Radicado: 11001-03-15-000-2024-00683-00 Accionante: Luis Carlos Serna Vasco Se declara la improcedencia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá D.C. once (11) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2024-00683-00 Accionante: Luis Carlos Serna Vasco Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Decisión Temas: Acción de tutela contra providencia judicial / Nulidad y restablecimiento del derecho / Principio de favorabilidad y aplicación en el tiempo de la ley en materia laboral / Derechos adquiridos e indexación de la asignación de retiro / La asignación de retiro debe ser liquidada de conformidad con la ley aplicable al momento de la consolidación del derecho / Se declara la improcedencia de la acción de tutela por falta de relevancia constitucional.

SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Procede la Sala a decidir la acción de tutela presentada, en nombre propio, por el señor Luis Carlos Serna Vasco contra la sentencia del 3 de agosto de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Decisión en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 05001-33-33-001-2019-00112-00/01.

Ese proceso fue adelantado por el accionante contra la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional – CASUR para que se declarara la nulidad de los actos administrativos que negaron la reliquidación de su asignación de retiro, en los cuales no se tuvo en cuenta la prima de actividad. En la providencia accionada se confirmó la sentencia de primera instancia, que negó las pretensiones de la demanda.

La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado es la competente para conocer el asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, en los Decretos 2591 de 1991, 1382 de 2000, 1069 de 2015, 333 de 2021 y en el Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación. Radicado: 11001-03-15-000-2024-00683-00 Accionante: Luis Carlos Serna Vasco Se declara la improcedencia 2 I.

ANTECEDENTES A. Solicitud de amparo 1.- El 12 de febrero de 2024 el señor Luis Carlos Serna Vasco presentó, en nombre propio, una acción de tutela para obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, seguridad social, vida digna y mínimo vital, así como los principios in dubio pro operario y mantenimiento del poder adquisitivo de la pensión vulnerados, en su concepto, por la sentencia del 3 de agosto de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Decisión. 2.- Como pretensiones, el accionante formuló las siguientes (se transcribe): <<1.

Que se tutelen mis derechos fundamentales al mantenimiento del poder adquisitivo de mi pensión, debido proceso, mínimo vital, vida en condiciones dignas, seguridad social, in dubio pro operario, igualdad, y cualquier otro derecho que considere la Corporación violado. 2. Que se dejen sin valor ni efecto el fallo proferido por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA-SALA PRIMERA DE DECISIÓN el 3 de agosto de 2023 en el proceso con Rad. 05001 33 33 001 2019 00112 01. 3.

Que se ordene proferir una sentencia en la que se garantice el debido proceso, el poder adquisitivo de mi asignación de retiro y el mantenimiento de las condiciones de vida logradas con mi trabajo-vida digna ligados con la seguridad social, y la aplicación del entendimiento más favorable de las normas laborales. 4. Se tome cualquier otra medida que la Judicatura estime pertinente para proteger y restablecer mis derechos fundamentales>>.

B. Hechos 3.- El accionante basó su solicitud de amparo en las siguientes afirmaciones: 3.1.- Prestó sus servicios a la Policía Nacional por más de 21 años. Mediante la Resolución 3792 del 10 de noviembre de 1989, la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional (en adelante, CASUR) le reconoció la asignación de retiro. 3.2.- Según la hoja de servicios de la Policía Nacional, antes de retirarse devengaba una prima de actividad equivalente al 45% del sueldo básico.

No obstante, en la Radicado: 11001-03-15-000-2024-00683-00 Accionante: Luis Carlos Serna Vasco Se declara la improcedencia 3 liquidación de la asignación de retiro se tuvo en cuenta un valor equivalente al 20% de esa prima. 3.3.- El 8 de noviembre de 2018 presentó una reclamación administrativa ante CASUR para que se ajustara su asignación de retiro teniendo en cuenta el 100% del valor de la prima de actividad que devengó al momento de su retiro. 3.4.- La entidad negó la solicitud mediante acto administrativo E-01524-201824066- CASUR ID 376220 del 19 de noviembre de 2018. 3.5.- El accionante presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra ese acto administrativo.

Alegó que, en virtud de la Ley 923 de 2004 y los principios de favorabilidad, progresividad, igualdad y oscilación, la asignación de retiro debe reliquidarse y actualizarse de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 4433 de 2004. Aclaró que no procura una aplicación retroactiva de la ley, sino que la nueva fórmula para liquidar las asignaciones de retiro se aplique a las mesadas que se causen a futuro. 3.6.- Mediante sentencia del 10 de diciembre de 2019 el Juzgado Primero Administrativo de Medellín negó las pretensiones de la demanda.

Consideró que el Decreto 4433 de 2004 solo aplica a futuro para las personas que cumplan los requisitos de la asignación de retiro en su vigencia y no frente a aquellos que ya están retirados. Sustentó su postura en la jurisprudencia del Consejo de Estado frente a la aplicación de normas posteriores y la consolidación de situaciones jurídicas en virtud de regímenes anteriores. 3.7.- El accionante apeló la anterior decisión y expuso los mismos argumentos contenidos en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.

Sostuvo que no solicitó la aplicación retroactiva del Decreto 4433 de 2004, sino únicamente frente a las pensiones que se causen a futuro y en vigencia de aquel. Justificó su reparo en la jurisprudencia de la Corte Constitucional en materia de igualdad y favorabilidad laboral. 3.8.- Mediante sentencia del 3 de agosto de 2023 el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera, confirmó la decisión de primera instancia. Advirtió que la jurisprudencia de la Sección Segunda de esta Corporación ha señalado que la asignación de retiro debe reconocerse desde la novedad que produce la situación de retiro, y las prestaciones periódicas a término indefinido que se causen por esa razón se rigen por la normativa vigente en ese momento.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-00683-00 Accionante: Luis Carlos Serna Vasco Se declara la improcedencia 4 3.9.- Así, aclaró que la asignación de retiro del accionante se reconoció en vigencia del Decreto 2063 de 1984, según el cual solo se tomaba el 20% de la prima de actividad para liquidar aquel derecho. Agregó que, según la jurisprudencia, ello no constituye una vulneración al principio de igualdad y, en cambio, conforma una aplicación del principio de progresividad1.

C. Fundamentos de la vulneración 4.- El accionante alega que las autoridades judiciales accionadas vulneraron sus derechos fundamentales porque incurrieron en (i) un defecto sustantivo, (ii) un desconocimiento del precedente; (iii) una falta de motivación y (iv) una violación directa de la Constitución. Los anteriores cargos fueron sustentados de forma conjunta, así: 4.1.- Sostiene que el sistema normativo aplicable a su caso admite una interpretación más favorable y en concordancia con el principio in dubio pro operario.

En ese sentido, aduce que la liquidación actual de su asignación de retiro desconoce el valor real de uno de los factores considerados, en detrimento de su poder adquisitivo y mínimo vital, los cuales son derechos de orden constitucional. 4.2.- Señala que la Corte Constitucional ha garantizado ese derecho, pues las pensiones deben mantener el poder adquisitivo que existía durante la etapa productiva de la persona.

En ese sentido, no es aceptable que se reduzcan los factores salariales al momento de liquidar el derecho pensional, lo cual constituye una garantía que se extiende a aquellos que obtuvieron su derecho con anterioridad a la Constitución de 1991. En particular, sustenta su postura en las siguientes sentencias de la Corte: C-281 de 1994, C-891A de 2006, C-926 de 2006, SU-1073 de 2012, SU-131 de 2013, SU-415 de 2015 y C-568 de 2016. 4.3.- Agrega que no se justifica un trato diferenciado entre personas que cumplieron funciones, tuvieron responsabilidades y soportaron cargas análogas en la Policía Nacional, únicamente por el momento en el cual se consolidó un derecho a su favor.

D. Oposiciones e intervenciones 1 Referencia las sentencias (i) C-924 del 6 de septiembre de 2005 proferida por la Corte Constitucional; (ii) del 26 de marzo de 2009 proferida por la Sección Segunda (número interno 0871-07); (iii) del 4 de septiembre de 2017 proferida por la Sección Segunda, Subsección A (radicado 17001-23-33-000-2015-00061-01 (0256-16)), (iv) del 25 de abril de 2019, Sección Segunda (CESUJ2-015-19).

Radicado: 11001-03-15-000-2024-00683-00 Accionante: Luis Carlos Serna Vasco Se declara la improcedencia 5 5.- El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de decisión (accionado) allegó copia digital del expediente ordinario, pero guardó silencio frente a las pretensiones y fundamentos de la solicitud de amparo. 6.- El Juzgado Primero Administrativo de Medellín, CASUR (terceros con interés) y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado (interviniente) pese a estar debidamente notificados, guardaron silencio.

II. CONSIDERACIONES 7.- Se acogerá la posición mayoritaria de la Sala y se declarará la improcedencia de la solicitud de amparo porque no está acreditado el requisito de relevancia constitucional frente a los defectos presentados. Lo anterior, en la medida en que la acción de tutela reitera los mismos argumentos que fueron planteados en la apelación y resueltos en la sentencia accionada2.

E. Sin perjuicio de la falta de relevancia constitucional, se constata que los cargos formulados en el escrito de tutela no tienen vocación de prosperidad 8.- En la sentencia accionada se explicó por qué la aplicación del Decreto 1213 de 1990, en lugar de la Ley 923 de 2004 y el Decreto 4433 de 2004, no implicó una vulneración a los principios de favorabilidad y progresividad ni al derecho a la igualdad, por lo que no se incurrió en un defecto sustantivo ni una violación directa de la Constitución. 8.1.- En efecto, se advirtió que en este caso no existen varias normas aplicables, frente a las cuales sea necesario realizar un ejercicio de interpretación para determinar cuál resulta más favorable: la Ley 923 de 2004 y sus decretos reglamentarios entraron en vigencia después de que se consolidara y reconociera el derecho a la asignación de retiro del actor, de forma que no le son aplicables. 8.2.- La interpretación propuesta por el tribunal garantiza la integridad de las normas a aplicar y sus reglas de vigencia, pues de acoger la tesis del accionante se desconocería el principio de inescindibilidad de la ley, ya que se aplicarían 2 El magistrado ponente considera que la presente acción de tutela sí cumple con el requisito de relevancia constitucional porque el accionante alega la vulneración de sus derechos fundamentales, entre otros, al debido proceso y explicó los vicios que consideraron configurados en la decisión atacada.

Sin embargo, acoge la posición mayoritaria de la Sala, según la cual, cuando se reiteran argumentos que fueron resueltos dentro del proceso ordinario, no se cumple con este requisito. Radicado: 11001-03-15-000-2024-00683-00 Accionante: Luis Carlos Serna Vasco Se declara la improcedencia 6 parcialmente dos normas, creando un tercer régimen pensional en detrimento del principio de igualdad y legalidad. 8.3.- Igualmente, con esa interpretación se salvaguarda la seguridad jurídica, pues las situaciones jurídicas consolidadas se rigen por la normativa vigente en ese momento, sin que la normativa posterior pueda afectar esa situación. Así se garantiza, precisamente, el respeto por los derechos adquiridos que invoca el accionante, sin que ello implique una discriminación. 8.4.- El hecho de que el legislador modifique los requisitos para acceder a un derecho pensional o la forma en la que este se liquida no implica, necesariamente, un desconocimiento al principio de progresividad, pues precisamente esas modificaciones deben garantizar los derechos adquiridos los cuales, se reitera, no fueron inadvertidos en este caso.

Al respecto, cabe citar la sentencia C-924 de 2005, referenciada en la providencia accionada y en la cual se descartó la interpretación que propone el accionante: <<La inconstitucionalidad que se propone por el actor se orienta a que se declare que, por un imperativo del principio constitucional de igualdad, los integrantes de la fuerza pública o sus beneficiarios cuya situación jurídica estaba vinculada al régimen pensional previo a la Ley 923 de 2004, tienen derecho de acceder a la pensión en las condiciones en ella previstas.

Sin embargo esa apreciación es equivocada, puesto que entre los dos conjuntos de sujetos entre los cuales se plantea la comparación hay una diferencia en las circunstancias fácticas que tiene consecuencias jurídicas. El momento en el que ocurren los hechos que dan lugar a la pensión es determinante del régimen jurídico aplicable. Se trata, por consiguiente, de conjuntos de sujetos sometidos a regímenes jurídicos distintos y cuya situación, en cada caso, debe resolverse con sujeción al régimen vigente en el momento en el que ella se presente.

Quienes con anterioridad a la promulgación de la Ley 923 de 2004 hubiesen perdido parcialmente su capacidad laboral por actos de misión del servicio o en simple actividad, tenían, para el momento en el que la nueva ley empezó a regir, una situación jurídica consolidada, la cual no puede verse afectada por leyes posteriores. En principio ello significa que tal situación no puede ser desconocida ni desmejorada por la nueva normatividad, pero también que quienes se encuentren en ella no acceden a las condiciones más beneficiosas que en el futuro se establezcan por el legislador para los mismos supuestos fácticos.

Esto es, la nueva ley rige hacia el futuro y se aplica a los hechos que ocurran a partir de su vigencia, sin que las situaciones jurídicas consolidadas con anterioridad se vean afectadas por la misma. Por consiguiente, no puede predicarse la igualdad de condiciones jurídicas entre sujetos sometidos a regímenes pensionales distintos>> (se subraya).

Radicado: 11001-03-15-000-2024-00683-00 Accionante: Luis Carlos Serna Vasco Se declara la improcedencia 7 9.- Por otro lado, no se desconocieron las sentencias de la Corte Constitucional (C- 281 de 1994, C-891A de 2006, C-926 de 2006, SU-1073 de 2012, SU-131 de 2013, SU-415 de 2015 y C-568 de 2016) que refiere el accionante. En esas sentencias se explicó que en la Constitución de 1991 se consagró expresamente el derecho a indexar las mesadas pensionales y mantener su poder adquisitivo en el tiempo, lo cual también se predica de las pensiones reconocidas en vigencia de la Constitución anterior3. 9.1.- No obstante, y contrario a lo alegado en el escrito de tutela, esas sentencias no señalan que ese derecho implique que el valor a reconocer en la pensión o asignación de retiro deba ser igual al que se devengaba durante la prestación del servicio, sino que la base de liquidación al momento de reconocer el derecho y las mesadas pensionales que se causen con posterioridad deben ser actualizadas en función de la inflación. 9.2.- Es más, en ninguna de las sentencias se reconoció un derecho pensional equivalente a lo devengado durante la prestación del servicio, sino un porcentaje menor al mismo, el cual debía ser liquidado a partir de una base actualizada, así como indexado de forma periódica para mantener su poder adquisitivo.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: DECLÁRASE la improcedencia de la solicitud de amparo presentada por el señor Luis Carlos Serna Vasco.

SEGUNDO

NOTIFÍQUESE la presente decisión a las partes por el medio más expedito y eficaz. 3 Incluso algunas de las sentencias invocadas no tienen ninguna relación con la discusión. En particular, las sentencias C-281 de 1994, C-926 de 2006 y C-568 de 2016, ya que las dos primeras se refieren a la constitucionalidad de decretos legislativos promulgados antes de que entrara en vigencia la Constitución Política de 1991 y al hecho de que esta no derogó en bloque toda la normativa anterior; mientras que la última se refiere al derecho que tiene un viudo para mantener su pensión de sobreviviente si contrae nuevo matrimonio.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-00683-00 Accionante: Luis Carlos Serna Vasco Se declara la improcedencia 8 TERCERO: Si esta decisión no fuere impugnada dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, ENVÍESE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

CUARTO: PUBLÍQUESE la presente providencia en la página web de la Corporación. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. Con firma electrónica ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente Con aclaración de voto Con firma electrónica MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado Con firma electrónica FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado Con aclaración de voto