Radicación: 11001-03-25-000-2022-00158-00 (0267-2022) Demandante: UGPP Demandado: Pedro Antonio Sanabria Laverde Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: ELIZABETH BECERRA CORNEJO Bogotá D.C., veinte (20) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 11001-03-25-000-2022-00158-00 (0267-2022) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Demandado: Pedro Antonio Sanabria Laverde Tema: acción de revisión especial, Ley 797 de 2003, artículo 20, literal b. Subtema 1: naturaleza y alcance de la acción especial.

Subtema 2: análisis de la situación pensional. Régimen de los servidores del DAS. Subtema 3: conformidad de la cuantía del derecho pensional con lo debido de acuerdo con la ley. SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver la acción especial de revisión presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales (en adelante UGPP) contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare el 12 de noviembre de 2020, por medio de la cual ordenó la reliquidación de una pensión de jubilación reconocida a favor de un servidor del DAS, con la inclusión de la prima de navidad.

I. SÍNTESIS DEL CASO La UGPP presentó demanda en ejercicio de la acción especial de revisión con sustento en la causal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, al considerar que el Tribunal Administrativo de Casanare en la sentencia del 12 noviembre de 2020, objeto de revisión, dispuso la reliquidación de la pensión de jubilación reconocida a favor de Pedro Antonio Sanabria Laverde en una cuantía que excede lo debido de acuerdo con la ley, pues incluyó en el cálculo del IBL la prima de navidad prevista como factor para la base de liquidación pensional, según lo establecido en el artículo 18 del Decreto 1933 de 1989 y la jurisprudencia del Consejo de Estado.

II.

ANTECEDENTES 2.1. La demanda inicial y la sentencia objeto del recurso 1. Pedro Antonio Sanabria Laverde, mediante apoderado judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 11001-03-25-000-2022-00158-00 (0267-2022) Demandante: UGPP Demandado: Pedro Antonio Sanabria Laverde Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 en contra de la UGPP, el 21 de abril de 2015, para que se declarara la nulidad parcial de los siguientes actos administrativos: i) Resolución 9337 del 20 de abril de 2001, mediante la cual Cajanal reconoció la pensión de jubilación; ii) Resoluciones 31416 del 6 de noviembre de 2002 y 12889 del 28 de abril de 2005, que reliquidaron la pensión de jubilación con la inclusión de la prima de riesgo, pero no la de navidad; y iii) el acto ficto configurado por el silencio de la administración frente a la solicitud de reliquidación de la pensión de jubilación presentada el 27 de noviembre de 20141. 2.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordenara a la entidad demandada reliquidar la pensión de jubilación a partir del 7 de abril de 2002, en cuantía equivalente al 75% del salario promedio devengado por el trabajador durante el último año de servicio, con la consecuente indexación y el pago de intereses moratorios. 3.

Para sustentar la pretensión adujo lo siguiente: i) que laboró en el sector público desde el 6 de junio de 1980 hasta el 30 de agosto de 2000; ii) que adquirió el estatus pensional el 7 de abril de 2002; iii) que CAJANAL le reconoció la pensión de jubilación mediante la Resolución 9337 del 20 de abril de 2001; iv) que la prestación fue reliquidada por medio de las Resoluciones 31416 del 6 de noviembre de 2002 y 12889 del 28 de abril de 2005, efectiva a partir del 1 de marzo de 2006, con la inclusión de la prima de riesgo, pero no la prima de navidad; v) que el 27 de noviembre de 2014 solicitó la reliquidación de la pensión con todos los factores salariales. 4.

El Juzgado Primero Administrativo de Yopal (Casanare), mediante sentencia del 27 de agosto de 20192, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda de la siguiente manera: «PRIMERO: Declarar la nulidad PARCIAL de las resoluciones No. 9337 del 20 de abril de 2001, No. 31416 del 06 de noviembre de 2002, y No. 12888 del 28 de abril de 2005, proferidas por CAJANAL hoy UGPP, a través de las cuales se reconoció y ordenó la reliquidación de la pensión al señor PEDRO ANTONIO SANABRIA LAVERDE.

SEGUNDO: Declarar la nulidad de la Resolución No. 15457 de 21 de abril de 2015, a través de la cual la UGPP negó al demandante la inclusión de la prima de navidad en la liquidación de su pensión de jubilación.

TERCERO: Condenar, a título de restablecimiento del derecho, a la UAE de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP-, a reliquidar y pagar la pensión de jubilación del demandante, en suma equivalente al 75% del promedio mensual obtenido en el último año de servicios, debidamente actualizado a la fecha de consolidación del derecho pensional 7 de abril de 2002-, incluyendo la totalidad de factores Sala riales, inclusive la PRIMA DE NAVIDAD, aclarando que constituye IBL su doceava parte.

CUARTO: Declarar PRESCRITAS las mesadas pensionales causadas con anterioridad al 27 de noviembre de 2011.

QUINTO: Ordenar al PATRIMONIO AUTÓNOMO PÚBLICO PAP FIDUPREVISORA S.A. DEFENSA JURÍDICA del extinto Departamento ADMINISTRATIVO DAS y a su FONDO 1 Samai, índice 30, archivo 31_110010325000202200158001RECIBEMEMORIAL20240207055652, folios 5 a 22. 2 Samai, índice 30, archivo 4_110010325000202200158005DemandaWeb2022125112247, folios 2 a 19.

Radicación: 11001-03-25-000-2022-00158-00 (0267-2022) Demandante: UGPP Demandado: Pedro Antonio Sanabria Laverde Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 ROTATORIO, que en su calidad SUCESOR PROCESAL DEL EXTINTO empleador del demandante, proceda a efectuar los pagos que por concepto de cotización al sistema pensional dejaron de efectuarse sobre el siguiente factor Sala rial devengado por la demandante en el último año de servicios: PRIMA DE NAVIDAD.

SEXTO: Ordenar a la UAE de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP-, que los mayores valores que resulten de esa reliquidación, sean ajustados a l valor de conformidad con lo ordenado en el artículo 187 del CPACA., dentro del término establecido en el artículo 192 de la [L]ey 1437 de 2011 y que además devengarán intereses en la forma prevista en el mismo artículo, siguiendo para ello el desarrollo de la fórmula señalada en la motivación de la sentencia.

SÉPTIMO: Ordenar a la UAE de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP-, que de los nuevos factores a tener en cuenta para la reliquidación de la pensión, descuente el porcentaje que debía aportar la demandante como cotización al sistema pensional.

OCTAVO: NO condenar en costas en esta instancia (…).» (…).» 5. El Tribunal Administrativo de Casanare, mediante sentencia del 12 de noviembre de 2020, modificó parcialmente la decisión de primera instancia, en el sentido de ordenar que los aportes al sistema pensional se debían realizar por toda la vida laboral del demandante y no respecto del último año de servicios, como lo ordenó el juzgado3. 6.

La corporación judicial, al sustentar la decisión, consideró que los detectives del DAS que se vincularon con anterioridad a la entrada en vigor del Decreto 1933 de 1989 y que adquirieron el estatus antes de la Ley 860 de 2003, no estaban sometidos al régimen general de la Ley 100 de 1993, por disposición expresa del artículo 140 ibídem, que excluyó de su aplicación a los servidores públicos que desarrollaban actividades de alto riesgo.

Por lo tanto, a estos servidores no les resultan aplicables los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993 ni las subreglas fijadas en la sentencia de unificación jurisprudencial proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado el 28 de agosto de 2018, que dirimió las controversias acerca del alcance de la expresión «monto» y precisó que la transición establecida en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 no mantuvo el cálculo del IBL previsto en el régimen anterior. 7.

El tribunal afirmó que los detectives del DAS tenían un régimen especial (Decreto 1933 de 1989 que remitió la Decreto Ley 1047 de 1978), que determinó los factores salariales que conformaban el IBL, entre los que se encontraba la prima de navidad. Precisó, además, que el Decreto 1835 de 1994 establece el reglamento general de las actividades de alto riesgo de los servidores públicos, expedido en ejercicio de la facultad reglamentaria del Gobierno Nacional conferida por el artículo 140 de la Ley 100 de 1993. 8.

Concluyó el tribunal que los detectives del DAS que adquirieron el estatus pensional antes de la vigencia de la Ley 860 de 2003 tienen derecho a que la pensión de jubilación sea liquidada conforme a lo establecido en el artículo 18 del Decreto 1933 de 1989, esto es, con todo lo devengado por el servidor, inclusive la prima de navidad, disposición que no varió con el decreto reglamentario 1385 de 1994, tal como se infiere 3 Samai, índice 30, archivo 4_110010325000202200158005DemandaWeb2022125112247, folios 20 a 34.

Radicación: 11001-03-25-000-2022-00158-00 (0267-2022) Demandante: UGPP Demandado: Pedro Antonio Sanabria Laverde Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 de la autorización prevista en el artículo 140 de la Ley 100. 2.2. Acción especial de revisión 9. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales (UGPP), a través de apoderado, presentó demanda en ejercicio de la acción especial de revisión en contra de la sentencia proferida el 12 de noviembre de 2020 por el Tribunal Administrativo de Casanare4, por considerar que la cuantía de la pensión encaja en la causal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 20035, por exceder lo debido de acuerdo con la ley. 10.

En este orden, solicitó lo siguiente: i) revocar la sentencia objeto de revisión; ii) ordenar la reliquidación de la mesada pensional conforme a lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 o, en su defecto, en el artículo 21 ibidem, con la inclusión de los factores de cotización establecidos en el Decreto 1158 de 1994; iii) declarar que el pensionado no tiene derecho a que se incluya la prima de riesgo con factor salarial para integrar el IBL pensional; iv) ordenar la devolución de los dineros pagados con motivo de la reliquidación de la pensión, con la correspondiente indexación y el pago de los intereses moratorios. 11.

A juicio de la UGPP, la causal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 se configura porque al demandado no le asiste el derecho a obtener la reliquidación de la pensión de jubilación con la inclusión de «la prima de riesgo», en los términos de los decretos 1047 de 1978 y 1933 de 1989. Los factores salariales para efectos pensionales son los previstos en el Decreto 1158 de 1994, motivo por el cual la reliquidación ordenada en la sentencia transgrede los artículos 1, 2, 6, 29, 121, 123 inciso 2 y 124 de la Constitución Política. 12.

La entidad afirmó, además, que el demandado es beneficiario del régimen de transición previsto en el Decreto 1835 de 1994, por tratarse de un detective del DAS con vinculación anterior al 3 de agosto de 1994, motivo por el cual le resultan aplicables las condiciones de edad, tiempo de servicio y monto establecidos antes de la Ley 100 de 1993.

Ahora, los factores salariales que integran el IBL son los previstos en el Decreto 1158 de 1994, dado que adquirió el estatus pensional el 20 de abril de 2001, fecha en la que cumplió 20 años de servicios como empleado del DAS, sin que sea viable aplicar como periodo de liquidación el último año de servicio. El cálculo del IBL debe corresponder al dispuesto en el inciso 2 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y 4 Samai.

Índice 3, archivo 2_110010325000202200158003DemandaWeb2022125112246. 5 «artículo 20. Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. <apartes tachados inexequibles> Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.

La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: (…) b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.» Radicación: 11001-03-25-000-2022-00158-00 (0267-2022) Demandante: UGPP Demandado: Pedro Antonio Sanabria Laverde Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 en el artículo 1 del Decreto 1158 de 1994. 13.

En cuanto a la prima de riesgo, la UGPP consideró que el demandado no tiene derecho a la inclusión de este factor porque el retiro del servicio se produjo el 6 de abril de 2002 y este emolumento fue considerado como factor salarial a partir del 29 de diciembre de 2003, fecha de entrada en vigor de la Ley 860 de 2003. 14. Finalmente, precisó que el Consejo de Estado mediante la sentencia de unificación fechada el 1 de agosto de 2003, determinó que la prima de riesgo pagada a los empleados del DAS constituye factor de Sala rio para establecer el IBL pensional solo cuando se encuentra acreditado que se realizaron aportes. 2.3.

Trámite de la acción especial de revisión 15. Por auto del 9 de junio de 2022, esta corporación admitió la demanda especial de revisión y ordenó notificar personalmente la decisión a Pedro Antonio Sanabria Laverde, al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado6. 16. El apoderado del pensionado se opuso a las pretensiones de la demanda al considerar que la condición de detective del DAS le confirió al demandado el derecho de acceder a la pensión de jubilación bajo los parámetros especiales dispuestos para los empleados que ejercen actividades de alto riesgo, tal y como lo establece el artículo 140 de la Ley 100 de 1993.

Precisó que la prima de riesgo incluida por la UGPP en el acto de reliquidación pensional no fue objeto del litigio definido mediante la sentencia objeto de revisión que ordenó la inclusión de la prima de navidad, circunstancia que desvirtúa la configuración de la causal invocada por la UGPP. Para aclarar lo anterior, afirmó que la pretensión en el proceso ordinario se circunscribió a la nulidad parcial del acto que reliquidó la pensión sin incluir todos los factores de salario devengados en el último año de servicio, conforme al régimen especial, entre estos, la prima de navidad7. 17.

Vencido el término para que el pensionado y el Ministerio Público se pronunciaran sobre la admisión de la acción especial de revisión, el despacho sustanciador, mediante auto del 21 de septiembre de 20238, incorporó al expediente los documentos aportados con la demanda y decretó las pruebas solicitadas, en el sentido de expedir los oficios al Juzgado Primero Administrativo de Yopal (Casanare) para que remitiera a este contencioso el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado bajo el nro. 85001-3333-001-2015-00208-00. 18.

El Juzgado Primero Administrativo de Yopal (Casanare), en atención al requerimiento, remitió la totalidad del expediente de la referencia9. 6 Samai, índice 6. 7 Samai, índice 14 8 Samai, índice 20. 9 Samai, índices 29 y 30. Radicación: 11001-03-25-000-2022-00158-00 (0267-2022) Demandante: UGPP Demandado: Pedro Antonio Sanabria Laverde Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 III.

CONSIDERACIONES DE LA SALA 3.1. Competencia 19. Esta Subsección es competente para conocer de la acción especial de revisión de acuerdo con lo establecido en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 y el inciso segundo del artículo 249 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA)10, por cuanto este mecanismo se surte mediante el procedimiento previsto para el recurso extraordinario que procede en contra de las sentencias ejecutoriadas dictadas por los Tribunales Administrativos. 3.2.

Oportunidad del recurso extraordinario de revisión 20. En relación con la oportunidad de la acción especial, el último inciso del artículo 251 del CPACA prevé que la revisión sustentada en las causales establecidas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 debe presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial. 21.

En el presente caso, la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Casanare el 12 de noviembre de 2020 fue notificada mediante edicto fijado el 23 de noviembre de 202011 y cobró ejecutoria el 26 de noviembre de esa anualidad, según lo dispuesto en el artículo 302 del CGP12. Ahora, como la demanda de revisión fue presentada el 7 de diciembre de 202113, se entiende que el ejercicio de la acción especial fue oportuno. 3.3.

Legitimación en la causa 22. La Ley 797 de 2003, al reformar algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993, estableció en el artículo 20 como sujetos activos de la acción especial al Gobierno, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y del Ministerio de Hacienda y Crédito Público; al contralor general de la república y al procurador general de la nación, quienes pueden ejercerla para solicitar la revisión de las providencias judiciales que «impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza», con sustento en dos causales.

La primera, 10 «Competencia. De los recursos de revisión contra las sentencias dictadas por las secciones o subsecciones del Consejo de Estado conocerá la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sin exclusión de la sección que profirió la decisión. De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia (…)».

(Artículo adicionado por la Ley 2080 de 2021, así: Las reglas de competencia previstas en los incisos anteriores también se aplicarán para conocer de la solicitud de revisión de las decisiones judiciales proferidas en esta jurisdicción, regulada en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003). 11 Samai, índice 29, archivo 48_1100103250002022001580012RECIBEMEMORIAL20240207144211. 12 ARTÍCULO 302.

EJECUTORIA. Las providencias proferidas en audiencia adquieren ejecutoria una vez notificadas, cuando no sean impugnadas o no admitan recursos. No obstante, cuando se pida aclaración o complementación de una providencia, solo quedará ejecutoriada una vez resuelta la solicitud. Las que sean proferidas por fuera de audiencia quedan ejecutoriadas tres (3) días después de notificadas, cuando carecen de recursos o han vencido los términos sin haberse interpuesto los recursos que fueren procedentes, o cuando queda ejecutoriada la providencia que resuelva los interpuestos. 13 Samai, índice 3.

Radicación: 11001-03-25-000-2022-00158-00 (0267-2022) Demandante: UGPP Demandado: Pedro Antonio Sanabria Laverde Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 prevista en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 para los eventos en que el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso; la segunda, descrita en el literal b) para el caso en que la cuantía del derecho reconocido excede lo debido de acuerdo con la ley. 23.

La Ley 1151 de 2007, al establecer la creación de la UGPP, dispuso que este organismo también puede ejercer la acción especial de revisión en contra de las sentencias que reconocen sumas periódicas a cargo de recursos públicos, por tratarse de «gestiones inherentes» al reconocimiento de derechos pensionales con cargo a entidades públicas del orden nacional. 24.

La Corte Constitucional, mediante la sentencia C-258 de 2013, legitimó para el ejercicio de la acción a diferentes entidades administradoras de pensiones para ejercer la acción especial de revisión, cuando el reconocimiento pensional hubiera sido otorgado sin cumplir las previsiones fijadas en esa providencia para la aplicación del régimen pensional especial previsto en el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992.

Asimismo, la sentencia SU-427 de 11 de agosto de 2016 precisó que la UGPP, como sujeto activo de la acción especial, puede solicitar la revisión en un plazo de cinco años contado a partir de la ejecutoria de la sentencia que reconoce el derecho pensional; lapso que para el caso de la entidad referida no podía empezar a contarse antes de que la UGPP asumiera las funciones de la extinta Caja Nacional de Previsión Social (12 de junio de 2013), «en atención al estado de cosas inconstitucional que afrontaba Cajanal». 25.

En ese orden, la Sala concluye que la UGPP está legitimada en la causa por activa para ejercer la acción de revisión especial prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, por medio del trámite dispuesto para el recurso extraordinario de revisión, dado que esta entidad fue la que asumió el pago de la suma periódica de dinero derivada de la reliquidación de la pensión de jubilación. 26.

Por su parte, Pedro Antonio Sanabria Laverde está legitimado para la causa por pasiva en atención a su condición de demandante en el proceso de nulidad y restablecimiento radicado bajo el nro. 85001-33-33-001-2015-00208-00, en el que se dictó la sentencia objeto de revisión. 3.4. Problema jurídico 27. Conforme a los planteamientos expuestos en la demanda de revisión que propuso la UGPP, a la Sala le corresponde determinar si en el presente asunto se configura la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 alegada frente a la sentencia del 12 de noviembre de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare.

Así, la Sala procede a resolver el siguiente interrogante: (i) ¿La cuantía del derecho reconocido a Pedro Antonio Sanabria Laverde excedió lo debido de acuerdo con la ley, al haber incluido en el ingreso base de liquidación pensional los factores que devengó en el último año de servicio, en específico, la prima de riesgo que la UGPP cuestiona, además de la prima de navidad? Radicación: 11001-03-25-000-2022-00158-00 (0267-2022) Demandante: UGPP Demandado: Pedro Antonio Sanabria Laverde Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 28.

Para resolver el problema planteado, la Sala analizará las generalidades de la acción especial de revisión y la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 3.5. Naturaleza y alcance de la acción especial de revisión de sentencias que imponen el pago de pensiones 29. El artículo 20 de la Ley 797 de 2003 establece la revisión de las decisiones judiciales, transacciones o conciliaciones judiciales o extrajudiciales que reconocen sumas periódicas o pensiones de cualquier naturaleza a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública mediante un mecanismo judicial que la Corte Constitucional ha denominado «acción especial o sui generis de revisión»14. 30.

Los antecedentes legislativos de esta norma refieren que la acción especial fue instituida para revisar tanto las decisiones judiciales que «han reconocido pensiones irregularmente» como las providencias que reconocen «montos que no corresponden a la ley», con el propósito de afrontar «los graves casos de corrupción en esta materia» y/o «evitar los grandes perjuicios que pueda sufrir la Nación» por el pago de derechos pensionales reconocidos de manera irregular o por reliquidaciones que exceden lo debido de acuerdo con la ley15. 31.

En armonía con lo anterior, esta corporación ha considerado que las causales de revisión de pensiones obtenidas con violación al debido proceso o con exceso del monto debido de acuerdo con la ley constituyen una garantía para la defensa de los principios de sostenibilidad financiera, eficiencia, universalidad, solidaridad, integralidad, unidad y participación que rigen el servicio público esencial de la seguridad social en pensiones16. 32.

Ahora, en relación con el procedimiento de la revisión especial, el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 dispone que es el señalado para el recurso extraordinario de revisión previsto en el código respectivo, que procede por las causales previstas en esa codificación y, además, (i) cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso y (ii) cuando la cuantía del derecho reconocido exceda lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables. 33.

En lo atinente al recurso extraordinario de revisión previsto en los artículos 248 y siguientes del CPACA, la jurisprudencia de la corporación ha señalado la naturaleza restrictiva, extraordinaria y, por ende, excepcional del recurso de revisión17 que posibilita el análisis de las sentencias amparadas bajo el principio de cosa juzgada18. 14 Corte Constitucional, sentencia C-835 de 2003. 15 Gaceta del Congreso nro. 350 de 23 de agosto de 2002. 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencias de 1 de agosto de 2017, expediente 11001-03-15-000-2016-02022-00(REV) y de 5 de febrero de 2019, expediente 11001-03-15-000-2018-01884- 00(REV). 17 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala 27 Especial de Decisión, sentencia del 3 de abril de 2018, expediente 11001-03-15-000-2017-02091-00 (REV). 18 CPACA, artículo 250.

Radicación: 11001-03-25-000-2022-00158-00 (0267-2022) Demandante: UGPP Demandado: Pedro Antonio Sanabria Laverde Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 34. Las causales muestran la naturaleza eminentemente procedimental de los vicios o errores que posibilitan la revisión de la sentencia por la vía del recurso extraordinario como excepciones al principio de cosa juzgada.

La Corte Constitucional, al declarar la exequibilidad del artículo 249 del CPACA19, reiteró que el recurso extraordinario de revisión previsto en la mayoría de las áreas del derecho ha sido diseñado para proceder contra las sentencias ejecutoriadas por las causales taxativas previstas en la ley20, «buscando esencialmente el restablecimiento de la justicia material y constituyendo una excepción al principio general de la cosa juzgada21». 35.

Así, aun cuando la revisión por las causales especiales previstas en la Ley 797 de 2003 se surte mediante el procedimiento dispuesto para el recurso extraordinario, la jurisprudencia de esta corporación ha precisado que «esto no quiere decir que sea equiparable a éste, esto en tanto, es claro que las particularidades de la “acción especial de revisión” le otorgan una entidad propia»22. 36.

En atención a lo anterior, la jurisprudencia del Consejo de Estado23 ha considerado que la acción especial de revisión de sentencias con sustento en las causales previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, tiene las siguientes características: i) requiere de un sujeto activo cualificado, porque la legitimación para ejercer el mecanismo judicial recae sobre el Gobierno, los organismos de control y las entidades administradoras de pensiones con cargo a fondos de naturaleza pública; ii) está regida por el procedimiento previsto para el recurso extraordinario de revisión en los artículos 248 y siguientes del CPACA; iii) tiene como propósito revisar las sentencias que imponen el pago de sumas periódicas o pensiones de cualquier naturaleza para mantener el equilibrio entre la prestación y su legalidad, y salvaguardar el principio de sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social24; iv) no se trata de una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, ya que su marco está circunscrito a revisar los presupuestos del reconocimiento cuando se considera otorgado con violación al debido proceso (literal a) y/o cuando la liquidación de la prestación incurre en un exceso de lo debido de acuerdo con la ley (literal b)25. 19 Corte Constitucional, sentencia C-450 de 16 de julio de 2015. 20 Corte Constitucional, sentencia C-520 de 4 de agosto de 2009. 21 Corte Constitucional, sentencia C-871 de 2003. «Con todo, el principio de la cosa juzgada no tiene carácter absoluto pues puede llegar a colisionar con la justicia material del caso concreto.

Para enfrentar tal situación se ha consagrado la acción de revisión (…)». 22 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala 22 Especial de Decisión, sentencia del 18 de agosto de 2021, expediente 11001-03-15-000- 2020-03549-00, y del 22 de noviembre de 2021, expediente 11001-03-15-000-2019-01749-00. 23 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala s Especiales de Decisión 19 y 9, sentencias del 18 de agosto de 2021, expediente 11001-03-15-000- 2020-03549-00, y del 22 de noviembre de 2021, expediente 11001-03-15-000-2019-01749-00. 24 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión 4, sentencia del 5 de febrero de 2019, radicación nro. 11001-03-15-000-2018-01884-00. 25 Consejo de Estado, Sección Segunda, providencia del 27 de marzo de 2014, expediente 11001-03-25-000-2012- 00561-00(2129-12).

En igual sentido, Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencias del 17 de mayo de 2018, Radicación: 11001-03-25-000-2022-00158-00 (0267-2022) Demandante: UGPP Demandado: Pedro Antonio Sanabria Laverde Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 3.6. Análisis del caso concreto 37.

El Tribunal Administrativo de Casanare profirió la decisión objeto de revisión con sustento en los Decretos 1047 de 1978 y 1933 de 1989 que establecen el régimen prestacional especial de los empleados del DAS. La UGPP aduce que la providencia incurrió en la causal de revisión establecida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, porque la inclusión de la prima de riesgo en la determinación del IBL generó un exceso en la cuantía pensional debida conforme al artículo 36 de la Ley 100 de 1993, normativa que, a su juicio, resultaba aplicable para la liquidación de la pensión. 38.

Al sustentar la causal, la UGPP afirmó que el beneficio de la transición del que es titular el señor Pedro Antonio Sanabria Laverde le permitía pensionarse conforme a lo establecido en el régimen anterior, solo en lo atinente a las condiciones de edad, tiempo de servicio y monto establecidos, sin incluir lo relacionado con el IBL. 39.

En este orden, el ente accionante considera que la pensión de jubilación del demandante conferida por el tiempo de servicio prestado como detective del DAS, se ajusta a lo dispuesto en los decretos 1047 de 1978 y 1933 de 1989, en lo que se refiere a la edad, el tiempo de servicio y el monto de la prestación, pero el ingreso base de liquidación se debe ajustar a lo previsto en el inciso segundo del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, con el cómputo de los factores salariales establecidos en el artículo 1 del Decreto 1158 de 1994, por remisión expresa del artículo 13 del Decreto 1835 de 1994. 40.

Aduce que la sentencia generó un aumento en la cuantía pensional frente a lo debido conforme a la ley, al ordenar la reliquidación de la pensión de jubilación con la inclusión de la prima de riesgo, toda vez que dicha prestación no constituía factor salarial para el momento del retiro del hoy pensionado, por disposición expresa del Decreto 2646 de 1994, aspecto que fue modificado por el Decreto 860 de 2003, vigente a partir del 29 de diciembre, fecha posterior a la adquisición del estatus pensional (6 de abril de 2002). 3.6.1.

Régimen de los exfuncionarios del DAS 41. El Decreto 1047 de 197826, expedido por el Gobierno Nacional, dispuso que los empleados del Departamento Administrativo de Seguridad (DAS) que desempeñaran labores como dactiloscopistas durante 20 años continuos o discontinuos y que hubieran aprobado el curso de formación impartido por la entidad tendrían derecho a la pensión de jubilación a cualquier edad.

El artículo estableció que los servidores que aprobaron el curso referido y que permanecieran al servicio de la entidad por un término no inferior a 18 años continuos como dactiloscopistas podrían acceder a la prestación a los 50 años, siempre que para ese momento estuvieran vinculados. expediente 2014-00665-00 (acción de revisión) y sentencia de 25 de noviembre de 2021, expediente 2018-00963- 00 (acción de revisión). 26 «Por el cual se determina el régimen de pensión vitalicia de jubilación para las personas que desempeñen funciones de dactiloscopistas en el Departamento Administrativo de Seguridad».

Radicación: 11001-03-25-000-2022-00158-00 (0267-2022) Demandante: UGPP Demandado: Pedro Antonio Sanabria Laverde Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 42. El Decreto Ley 1933 del 28 de agosto de 198927, al establecer el régimen prestacional especial de los empleados del DAS, previó que les son aplicables las prestaciones sociales dispuestas en los decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969, 1045 de 1978, 451 de 1984 y las demás normas que los adicionen, modifiquen, reformen o complementen.

En materia pensional, el decreto citado inicialmente estableció la aplicación de las normas generales previstas para los empleados de la administración pública del orden nacional con excepción de la pensión de jubilación reconocida a favor de los empleados con funciones de dactiloscopistas en los cargos de detective agente, profesional o especializado, dado que está se rige por el Decreto-ley 1047 de 1978. 43.

Con la entrada en vigor de la Ley 100 de 199328 se integró el sistema general de pensiones, no obstante, esta normativa reservó al Gobierno Nacional la reglamentación del régimen pensional de los servidores públicos que realizan actividades de alto riesgo en el siguiente sentido (art. 140): «De conformidad con la Ley 4a. de 1992, el Gobierno Nacional expedirá el régimen de los servidores públicos que laboren en actividades de alto riesgo, teniendo en cuenta una menor edad de jubilación o un número menor de semanas de cotización, o ambos requisitos.

Se consideran para este efecto como actividades de alto riesgo para el trabajador aquellas que cumplen algunos sectores tales como el cuerpo de custodia y vigilancia nacional penitenciaria. Todo sin desconocer derechos adquiridos». 44. En cumplimiento de lo anterior, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 1835 del 3 de agosto de 199429, por medio del cual estableció como una labor de alto riesgo la realizada por los detectives del DAS.

El artículo 4 del decreto fijó un régimen de transición para conservar las expectativas pensionales de los empleados que se encontraban vinculados al DAS con anterioridad a la fecha de entrada en vigor de la norma (4 de agosto de 1994), en el sentido de preservar el acceso a la pensión conforme a las normas vigentes antes de la expedición de la Ley 100 de 1993. 45.

El Decreto 2090 del 26 de julio de 200330 derogó el Decreto 1835 de 1994, por lo que, en principio, se entendió que las labores de los detectives del DAS fueron eliminadas de la clasificación de las actividades de alto riesgo. Sin embargo, el Decreto 860 de 26 de diciembre de 2003, al reformar algunas normas de la Ley 100 de 1993, mantuvo la clasificación de la actividad como de alto riesgo y dispuso, además, que los detectives del DAS que desempeñan estas funciones, cuando «efectúen la cotización especial señalada en el artículo 12 del Decreto 1835 de 1994 y la que se define en la presente ley, durante por lo menos 650 semanas, sean estas continuas o discontinuas», tienen derecho al reconocimiento de la pensión de jubilación con la inclusión de los factores sobre los que realizaron cotizaciones, entre los que se encuentra la prima de riesgo.

Esta normativa incluyó un régimen de transición en virtud del cual se mantendrían los requisitos definidos en el Decreto 1835 de 1994 para acceder a la pensión cuando los detectives vinculados con anterioridad al 3 de agosto 27 «Por el cual se expide el régimen prestacional especial para los empleados del Departamento Administrativo de Seguridad». 28 «Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones». 29 «Por el cual se reglamentan las actividades de alto riesgo de los servidores públicos». 30 Por el cual se definen las actividades de alto riesgo para la salud del trabajador y se modifican y señalan las condiciones, requisitos y beneficios del régimen de pensiones de los trabajadores que laboran en dichas actividades.».

Radicación: 11001-03-25-000-2022-00158-00 (0267-2022) Demandante: UGPP Demandado: Pedro Antonio Sanabria Laverde Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 de 1994 hubieran cotizado 500 semanas al momento de entrada en vigor de la ley. 3.6.2. Reconocimiento y liquidación pensional 46.

La Caja Nacional de Previsión, mediante la Resolución núm. 009337 de 20 de abril de 200131 incorporada al expediente, reconoció y ordenó el pago de una pensión mensual vitalicia por vejez a favor de Pedro Antonio Sanabria Laverde, a partir del 1 de septiembre de 2000, en una cuantía de $577.868; liquidada con el 75% del promedio de lo devengado en los últimos 6 años y 5 meses de servicio, conforme a lo previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y en la sentencia C-168 del 20 de abril de 1995, con la inclusión de la asignación básica y la bonificación por servicios prestados. 47.

Para el reconocimiento de la prestación pensional la entidad citó el artículo 4 del Decreto 1835 de 1994 y argumentó que se acreditaron los siguientes requisitos: i) que cuenta con más de 41 años; ii) que laboró al servicio del DAS durante 7285 días, equivalentes a 1040 semanas; iii) que fue detective profesional y, iv) que adquirió el estatus pensional el 5 de junio de 2000.

En este escenario, consideró que resultaban aplicables los decretos 1047 de 1978, artículo 10; 1933 de 1989, artículo 10; 1158 de 1994 y la Ley 100 de 1993. 48. CAJANAL reliquidó la pensión de vejez mediante la Resolución núm. 31416 de 6 de noviembre de 200232, por retiro del servicio, en cuantía de $670.493.09, efectiva a partir del 7 de abril de 2002, tomando como base de liquidación el 75% del promedio de lo devengado entre el 1 de abril de 1994 y el 5 de abril de 2002, con los factores salariales que incluyó en el acto de reconocimiento pensional. 49.

Mediante la Resolución núm. 12889 de 28 de abril de 200533, incorporada al expediente, CAJANAL reliquidó nuevamente la pensión reconocida al demandado en cumplimiento de la sentencia de tutela del 30 de noviembre de 2004 proferida por el Juzgado Segundo Penal del Circuito de Yopal. La reliquidación aumentó la mesada pensional a la suma de $1.007.525.81, a partir del 7 de abril de 2002, con la inclusión de los siguientes factores: «asignación básica 2001, asignación básica 2002, bonificación por servicios prestados 2001, prima de servicios 2001, prima de vacaciones 2001, bonificación especial recreación 2001, prima riesgo 2001, prima riesgo 2002». 3.6.3.

Ingreso base de liquidación para las pensiones de los detectives del DAS beneficiarios del régimen de transición. 50. La Sección Segunda de esta corporación ha variado su postura respecto del ingreso base de liquidación de las pensiones de los exempleados del DAS y los factores salariales que se incluyen para la liquidación de la prestación. Así, en la sentencia del 1 de agosto de 2013 dictada en el expediente radicado bajo el número 44001-23-31-000-2008-00150-01(0070-11), esta Sección fijó la tesis jurisprudencial 31 Samai, índice 30, archivo 31_110010325000202200158001RECIBEMEMORIAL20240207055652, folios 24 a 27. 32 Samai, índice 30, archivo 31_110010325000202200158001RECIBEMEMORIAL20240207055652, folios 28 a 31. 33 Samai, índice 30, archivo 31_110010325000202200158001RECIBEMEMORIAL20240207055652, folios 33 a 35.

Radicación: 11001-03-25-000-2022-00158-00 (0267-2022) Demandante: UGPP Demandado: Pedro Antonio Sanabria Laverde Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 que se encontraba vigente al momento de expedición de la sentencia objeto de revisión, en el siguiente sentido: «Teniendo en cuenta lo anterior, y con la finalidad de unificar criterios en torno al asunto específico de la prima de riesgo de los servidores del Departamento Administrativo de Seguridad, DAS, como factor para el reconocimiento de las pensiones de jubilación o de vejez de quienes sean sujetos del régimen de transición pensional, la Sala en esta ocasión se permite precisar que dicha prima sí debe ser tenida en cuenta para los fines indicados.

Lo anterior, en primer lugar, porque la jurisprudencia de esta Corporación, ha entendido por salario la remuneración que percibe el trabajador por la prestación de un servicio a favor del empleador, de forma personal, directa y subordinada, el cual, no sólo está integrado por una remuneración básica u ordinaria sino también, por todo lo que bajo cualquier otra denominación o concepto, en dinero o en especie, ingrese al patrimonio del trabajador en razón a la prestación de sus servicios.

Bajo estos supuestos, ha de decirse que todas las sumas que de manera habitual y periódica perciba el trabajador, son factores que integran el salario que éste percibe lo que incide de manera directa en la forma cómo se establecen los ingresos base de cotización y liquidación de una prestación pensional (…). De esta manera, los servidores a los cuales se aplica dicha norma quedan sometidos al régimen anterior que en lo pertinente establecen los Decretos 1047 de 1978 y 1933 de 1989.». 51.

La tesis referida fue replanteada mediante la sentencia SUJ-028-CE-S2-2022 de 28 de julio de 2022, por medio de la cual la Sección Segunda del Consejo de Estado unificó la jurisprudencia frente a la liquidación de las pensiones reconocidas bajo las condiciones del régimen especial del extinto DAS. En esta providencia la Sala, al igual que en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, adoptó la línea jurisprudencial fijada por la Corte Constitucional desde la sentencia C-258 de 2013, en el siguiente sentido: «Los servidores que desarrollaron actividades de alto riesgo en el DAS, cobijados por los regímenes de transición de que tratan los Decretos 1835 de 1994, 2090 de 2003 y la Ley 860 de 2003, tienen derecho a que se respeten las condiciones de edad, tiempo de servicios y monto, entendido como el porcentaje o tasa de retorno, señalados por los Decretos 1047 de 1978 y 1933 de 1989, sin embargo, el ingreso base de liquidación es el previsto por los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993 (…). 2.

Los factores salariales que se deben tener en cuenta para liquidar las pensiones aquí referidas son los devengados por el servidor que, de acuerdo con el Decreto 1158 de 1994 y demás normas aplicables, constituyen la base de cotización para pensión. En el caso del personal del DAS de que tratan los artículos 1 y 2 del Decreto 2646 de 1994, la prima de riesgo prevista en este decreto debe incluirse para liquidar la pensión a partir de la entrada en vigor de la Ley 860 de 2003, en los porcentajes señalados por el artículo 2 de la misma ley (…)». 52.

De acuerdo con la sentencia de unificación jurisprudencial citada, en la actualidad no existe discusión acerca de la integración del IBL de la pensión de jubilación reconocida a favor de los detectives del DAS conforme a lo previsto en «los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993». Radicación: 11001-03-25-000-2022-00158-00 (0267-2022) Demandante: UGPP Demandado: Pedro Antonio Sanabria Laverde Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 53.

Ahora, esta tesis jurisprudencial, por disposición expresa de la sentencia de unificación del 28 de julio de 2022, solo aplica para los asuntos «pendientes de solución tanto en la vía administrativa como judicial, a través de acciones ordinarias, con la salvedad de aquellos en los que haya operado la cosa juzgada, los cuales, en función del principio de seguridad jurídica, son inmodificables.

En consecuencia, los casos ( ) decididos conforme a tesis anteriores que venían sosteniendo las Subsecciones A y B de la Sección Segunda respecto de los cuales ha operado la cosa juzgada resultan inmodificables, en virtud del principio de seguridad jurídica»34. 54. En este orden, para realizar el estudio de la causal alegada por la UGPP, resulta oportuno mencionar que los actos administrativos demandados en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho tienen que ver con el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación y la reliquidación de la prestación con la inclusión de varios factores salariales. 55.

En efecto, tanto la Resolución núm. 009337 de 20 de abril de 2001, que reconoció la pensión y ordenó su pago, como la Resolución núm. 31416 de 6 de noviembre de 200235, que la reliquidó, tuvieron en cuenta como factores salariales la asignación básica y la bonificación por servicios prestados; mientras que la Resolución núm. 12889 de 28 de abril de 200536, que reliquidó nuevamente la pensión, incluyó como factores salariales la bonificación especial por recreación y las primas de servicios, vacaciones y de riesgo. 56.

En el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que concluyó con la sentencia objeto de revisión, el pensionado pretendió la nulidad parcial de los actos de reliquidación para lograr la inclusión de las primas de navidad y de clima que, a juicio del entonces demandante, debieron integrar el IBL de la pensión de jubilación. 57.

Como el objeto del litigio en el proceso ordinario se centró en la presunta ilegalidad de los actos por no incluir estos factores, el Juzgado Primero Administrativo de Yopal, al decidir el asunto, resolvió declarar la nulidad parcial de las resoluciones demandadas al considerar que, «no obstante el demandante es beneficiario de un régimen especial de pensiones contenido en el Decreto 1933 de 1989, la entidad demandada le liquidó inicialmente su pensión bajo el régimen general de pensiones Ley 100 de 1993 y posteriormente en cumplimiento a un fallo de tutela reliquidó la pensión conforme a las normas aplicables para las actividades de alto riesgo, pero sin incluir la prima de navidad, por lo tanto, atendiendo la jurisprudencia del Consejo de Estado (…), se impone acceder parcialmente a las pretensiones de la demanda». 58.

En este orden, el fallo de primera instancia dispuso, en el aparte denominado «liquidación», que la pensión debía ser reliquidada con la inclusión de la prima de 34 «158. Tampoco puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en los regímenes de transición de los servidores del DAS, con fundamento en tesis anteriores que sostuvo la Sección Segunda del Consejo de Estado, la cuales replanteó la Sala Plena, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley; de manera que si se llegare a interponer recurso extraordinario de revisión contra sentencia ejecutoriada que haya reconocido u ordenado la reliquidación de la pensión con fundamento en jurisprudencia diferente a la ratio decidendi aquí expuesta, prevalecerá el carácter de cosa juzgada, sin perjuicio de lo previsto en las causales de revisión reguladas en el artículo 250 del CPACA.». 35 Samai, índice 30, archivo 31_110010325000202200158001RECIBEMEMORIAL20240207055652, folios 28 a 31. 36 Samai, índice 30, archivo 31_110010325000202200158001RECIBEMEMORIAL20240207055652, folios 33 a 35.

Radicación: 11001-03-25-000-2022-00158-00 (0267-2022) Demandante: UGPP Demandado: Pedro Antonio Sanabria Laverde Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 navidad como factor salarial, además de los factores ya incluidos, a saber: «la asignación básica, bonificación por servicios prestados, prima de servicios, prima de vacaciones, bonificación especial de recreación y prima de riesgo». 59.

La sentencia objeto de revisión, dictada el 12 de noviembre de 2020, tampoco incluyó el análisis de la inclusión de la prima de riesgo en el IBL pensional, porque ese aspecto no fue objeto del litigio. Las consideraciones giraron en torno a la procedencia de la prima de navidad, factor que se encuentra en la lista del artículo 18 del Decreto 1933 de 1989, aplicable al caso de conformidad con la jurisprudencia vigente para la fecha de expedición de la sentencia objeto de la acción de revisión. 60.

Esta providencia confirmó la sentencia de primera instancia en cuanto incluyó la prima de navidad en el IBL pensional y la modificó respecto del periodo por el cual el pensionado debía pagar los aportes de los factores incluidos, decisión que se ciñó a la tesis vigente al momento en que fue proferida la providencia, atinente al régimen especial de pensiones de los servidores del DAS, según la cual la lista de factores salariales prevista en el artículo 18 del Decreto 1933 de 1989 no es taxativa, por lo que resultaba viable incluir todas las sumas recibidas por el empleado de manera habitual y periódica37. 61.

La inclusión de la prima de riesgo fue dispuesta por la administración mediante la Resolución 12889 de 28 de abril de 2005, decisión que no fue objeto del juicio de legalidad de los actos que negaron incluir las primas de navidad y de clima como factores de salarial para determinar el IBL pensional. 62. Así entonces, el supuesto exceso en la cuantía pensional que sustentó el ejercicio de la acción especial de revisión por parte de la UGPP no se encuentra configurado en este caso, porque la sentencia cuestionado fue sustentada en la tesis jurisprudencial de la Sección Segunda de esta corporación vigente para el momento en que fue proferida (12 de noviembre de 2020), que permitía la inclusión de todos los factores devengados por el detective, tales como la prima de navidad que se ordenó incluir.

La providencia no se pronunció frente a la prima de riesgo porque esta fue incluida por la administración en el acto de reliquidación dictado en abril de 2005, precisamente porque el pensionado estaba conforme con su inclusión. 63. Ahora, si bien es cierto que la tesis jurisprudencial que permitía la aplicación del régimen anterior a los empleados del DAS, en cuanto a los requisitos de la edad, el tiempo de servicio, el monto y la integración del IBL, fue modificada mediante la sentencia de unificación dictada por esta corporación el 28 de julio de 2022, en el sentido de establecer que la liquidación debe ajustarse a lo previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, también lo es que esta última jurisprudencia no constituía un precedente vinculante en este caso, pues la sentencia objeto de revisión fue expedida con anterioridad (12 de noviembre de 2020).

Así, por expresa disposición de la providencia de unificación, es válido afirmar que la sentencia objeto de revisión amparada por la figura de la cosa juzgada es inmodificable, porque se fundó en las «tesis anteriores que venían sosteniendo las Subsecciones A y B de la Sección 37 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de 1° de agosto de 2013, radicado 44001-23-31-000-2008- 00150-01 (0070-2011), M.P. Gerardo Arenas Monsalve.

Radicación: 11001-03-25-000-2022-00158-00 (0267-2022) Demandante: UGPP Demandado: Pedro Antonio Sanabria Laverde Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Segunda». 4. Conclusión 64. Las consideraciones expuestas permiten concluir que la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Casanare el 12 de noviembre de 2020, objeto de revisión, no configura el supuesto de hecho previsto en la causal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, porque la decisión fue sustentada en la jurisprudencia del Consejo de Estado del año 2013, vigente para aquella época, mediante la cual esta Sección consideró que «la prima de riesgo de los servidores del Departamento Administrativo de Seguridad, DAS, como factor para el reconocimiento de las pensiones de jubilación o de vejez de quienes sean sujetos del régimen de transición pensional, ( ) debe ser tenida en cuenta para los fines indicados.

Bajo estos supuestos, ha de decirse que todas las sumas que de manera habitual y periódica perciba el trabajador, son factores que integran el salario que éste percibe lo que incide de manera directa en la forma cómo se establecen los ingresos base de cotización y liquidación de una prestación pensional». 5. Costas 65. El artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, establece el deber del juez de pronunciarse sobre las costas procesales, cuya liquidación y ejecución se rigen por la norma procesal general, y fija como excepción los eventos en que se «ventile un interés público». 66.

La norma referida fue adicionada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el siguiente sentido: «[e]n todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 67. En el caso bajo estudio no resulta procedente la condena en costas porque el ejercicio de la acción especial de revisión, previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, es un mecanismo judicial que involucra un interés público dirigido a la defensa de los principios de sostenibilidad financiera, eficiencia, universalidad, solidaridad, integralidad, unidad y participación que rigen el servicio público esencial de la seguridad social, según lo expuesto en los antecedentes legislativos.

Además, no se estableció que la demanda se presentara con manifiesta carencia de fundamento legal. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A:

PRIMERO. DECLARAR infundada la acción especial de revisión presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de Radicación: 11001-03-25-000-2022-00158-00 (0267-2022) Demandante: UGPP Demandado: Pedro Antonio Sanabria Laverde Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 la Protección Social (UGPP) en contra de la sentencia del 12 de noviembre de 2020, dictada por el Tribunal Administrativo de Casanare.

SEGUNDO. No condenar en costas. Una vez en firme esta providencia, devolver el expediente al tribunal de origen, si hay lugar a ello, previas las anotaciones en el aplicativo Samai. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx.