servicios de urgencia en el sector salud o vigilancia, etc.) habitualmente requieren la incorporación de jornadas laborales y de turnos para atenderlas. Por ello, si bien la exigencia del cumplimiento estricto de un horario de trabajo puede ser indicio de la existencia de una subordinación subyacente, tal circunstancia deberá ser valorada en función del objeto contractual convenido. iii) La dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar.

Bien sea a través de la exigencia del cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, o la imposición de reglamentos internos, o el ejercicio del poder de disciplina o del ius variandi,14 la dirección y control efectivo de las actividades del contratista constituye uno de los aspectos más relevantes para identificar la existencia o no del elemento de la subordinación. En ese sentido, lo que debe probar el demandante es su inserción en el círculo rector, organizativo y disciplinario de la entidad, de manera que demuestre que esta ejerció una influencia decisiva sobre las condiciones en que llevó a cabo el cumplimiento de su objeto contractual.

Así, cualquier medio probatorio que exponga una actividad de control, vigilancia, imposición o seguimiento por parte de la entidad, que en sana crítica se aleje de un ejercicio normal de coordinación con el contratista, habrá de ser valorado como un indicio claro de subordinación. iv) Que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral.

El hecho de que el servicio personal contratado consista en el cumplimiento de funciones o en la realización de tareas idénticas, semejantes o equivalentes a las asignadas en forma permanente a los funcionarios o empleados de planta de la entidad, puede ser indicativo de la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, siempre y cuando en la ejecución de esas labores confluyan todos los elementos esenciales de la relación laboral a los que se refiere el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo. 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A; sentencia de 24 de abril de 2019; radicado 08001-23-33-000- 2013-00074-01(2200-16);

C.P. William Hernández Gómez. 14 A este respecto: Guerrero Figueroa Guillermo: Manual del derecho del trabajo. Bogotá, Leyer,1996, págs. 54 y 55. 12 Radicado: 66001-23-33-000-2016-00738-01 Demandante: Liliana Agudelo Alvis Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.3.2.3. Prestación personal del servicio.

La labor encomendada al presunto contratista debe ser prestada de forma personal y directamente por este;15 pues, gracias a sus capacidades o cualificaciones profesionales, fue a él a quien se eligió y no a otro; por lo que, dadas las condiciones para su ejecución, el contratista no pudo delegar el ejercicio de sus actividades en terceras personas.16 2.3.2.4.

Remuneración. Por los servicios prestados, el presunto contratista ha debido recibir una contraprestación económica, con independencia de si la entidad contratante fue la que directamente la realizó. Lo importante aquí es el carácter fijo o periódico de la remuneración del trabajo. En la práctica, esta retribución recibe el nombre de honorarios, los cuales pueden acreditarse a través de los recibos que, por dicho concepto, enseñen los montos que correspondan a la prestación del servicio contratado. 2.3.3.

Reglas de la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021 2.3.3.1. Primera regla. El «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, tiene lugar en la fase precontractual, pues es en esta donde la entidad contratante aproxima, en función del objeto a contratar y de los recursos disponibles, el tiempo máximo que estima «imprescindible» para su ejecución. En otras palabras, la vigencia del contrato debe ser por el tiempo necesario para ejecutar el objeto contractual convenido, y este debe estar sujeto al principio de planeación, que encuentra su manifestación práctica «en la elaboración de los estudios previos a la celebración del negocio jurídico, pues es allí donde deberán quedar motivadas con suficiencia las razones que justifiquen que la Administración recurra a un contrato de prestación de servicios».17 En ese sentido, la Sala unificó el sentido y alcance del «término estrictamente indispensable» como aquel que aparece expresamente estipulado en la minuta del contrato de prestación de servicios, que de acuerdo con los razonamientos contenidos en los estudios previos, representa el lapso durante el cual se espera que el contratista cumpla a cabalidad el objeto del contrato y las obligaciones que de él se derivan, sin perjuicio de las prórrogas excepcionales que puedan acordarse para garantizar su cumplimiento.

Sumado a lo anterior, no puede olvidarse que el principio de planeación está relacionado directamente con el principio de legalidad, cuya observancia en la formulación de los documentos que conforman la etapa precontractual, en cada proceso de selección pública, es manifestación de una correcta y trasparente planeación. En este sentido, la exigencia de introducir un «término estrictamente indispensable» para la ejecución del objeto convenido en la etapa precontractual no es un requisito de forma; es un elemento esencial del principio de planeación –y en consecuencia del de legalidad- en cuanto determina la duración del negocio jurídico.18 15 Código Sustantivo del Trabajo, literal b) del artículo 23: [Es uno de los elementos esenciales del contrato de trabajo] «La actividad personal del trabajador, es decir, realizada por sí mismo». 16 Al respeto, véase, entre otras sentencias, la del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B; de 1 de marzo de 2018; radicado 2013-00117-01 (3730-2014);

C.P. Carmelo Perdomo Cuéter. 17 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C; sentencia de 2 de diciembre de 2013; radicado 11001-03-26- 000-2011-00039-00(41719); C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. 18 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 25 de febrero de 2009, expediente: 16.130. 13 Radicado: 66001-23-33-000-2016-00738-01 Demandante: Liliana Agudelo Alvis Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.3.3.2.

Segunda regla. La Sala consideró adecuado establecer un periodo de treinta (30) días hábiles como indicador temporal de la no solución de continuidad entre contratos sucesivos de prestación de servicios, sin que este, se itera, constituya una «camisa de fuerza» para el juez contencioso que, en cada caso y de acuerdo con los elementos de juicio que obren dentro del plenario, habrá de determinar si se presentó o no la rotura del vínculo que se reputa laboral.

Adicionalmente, como complemento de la anterior regla, deberán atenderse las siguientes recomendaciones: Primera: cuando las entidades estatales a las que se refiere el artículo 2 de la Ley 80 de 1993 celebren contratos de prestación de servicios en forma sucesiva con una misma persona natural, en los que concurran todos los elementos constitutivos de una auténtica relación laboral, se entenderá que no hay solución de continuidad entre el contrato anterior y el sucedáneo, si entre la terminación de aquél y la fecha en que inicie la ejecución del otro, no han transcurrido más de treinta (30) días hábiles, siempre y cuando se constate que los objetos contractuales y las obligaciones emanadas de ellos son iguales o similares y apuntan a la satisfacción de las mismas necesidades.

Segunda: en cualquier caso, de establecerse la no solución de continuidad, los efectos jurídicos de dicha declaración serán solamente los de concluir que, a pesar de haberse presentado interrupciones entre uno y otro contrato, no se configura la prescripción de los derechos que pudiesen derivarse de cada vínculo contractual. En el evento contrario, el juez deberá definir si ha operado o no tal fenómeno extintivo respecto de algunos de los contratos sucesivos celebrados, situación en la cual no procederá el reconocimiento de los derechos salariales o prestacionales que de aquellos hubiesen podido generarse.

Asimismo, en la sentencia se reiteró que «( ) cualquier asunto que involucre periodos contractuales debe analizarse siguiendo los parámetros que la Sentencia de Unificación del 25 de agosto de 2016, [Expediente 0088-15, CESUJ2, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter], la cual estableció, a efectos de declarar probada la excepción de prescripción en los contratos de prestación de servicios», lo siguiente: (…) en aquellos contratos de prestación de servicios, pactados por un interregno determinado y que la ejecución entre uno y otro tiene un lapso de interrupción, frente a cada uno de ellos habrá de analizarse la prescripción a partir de sus fechas de finalización, puesto que uno de los fundamentos de la existencia del contrato realidad es precisamente la vocación de permanencia en el servicio. [ ] (…) quien pretenda el reconocimiento de la relación laboral con el Estado y, en consecuencia, el pago de las prestaciones derivadas de esta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual.

(Negrillas fuera del texto) En suma, la tesis que actualmente impera en la Sección Segunda, en materia de prescripción de derechos derivados del contrato realidad (o relación laboral encubierta o subyacente), es que esta tiene ocurrencia, exclusivamente, cuando no se presenta la reclamación del derecho, por parte del contratista, dentro de los 3 años siguientes a la terminación del vínculo develado como laboral.19 19 En igual sentido, mediante Auto del 11 de noviembre de 2021, la Sección Segunda aclaró que el término de la solución de continuidad unificado solo cobra relevancia si se configuran los elementos establecidos en el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, pues, de no estarlo, no existe una relación laboral cuya duración deba ser examinada. 14 Radicado: 66001-23-33-000-2016-00738-01 Demandante: Liliana Agudelo Alvis Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.3.3.3.

Tercera regla. Finalmente, en la tercera regla, la Sección Segunda consideró «improcedente la devolución de los aportes a la Seguridad Social en salud efectuados por el contratista en exceso», por «constituir estos aportes obligatorios de naturaleza parafiscal». Lo anterior, comoquiera que el contratista debe sufragar dicha contribución, en tanto está obligado por la ley a efectuarla, y, por lo tanto, no es procedente ordenar su devolución, aunque se haya declarado la existencia de una relación laboral encubierta.

Las reglas de unificación en cita constituyen precedente vinculante en los términos de los artículos 10 y 102 de la Ley 1437 de 2011, en armonía con los artículos 270 y 271 ejusdem, para todos los casos que se encuentren en estudio en la vía judicial y administrativa. En tal virtud, se procede a resolver el caso concreto a la luz de dichos parámetros. 2.4.

Hechos probados De acuerdo con las pruebas que obran en el expediente, se puede establecer lo siguiente: 2.4.1. Sobre la relación laboral que alega la demandante i) La señora Liliana Agudelo Alvis suscribió los siguientes contratos de prestación de servicios con el municipio de Pereira: Contrato núm. Inicio Finalización Objeto 1181 (f. 31-32) 05/03/2008 19/12/2008 «1) limpieza de espacios y áreas de servicios de circulación y recreación (corredores, pasillos, patios, sanitarios, lavamanos, orinales, canchas deportivas); 2) espacios administrativos (oficinas de servicios administrativos, sala de reuniones y de espera, bodegas o locales para depósito o mantenimiento); 3) espacios de servicios académicos y escolares (mobiliarios, laboratorios, aulas de clase, bibliotecas, local de servicio didáctico, sala de profesores, sala de computadores, laboratorio y equipos)». 484 (f. 33) 09/01/2009 09/11/2009 «Realizar actividades que garanticen la limpieza y el aseo de la planta física del establecimiento educativo Escuela de la Palabra, estando dispuesto a que la Secretaría de Educación me cambie unilateralmente de establecimiento educativo cuando ella así lo requiera por necesidad del servicio» 336 + AD (f. 34-37) 29/06/2011 15/11/2011 «1) limpieza de espacios y áreas de servicios de circulación y recreación (corredores, pasillos, patios, sanitarios, lavamanos, orinales, canchas deportivas); 2) espacios administrativos (oficinas de servicios administrativos, sala de reuniones y de espera, bodegas o locales para depósito o mantenimiento); 3) espacios de servicios académicos y escolares (mobiliarios, laboratorios, aulas de clase, bibliotecas, local de servicio didáctico, sala de profesores, sala de computadores, laboratorio y equipos)». 459 (f. 38-39) 16/01/2012 16/03/2012 Ibídem 959 (f. 40-43) 04/04/2012 03/08/2012 «Prestación de servicios para realizar actividades de apoyo operativo y asistencial en los establecimientos educativos oficiales del municipio de Pereira o en la Secretaría de Educación» 1632 (44-46) 04/08/2012 18/09/2012 Ibídem 1956 (f. 47-49) 19/09/2012 02/11/2012 Ibídem 2631(f. 50-52) 03/11/2012 02/12/012 Ibídem 0316 (f. 53) 14/01/2013 13/06/2013 Ibídem 11100714 (f. 54) 14/06/2013 07/09/2013 Ibídem 11101198 (f. 55) 16/09/2013 30/11/2013 Ibídem 11100492 + AD (f. 56-57) 13/01/2014 12/06/2014 Ibídem 11101167 (f. 58) 07/07/2014 06/09/2014 Ibídem 11101843 (f. 59) 08/09/2014 30/11/2014 Ibídem 11100482(f. 60) 19/01/2015 18/04/2015 Ibídem 15 Radicado: 66001-23-33-000-2016-00738-01 Demandante: Liliana Agudelo Alvis Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11101134(f. 61) 20/04/2015 19/06/2015 Ibídem 11101805 + AD (f. 62-63) 30/06/2015 27/11/2015 Ibídem 309 (f. 29) 14/01/2016 13/02/2016 Ibídem ii) El 4 de enero de 2013, la directora administrativa de Prestación del Servicio Educativo y Administración de Plazas Docentes de la Secretaría de Educación del municipio de Pereira certificó que la señora Liliana Agudelo Alvis había suscrito con esa entidad 10 contratos de prestación de servicios, para realizar labores como «operario (servicios generales)» sin especificar sus números, en las siguientes fechas: i) del 29 de enero al 11 de abril de 2003; ii) del 21 de abril al 4 de julio de 2003; iii) del 21 de julio al 20 de agosto de 2003; iv) del 21 de agosto al 30 de septiembre de 2003; v) del 1 al 30 de octubre de 2003; vi) del 1 de noviembre al 12 de diciembre de 2003; vii) del 2 al 28 de febrero de 2004; viii) del 5 de marzo al 19 de diciembre de 2008; ix) del 19 de septiembre al 2 de noviembre de 2012; y, x) del 3 de noviembre al 2 de diciembre de 2012.20 iii) El 14 de junio de 2013, la secretaria de Educación del municipio de Pereira le comunicó a la rectora del «Establecimiento Educativo21 Sofía Hernández Marín», su asignación como supervisora «del contrato de prestación de servicios de apoyo, celebrado con Agudelo Alvis Liliana (…) cuyo objeto es: “Prestación de servicios para realizar actividades de apoyo operativo y asistencial en uno de los Establecimientos Educativos Oficiales del Municipio de Pereira o donde la Secretaría de Educación Municipal lo requiera” (…)».22 iv) El 8 de noviembre de 2017, en la audiencia de pruebas,23 se recibieron los testimonios de los señores Eloísa Marín Bedoya, Juan Guillermo Zuluaga Pérez y Stefanía Flórez Castaño, quienes, en lo pertinente para el caso, declararon lo siguiente: a) Eloísa Marín Bedoya.

Ama de casa, conoce a la señora Agudelo Alvis por guardar amistad con ella desde hace «unos 20 años». Sobre la relación contractual de la actora con el municipio de Pereira, sostuvo lo siguiente: «Pues de ella, sé que trabajó en muchas partes; la última parte donde trabajó fue en la Ciudadela Cuba; ella mantenía así (sic), le dan un mes o dos meses de contrato; ella era aseadora, le tocaba asear esos colegios; pues, me contaba ella, yo casi no iba donde ella trabajaba, pero como ella iba siempre a la casa, ella me comunicaba (…).

Una vez sí, fui a la Isla a algo de una razón que iba a llevarle y la vi a ella aseando y trapeando y limpiando los baños (…) eso hace como unos 9 o 10 años (…); yo no me acuerdo cuándo empezó, ella sí me había contado, no sé si sería en el 10 o en el 12 (sic); a ella no le daban nada de dotación, nunca la llegué a ver con delantales, zapatos (…) trabajaba con la misma ropa que llevaba de la casa; ella trabajaba sus ocho horas, en turnos (…)»; «el director, como que se llamaba Francisco, era el que daba las órdenes para todo (…)»; «ella me decía que tenía que hacer lo que el director le decía (…)».

No más preguntas. b) Juan Guillermo Zuluaga Pérez. Periodista: «Conozco a Liliana “de toda la vida”, pues es la esposa de un tío de mi señora (…)». Sobre la relación contractual de la demandante afirmó lo siguiente: «Ella estuvo en varias: en Kennedy, en la Palabra (…), en Cuba (…), donde más la conocí fue en Cuba (…) en “la Sofi” (…)»; «No sé que rector estaba, no 20 Folio 31. 21 No se indica el nombre de la institución. 22 Folio 64. 23 Folios 132 al 133 y CD obrante en el folio 134. 16 Radicado: 66001-23-33-000-2016-00738-01 Demandante: Liliana Agudelo Alvis Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co recuerdo». «Ella ha venido laborando con el municipio desde aproximadamente 2003 o 2004 (…)»; «Ella toda la vida ha trabajado como aseadora; el horario era establecido: entraban a las 7 u 8 de la mañana y tenían un horario de 8 horas diarias (…)»; «tuve oportunidad un par de veces (…) de visitarla, pero no puedo decir que durante todo el período (…); y (…) al llegar al colegio pues me daba cuenta de que ella estaba desarrollando sus trabajos de aseo (…), media hora, 15 o 20 minutos (…)»; «directamente, no presencié que ella recibiera alguna orden del rector (…); como hay una relación familiar, cuando nos reunimos en familia (…) entonces hay comentarios sobre el tema»; «no era autónoma porque había un horario de entrada y de salida»; «cuando nos reuníamos en familia, ella decía “me voy porque tengo que entrar a trabajar” (…) siempre había un horario».

No más preguntas. En este punto de la diligencia, el abogado de la entidad demandada solicitó la tacha del testigo por tener una relación familiar con la demandante. c) Stefanía Flórez Castaño. Estudiante, conoce la demandante porque: «Soy la novia del hijo»; cercanamente, hace unos siete años». Sobre la relación contractual con el municipio de Pereira, señaló que «ella trabajó en la Sofía Hernández, en el San Jorge, en la Palabra, en Ciudadela Cuba, en Kennedy (…) desempeñaba labores de aseadora (…); en ocasiones la visitaba en su lugar de trabajo: a llevarle un almuerzo, unas llaves (…)»; tenía un horario «de 6 a 12 y de 2 a 6, turnos de 8 horas (…)»; «siempre salía de su casa con su ropa y no tenía un uniforme específico»; «ella limpiaba los salones, lavaba los patios, también arreglaba los sanitarios (…) limpiaba todo el área de la institución»; «a ella siempre la mandaba el rector de cada institución donde estaba (…), ella me contaba (…)»; «yo iba y le entregaba el almuerzo y esperaba a que ella se lo comiera y me devolvía»; «soy muy cercana a ellos, mantengo mucho allá y me constaba que ella se iba a trabajar; la relación que tenemos es de mucha amistad»; «pues las funciones que debía desarrollar, ella era una aseadora (…), más a fondo no conozco porque yo no trabajaba con ella».

No más preguntas. En este punto de la diligencia, el apoderado de la entidad demandada solicitó la tacha de la testigo por la estrecha relación familiar que tiene con la demandante. 2.4.2. Respecto de la reclamación en sede administrativa i) El 17 de mayo de 2016, la señora Liliana Agudelo Alvis, mediante apoderado, presentó derecho de petición ante el alcalde del municipio de Pereira, donde solicitó el reconocimiento de la relación laboral y el pago de las respectivas prestaciones sociales.24 ii) El 8 de junio de 2016, a través del oficio 21418, el municipio de Pereira negó las peticiones del demandante, al considerar improcedente su solicitud, toda vez que el vínculo entre este y la señora Agudelo Alvis se dio mediante contratos de prestación de servicios «que no generan relación laboral ni prestaciones sociales».25 24 Folio 14. 25 Folio 26. 17 Radicado: 66001-23-33-000-2016-00738-01 Demandante: Liliana Agudelo Alvis Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.5.

Caso concreto. Análisis de la Sala El presente recurso de apelación se formula contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Risaralda, de 20 de septiembre de 2019, a través de la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada contra el oficio 21418 del 8 de junio de 2016, expedido por el municipio de Pereira, que negó la solicitud del reconocimiento de la existencia de una relación laboral, así como el pago de las respectivas acreencias laborales derivadas de esta.

Teniendo en cuenta que las dos partes procesales presentaron el recurso de apelación, la Sala deberá dar respuesta a los siguientes interrogantes: 2.5.1. Primero ¿Existió entre la demandante y el municipio de Pereira una relación laboral encubierta o subyacente derivada de la celebración de contratos de prestación de servicios para el lapso comprendido entre el 29 de enero de 2003 y el 13 de febrero de 2016, que permita el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales y laborales que no devengó en ese período? De acuerdo con el material probatorio que reposa en el expediente, se tiene que la señora Liliana Agudelo Alvis estuvo vinculada con la entidad demandada, a través de distintos contratos de prestación de servicios, celebrados en un periodo de más de 8 años,26 en virtud de los cuales desarrolló personalmente un objeto similar en cada uno de ellos27 y, además, recibió una remuneración económica mensual.

Establecido lo anterior, la Sala procederá con el análisis de los elementos del contrato de trabajo (prestación personal del servicio, remuneración y subordinación continuada), a la luz de los criterios establecidos en la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021 del 9 de septiembre de 2021. 2.5.1.1. Prestación personal del servicio: se encuentra acreditada dentro del plenario a partir de los distintos contratos de prestación de servicios, cuyos objetos precisan que la labor efectuada por la demandante era la de «apoyo operativo y asistencial en los establecimientos educativos oficiales del municipio de Pereira o en la Secretaría de Educación»; es decir, el aseo general de dichas instituciones.

De igual manera, los testimonios recibidos corroboran que su actividad fue personal, y no por interpuesta persona. 2.5.1.2. Remuneración: por la labor contratada, la señora Agudelo Alvis recibía una contraprestación económica mensual (honorarios) por los servicios efectivamente prestados. Además, la parte demandada no presentó inconformidad respecto de este elemento. 2.5.1.3.

Subordinación continuada Son indicios de la subordinación continuada los siguientes: 26 Conforme a los respectivos contratos de prestación de servicios relacionados en el hecho probado primero. 27 Ibídem. 18 Radicado: 66001-23-33-000-2016-00738-01 Demandante: Liliana Agudelo Alvis Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co i) El lugar de trabajo.

De acuerdo con los testimonios recibidos, así como con el objeto de los contratos de prestación de servicios, eran las instalaciones físicas de distintas instituciones educativas pertenecientes a la Secretaría de Educación del municipio de Pereira. ii) El horario de labores. Conforme a las declaraciones de los testigos, este podría haber oscilado entre las 6:00 a.m. y las 6:00 p.m., de lunes a viernes, el cual, según las necesidades del servicio, también se extendía a los días domingos.

No obstante lo anterior, tales afirmaciones no pueden considerarse, per se, con vigor probatorio suficiente para demostrar la imposición de un horario laboral a la contratista, pues al no haberse aportado ningún otro soporte probatorio (p.ej. cuadros de turnos, de reuniones, etc.) que corrobore esa estricta exigencia, debe tenerse como un indicio, pero no necesariamente unívoco, concluyente y determinante de la subordinación, ya que también puede inferirse, razonablemente, que la señora Agudelo Alvis cumplía ese horario motu proprio.28 Por lo tanto, al no presentarse prueba fehaciente del inicio y terminación de la presunta jornada de trabajo, cabe igualmente considerar que, una vez terminadas sus labores, la actora podía dar por finalizada la prestación de su servicio; además, los testigos son coincidentes en afirmar que aquella, en las escasas veces que pudieron ser testigos directos del ejercicio de sus labores, podía ausentarse de estas para atenderlos, y sin que mediara permiso alguno. En este sentido, conviene recordar que el establecimiento de un horario surge como parámetro natural y lógico de la coordinación necesaria para llevar a buen término el objeto del contrato de prestación de servicios. iii) La dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar.

De conformidad con el recurso de apelación presentado por el municipio de Pereira, el punto central del debate está relacionado con el elemento de la subordinación o dependencia continuada, pues, a su juicio, lo que realmente existió entre las partes fue una relación de coordinación de actividades en el marco de la Ley 80 de 1993. Pues bien, a partir de la lectura del objeto y de las obligaciones de cada contrato se infiere que las funciones llevadas a cabo por la demandante debían ejecutarse de forma coordinada con la institución educativa para la cual las prestaba, pues las actividades de aseadora o auxiliar de servicios generales (para las que fue contratada) exigían, razonablemente, que aquella colmara las necesidades específicas de la entidad en este particular servicio.

En ese sentido, resulta apenas lógico que la entidad contratante le señalara a la señora Agudelo Alvis los turnos en los que debía acudir para ejecutar sus labores, toda vez que el objeto contractual convenido estaba sujeto a la jornada estudiantil establecida por la Secretaría de Educación territorial. En otras palabras, no podía la demandante actuar 28 De igual manera, en la Sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021 se indicó que «( ) ciertas actividades de la Administración ( ) necesariamente requieren la incorporación de jornadas laborales y de turnos para atenderlas ( )». 19 Radicado: 66001-23-33-000-2016-00738-01 Demandante: Liliana Agudelo Alvis Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co como una rueda suelta dentro de la instituciones educativas para las cuales prestaba su servicio.

Ahora bien, según las declaraciones de los testigos, la demandante, además de cumplir con un horario, debía acatar las órdenes del respectivo rector de la institución educativa y, por lo mismo, estaba subordinada a las directrices de la entidad demandada. No obstante, tales declaraciones no resultan convincentes y, en cambio, ofrecen dudas respecto de las circunstancias en que presuntamente se dieron tales hechos.

Esto es así, puesto que ninguno de los declarantes fue testigo directo de las condiciones de tiempo, modo y lugar en que la demandante desarrolló sus funciones para el municipio de Pereira, es decir, del objeto de la prueba; por el contrario, se advierte de sus afirmaciones que se constituyen en lo que la doctrina ha denominado «testigos de oídas» o «ex auditu», pues narran los hechos que un tercero (la actora) les representaba.

Al respecto, el tratadista Hernando Devis Echandía se refiere de la siguiente manera: (…) Cuando lo que se relata no es el hecho que se investiga o se pretende demostrar, sino la narración que sobre este han hecho otras personas, el testimonio se llama de oídas o ex auditu. No existe entonces una representación directa inmediata, sino indirecta o mediata del hecho por probar, ya que el testigo narra no el hecho representado, sino otro representativo de éste, a saber: el relato de terceros.

Objeto de estos testimonios es la percepción que ex auditu tuvo el testigo, es decir, el hecho de la narración oída, y no el hecho narrado por esos terceros.29 De igual manera, el tratadista Jairo Parra Quijano sostiene que las declaraciones de los testigos de oídas pueden llevar a dos posibilidades de error: «el (posible) de la primera percepción, y el (posible) de quien está oyendo lo que otro percibió, lo que hace patente el principio que dice que la prueba cuanto más se aleja de su fuente original, más disminuye su fuerza y eficacia».30 Como ocurre con cualquier otro medio de prueba admitido por la ley, la valoración del testimonio de oídas deberá realizarla el juez de manera conjunta con los demás elementos probatorios que hubieren sido oportuna y regularmente acopiados en el proceso, con el agregado de que, según la jurisprudencia de esta corporación: «(…) en estos casos debe tenerse especial cuidado para efectos de someter la versión del declarante a un tamiz particularmente riguroso con el fin de evitar que los hechos a los cuales se les otorgue credibilidad resulten finalmente distorsionados por el proceso de comunicación a que se encuentra sometida una declaración de tal naturaleza, puesto que es evidente que el relato de los hechos que realizará el testigo de oídas no dirá relación con aquellos que él hubiere percibido de manera directa, sino que se referirá a hechos respecto de los cuales tuvo conocimiento de manera indirecta, por la referencia o transmisión que sobre los mismos le hubiere efectuado otra persona».31 Por ello, para evitar que, como resultado de la transmisión a través de testimonios de oídas o indirectos, los hechos lleguen alterados al conocimiento del juez, este último ha de ser particularmente cuidadoso en verificar, entre otros aspectos de importancia: «i) las 29 Devis Echandía, Hernando: «Teoría general de la prueba judicial»;

Tomo II, pg. 68; Temis, Sexta edición. 30 Parra Quijano, Jairo. «Manual de derecho probatorio». Décima Primera Edición; págs. 272 a 274. Ediciones Librería del Profesional. 31 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B; sentencia de 14 de junio de 2018; radicado 250002342000201403801-01 (3954-2016); C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 20 Radicado: 66001-23-33-000-2016-00738-01 Demandante: Liliana Agudelo Alvis Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co calidades y condiciones del testigo de oídas; ii) las circunstancias en las cuales el propio testigo de oídas hubiere tenido conocimiento, indirecto o por referencia, de los hechos a los cuales se refiere su versión; y, iii) la identificación plena y precisa de la(s) persona(s) que, en calidad de fuente, hubiere(n) transmitido al testigo de oídas la ocurrencia de los hechos sobre los cuales versa su declaración, para evitar así que un verdadero testimonio pueda confundirse con un rumor, en cuanto proviniere de fuentes anónimas o indeterminadas».32 Así pues, en el presente caso, de suma importancia es considerar i) las calidades de los deponentes: una amiga y dos familiares de la demandante; ii) las circunstancias del conocimiento de los hechos: lo que la actora les representaba en conversaciones eventuales; y, iii) la identificación plena de la persona fuente: la señora Agudelo Alvis.

Teniendo en cuenta lo anterior, las referencias inespecíficas de los testigos tales como: «el director, como que se llamaba Francisco, era el que daba las órdenes para todo (…)»,33 «me contaba ella, yo casi no iba donde ella trabajaba, pero como ella iba siempre a la casa, ella me comunicaba»34; «directamente, no presencié que ella recibiera alguna orden del rector (…); como hay una relación familiar, cuando nos reunimos en familia (…) entonces hay comentarios sobre el tema»;35 y, «pues las funciones que debía desarrollar, ella era una aseadora (…), más a fondo no conozco porque yo no trabajaba con ella»;36 no resultan claras ni precisas para determinar el control efectivo de las actividades ejecutadas por la demandante.

Por el contrario, tales dichos carecen de la asertividad, la razonabilidad y la completitud que permitan inferir la forma en que se exigía el cumplimiento de un horario no convenido con la contratista, la manera en que se le daban las supuestas órdenes e instrucciones o las consecuencias de su incumplimiento. Es más, obsérvese que ninguno de los declarantes llegó a mencionar que la entidad demandada le hubiera realizado requerimientos o exigencias a la señora Agudelo sobre la forma de ejecución de sus labores; es decir, que no hubo siquiera algún llamado de atención específico (manifestado en cuanto fecha, modo y lugar), ni un memorando o advertencia por parte de la Secretaría de Educación de Pereira relacionados con el incumplimiento de sus obligaciones o la ejecución de sus labores; todo lo cual se ajusta a la inexistencia, dentro del plenario, de, al menos, un documento descriptivo de tales circunstancias.

En efecto, en el proceso no obra prueba documental que corrobore la exigencia o imposición de un horario a la demandante, ni ningún otro elemento que demuestre que el ente territorial ejerció sobre ella un poder disciplinante, como correos electrónicos, memorandos u oficios que contuvieran llamados de atención, sanciones, advertencias o cualquier otra forma propia del correctivo laboral.

A este respecto, es necesario aclarar que la relación de coordinación de actividades entre contratante y contratista, que implica que el segundo se somete a las condiciones necesarias para el desarrollo eficiente de la actividad encomendada, lo cual incluye el 32 Ibídem. 33 Testigo a) 34 Ibídem. 35 Testigo b) 36 Testigo c) 21 Radicado: 66001-23-33-000-2016-00738-01 Demandante: Liliana Agudelo Alvis Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cumplimiento de un horario o el hecho de recibir una serie de instrucciones de sus superiores o tener que reportar informes sobre sus resultados, no significa, necesariamente, la configuración del elemento de la subordinación continuada.

En este orden de ideas, como lo ha señalado esta Subsección en asuntos de similares contornos37 «si bien no puede decirse que existe una prueba reina para demostrar el elemento de la subordinación y dependencia continuada, esta Sala si ha considerado que para acreditar este elemento de la relación laboral, deben aportarse aquellas que permitan acreditar fehacientemente que el contratista no ejercía su actividad, para la cual fue contratado, en forma autónoma e independiente, sino que debía someterse ineludiblemente a las órdenes e instrucciones de funcionarios de la entidad, en las circunstancias de tiempo, modo y lugar que estos impusieran».38 Ahora, observa la Sala que el a quo fundamenta la configuración del elemento de la subordinación en una supuesta «regla general» derivada de las sentencias del 18 de noviembre de 2003, «IJ-0039», y del 21 de junio de 2018, radicado 1608-2014, proferidas por esta Sección Segunda.

Al respecto, debe señalarse, primero, que no existe actualmente una «regla general» o de unificación jurisprudencial sobre este asunto; y, segundo, que su análisis de los mencionados fallos no tuvo en cuenta el conjunto de los motivos que en ellos se esgrimieron para la resolución de los respectivos problemas jurídicos. En primer lugar, en relación con la sentencia del 18 de noviembre de 2003, cabe señalar que, además del lo trascrito por el tribunal en su providencia, en aquella se consignó lo siguiente respecto del elemento de la subordinación comparado con la coordinación de actividades: Las personas que rindieron declaraciones testimoniales en el proceso dan cuenta de la actividad desplegada por la actora y el cumplimiento de labores específicas, las cuales pueden materializarse a través del contrato de prestación de servicios, entre los cuales pueden figurar, entre otros, como lo ha enseñado la jurisprudencia del H. Consejo de Estado, los de asesoría de cualquier clase, representación judicial, rendición de conceptos, vigilancia y aseo (sent 14 de noviembre/96 Epx 12541).

Y "dicha realidad no configuraría un motivo falso que afectara el acto cuestionado, pues se limita a constatar que objetivamente hubo un contrato de prestación de servicios y que la consecuencia legal de esta relación jurídica es la señalada por el artículo 164 del Decreto 222 de 1..983, reiterado por la nueva ley de contratación estatal (artículo 32, ley 80 de 1.993), que implica la inaplicabilidad de las normas que regulan la situación legal y reglamentaria de los empleados públicos en materia de prestaciones sociales, porque la demandante no lo fue" (sent 14 de noviembre/96 exp. 12541). 6.

Es inaceptable el criterio según el cual la labor que se cumple en casos como aquel a que se contrae la litis, consistente en la prestación de servicios bajo la forma contractual, está subordinada al cumplimiento de los reglamentos propios del servicio público por no haber diferencia entre los efectos que se derivan del vínculo contractual con la actividad desplegada por empleados públicos, dado que laboran en la misma entidad, desarrollan la misma actividad, cumplen ordenes, horario y servicio que se presta de manera permanente, personal y subordinada.

Y lo es, en primer término, porque por mandato legal, tal convención no tiene otro propósito que el desarrollo de labores "relacionadas con la administración o funcionamiento de la 37 Por ejemplo en la sentencia de la Sección Segunda, de 16 de julio de 2022; radicado 2016-04522-01 (2833-2019). 38 Ibídem. 22 Radicado: 66001-23-33-000-2016-00738-01 Demandante: Liliana Agudelo Alvis Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co entidad"; lo que significa que la circunstancia de lugar en que se apoya la pretendida identidad de la relación jurídica derivada del contrato (sitio donde se prestó el servicio) con la situación legal y reglamentaria, carece de fundamento válido.

Son las necesidades de la administración las que imponen la celebración de contratos de prestación de servicios con personas naturales cuando se presente una de dos razones: a.) que la actividad no pueda llevarse a cabo con personal de planta; b.) que requiera de conocimientos especializados la labor (art. 32 L. 80/93). Es inaceptable, además, porque si bien es cierto que la actividad del contratista puede ser igual a la de empleados de planta, no es menos evidente que ello puede deberse a que este personal no alcance para colmar la aspiración del servicio público; situación que hace imperiosa la contratación de personas ajenas a la entidad.

Y si ello es así, resulta obvio que deben someterse a las pautas de ésta y a la forma como en ella se encuentran coordinadas las distintas actividades. Sería absurdo que contratistas encargados del aseo, que deben requerirse con urgencia durante la jornada ordinaria de trabajo de los empleados, laboren como ruedas sueltas y a horas en que no se les necesita.

Y lo propio puede afirmarse respecto del servicio de cafetería, cuya prestación no puede adelantarse sino cuando se encuentra presente el personal de planta. En vez de una subordinación lo que surge es una actividad coordinada con el quehacer diario de la entidad, basada en las cláusulas contractuales. [Negrillas fuera del texto] Como puede advertirse de la anterior cita, no es ajustado a ella la conclusión a la que llega el tribunal, según la cual «de la naturaleza propia de la función de aseo desempeñada por la señora Liliana Agudelo Alvis se desprende que debe ser realizada de forma subordinada y permanente (…)», pues, por el contrario, en la sentencia mencionada se precisó que labores como las de «aseo» pueden, ahora sí, por su propia naturaleza, estar sometidas «a las pautas (de la entidad) y a la forma como en ella se encuentran coordinadas las distintas actividades»; ya que «sería absurdo que contratistas encargados del aseo, que deben requerirse con urgencia durante la jornada ordinaria de trabajo de los empleados, laboren como ruedas sueltas y a horas en que no se les necesita».

En segundo lugar, respecto de la sentencia del 21 de junio de 2018,39 es necesario advertir que si bien es cierto que el asunto sometido a debate guarda semejanzas con el aquí examinado, también lo es que en ella se tuvo en cuenta la declaración de una persona que fue testigo directo de los hechos: una compañera de trabajo de la demandante; la cual, además, ofreció claridad y asertividad respecto de las condiciones de tiempo, modo y lugar en que la entidad demandada direccionó las actividades de la actora y, por ende, se concluyó la existencia de la subordinación: Declaración rendida por: Inés María Niebles Orozco (ff. 58-59) «[…] conozco a la señora Zunilda Domínguez por que (sic) cuando ella (sic) entre a trabajar el día 1 de marzo en el año 97, ya yo estaba trabando (sic: trabajando) desde 1995 […] Estábamos sometidas la señora Zunilda Domínguez y yo a nuestro jefe inmediato quien nos imponía un horario de trabajo y daba ordenes (sic), cumplimos horario de 12 horas, a pesar que soy de nomina (sic), y hacíamos el mismo trabajo, no se le pagaban las horas extra ni los recargos nocturnos no se le daban vacaciones ni primas, ni descanso porque solamente, cumplíamos horario de noche la daban (sic) un día de descanso.

Ella trabajaba de forma interrumpida, desde el primero de marzo de 1997 hasta el 12 de enero de 2008 […] nosotras Zunilda Domínguez y yo éramos del servicio general, estamos sometidas a las ordenes de los jefes inmediatos y lo que hacemos concretamente era barrer, sacudir, cocinar, lavábamos entre otras cosas. Y los implementos con que trabajábamos los daba el hospital local y esas mismas labores las hacia la señora Zunilda Domínguez, hacia las mismas labores que yo.

PREGUNTADO: quien le daba ordenes (sic), CONTESTADO, nuestra jefa era la señora NINFA NAVAS 39 Radicado 080012331000201100413 01 (1608-2014). 23 Radicado: 66001-23-33-000-2016-00738-01 Demandante: Liliana Agudelo Alvis Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co quien era nuestra enfermera jefe, a quien le seguía ordenes (sic). a la señora Zunilda Domínguez, lo contrario que a mi (sic) me pagaban mis horarios nocturnos y a ella no, a ella le pagaban el suelto (sic: sueldo) mensual solamente, a pesar que ella hacia lo mismo que yo a mi me pagaban horas estrás (sic) y a ella no, ni prima, ni vacaciones y tampoco uniforme […]».

El citado testimonio da cuenta que la demandante desempeñó sus funciones en un horario determinado, en la sede de la entidad demandada y bajo la dirección de una jefe, elementos que si bien por sí solos no son suficientes para demostrar el aspecto sustancial de la subordinación continuada, analizados en armonía con la naturaleza de las funciones que desarrolló la actora como auxiliar de servicios generales, esto es, que no requerían un conocimiento especializado propio de los contratos de prestación de servicios y que se ejecutaron de manera continua, permiten a la Subsección concluir que se está en presencia de una relación laboral, por el periodo debidamente probado dentro del dossier, comprendido entre julio de 1999 y el 31 de octubre de 2007, exceptuándose los lapsos en que no hubo contrato.

Aunado a ello, nótese que, en la citada sentencia, esta Sección consideró «no suficientes», «por sí solos», los «elementos» o representaciones indirectas de la declarante, por lo que acudió a una corroboración «armónica» con el contenido de las obligaciones contractuales para determinar la existencia de la subordinación continuada. No obstante, este «análisis armónico» no se da en el presente caso, pues, distinto que en la providencia de referencia, los testimonios aquí recibidos, además de ser indirectos y de oídas, no ofrecen ni la claridad, ni la exactitud, ni la correspondencia suficientes para que esta Sala pueda reconstruir con certeza los hechos respecto de los cuales se alega la existencia de la subordinación continuada.

En tercer y último lugar, si bien es cierto que esta Sección, en un caso de similares contornos al sub lite (en concreto, en la sentencia del 5 de mayo de 2022, radicado 2017- 00302-01 [2009-2020), haya entendido configurado el elemento de la subordinación bajo las siguientes razones: En el caso sub examine lo primero que da cuenta de las tareas de la accionante es el contenido mismo de los contratos de prestación de servicios, en los que al explicar el alcance del objeto, le asignaron las siguientes actividades: «1. limpieza de espacios y áreas de servicio de circulación y recreación (corredores, pasillos, patios, sanitarios, lavamanos, orinales, canchas deportivas. 2. espacios administrativos (oficinas de servicios administrativos, salas de reuniones y de espera, bodegas o locales para depósito o mantenimiento. 3. espacios de servicios académicos y escolares (mobiliarios, laboratorios, aulas de clase, bibliotecas, local de servicio didáctico, sala de profesores, sala de computadores, laboratorios y equipos» (sic).

Sumado a esta prueba documental, fue atendido en audiencia de pruebas el testimonio de la señora Luz Mary Mosquera Machado, quien afirmó que la demandante ejercía funciones de aseo, cumplía horarios y turnos, recibía órdenes de los rectores de los colegios donde laboró y que no había diferencia en sus actividades frente a las de las demás auxiliares de servicios generales de planta del municipio, además de situaciones propias de la relación laboral, como lo son el uso de elementos de propiedad de la entidad y sujeción a las órdenes de los directivos de las instituciones educativas, entre otras.

(Negrillas fuera del texto) Es decir, a partir de un solo testimonio y del objeto de los contratos de prestación de servicios, también lo es que, como lo ha expuesto la Corte Suprema de Justicia: «La valoración individual de la prueba es un proceso hermenéutico, que consiste en interpretar la información suministrada a la luz del contexto dado por las reglas de la 24 Radicado: 66001-23-33-000-2016-00738-01 Demandante: Liliana Agudelo Alvis Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co experiencia, las teorías e hipótesis científicas y los postulados de la técnica.

Para ello, debe contrastar la consistencia del contenido de la prueba (adecuación o correspondencia) con la realidad, mediante el análisis de las circunstancias de tiempo, modo y lugar de los hechos»;40 por lo que, como aquí se realizó, el análisis respecto de las cualidades de los testigos y del contenido de sus declaraciones no resulta conducente ni correspondiente para dar convicción sobre las condiciones de tiempo, modo y lugar en que, presuntamente, se dio el elemento de la subordinación continuada.

Además, obsérvese que en el asunto examinado en la sentencia del 5 de mayo de 2022, el testimonio allí recaudado sí fue, por lo menos según la valoración sobre él efectuada, suficiente para demostrar «que la demandante ejercía funciones de aseo, cumplía horarios y turnos, recibía órdenes de los rectores de los colegios donde laboró y que no había diferencia en sus actividades frente a las de las demás auxiliares de servicios generales de planta del municipio»; circunstancias que, se itera, en este caso no fueron posibles de determinar.

En otras palabras, la aquí demandante no logró acreditar, bajo los supuestos de la carga de la prueba impuestos por el artículo 167 del Código General del Proceso, por medio del cual «(…) incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen (…)», la existencia del elemento de la subordinación continuada.

Finalmente, al margen de lo ya dicho, y en relación con la tacha de los testigos que solicita la entidad demandada, debe señalarse que esta circunstancia no es óbice para recibir la prueba, y menos para descartarla. Al respecto, es preciso recordar el deber de imparcialidad, en los términos previstos por el Código General del Proceso: Artículo 211.

Imparcialidad del testigo. Cualquiera de las partes podrá tachar el testimonio de las personas que se encuentren en circunstancias que afecten su credibilidad o imparcialidad, en razón de parentesco, dependencias, sentimientos o interés en relación con las partes o sus apoderados, antecedentes personales u otras causas. La tacha deberá formularse con expresión de las razones en que se funda.

El juez analizará el testimonio en el momento de fallar de acuerdo con las circunstancias de cada caso. Como se puede apreciar, tal como se infiere de la norma transcrita, la ley no impide la declaración de un testigo sospechoso, sino que le impone al juzgador el deber de apreciarlo con mayor severidad, y que su dicho sea contrastado con las demás pruebas que existen en el expediente.

No obstante lo anterior, se insiste, de la valoración que se hace de la prueba obrante en el plenario (especialmente de la testimonial), no se desprende que la labor desarrollada por la demandante debía ser ejecutada bajo continua subordinación. Fundamentalmente, cuando no se prueba que la actividad estuviere precedida de órdenes permanentes o continuas por parte del ente contratante, tal como se determinó en la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021, donde se resaltó la necesidad de probar la continuidad de la subordinación; es decir, que esta se hubiera mantenido a lo largo de la vinculación contractual, mediante actuaciones habituales de la entidad sobre el contratista. 40 Corte Suprema de Justicia, Sala Civil; sentencia de 29 de marzo de 2017; radicado 11001310303920110010801. 25 Radicado: 66001-23-33-000-2016-00738-01 Demandante: Liliana Agudelo Alvis Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Siendo así las cosas, con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente, y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, la Sala concluye que en el presente caso no se encuentran plenamente acreditados los elementos esenciales de una relación laboral (encubierta o subyacente) entre la parte demandante y la entidad demandada; en consecuencia, se considera necesario revocar la decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda que accedió a las pretensiones de la demanda.

En los anteriores términos, no se desvirtuó la presunción contenida en el inciso 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, en la medida en que no se acreditó el elemento subordinación como presupuesto necesario para que se configure una relación laboral, razón por la cual, deben negarse las pretensiones de la demanda. En consecuencia, queda resuelto el primer problema jurídico planteado y, por lo mismo, no hay lugar a examinar los demás. 2.6.

De la condena en costas Esta Subsección, en sentencia del 7 de abril de 2016,41 respecto de la condena en costas en vigencia del CPACA, concluyó que el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 señala que «salvo en los procesos en los que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil», hoy Código General del Proceso, y expuso las siguientes conclusiones: • La legislación varió del C.P.C. al CPACA para la condena en costas de un criterio subjetivo a uno objetivo. • Toda sentencia «dispondrá» sobre costas, bien sea con condena total o parcial o con abstención. • Se requiere que en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación (como sucede con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del proceso). • La cuantía de la condena en agencias en derecho se hará atendiendo el criterio de la posición en la relación laboral, pues varía según sea parte vencida, si es el empleador o si es el trabajador (Acuerdo 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura), la complejidad e intensidad de la participación procesal. • Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas.

Conforme a esa orientación normativa y de acuerdo con la posición fijada por esta Subsección,42 la Sala considera que en el presente caso no debe condenarse en costas de segunda instancia, pues, según lo previsto en el numeral 5 del artículo 365 del Código General del Proceso, no se demostró su causación. 3. Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en los derroteros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado en casos de contornos análogos, fáctica y jurídicamente, al asunto que ahora es objeto de estudio, y en el acervo probatorio, la Sala concluye que entre la parte demandante y la demandada no existió una relación laboral encubierta o subyacente y continuada; razón por la cual procede revocar 41 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-2014), actor: José Francisco Guerrero Bardi, Consejero Ponente: William Hernández Gómez. 42 Se puede ver, entre otras, la sentencia de 14 de julio de 2016, radicado 2013-00270-03 (3869-2014). 26 Radicado: 66001-23-33-000-2016-00738-01 Demandante: Liliana Agudelo Alvis Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la sentencia de primera instancia que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y, en su lugar, negarlas.

Sin condena en costas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por la autoridad de la ley, FALLA: Primero. Revocar la sentencia del Tribunal Administrativo de Risaralda, de 20 de septiembre de 2019, que accedió parcialmente las pretensiones de la demanda, que en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho interpuso la señora Liliana Agudelo Alvis en contra del municipio de Pereira.

En su lugar, Segundo. Negar las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia. Tercero. Sin condena en costas, por las razones expuestas en precedencia. Cuarto. Devolver el expediente al tribunal de origen y realizar las anotaciones pertinentes en el aplicativo SAMAI. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Ausente en comisión RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. CBT