CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero de Estado ponente: John Jairo Morales Álzate Bogotá, D.C., doce (12) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-06-000-2025-00410-00 Referencia: conflicto negativo de competencias administrativas Partes: ESE Hospital San Rafael de Cáqueza (Cundinamarca), departamento de Cundinamarca, y Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Asunto: autoridad administrativa competente para resolver la solicitud de reconocimiento y pago de un bono pensional, por el tiempo laborado en una institución hospitalaria pública. Reiteración. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en los artículos 39 y 112, numeral 10.°, de la Ley 1437 de 20111, modificados respectivamente, por los artículos 2 y 19 de la Ley 2080 de 20212, procede a resolver el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I. ANTECEDENTES3 1.
La ESE Hospital San Rafael de Cáqueza (Cundinamarca), en calidad de entidad certificadora, expidió el certificado CETIL núm. 202005832001411000170002 del 15 de mayo de 2020, correspondiente a la señora Martha del Pilar Galeano Gasca, en el que indicó: i) que estuvo vinculada a esa institución, como bacterióloga, desde el 5 de agosto de 1985 y hasta el 4 de agosto de 1986; y (ii) que la entidad responsable por dicho periodo era el departamento de Cundinamarca. 2.
El 23 de mayo de 2021, Porvenir SA le solicitó al departamento de Cundinamarca la emisión, reconocimiento y pago del bono pensional tipo A, a favor de la señora Martha del Pilar Galeano Gasca, por el periodo laboral atrás aludido. 3. El 28 de julio de 2022, el departamento de Cundinamarca objetó la solicitud de 1 Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2 Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción. 3 La información que se relata en este acápite fue extraída de los documentos allegados al expediente del conflicto núm. 11001-03-06-000-2024-00410-00 Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00410-00 reconocimiento y pago del bono pensional porque, […] de acuerdo al certificado No. SDAF-282 de 28 de junio de 2022, emanado de la Secretaría de Salud de Cundinamarca, la señora MARTHA DEL PILAR GALEANO GASCA, NO se encuentra registrada en ninguno de los formularios (10, 11, 18) del cálculo del Pasivo Prestacional del Sector Salud “CAMISA”, por lo que se determina que el Fondo de Pensiones Públicas de Cundinamarca NO es responsable del reconocimiento y pago de la cuota parte de bono pensional solicitado. 4.
El 20 de marzo de 2025, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a solicitud de Porvenir SA, emitió documentación en la que registró que el responsable por el tiempo de servicios prestados en el antiguo Hospital San Rafael de Cáqueza (Cundinamarca), era el departamento de Cundinamarca. 5. El 5 de septiembre de 2025, Porvenir SA planteó conflicto negativo de competencias ante la Sala de Consulta y Servicio Civil, para que se determinara la autoridad competente para estudiar la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional de la señora Martha del Pilar Galeano Gasca, por el periodo comprendido entre el 5 de agosto de 1985 y el 4 de agosto de 1986, en el que prestó sus servicios en el antiguo Hospital San Rafael de Cáqueza de Cundinamarca, hoy ESE.
II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado en su inciso 3° por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, se fijó en la Secretaría de la Sala, el edicto núm. 381 del 9 de septiembre de 2025, por el término de 5 días hábiles (desde el 12 hasta el 18 de septiembre de 2025) para que las autoridades involucradas y las personas interesadas presentaran sus alegatos o consideraciones en el trámite del conflicto4.
Consta en informe de la Secretaría de la Sala del 9 de septiembre de 2025, que se comunicó el presente conflicto de competencias a Porvenir SA, a la ESE Hospital San Rafael de Cáqueza (Cundinamarca), al departamento de Cundinamarca, a la Unidad Administrativa Especial de Pensiones de Cundinamarca (UAEPC), al Ministerio de Hacienda y Crédito Público – Dirección de Regulación Económica, al abogado Juan Camilo Rodríguez Cardona, apoderado de Porvenir SA, y a la señora Martha del Pilar Galeano Gasca5.
De acuerdo con constancia de la Secretaría de la Sala, la ESE Hospital San Rafael de Cáqueza (Cundinamarca) presentó alegatos6, al igual que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público7 y la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del 4SAMAI. Actuación núm.7. POREDICTO_06__Edicto_0_20250909102210475 5SAMAI. Actuación núm.6. EXPEDIENTEDIGI_06_INFORMEDECOMUNICA 6SAMAI.
Actuación núm. 9_MemorialWeb_Otro-202500410PRONUNCIA(.pdf) 7SAMAI. 20_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda-Consideracionesconf(.pdf) NroActua 7 Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00410-00 departamento de Cundinamarca8. Las demás autoridades involucradas y particulares interesados guardaron silencio. III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES 3.1.
ESE Hospital San Rafael de Cáqueza (Cundinamarca)9 Manifestó que la señora Martha del Pilar Galeano Gasca laboró en esa institución entre el 5 de agosto de 1985 y el 4 de agosto de 1986, tiempo en el cual ese hospital era una dependencia del extinto servicio seccional de salud de Cundinamarca y, por ende, el llamado a asumir la responsabilidad frente al bono pensional era el departamento de Cundinamarca.
Mencionó que de acuerdo con el artículo 242 de la Ley 100 de 1993, la entidad territorial era la llamada a presupuestar y pagar el pasivo prestacional causado hasta el 31 de diciembre de 1993, y no la ESE Hospital San Rafael de Cáqueza (Cundinamarca), pues en ese momento no tenía vida jurídica, como se reconoció legalmente en el artículo 78 de la Ley 1438 de 2011 y de acuerdo al análisis realizado por esta Sala en decisiones 2024-00501 y 2025-00212.
Adujo, con apoyo en las aludidas decisiones, que la institución hospitalaria no era entidad concurrente al pago del pasivo pensional causado con anterioridad al 31 de diciembre de 1993, y que el contrato de concurrencia le correspondía a la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público y al departamento de Cundinamarca. Adicionalmente, señaló que para los ex funcionarios del sector salud de esa entidad territorial, se suscribió el contrato de concurrencia 204 de 2001, el cual financió el pasivo prestacional del personal activo al 31 de diciembre de 1993, pero no fue objeto de modificación para incluir la financiación del personal retirado al 31 de diciembre de 1993, ni se suscribió un nuevo contrato. 3.2.
Ministerio de Hacienda y Crédito Público10 Afirmó que, esa entidad debía ser desvinculada porque «no tiene la facultad ni la competencia para expedir certificaciones laborales de personas que no han trabajado para este ministerio […] esta obligación recae única y exclusivamente en el empleador […] la ESE HOSPITAL SAN RAFAEL DE CÁQUEZA».
Expuso que, al estudiar la documentación de las entidades del sector salud del departamento de Cundinamarca, encontró que la señora Martha del Pilar Galeano Gasca «NO ES BENEFICIARIA por el tiempo laborado en la ESE HOSPITAL SAN RAFAEL DE CÁQUEZA», dado que el hospital no la reportó como beneficiaria del 8 SAMAI. Actuación 24. INFORMESECRETA_Informesecretarial20_0_20250919170421915 9SAMAI.
Actuación núm. 9. 11001030600020250041002MemorialWeb2025916151241 10 SAMAI. Actuación núm. 20.1100103060002025500371002MemorialWeb202591621255 Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00410-00 pasivo prestacional del sector salud; en consecuencia, el pasivo causado a 31 de diciembre de 1993, no podía ser financiado a través de convenios de concurrencia, aunque su expectativa de derecho pensional se mantiene incólume, no correspondía a la Nación financiarlo. 3.3.
Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca (UAEPC) Indicó que era una entidad especializada en la atención y seguimiento de las obligaciones pensionales a cargo del departamento y de las entidades sustituidas por el Fondo de Pensiones Públicas de Cundinamarca; sin embargo, de acuerdo con la certificación de beneficiarios del fondo del pasivo prestacional emitida el 19 de noviembre de 1998 por la Dirección General de Descentralización y Desarrollo Territorial del Ministerio de Salud, el fondo de pensiones públicas del departamento no es responsable de la emisión y pago del bono pensional de la señora Martha del Pilar Galeano Gasca.
Asimismo, señaló que la Dirección General de Presupuesto Nacional del Ministerio de Hacienda, en cumplimiento de lo consagrado en el Decreto 3061 de 1998, no avaló concepto alguno por reserva pensional de personal retirado a 31 de diciembre de 1993. Adujo que los recursos para sufragar la deuda prestacional del personal retirado a 31 de diciembre de 1993 no fueron calculados ni aportados por las entidades concurrentes; por lo tanto, de acuerdo con lo consagrado en el parágrafo 5 del artículo 242 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 586 de 2017, la obligación debía ser asumida por la ESE Hospital San Rafael de Cáqueza (Cundinamarca), en su calidad de empleador.
Finalmente, manifestó que el convenio de sustitución pensional número 001 de 2003, destinado a la administración y pago del pasivo pensional, no financió ni entregó recursos para la deuda del personal retirado a 31 de diciembre de 1993, por eso no podía atenderse la solicitud de la extrabajadora. IV. CONSIDERACIONES 4.1. Competencia. Regla general de resolución de conflictos de competencia administrativa De conformidad con los artículos 39 y 112, numeral 10, de la Ley 1437 de 2011, modificados por los artículos 2 y 19 de la Ley 2080 de 2021, respectivamente, la Sala está habilitada para emitir un pronunciamiento de fondo ante un conflicto de competencias cuando: i) al menos una de las autoridades sea del orden nacional, o si se trata de autoridades del nivel territorial, que no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo; ii) se encuentre en curso una actuación o asunto Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00410-00 de naturaleza administrativa, particular y concreta; y iii) se evidencie el reclamo o rechazo de la competencia simultáneo o sucesivo.
En el caso bajo estudio se encuentran cumplidos estos requisitos debido a que: i) una de las autoridades en conflicto, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, es del orden nacional, mientras que la ESE Hospital San Rafael de Cáqueza (Cundinamarca) y el departamento de Cundinamarca, son del orden territorial; ii) está en curso una actuación administrativa, particular y concreta, derivada de una solicitud de reconocimiento y pago de un bono pensional de la señora Martha del Pilar Galeano Gasca por el periodo comprendido entre el 5 de agosto de 1985 y el 4 de agosto de 1986, tiempo en el que laboró para el antiguo Hospital San Rafael de Cáqueza (Cundinamarca), hoy ESE; y iii) todas las autoridades en conflicto negaron la competencia, sucesivamente, para adelantar o continuar con la actuación administrativa. 4.2.
Términos legales El procedimiento establecido en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 prevé que, mientras se resuelve el conflicto de competencia, se suspenderán los términos de las actuaciones administrativas, los cuales comenzarán a correr a partir del día siguiente de la comunicación de esta decisión, y así se declarará en la parte resolutiva11. 4.3.
Aclaración previa La función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo se efectúa a partir del análisis de los supuestos fácticos y los documentos que forman parte del expediente. En este sentido, las eventuales alusiones que se hagan al caso concreto serán las necesarias para establecer las reglas de competencia. Esta Sala no puede pronunciarse sobre los derechos que se reclaman ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime el conflicto.
Corresponderá a la autoridad que sea declarada competente la verificación de las situaciones de hecho y de derecho para decidir de fondo sobre el asunto de la referencia. 4.4. Problema jurídico y síntesis del conflicto De conformidad con los antecedentes relacionados, en el presente asunto, le corresponde a la Sala definir cuál es la autoridad competente para resolver de fondo la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional correspondiente a la señora Martha del Pilar Galeano Gasca, por el tiempo que laboró en el Hospital San 11 Este mandato es armónico con los artículos 6° de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones.
Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00410-00 Rafael de Cáqueza (Cundinamarca) -hoy ESE-, esto es, entre el 5 de agosto de 1985 y el 4 de agosto de 1986. El conflicto surgió porque la ESE Hospital San Rafael de Cáqueza (Cundinamarca), mediante el CETIL núm. 202005832001411000170002 del 15 de mayo de 2020, precisó no ser la competente para pronunciarse sobre la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional de la señora Martha del Pilar Galeano Gasca, pues, en su concepto, quien debía responder era el departamento de Cundinamarca.
Para sustentar lo precedente, esgrimió que para los exfuncionarios del sector salud del departamento de Cundinamarca se suscribió el contrato de concurrencia 204 de 2001, el cual financió el pasivo prestacional del personal activo al 31 de diciembre de 1993, pero no fue objeto de modificación para incluir la financiación del personal retirado al 31 de diciembre de 1993, ni se suscribió un nuevo contrato.
El departamento de Cundinamarca, a través de la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del Departamento de Cundinamarca (UAEPC), argumentó que los recursos para el pago de la deuda prestacional del personal retirado a 31 de diciembre de 1993 no fueron calculados ni aportados por las entidades concurrentes; por lo tanto, de acuerdo con lo consagrado en el parágrafo 5 del artículo 242 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 586 de 2017, el pago debía ser asumido por la ESE Hospital San Rafael de Cáqueza (Cundinamarca), en su calidad de empleador.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público aseveró que la señora Martha del Pilar Galeano Gasca no fue reportada por el hospital como beneficiaria del pasivo prestacional del sector salud; en consecuencia, su pasivo prestacional causado a 31 de diciembre de 1993 no podía ser cancelado a través de convenios de concurrencia, por eso no correspondía a la Nación financiarlo, sino al empleador.
En ese orden de ideas, para resolver el problema jurídico planteado, la Sala analizará los siguientes temas12: i) Antecedentes normativos del Sistema Nacional de Salud. ii) El proceso de descentralización del sector salud. iii) Las competencias y procedimientos para garantizar el pago del pasivo prestacional del sector salud. iv) Conclusiones del recuento normativo. 12 La Sala, en decisiones anteriores (decisión del 28 de mayo de 2025, radicado núm. 11001-03-06- 000-2025-00187-00; decisión del 2 de julio de 2025, radicado núm. 11001-03-06-000-2025-00257- 00, y decisión del 23 de julio de 2025, radicado núm. 11001-03-06-000-2025-00299-00) realizó un análisis exhaustivo sobre los asuntos objeto del presente conflicto, en el que examinó de manera detallada los antecedentes normativos del Sistema Nacional de Salud; el proceso de descentralización del sector salud; las competencias y procedimientos para garantizar el pago del pasivo prestacional, y los bonos pensionales.
En consecuencia, los aspectos aquí debatidos pueden consultarse con mayor amplitud en tales decisiones, que recogen el análisis normativo y los criterios que la Sala ha venido consolidando en esta materia. Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00410-00 v) Análisis del caso concreto. 5. Análisis de la normativa aplicable al conflicto planteado 5.1.
Antecedentes normativos del Sistema Nacional de Salud. Reiteración13 El Sistema Nacional de Salud fue definido por el Decreto Ley 2470 de 196814, y mediante la Ley 9ª de 197315, el Legislador le otorgó facultades extraordinarias al presidente de la República para, entre otras, adscribir o vincular a dicho Sistema las entidades creadas por ley que prestaban servicios de atención médica, y los servicios de atención médica de otras entidades del sector público.
De igual forma, en ejercicio de tales facultades, fueron expedidos, entre otros, los Decretos Leyes 056 y 356, ambos de 1975, que se sintetizan a continuación: Decreto Ley 056 de 197516 El artículo 1° de este decreto definió el Sistema Nacional de Salud como el «conjunto de organismos, instituciones, agencias y entidades que tengan como finalidad especifica procurar la salud de la comunidad, en los aspectos de promoción, protección, recuperación y rehabilitación».
Además, determinó una organización básica del sistema para su dirección en los niveles nacional, seccional y local (artículo 4), y dispuso la adscripción a la misma de las entidades creadas por ley, ordenanza departamental, acuerdo municipal, intendencial o comisarial y otras entidades del sector público que prestaban servicios de atención médica, con la sola excepción de las que formaban parte del sector de la Defensa Nacional (artículo 5).
Indicó, en su artículo 2º, que las entidades adscritas al sistema nacional de salud, como entidades de asistencia pública, son «todas las personas jurídicas de derecho público que presten servicios de salud a la comunidad, reciban o no aportes del estado», y las entidades vinculadas, como entidades de asistencia pública, son «todas las personas jurídicas de derecho privado que presten servicios de salud a la comunidad, reciban o no aportes estatales». [Resalta la Sala].
También señaló que los servicios seccionales de salud funcionarían como dependencias técnicas del Ministerio de Salud Pública (artículo 8) al que, entre 13 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 5 de noviembre de 2025, radicación 11001-03-06-000-2025-00417-00. 14 Decreto Ley 2470 de 1968 (25 de septiembre), «Por el cual se reorganiza el Ministerio de Salud Pública». 15 Ley 9ª de 1973 (14 de abril), «Por la cual se reviste al presidente de la República de facultades extraordinarias para reorganizar el Sistema Nacional de Salud y el Ministerio de Salud Pública y se dictan otras disposiciones pertinentes». 16 Decreto Ley 056 de 1975 (15 de enero) «Por el cual se sustituye el Decreto-ley número 654 de 1974 y se dictan otras disposiciones».
Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00410-00 otros asuntos, le correspondía aprobar los planes seccionales de salud (artículo 9). Además, incorporó las intendencias, las comisarías y las secretarías de salud de los departamentos y del Distrito Especial de Bogotá al respectivo servicio seccional de salud (artículo 10). Respecto del nivel seccional, ordenó dividirlo en Unidades Regionales de Salud, que correspondían a determinadas áreas geográficas, y dispuso que, en cada unidad regional, las instituciones ejecutoras de los programas de salud tendrían una organización homogénea en el aspecto técnico y administrativo (artículo 19).
A esas unidades les asignó las siguientes funciones: i) formular los planes y programas regionales de acuerdo con la política nacional de salud; ii) supervisar y coordinar las actividades de los organismos locales de salud; iii) realizar las actividades que les delegara el servicio seccional y iv) aplicar a los organismos locales de salud el régimen de adscripción o de vinculación que estableciera la ley (artículo 21).
Por su parte, el artículo 22 del citado decreto dispuso que el Ministerio de Salud, de acuerdo con el servicio seccional de salud, determinaría el hospital de la región que tendría la dirección del Sistema Nacional de Salud en la respectiva Unidad, el cual se denominaría Hospital Sede de la Unidad Regional. Decreto Ley 356 de 197517 Este decreto dispuso que las entidades de derecho público que presten servicios de salud a la comunidad estaban adscritas al Sistema Nacional de Salud, dependían administrativamente de los organismos de dirección del sistema y el personal que en ellas laboraba estaba sujeto a la situación legal y reglamentaria de los empleados públicos (artículo 2).
Adicionalmente, señaló que quedarían adscritas al Sistema Nacional de Salud en el respectivo nivel, las entidades de derecho público que se crearan para prestar servicios de salud; las entidades existentes cuyo objeto principal era la prestación de los servicios de salud y las dependencias de las entidades de derecho público que prestaban servicios de salud, así su objeto principal no fuera el de prestar dichos servicios (artículos 5 y 6).
De otro lado, también reafirmó que las entidades de derecho privado que prestaban servicios de salud se entendían vinculadas al Sistema Nacional de Salud (artículo 9), y quedaban sometidas a la vigilancia y control de los organismos de dirección del sistema en sus respectivos niveles, los cuales debían velar por el cumplimiento de las disposiciones que regulaban la prestación de los servicios de salud (artículo 10). 17 Decreto Ley 356 de 1975 (5 de marzo), «Por el cual se establece el régimen de adscripción y vinculación de las entidades que prestan servicios de salud».
Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00410-00 Asimismo, este decreto prescribió que los hospitales que funcionaran como establecimientos públicos adscritos al Ministerio de Salud Pública pasarían a ser dependencias administrativas del respectivo servicio seccional de salud en los términos de adscripción señalados en el Decreto Ley 356 y dejarían de ser establecimientos públicos (artículo 19).
Por último, les otorgó a los organismos de dirección del sistema y a sus entidades adscritas la posibilidad de celebrar contratos con las entidades vinculadas para el mejor desarrollo del sistema (artículo 21). 5.2. El proceso de descentralización del sector salud. Reiteración18 Ahora bien, como lo señaló la Sala19, antes de la Constitución Política de 1991 se inició el proceso de trasformación y descentralización del sector.
Con la expedición de la Ley 10 de 199020 se reorganizó el Sistema Nacional de Salud, y, entre otras disposiciones, ordenó la pertenencia «al nivel administrativo nacional o de la entidad territorial correspondiente», de las entidades descentralizadas creadas o que se crearan para prestar servicios de salud, conforme al acto de creación (artículo 4º).
También asignó a las entidades territoriales y a sus descentralizadas la dirección y prestación de los servicios de salud; y precisó que (i) el primer nivel de atención en el orden municipal comprendía los hospitales locales, los centros y puestos de salud y (ii) los niveles segundo y tercero de atención, en los departamentos, las intendencias, las comisarías, los distritos y las áreas metropolitanas comprendía los hospitales regionales, universitarios y especializados.
Posteriormente, se expidió la Ley 60 de 199321 que consolidó el proceso de descentralización del sector salud, y en especial, adoptó una serie de disposiciones tendientes a precisar las responsabilidades del nivel nacional y del nivel territorial 18 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 5 de noviembre de 2025, radicación 11001-03-06-000-2025-00417-00. 19 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 30 de octubre de 2018, radicación núm. 11001-03-06-000-2018-00132-00. 20 Ley 10 de 1990 (enero 10) «Por la cual se reorganiza el Sistema Nacional de Salud y se dictan otras disposiciones». // Artículo 52.
Vigencia. La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación. Deroga expresamente los Decretos Extraordinarios 350, 356 y 526 de 1975 y todas las disposiciones legales que le sean contrarias. Reforma, en lo pertinente, las disposiciones legales sobre situado fiscal. El Decreto Extraordinario 694 de 1975 queda igualmente modificado, por cuanto sus disposiciones se aplicarán al Ministerio de Salud y a las entidades descentralizadas del orden nacional que prestan servicios de salud, excepto las adscritas al Ministerio de Defensa y sus normas referentes a la Carrera Administrativa se continuarán aplicando en los términos del artículo 27 de esta ley. 21 Ley 60 de 1993 (agosto 12) «Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones».
Esta ley fue derogada por Ley 715 de 2001. Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00410-00 en materia salarial y prestacional, y estableció un mecanismo para identificar el pasivo prestacional del sector salud y definir las responsabilidades que asumirían la Nación y las entidades territoriales para garantizar su pago. 5.3. Las competencias y procedimientos para garantizar el pago del pasivo prestacional del sector salud.
Reiteración22 Ley 60 de 1993 Esta disposición creó el Fondo Nacional para el Pago del Pasivo Prestacional del Sector Salud23 como una cuenta especial de la Nación, sin personería jurídica, con independencia contable y estadística, con el fin de garantizar el pago del pasivo prestacional de los empleados de ese sector, por concepto de cesantías, reserva de pensiones y pensiones de jubilación, causadas hasta el 31 de diciembre de 1993.
En su artículo 33 dispuso, entre otros aspectos, que el Gobierno nacional, por medio de reglamento, establecería la forma en que la Nación y las entidades territoriales concurrirían al pago del pasivo pensional. Ley 100 de 199324 La Ley 100 de 1993 creó el Sistema Integral de Seguridad Social para «garantizar la cobertura de las prestaciones de carácter económico, de salud y servicios complementarios» y se refirió al sector salud y al fondo del pasivo, en el artículo 242, en los siguientes términos: Artículo 242.
FONDO PRESTACIONAL DEL SECTOR SALUD. El fondo del pasivo prestacional para el sector salud, de que trata la Ley 60 de 1993, cubrirá las cesantías netas acumuladas y el pasivo laboral por pensiones de jubilación causado a 31 de diciembre de 1993. El costo adicional generado por concepto de la retroactividad de cesantía del sector salud que a la vigencia de esta Ley tienen derecho a ello, conforme al artículo 33 de la Ley 60 de 1993, y para los fines previstos en esta, será asumido por el Fondo del Pasivo Prestacional y las entidades territoriales, en los plazos y términos de concurrencia que establece la misma Ley.
A partir de la vigencia de la presente Ley no podrán reconocerse ni pactarse para los nuevos servidores del sector salud, retroactividad en el régimen de cesantía a ellos aplicable. En el caso de que las instituciones a que se refiere el artículo 33 de la Ley 60 de 22 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 5 de noviembre de 2025, radicación 11001-03-06-000-2025-00417-00. 23 Ley 60 de 1993 (12 de agosto), artículo 33.
Fondo Prestacional del Sector Salud. 24 Ley 100 de 1993 (diciembre 23) «Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones». Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00410-00 1993 y para los efectos allí previstos, estén reconociendo por un régimen especial un sistema pensional distinto del exigido por la entidad de previsión social a la cual se afilien o se encuentren afiliados los trabajadores correspondientes, la pensión será garantizada por el Fondo del Pasivo Prestacional y las entidades territoriales, hasta el momento en que el trabajador reúna los requisitos exigidos por la entidad de previsión y los diferenciales de pensión serán compartidos y asumidos por el Fondo, las entidades territoriales y la mencionada entidad provisional, en la proporción que a cada cual le corresponda.
Las entidades del sector salud deberán seguir presupuestando y pagando las cesantías y pensiones a que están obligadas hasta tanto no se realice el corte de cuentas con el fondo prestacional y se establezcan para cada caso la concurrencia a que están obligadas las entidades territoriales en los términos previstos en la Ley 60 de 1993. […] [Subraya de la Sala].
Advierte la Sala que el inciso final del artículo 242 de la Ley 100 impuso a las entidades del sector salud la obligación de continuar «presupuestando y pagando» las cesantías y las pensiones hasta cuando se realizara el corte de cuentas que permitiría establecer las obligaciones de las entidades territoriales para concurrir con la Nación en el Fondo del Pasivo.
Adicionalmente, la referida Ley 100 de 1993, en su artículo 115, define los bonos pensionales como el pasivo que debe ser objeto de atención por las entidades que concurren al pago de la pensión de un determinado trabajador. Estos deben ser emitidos por el empleador o entidad pagadora de pensiones, responsable directa de su pago. La Nación se encargará de emitirlos cuando se den los supuestos normativos del artículo 121 de la Ley 100 de 1993.
Las leyes 60 y 100, ambas de 1993, fueron reglamentadas por el Decreto 530 de 199425. Ley 715 de 200126 En virtud de esta ley se ordenó la supresión del Fondo del Pasivo Prestacional para el Sector Salud, creado por el artículo 33 de la Ley 60 de 1993, y se asignó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la atención del pago de las cesantías y las pensiones de los beneficiarios del mencionado fondo del pasivo.
Además, el artículo 61 estableció que, de acuerdo con los convenios de concurrencia, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y las entidades territoriales tendrían a su cargo la obligación de financiar el pago de las mesadas y 25 Decreto reglamentario 530 de 1994 (8 de marzo), «Por el cual se reglamentan los artículos 33 de la Ley 60 de 1993 y 242 de la Ley 100 de 1993». 26 «Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros».
Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00410-00 bonos pensionales que constituía el pasivo pensional a cargo del fondo suprimido. Esta obligación se cumpliría mediante la suscripción de los contratos de concurrencia por medio de los que se pactan las responsabilidades compartidas entre la Nación y las entidades territoriales, para el pago del pasivo.
Por su parte, el artículo 62 ibidem conservó los convenios de concurrencia y ordenó que se continuaran aplicando los procedimientos del fondo suprimido, para que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público asumiera el pago de las obligaciones de la Nación. Respecto de estos actos jurídicos señaló:
ARTÍCULO
62. CONVENIOS DE CONCURRENCIA. Para efectos de los convenios de concurrencia, los cuales deberán ser suscritos a partir de la vigencia de la presente ley por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, se continuarán aplicando los procedimientos del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, la forma en que concurren las diferentes entidades para cubrir el pasivo prestacional, la forma de cálculo del mismo, su actualización financiera y actuarial, las obligaciones de los convenios de concurrencia y los requisitos que deben acreditarse. […].
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público deberá revisar y actualizar en forma periódica el valor de la deuda prestacional, definiendo la responsabilidad de cada uno de los entes que suscribe el convenio de concurrencia.
PARÁGRAFO. Para efectos de lo ordenado en el presente artículo, el Gobierno Nacional definirá la información, condiciones y términos que considere necesarios. [Subraya de la Sala]. Esta ley, igualmente, dispuso que los recursos existentes en el Fondo del Pasivo Prestacional para el Sector Salud fueran trasladados al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, así como los demás recursos que por ley se encontraban destinados al fondo, para que, con cargo a dichos recursos, se efectuaran los pagos correspondientes y se financiara el pago de los pasivos prestacionales del sector salud (artículo 63).
Los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001 fueron reglamentados por el Decreto 306 de 200427 y, posteriormente, por el Decreto 700 de 201328. Ley 1438 de 201129 Esta norma reformó el Sistema General de Salud, y en el parágrafo del artículo 78 27 «Por el cual se reglamentan los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001». 28 Decreto 700 de 2013 (abril 12) «Por el cual se reglamentan los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001». 29 Ley 1438 de 2011 (enero 19) «Por medio de la cual se reforma el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones».
Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00410-00 consagró la obligación de las entidades territoriales y los hospitales públicos de entregar la información sobre el pasivo prestacional, de las vigencias anteriores a 1993, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a efectos de que este pudiera suscribir el contrato de concurrencia con el ente territorial, así:
ARTÍCULO
78. PASIVO PRESTACIONAL DE LAS EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO E INSTITUCIONES DEL SECTOR SALUD. En concordancia con el artículo 242 de la Ley 100 de 1993 y los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001, el Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y los entes territoriales departamentales firmarán los contratos de concurrencia y cancelarán el pasivo prestacional por concepto de cesantías, reserva para pensiones y pensiones de jubilación, vejez, invalidez y sustituciones pensionales, causadas en las instituciones del sector salud públicas causadas (sic) al finalizar la vigencia de 1993 con cargo a los mayores recursos del monopolio de juegos de suerte y azar y del fondo pensional que se crea en el Proyecto de Ley de Regalías.
Parágrafo. Concédase el plazo mínimo de dos (2) años, contados a partir de la entrada en vigencia de la presente ley, para que las entidades territoriales y los hospitales públicos le suministren al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la información que le permita suscribir los convenios de concurrencia y emitan los bonos de valor constante respectivos de acuerdo a la concurrencia entre el Gobierno Nacional y el ente territorial departamental.
El incumplimiento de lo establecido en el presente artículo será sancionado como falta gravísima. Con esto se cumplirá con las Leyes 60 y 100 de 1993 y 715 de 2001 que viabilizan el pago de esta deuda que no es responsabilidad de las ESE, pues ellas no tenían vida jurídica antes de diciembre de 1993. En ese entonces eran financiados y administrados por los departamentos y el Gobierno Nacional. [Subrayado por fuera del texto].
Decreto 586 de 201730 Este decreto establece el procedimiento para el cálculo del pasivo pensional del sector salud generado por el personal retirado a 31 de diciembre de 199331, que haya sido certificado por el extinto Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, así como el procedimiento para el pago de las reservas asociadas a dicho pasivo y los presupuestos para la suscripción de los contratos de concurrencia, la administración, el giro de esos recursos y la responsabilidad de las instituciones hospitalarias y los entes territoriales (artículo 2.12.4.4.1.). 30Decreto 586 de 2017 (abril 5) «Por el cual se adiciona el Capítulo 4 al Título 4 Parte 12 del Libro 2 del Decreto Único Reglamentario 1068 de 2015 del Sector Hacienda y Crédito Público». 31 El Decreto Único Reglamentario 1068 de 2015 compiló y racionalizó las normas de carácter reglamentario vigentes al momento de su expedición que regían el sector de Hacienda y Crédito Público.
En virtud de lo establecido en el artículo 1º del Decreto 586 de 2017 se adicionó la parte 12, Libro 2, Titulo 4 de dicho decreto, en el sentido de establecer el «procedimiento para el cálculo y pago del pasivo pensional del sector salud causado a 31 de diciembre de 1993, del personal certificado como retirado de las instituciones de salud beneficiarias del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud».
Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00410-00 Ahora bien, recuerda la Sala que la circunstancia de que las entidades obligadas a reportar al Fondo del Pasivo, creado por la Ley 60 de 1993, su personal retirado antes del 31 de diciembre de 1993, para el reconocimiento de eventuales derechos por concepto de cesantías y pensiones dentro del mencionado fondo y que no hubieran cumplido oportunamente con los trámites reglamentados en el Decreto 530 de 1994, no puede tener como consecuencia la pérdida de tales derechos.
En esa medida, el Decreto 586 de 2017 ratifica la posibilidad de que las entidades territoriales y las instituciones hospitalarias reporten al Ministerio de Hacienda y Crédito Público los cobros que les sean hechos por concepto de bonos pensionales y cuotas partes pensionales y, de ser procedente, puedan celebrarse nuevos contratos de concurrencia o adicionarse los iniciales, así como obtener el reembolso de lo pagado en exceso de sus obligaciones, de manera que se cumpla con la exigencia de que el beneficiario del pasivo prestacional quede certificado para que la Nación y la entidad territorial asuman el pasivo correspondiente. 5.4.
Conclusiones del recuento normativo. Reiteración32 De acuerdo con el anterior recuento normativo, la Sala de Consulta y Servicio Civil evidencia, respecto del Sistema Nacional de Salud y de los mecanismos creados por el legislador para la financiación del pasivo prestacional del sector salud, lo siguiente: a. El Sistema Nacional de Salud fue creado desde el año 1968, con la expedición del Decreto Ley 2470, y reorganizado, en el año de 1973, por el presidente de la República, en ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas mediante la Ley 9ª. b. Con fundamento en las facultades extraordinarias, se expidió el Decreto Ley 056 de 1975, mediante el cual se definió el Sistema Nacional de Salud como el «conjunto de organismos, instituciones, agencias y entidades que tenían como finalidad específica procurar la salud de la comunidad, en los aspectos de promoción, protección, recuperación y rehabilitación» (artículo 1º).
Adicionalmente, determinó que las entidades quedaban integradas al sistema, unas, como entidades adscritas, que eran todas las personas jurídicas de derecho público que prestaban servicios de salud a la comunidad y, otras, como entidades vinculadas, que eran todas aquellas personas jurídicas de derecho privado que prestaban servicios de salud a la comunidad.
En ambos casos, dichas personas jurídicas podían recibir o no aportes del Estado (artículo 2, literales b. y c.)33. 32 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 5 de noviembre de 2025, radicación 11001-03-06-000-2025-00417-00. 33 «En torno a las normas transcritas y enunciadas [se refiere a los artículos 1º y 3º del Decreto Ley 056 de 1975], es conveniente hacer las precisiones siguientes: // - Los términos adscripción y Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00410-00 c. El Decreto Ley 356 de 1975 desarrolló el régimen de adscripción y vinculación al Sistema Nacional de Salud y fue enfático en indicar que las entidades adscritas, es decir, las de derecho público que prestaban servicios de salud, entraban a depender administrativamente de los organismos de dirección del sistema y el personal que laboraba en tales entidades quedaba sujeto a la situación legal y reglamentaria de los empleados públicos (artículo 2).
Y, las entidades vinculadas, es decir, las de derecho privado que prestaban servicios de salud (tal es el caso de las instituciones de utilidad común sin ánimo de lucro), quedaban sometidas a la vigilancia y control sobre el cumplimiento de las disposiciones que regulaban la prestación de servicios de salud a la comunidad por parte de los organismos de dirección del sistema, en el respectivo nivel, y continuaban rigiéndose por sus propios estatutos, por lo cual debían ajustarse a las disposiciones que regulaban el funcionamiento del sistema (artículo 14). d. En cuanto a los mecanismos para la financiación del pasivo prestacional del sector salud, el legislador creó el Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud como una cuenta especial de la Nación, sin personería jurídica, con independencia contable y estadística (Ley 60 de 1993, artículo 33), el cual, posteriormente, fue suprimido por la Ley 715 de 2001 (artículo 61) que dejó dicha responsabilidad financiera en cabeza del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, dependencia que se haría cargo del giro de los recursos de acuerdo con los convenios de concurrencia34, para lo cual continuaría vinculación referidos al Sistema Nacional de Salud, tienen una significación particular, diferente de la atribuida a ellos en la legislación general relativa a la organización administrativa del Estado.
La Corte Suprema de Justicia, al resolver sobre la constitucionalidad de las disposiciones del Decreto- Ley 056 de 1975, que se comentan, puso de presente que con arreglo a ellas la administración de las entidades adscritas está a cargo de la Dirección del Sistema Nacional; respecto de las entidades vinculadas “solo se dispone que las actividades que en materia de salud y asistencia realicen deben cumplirse con estricta sujeción a los reglamentos del servicio […]”.
Asimismo puntualizó que esas entidades vinculadas “como entes de derecho privado no hacen parte de la administración pública, pero sí están vinculadas a ella en los aspectos técnicos propios de las actividades de orden científico, en la misma forma que otras personas de igual naturaleza jurídica lo hacen en servicios públicos como el transporte, la educación, etc.”76».
La siguiente cita es del original del texto: 76Ver sentencia ya citada de 21 de agosto de 1975, Gaceta Judicial Nos. 2393 y 2394, ps. 144 y 145. // Asimismo debe reseñarse el importante salvamento de voto formulado por el Doctor Manuel Gaona Cruz y otros distinguidos Magistrados a la sentencia de la Sala Plena de 19 de septiembre de 1983, que declaró inexequible el artículo 8º. del Decreto-Ley 356 de 1975.
En dicho salvamento se puntualiza que el Sistema Nacional de Salud «es una organización institucional heterogénea pero coordinada por el Estado en su acción conjunta y común de procurar la salud pública» (p.11) y que los criterios de «adscripción» y de «vinculación», regulados en los Decretos 056 y 356 de 1975 «no tienen que ver con los que rigen la estructura de la administración pública, sino con la actividad o con el servicio público de salud» (p.13).
TAFUR GALVIS, Álvaro. Las personas jurídicas privadas sin ánimo de lucro y el Estado. Ediciones Rosaristas. Colección de Estudios 1984, pp. 107 – 108. 34 La distribución de la concurrencia estaba reglamentada por el Decreto n.o 700 de 2013 que precisó que la misma se daba entre la Nación y las entidades territoriales, luego de que fuera anulado el Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00410-00 aplicando los procedimientos del fondo (artículo 62). e. Según la citada Ley 60, el pasivo prestacional que se cubriría con los recursos del fondo era el causado hasta el fin de la vigencia presupuestal de 1993, su pago debía ser asumido, de manera concurrente, entre la Nación y las entidades territoriales, según el reglamento, y los beneficiarios eran los servidores que hubieren estado vinculados a las instituciones o dependencias del subsector oficial, del privado o a las indefinidas.
Las dos últimas clases de instituciones o dependencias debían haber estado sostenidas o administradas por el Estado o que se hayan liquidado y sus bienes se hayan destinado a una entidad pública. f. El artículo 242 de la Ley 100 de 1993 reiteró lo regulado por la Ley 60 de 1993 respecto del fondo, y, en el inciso quinto atribuyó a las entidades del sector salud la obligación de «seguir presupuestando y pagando las cesantías y pensiones a que están obligadas hasta tanto no se realice el corte de cuentas con el fondo prestacional y se establezcan para cada caso la concurrencia a que están obligadas las entidades territoriales». g. La Ley 1438 de 2011 (artículo 78) creó una nueva fuente de financiación para el pago del pasivo prestacional de las instituciones del sector salud con los recursos del monopolio de juegos de suerte y azar y del fondo pensional que se crearía con el proyecto de ley de regalías; se concedió un plazo de dos años contados a partir de la vigencia de la ley para que las entidades territoriales y los hospitales públicos le suministraran al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la información que le permita suscribir los convenios de concurrencia. Adicionalmente, se indicó que el pago del pasivo pensional no es responsabilidad de las E.S.E., pues ellas no tenían vida jurídica antes de diciembre de 1993. h. Finalmente, el Decreto 586 de 2017, que adicionó un capítulo al Decreto Único Reglamentario del Sector de Hacienda y Crédito Público, estableció el procedimiento para el cálculo del pasivo pensional del sector salud generado por el personal retirado a treinta y uno (31) de diciembre de 1993, que hubiese sido certificado por el extinto Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud; también estableció el procedimiento para el pago de las reservas asociadas a dicho pasivo y los presupuestos para la suscripción de los contratos de concurrencia, la administración y giro de dichos recursos y la responsabilidad de las instituciones hospitalarias y los entes territoriales (artículo 2.12.4.4.1 Decreto 1068 de 2015). 5.6.
Análisis del caso concreto Decreto 306 de 2004 que había incorporado como entidades concurrentes a las instituciones del sector salud. Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00410-00 Con fundamento en los antecedentes fácticos y las consideraciones jurídicas realizadas, la Sala de Consulta y Servicio Civil concluye que el departamento de Cundinamarca, a través de la Unidad Administrativa Especial de Pensiones de Cundinamarca (UAEPC), es la autoridad competente para resolver de fondo la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional de la señora Martha del Pilar Galeano Gasca, por el tiempo que laboró en el antiguo Hospital San Rafael de Cáqueza (Cundinamarca), hoy ESE, en el periodo comprendido entre el 5 de agosto de 1985 y el 4 de agosto de 1986.
Lo anterior teniendo en cuenta lo siguiente: a) El Hospital San Rafael de Cáqueza (Cundinamarca) Según la certificación de beneficiarios del Fondo de Pasivo Prestacional de Salud del departamento de Cundinamarca del 19 de noviembre de 1998 del entonces Ministerio de Salud, el Hospital San Rafael de Cáqueza (Cundinamarca) fue creado mediante la Resolución nro. 6 del 4 de junio de 1955 como establecimiento público y «con la resolución No. 0765 del 28 de junio de 1978 se expidieron los estatutos».
Luego, mediante Ordenanza nro. 022 del 22 de marzo de 1996 se transformó en Empresa Social del Estado. Como puede observarse, el Hospital San Rafael de Cáqueza (Cundinamarca) era una institución pública y sólo hasta el año de 1996 (marzo 22) adquirió su personería jurídica en calidad de entidad descentralizada del orden departamental y en su condición de empresa social del Estado.
Ahora bien, en 1975, cuando se reorganizó el Sistema Nacional de Salud, entendido como el conjunto de organismos, instituciones, agencias y entidades cuya finalidad específica era procurar la salud de la comunidad (Decreto 056, artículo 1), las personas jurídicas de derecho público que prestaban servicios de salud se consideraban adscritas al Sistema.
El Decreto Ley 356 de 1975 que reguló el régimen de adscripción y vinculación de las entidades que prestan servicios de salud, dispuso en su artículo 2º que las entidades adscritas al Sistema Nacional de Salud, es decir, aquellas cuya naturaleza era pública, pasaban a depender administrativamente de los organismos de dirección del sistema35.
En el departamento de Cundinamarca, el organismo encargado de la dirección a nivel seccional del Sistema Nacional de Salud fue el servicio seccional de salud de 35Artículo 2: Las entidades de derecho público que presten servicios de salud a la comunidad, están adscritas al sistema nacional de salud, dependen administrativamente de los organismos de dirección del sistema y el personal que en ellas labora está sujeto a la situación legal y reglamentaria de los empleados públicos.
Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00410-00 Cundinamarca que fungía como una dependencia del departamento de Cundinamarca, como se corrobora con la certificación de beneficiarios del fondo del pasivo prestacional del departamento de Cundinamarca del 19 de noviembre de 1998, expedida por la Dirección General de Descentralización y Desarrollo Territorial del antiguo Ministerio de Salud, obrante en el plenario, en su página 2, señaló: Que [e]l Servicio Seccional de Salud de Cundinamarca es una institución pública del orden Departamental, se creó mediante Ordenanza No. 32 de 1945 como Fondo hospitalario de Cundinamarca, con resolución 0338 de 1956 obtuvo su personería [j]urídica, adoptó sus estatutos por el Acuerdo 08 del 13 de Abril de 1973 emanado de la Junta directiva, el Decreto No. 02133 del 7 de Septiembre de 1973, definió en su Artículo 1º.
“la Secretaría de Salud Pública de Cundinamarca constituirá el Servicio Seccional de Cundinamarca”, posteriormente con el Decreto 01362 del 26 de Abril de 1974 se adiciona la estructura de la Secretaría de Salud36. En consecuencia, para el período respecto del cual se solicita el bono pensional de la señora Martha del Pilar Galeano Gasca, es decir, entre el 5 de agosto de 1985 y el 4 de agosto de 1986, el Hospital San Rafael de Cáqueza (Cundinamarca) – hoy ESE - fungía como una dependencia administrativa del departamento de Cundinamarca, pues estaba integrado al servicio seccional de salud de Cundinamarca que, a su vez, dependía administrativamente del mencionado departamento.
Por tal razón, mal podría afirmarse que la ESE. Hospital San Rafael de Cáqueza (Cundinamarca) tiene a cargo las obligaciones establecidas en el artículo 242 de la Ley 100 de 1993, pues, para la fecha en la cual la señora Martha del Pilar Galeano Gasca laboró en el mencionado hospital, esa institución solo existía como una dependencia del departamento de Cundinamarca.
En ese sentido, cuando la Ley 100 de 1993, en su artículo 242, inciso final, señala que las entidades de salud deben seguir presupuestando y pagando pensiones hasta tanto no se realice el corte de cuentas con el fondo prestacional y se establezcan para cada caso la concurrencia a que están obligadas las entidades territoriales en los términos previstos en la Ley 60 de 1993, se debe entender que es el departamento de Cundinamarca el que estaba prestando los servicios de salud directamente y, por lo tanto, es el obligado a seguir presupuestando y pagando las pensiones.
De igual manera, la Ley 715 de 2001, que modifica en lo pertinente el artículo 242 de la Ley 100 de 1993, en su artículo 61 establece que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y las entidades territoriales deben financiar el pago de las mesadas y bonos pensionales que constituían el pasivo pensional del sector salud. Esta obligación se cumple mediante la suscripción de los contratos de 36Allegada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, dentro de los anexos al memorial de alegatos.
Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00410-00 concurrencia, por medio de los que se pactan las responsabilidades compartidas entre la Nación y las entidades territoriales para el pago del pasivo. De igual forma, el artículo 78 de la Ley 1438 de 2011, que se refiere expresamente al pasivo prestacional de las ESE y las instituciones del sector salud, prevé lo siguiente:
ARTÍCULO
78. PASIVO PRESTACIONAL DE LAS EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO E INSTITUCIONES DEL SECTOR SALUD. En concordancia con el artículo 242 de la Ley 100 de 1993 y los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001, el Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y los entes territoriales departamentales firmarán los contratos de concurrencia y cancelarán el pasivo prestacional por concepto de cesantías, reserva para pensiones y pensiones de jubilación, vejez, invalidez y sustituciones pensionales, causadas en las instituciones del sector salud públicas causadas al finalizar la vigencia de 1993 con cargo a los mayores recursos del monopolio de juegos de suerte y azar y del fondo pensional que se crea en el Proyecto de Ley de Regalías.
PARÁGRAFO. Concédase el plazo mínimo de dos (2) años, contados a partir de la entrada en vigencia de la presente ley, para que las entidades territoriales y los hospitales públicos le suministren al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la información que le permita suscribir los convenios de concurrencia y emitan los bonos de valor constante respectivos de acuerdo a la concurrencia entre el Gobierno Nacional y el ente territorial departamental.
El incumplimiento de lo establecido en el presente artículo será sancionado como falta gravísima. Con esto se cumplirá con las Leyes 60 y 100 de 1993 y 715 de 2001 que viabilizan el pago de esta deuda que no es responsabilidad de las ESE, pues ellas no tenían vida jurídica antes de diciembre de 1993. En ese entonces eran financiados y administrados por los departamentos y el Gobierno Nacional. [Resalta la Sala].
Esta norma es clara en indicar que, el pago del pasivo pensional generado en instituciones públicas del sector salud hasta finalizar 1993 se encuentra a cargo de las entidades territoriales y del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, las cuales deben suscribir un contrato de concurrencia. Adicionalmente, el parágrafo del citado artículo dispone que, en todo caso, el pago de la deuda no es responsabilidad de las ESE pues estas no contaban con personería jurídica con anterioridad a diciembre de 1993.
Igualmente, cuando la disposición jurídica se refiere a ente territorial y hospitales públicos lo hace bajo el presupuesto de que, antes de 1993 existían hospitales que carecían de personería jurídica y, por ende, deben concurrir al cumplimiento de la obligación de remitir información, a través de la entidad territorial a la cual se encontraban adscritas, dado que su administración estaba a cargo de los departamentos lo cual conlleva a que tal obligación deba cumplirse a través de las entidades territoriales a las cuales aquellos se encontraban adscritos.
Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00410-00 De acuerdo con lo anterior, en este caso, el departamento de Cundinamarca debe entregar la información al Ministerio de Hacienda y ambas entidades deberán celebrar el contrato de concurrencia para realizar el pago del bono pensional de la señora Martha del Pilar Galeano Gasca. b) Unidad Administrativa Especial de Pensiones de Cundinamarca (UAEPC) Ahora bien, en el departamento de Cundinamarca existe la Unidad Administrativa Especial de Pensiones de Cundinamarca (UAEPC), creada mediante Ordenanza número 261 del 3 de agosto de 2012 como una entidad administrativa del orden departamental, con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera, de carácter eminentemente técnico y especializado, adscrita a la Secretaría de Hacienda (artículo 1°).
Su finalidad es atender las obligaciones pensionales, prestaciones económicas, reconocimiento y pago de bonos pensionales, pago y cobro de cuotas partes dentro del departamento de Cundinamarca. Conforme Ordenanza número 251 del 8 de septiembre de 2016 «Por la cual se adopta el Estatuto Básico de la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del Departamento de Cundinamarca», esta entidad tiene como funciones relacionadas con los pasivos pensionales, las siguientes: ARTÍCULO 6° Funciones.
Para el cumplimiento de sus objetivos, la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del Departamento de Cundinamarca cumplirá las siguientes funciones: […]. 6.7 Expedir los actos administrativos relacionados con la liquidación, reconocimiento y orden de pago del pasivo pensional a quienes tienen derecho, de las entidades sustituidas por el Fondo de Pensiones Públicas de Cundinamarca. […]. 6.10.
Realizar los trámites necesarios para la emisión, reconocimiento, cobro y pago de bonos pensionales, cuotas partes, así como la compensación y cruce de obligaciones por cuotas partes pensionales de los recursos disponibles en el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales - FONPET - y las demás que se autoricen de acuerdo con las disposiciones legales vigentes. 6.11.
Realizar los trámites y gestiones necesarias para la emisión, reconocimiento, cobro y pago de bonos pensionales, cuotas partes, así como la compensación y cruce de obligaciones por cuotas partes pensionales de los recursos de las entidades sustituidas y las demás que se autoricen de acuerdo con las disposiciones legales vigentes. [Resalta la Sala].
Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00410-00 Así, de esta norma, se evidencia que la Unidad tiene la competencia para realizar los trámites necesarios para reconocer, emitir y pagar bonos pensionales a cargo del departamento de Cundinamarca, y, por lo tanto, para estudiar la solicitud de Porvenir SA sobre el bono pensional de la señora Martha del Pilar Galeano Gasca.
Por lo anterior, se tiene que, para el período comprendido entre el 5 de agosto de 1985 al 4 de agosto de 1986, lapso durante el cual la señora Martha del Pilar Galeano Gasca laboró como bacterióloga en el antiguo Hospital San Rafael de Cáqueza (Cundinamarca) dependía administrativamente del servicio seccional de salud de Cundinamarca que a su vez era una dependencia del departamento de Cundinamarca.
Por tal razón, la Sala declarará competente a esta entidad territorial, a través de la Unidad Administrativa Especial de Pensiones de Cundinamarca (UAEPC), que tiene personería jurídica propia, para resolver de fondo la solicitud elevada por Porvenir SA., de reconocimiento y pago del bono pensional al que se hace alusión en el presente conflicto. 6.
Exhortos Según lo previsto por el Decreto 586 de 2017, en el evento de que sea la ESE Hospital San Rafael de Cáqueza (Cundinamarca) la entidad en donde repose la información de la trabajadora cuyo bono pensional se reclama, la Sala considera pertinente exhortarla para que la suministre a la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca (UAEPC), en el menor tiempo posible.
Lo anterior, con el fin de que se realice el respectivo corte de cuentas con el fondo prestacional del sector salud37 y, después de dicho trámite, se puedan suscribir los respectivos contratos de concurrencia38. Finalmente, y teniendo en cuenta que la señora Martha del Pilar Galeano Gasca, es una persona adulta mayor39, a quien le asiste una especial protección constitucional, la Sala exhortará también al departamento de Cundinamarca, para que a través de la Unidad Administrativa Especial de Pensiones de Cundinamarca (UAEPC), adelante de manera prioritaria, la gestión que debe cumplir para dar una pronta respuesta a Porvenir SA, como representante de su afiliada.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, 37 Descrito en el artículo 242 de la Ley 100 de 1993. 38 El 22 de mayo de 2024, después de un estudio exhaustivo, la Sala unificó su criterio frente al tema bajo estudio. Desde la decisión adoptada en esa fecha sobre el conflicto de competencias 11001- 03-06-000-2024-00112-00 y en asuntos con identidad fáctica y jurídica, la consejera Ana María Charry Gaitán no presenta aclaración ni salvamento de voto relacionados con el trámite previsto en el Decreto 586 de 2017.
De conformidad con esta regulación la Sala resolvió, en adelante, exhortar, en los casos pertinentes, a las empresas sociales del Estado para que cumplan con la obligación allí exigida. 39 De acuerdo con la cédula de ciudadanía tiene 62 años, pues nació el 18 de septiembre de 1963. Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00410-00 RESUELVE:
PRIMERO. DECLARAR COMPETENTE al departamento de Cundinamarca, a través de la Unidad Administrativa Especial de Pensiones de Cundinamarca (UAEPC), para resolver la solicitud elevada por Porvenir SA de reconocimiento y pago del bono pensional en favor de la señora Martha del Pilar Galeano Gasca, por el periodo laborado entre el 5 de agosto de 1985 y el 4 de agosto de 1986, en el antiguo Hospital San Rafael de Cáqueza (Cundinamarca), hoy ESE.
SEGUNDO. REMITIR el expediente de la referencia al departamento de Cundinamarca – Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca (UAEPC), para que ejerza su competencia.
TERCERO. EXHORTAR a la ESE Hospital San Rafael de Cáqueza (Cundinamarca), para que en caso de tener información indispensable para que el departamento de Cundinamarca a través de la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca (UAEPC), realice el corte de cuentas con el fondo del pasivo prestacional del sector salud, del bono pensional que se reclama en favor de la señora Martha del Pilar Galeano Gasca, proceda a entregarla a este a la mayor brevedad posible.
CUARTO. EXHORTAR al departamento de Cundinamarca, a través de la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca (UAEPC) para que adelante, de manera prioritaria, la gestión que debe cumplir para dar una pronta respuesta a Porvenir SA, como representante de su afiliada la señora Martha del Pilar Galeano Gasca, teniendo en cuenta que es una persona adulta mayor y, por ello, le asiste una especial protección constitucional.
QUINTO. COMUNICAR esta decisión a Porvenir SA, a la ESE Hospital San Rafael de Cáqueza (Cundinamarca), al Ministerio de Hacienda y Crédito Público - Dirección General de Regulación Económica de la Seguridad Social, al departamento de Cundinamarca, a la Unidad Administrativa Especial de Pensiones de Cundinamarca (UAEPC), y a la señora Martha del Pilar Galeano Gasca.
SEXTO. RECONOCER personería a los abogados (as): i) Ciro Alfonso Quiroga Quiroga, identificado con cédula de ciudadanía núm. 11.323.472 y T.P. núm. 129.833, como apoderado de la ESE Hospital San Rafael de Cáqueza (Cundinamarca); ii) Gustavo Enrique González Romero identificado con cédula de ciudadanía núm. 80.723.723 y T.P. núm. 164.240, como apoderado principal de la Unidad Administrativa Especial de Pensiones de Cundinamarca (UAEPC) y María Alejandra Mosquera Zamora, identificada con cédula de ciudadanía núm.1.015.439.258 y T.P. núm. 381.359, como apoderada sustituta; iii) Leidy Katherine Gómez Buitrago, identificada con cédula de ciudadanía núm. 1.013.615.989 y T.P. núm.259.073, como apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público; y Juan Camilo Rodríguez Cardona, identificado con cédula de ciudadanía núm. 1.019.122.969 y T.P. 435.891, como apoderado de Porvenir SA.
Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00410-00 SÉPTIMO. ADVERTIR que los términos legales a que está sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión.
OCTAVO. ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal como lo dispone expresamente el inciso 3° del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021. La presente decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
Comuníquese y cúmplase. MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA Presidenta de la Sala ANA MARÍA CHARRY GAITÁN JUAN MANUEL LAVERDE ALVAREZ Consejera de Estado Consejero de Estado JOHN JAIRO MORALES ALZATE Consejero de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado, denominada Samai, para garantizar su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021