70001233300020160023401 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., dos (2) de marzo de dos mil veintitrés (2023) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 70001 23 33 000 2016 00234 01 (1588-2018) Demandante: Elida Preciosa Pérez Requena Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento pensión gracia SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por las partes, contra la sentencia proferida el 30 de noviembre de 2017, por el Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Primera de Decisión Oral, por medio de la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la señora Elida Preciosa Pérez Requena, mediante apoderado, formuló demanda en orden a que se declare la nulidad de las siguientes Resoluciones: i) RDP 003176 del 28 de mayo de 2012, ii) RDP 005973 del 19 de julio de 2012; iii) ADP 008043 del 20 de junio de 2016, a través de las cuales, la UGPP le negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia. 2 Radicado: 70001 23 33 000 2016 00234 01 (1588-2018) Demandante: Elida Preciosa Pérez Requena Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó i) declarar que tiene derecho al reconocimiento de la pensión gracia, ii) ordenar a la demandada pagar el valor de las mesadas en forma indexada; iii) condenar en costas e intereses moratorios; y iv) dar cumplimiento a la sentencia en el término señalado en la ley. 1.1.2.

Hechos Como hechos relevantes, el apoderado de la demandante señaló los siguientes: i) La señora Elida Preciosa Pérez Requena nació el 9 de julio de 1958. Ingresó al servicio oficial docente en propiedad como municipal en la Escuela Rural Candelaria Abajo del Municipio de Majagual (Sucre), en donde alcanzó más de 36 años de servicios.

Ha desempeñado la docencia con honradez, consagración, idoneidad y buena conducta y a la fecha de presentación de la demanda, no percibe ninguna pensión. ii) El 16 de diciembre de 2011, presentó ante la UGPP una solicitud de reconocimiento y pago de la pensión de jubilación gracia; no obstante, dicha entidad, a través de Resolución RDP 003176 del 28 de mayo de 2012, negó la petición. iii) En contra de la anterior decisión la demandante interpuso recurso de reposición; sin embargo, la UGPP la confirmó mediante Resolución RDP 005973 del 19 de julio de 2012. iv) El 12 de septiembre de 2012, el Tribunal Administrativo de Sucre admitió la demanda interpuesta contra las citadas resoluciones; empero, en la audiencia inicial celebrada el 15 de mayo de 2013, dio por terminado el proceso por falta de agotamiento del requisito previo para demandar.

En contra de dicha determinación interpuso el recurso de apelación; sin embargo, el Consejo de Estado la confirmó. 3 Radicado: 70001 23 33 000 2016 00234 01 (1588-2018) Demandante: Elida Preciosa Pérez Requena v) El 26 de febrero de 2016, presentó una nueva solicitud de reconocimiento de la pensión gracia, pero la demandada, mediante el Auto ADP 008043 del 20 de junio de 2016, ordenó el archivo de dicha petición y declaró la firmeza de las anteriores resoluciones. 1.1.3.

Normas violadas y concepto de violación Como tales, se señalaron los artículos 48 y 53 de la Constitución Política; 1 de la Ley 114 de 1913, 4 de la Ley 144 de 1913; y las Leyes 116 de 1928 y 37 de 1933. Al desarrollar el concepto de violación, el apoderado del demandante expuso los siguientes argumentos:1 i) La señora Pérez Requena cumplió con los requisitos necesarios para ser beneficiaria de la pensión gracia; empero, la UGPP le negó tal derecho con fundamento en la causal de mala conducta, toda vez que de conformidad con los Decretos 1065 y 1048 del 4 de junio de 2012, expedidos por el departamento de Sucre, se ejecutó una sanción de suspensión del cargo e inhabilidad por el término de un mes y multa de 60 días del salario básico mensual devengado para el año 2008.

Lo anterior, pese a que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado que «no resultaría equitativo que un docente que ha demostrado que durante un lapso mayor al exigido para adquirir su derecho pensional y ha observado buena conducta, se le tome en cuenta solo el hecho desfavorable para negarle la prestación».2 ii) En tal sentido, la demandante se ha desempeñado como docente por más de 36 años en forma ininterrumpida, desde el 5 de febrero de 1979, y si bien con los citados decretos se ejecutó una sanción, luego de cumplida ésta, siguió vinculada al servicio docente observando buena conducta, por un lapso mayor, «antes y después del periodo que cobijó la sanción impuesta, lo que la hacía merecedora por justicia al reconocimiento de la pensión gracia». 1 Folios 1 a 15. 2 Citó la sentencia proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado el 25 de septiembre de 1997, dentro del proceso identificado con radicado 18734. 4 Radicado: 70001 23 33 000 2016 00234 01 (1588-2018) Demandante: Elida Preciosa Pérez Requena 1.2.

Contestación de la demanda La UGPP, por intermedio de apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones,3 con fundamento en que si bien es cierto, la actora cumplió con el requisito de tiempo de servicios y edad, no acreditó la buena conducta y honradez en el ejercicio de la docencia, toda vez que el departamento de Sucre expidió los Decretos 1064 y 1084 del 4 de junio de 2012, a través de los cuales se ejecutó una sanción de suspensión del cargo e inhabilidad por el término de un mes y multa de 60 días de salario básico mensual, devengado para el año 2008, tal y como consta en el certificado expedido por la Procuraduría General de la Nación el 28 de mayo de 2012. 1.3.

La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Primera de Decisión Oral, mediante sentencia proferida el 30 de noviembre de 2017, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. Para tal efecto, se pronunció en estos términos:4 i) La demandante cumple con la exigencia de tener más de 50 años de edad, comoquiera que nació el 9 de julio de 1958.

Además, de acuerdo con el certificado de tiempo de servicio del 18 de febrero de 2016, expedido por el líder de Programa Administrativa y Financiera de la Secretaría de Educación del departamento de Sucre, la demandante esta «presta»5 sus servicios en el nivel básico primario, vinculada en propiedad, como municipal en forma continua en el Centro Educativo La Candelaria Abajo, ubicado en Majagual, en los siguientes periodos: entre el 5 de febrero y el 30 de noviembre 1979, el 2 de enero y el 30 de noviembre de 1980; el 2 de enero y el 30 de noviembre de 1981; el 2 de enero y el 30 de noviembre 1982, el 2 de enero y el 30 de noviembre de 1983; y desde el 1.° de febrero de 1984 a la fecha de emisión de la certificación. ii) De lo anterior se deduce, en relación con el requisito de tiempo de servicios, 3 Folios 95 a 98. 4 Folios 133 a 148. 5 A la fecha de expedición de la constancia. 5 Radicado: 70001 23 33 000 2016 00234 01 (1588-2018) Demandante: Elida Preciosa Pérez Requena que la señora Pérez Requena se vinculó por primera vez a la administración en una institución de carácter municipal, con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y cuenta con más de 20 años de servicios como docente municipal. iii) Al expediente se allegaron los decretos por medio de los cuales se ejecutó una sanción en contra de la demandante en su condición de docente; sin embargo, de su lectura no es posible extraer las circunstancias de tiempo, modo y lugar, que dieron lugar a la imposición de dicha sanción. Así las cosas, la sola probanza de la sanción, sin sus respectivas motivaciones, no da lugar a la configuración de un hecho constitutivo de mala conducta en el ejercicio de su cargo durante toda su vida profesional.

Sobre el particular, el Consejo de Estado ha señalado que este requisito «no se puede tener como incumplido por la ocurrencia de un hecho aislado».6 iv) La mala conducta como causal de pérdida del derecho a la pensión gracia, no puede analizarse en términos genéricos, sino de forma concreta, a fin de determinar si efectivamente existió una sanción de esa envergadura, que dé al traste con el derecho perseguido.

Por lo tanto, el simple hecho de demostrar que la demandante tiene una sanción, de la cual no se tiene conocimiento de los hechos que la produjeron, por sí sola no se erige como causal de mala conducta en clave de negativa de la prestación reclamada. Aunado a lo anterior, la sanción disciplinaria se dio por fuera del período dentro del cual, la accionante alcanzó su estatus pensional, por ende, su incidencia no es de recibo. v) En consecuencia, a la actora le asiste el derecho a que se le reconozca y liquide la pensión gracia, cuya liquidación se hará con base en el 75 % del promedio mensual, obtenido en el último año de servicio previo a la adquisición del estatus pensional, esto es, el 9 de julio del 2008, fecha en la cual cumplió 50 años de edad.

Sin embargo, corresponde declarar probada la prescripción, pero atendiendo la interrupción de dicha figura, producida con la presentación de la demanda, en virtud del artículo 94 del CGP y no conforme a la petición elevada el 6 Citó lo siguiente: «Sentencia Consejo de Estado exp. 15734 de 25 de septiembre de 1997, Sección Segunda Subsección “A”, C. P. Dra Clara Forero de Castro». 6 Radicado: 70001 23 33 000 2016 00234 01 (1588-2018) Demandante: Elida Preciosa Pérez Requena 16 de diciembre de 2011, toda vez que los tres años que consagra la norma para interrumpir nuevamente dicho fenómeno, feneció el 16 de diciembre de 2014; no obstante la presente demandada de nulidad y restablecimiento del derecho, data de 29 de agosto de 2016, de manera que, las mesadas pensionales generadas con anterioridad al 29 de agosto de 2014, se encuentran prescritas. vi) El artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, dispone que salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código General del Proceso.

En ese sentido, se condena en costas a la parte demandada, las cuales serán tasadas por Secretaría, conforme las previsiones de los artículos 365 y 366 de la última norma aludida. 1.4. Los recursos de apelación 1.4.1. La señora Elida Preciosa Pérez Requena, por conducto de apoderado, interpuso recurso de apelación7 y lo sustentó así: i) El a quo presumió que estaba prescrito el periodo comprendido entre el 9 de julio de 2008 y el 25 de febrero de 2013; sin embargo, para esta última data, en el Tribunal Administrativo de Sucre estaba en curso la demanda que la señora Pérez Requena había presentado contra las Resoluciones RDP 003176 del 28 de mayo de 2012 y RDP 005973 del 19 de julio de 2012, por consiguiente, la prescripción estaba suspendida y el que debe aplicarse al presente asunto, es el que va desde el 9 de julio al 15 de diciembre de 2008. ii) Lo anterior, toda vez que la normativa y la jurisprudencia han sido claras en señalar que la prescripción se interrumpe a través de dos mecanismos diferentes y no excluyentes: la extrajudicial, con la simple solicitud del derecho reclamado, y con la presentación de la demanda. iii) De acogerse la tesis de la prescripción expuesta por el Tribunal, la nueva interrupción de tal fenómeno se proyectaría desde que la UGPP recibió la nueva 7 Folios 168 y 169. 7 Radicado: 70001 23 33 000 2016 00234 01 (1588-2018) Demandante: Elida Preciosa Pérez Requena reclamación, esto es, las anteriores al 26 de febrero de 2013 y no «las causadas con anterioridad al 28 de agosto de 2014». 1.4.2.

La UGPP, por conducto de apoderado, interpuso recurso de apelación8 y lo sustentó en los siguientes argumentos: i) Si bien la demandante acreditó el requisito de edad y tiempo de servicio como docente del orden municipal, lo cierto es que no cumple con todos los demás exigidos por la Ley 114 de 1913, teniendo en cuenta que no demostró haber ejercido su labor docente con buena conducta y sin tacha, durante el tiempo en que prestó sus servicios, toda vez que se observó en su expediente administrativo una sanción disciplinaria ejecutada por la Secretaría de Educación del departamento de Sucre.

En tal sentido, reconocer una prestación sin el lleno de los requisitos, sería ir en contravía de la normativa que rige la materia, y de los principios generales del derecho y de la seguridad social, tales como el de legalidad y el de sostenibilidad financiera del sistema. Además, de acuerdo con los pronunciamientos del Consejo de Estado, este es un requisito indispensable para acceder a la pensión deprecada, y la norma no indica que la sanción impuesta deba ser calificada como grave para demeritar la buena conducta del educador, «simplemente debe tratarse de una falta disciplinaria ejecutada por el funcionario en su calidad de docente». ii) La condena en costas no se impone a las partes por el solo hecho de resultar vencidas en el proceso, se debe verificar la conducta de los interesados y sus apoderados, además de la existencia de argumentos jurídicos razonables, pues de concurrir fundamentos de derecho con vocación de prosperidad, resulta evidente que los dos obraron conforme a derecho.

Además, el Tribunal no motivó la decisión, pese a que de conformidad con el artículo 461 del CGP, para la procedencia de la condena deben mediar criterios objetivos y verificables en el expediente. 8 Folios 163 a 167. 8 Radicado: 70001 23 33 000 2016 00234 01 (1588-2018) Demandante: Elida Preciosa Pérez Requena 1.5.

Alegatos de conclusión en segunda instancia 1.5.1. La demandante La señora Elida Preciosa Pérez Requena, por intermedio de su apoderado, solicitó revocar parcialmente la sentencia de primera instancia, con fundamento en lo expuesto en el recurso de apelación.9 1.5.2. La demandada La UGPP, por intermedio de su apoderado, solicitó revocar lo decidido en primera instancia, con fundamento en lo expuesto en la contestación de la demanda y en el recurso de apelación.10 1.6.

El ministerio público El agente delegado ante esta Sección guardó silencio, según se desprende de la constancia secretarial del 29 de enero de 2019.11 2. Consideraciones 2.1. El problema jurídico Se circunscribe a establecer i) si la señora Elida Preciosa Pérez Requena puede ser beneficiaria de que la UGPP le reconozca la pensión gracia, en aplicación del régimen consagrado en la Ley 114 de 1913 y demás normas que regulan dicha prestación; ii) la fecha a partir de la cual el derecho está afectado por el fenómeno de la prescripción; y iii) si debió condenarse al pago de costas en primera instancia. 2.2.

Marco normativo 2.2.1. Sobre el régimen de la pensión gracia El artículo 1 de la Ley 114 de 1913 dispuso que los maestros de escuelas 9 Folio 216. 10 Folios 221 a 223. 11 Folio 225. 9 Radicado: 70001 23 33 000 2016 00234 01 (1588-2018) Demandante: Elida Preciosa Pérez Requena primarias oficiales «que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley».

Por su parte, las Leyes 116 de 192812 y 37 de 193313 consagraron la posibilidad de que los docentes obtuvieran la pensión gracia computando los años laborados en la enseñanza secundaria, normalista o como inspectores de instrucción pública, siempre y cuando cumplieran los demás requisitos fijados por el artículo 4 de la Ley 114 de 1913, pues estos no fueron modificados por la normativa posterior.14 Dentro de los requerimientos para acceder al mencionado beneficio, el artículo 4 ibidem incluyó el referente a que el educador no haya recibido o reciba «otra pensión o recompensa de carácter nacional».15 En virtud de dicho condicionamiento, la Sala Plena del Consejo de Estado, mediante Sentencia S-699 de 1997 del 29 de agosto de 1997, concluyó que «la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella.

Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal 12 Artículo 6. Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a esta complementan. Para el computo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria cono en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. 13 Artículo 3.

Las pensiones de jubilación de los maestros de escuela rebajadas por decreto de carácter legislativo, quedaran nuevamente en la cuantía señalada por las leyes. Hácense extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicios señalados por la Ley, en establecimientos de enseñanza secundaria. 14 Al respecto pueden consultarse las siguientes providencias del Consejo de Estado: i) sentencia de 16 de junio de 1995, radicado: 10665; ii) sentencia de 29 de agosto de 1997, radicado: S-699. 15 Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.

Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.

Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento. 10 Radicado: 70001 23 33 000 2016 00234 01 (1588-2018) Demandante: Elida Preciosa Pérez Requena prerrogativa eran los educadores locales o regionales».16 Al respecto, es preciso resaltar que la prestación en comento se creó con la finalidad de compensar a los profesores adscritos a entidades territoriales en razón a la diferencia salarial que se evidenciaba en comparación con los docentes nacionales; sin embargo, este objetivo inicial perdió su fundamento con ocasión del proceso de nacionalización de la educación que instituyó la Ley 43 de 1975 y en razón a que el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 dispuso que tal beneficio sería compatible con la pensión ordinaria de jubilación, «aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación».

En virtud de la expedición de la Ley 91 de 1989, la Sala Plena de esta corporación, en la referida Sentencia S-699 de 1997, afirmó que la pensión gracia debe reconocerse a los docentes nacionalizados, en aras de «colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales».

Ahora bien, la Ley 91 de 1989 pretendió desmontar el reconocimiento de la pensión gracia en consideración a que ya no existía la diferencia salarial anotada; sin embargo, en su artículo 15, numeral 2, literal a), previó lo siguiente: Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] 2.

Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren 16 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de agosto de 1997, radicado: S-699. También pueden consultarse las siguientes providencias de la Sección Segunda que han acogido igual lineamiento: i) Subsección A, sentencia del 10 de marzo de 2016, radicado: 52001-23-33-000-2013-00145-01 (2604-2014); ii) Subsección B, sentencia del 1 de marzo de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2013-06449-01 (3989-2015); y iii) Subsección B, sentencia del 30 de enero de 2020, radicado: 23001-23-33-000-2016-00431-01 (5640-2018).

En similar sentido, puede consultarse la Sentencia C-085 de 2002, proferida por la Corte Constitucional. 11 Radicado: 70001 23 33 000 2016 00234 01 (1588-2018) Demandante: Elida Preciosa Pérez Requena desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. La Sentencia C-489 de 2000 declaró la exequibilidad condicionada de la expresión «vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980» contenida en la norma transcrita, bajo el entendido de que «las situaciones jurídicas particulares y concretas que se hubieran consolidado antes de entrar en vigencia la ley 91/89, esto es, antes del 29 de diciembre de 1989, quedan a salvo de la nueva normatividad por cuanto constituyen derechos adquiridos que el legislador no podía desconocer».

Mediante sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022,17 la Sección Segunda del Consejo de Estado analizó el alcance de la citada disposición, en consonancia con la jurisprudencia constitucional proferida en la materia, con el fin de determinar si era necesario tener consolidado el derecho pensional al 29 de diciembre de 1989. Al respecto, se explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 contiene dos fechas relevantes para estudiar el derecho a la pensión gracia, a saber: 1) 31 de diciembre de 1980 - constituye el último momento en que podía realizarse la vinculación del docente que pretendiera el reconocimiento pensional. 2) 29 de diciembre de 1989 - corresponde a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989; sin embargo, esta «no puede entenderse como un plazo que demarque la última oportunidad para consolidar el derecho a la pensión gracia».18 17 Radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 18 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 12 Radicado: 70001 23 33 000 2016 00234 01 (1588-2018) Demandante: Elida Preciosa Pérez Requena En este orden de ideas, tiene derecho a que se le reconozca la pensión gracia aquel docente que haya tenido una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y que cumpla con las exigencias de la Ley 114 de 1913 y demás normas que la desarrollaron, sin importar el momento en que logre colmar los requisitos de edad y tiempo de servicio, es decir, que lo haga antes o después del 29 de diciembre de 1989.

Al respecto, esta corporación explicó lo siguiente:19 […] la línea jurisprudencial del Consejo de Estado se ha encaminado a afirmar que la condición para el reconocimiento de la pensión gracia «es que la vinculación del docente territorial sea anterior al 31 de diciembre de 1980, contando tiempos posteriores siempre y cuando se demuestren como nacionalizados o territoriales».20 […] conforme a lo indicado en la Sentencia C-506 de 2006, en consonancia con los antecedentes legislativos de la Ley 91 de 1989, se concluye que esta disposición buscó proteger las reivindicaciones laborales alcanzadas por los educadores hasta ese momento, dentro de las que se encontraba la pensión gracia de jubilación; por ende, el único límite temporal que se impuso consistió en que los docentes territoriales y nacionalizados demostraran haber ingresado al magisterio con antelación al 31 de diciembre de 1980, pues a ellos se les debería seguir respetando el régimen pensional que los cobijaba, en otras palabras, se protegieron tanto los derechos adquiridos como las expectativas de completar los requisitos para obtener el derecho pensional, pues las normas seguirían proyectando sus efectos en el tiempo para los servidores vinculados en la forma indicada. […] v) La Sentencia C-506 de 2006, antes estudiada, aclara el entendimiento frente al límite temporal fijado por la Ley 91 de 1989, el cual consiste en garantizar el acceso a la pensión gracia de aquellos docentes que se vieron inmersos en el proceso de nacionalización de la educación, es decir, ingresaron con antelación al 31 de diciembre de 1980 y, por lo tanto, no podían ver truncada la posibilidad de completar los requisitos previstos para obtener dicho beneficio por tratarse de una conquista laboral respecto de la cual tenían aspiraciones legítimas. vi) Mediante la Sentencia SU-014 de 2020, la Corte Constitucional explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».

A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989. 19 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 20 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 19 de septiembre de 2019, radicado: 11001- 03-15-000-2019-02219-01 (AC). 13 Radicado: 70001 23 33 000 2016 00234 01 (1588-2018) Demandante: Elida Preciosa Pérez Requena Bajo este contexto, se fijó como regla de unificación que «[l]os docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».

Una vez aclarado este aspecto, es preciso tener en cuenta que para determinar la plaza docente que permite obtener el beneficio pensional en comento, en sentencia del 21 de junio de 2018,21 esta corporación fijó las siguientes reglas de unificación:22 (i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;

(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;

(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas de la respectiva localidad, o de las -situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los endógenas exógenas fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; y (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. 21 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 22 Para mayor claridad se separaron cada una de las reglas, pero se conservó el contenido literal de la sentencia transcrita. 14 Radicado: 70001 23 33 000 2016 00234 01 (1588-2018) Demandante: Elida Preciosa Pérez Requena El escenario normativo y jurisprudencial antes transcrito permite concluir que, en lo que atañe al requerimiento de acreditar de 20 años en el servicio educativo para acceder a la pensión gracia, los docentes deben demostrar una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y pueden acumular dichos tiempos con los posteriores laborados en similar condición. A su vez, no se les puede exigir haber completado todos los requisitos antes del 29 de diciembre de 1989 y tampoco es válido impedir el acceso al beneficio pensional bajo el argumento de que los salarios fueron pagados total o parcialmente con recursos provenientes del situado fiscal o del sistema general de participaciones, pues «lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada».23 Además, valga precisar que no se requiere que el tiempo de servicio sea continuo, pues lo importante es que haya sido en plazas territoriales o nacionalizadas. 2.2.2.

En torno al requisito de buena conducta que establece el artículo 4 de la Ley 114 de 1913 para beneficiarse de la pensión gracia La Ley 114 de 1913 que estableció la «pensión de jubilación vitalicia» para los maestros de escuelas oficiales que hubiesen prestado sus servicios en el magisterio por un tiempo no menor de 20 años, exigió además que se acreditaran los siguientes requisitos: i) haberse desempeñado en los empleos con honradez, consagración y buena conducta; ii) no haber recibido o recibir otra pensión o recompensa de carácter nacional; y iii) cumplir 50 años de edad.

Sobre el asunto debe señalarse que el presidente de la República, en ejercicio de las facultades extraordinarias de que fue investido por el ordinal a) del artículo 11 de la Ley 43 de 1975,24 expidió el Decreto 128 de 1977,25 en cuyo artículo 41 23 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 24 «Por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones». 15 Radicado: 70001 23 33 000 2016 00234 01 (1588-2018) Demandante: Elida Preciosa Pérez Requena enlistó las causales de mala conducta, así: Artículo 41. […] Se entiende por mala conducta. a) La comisión de contravenciones graves o delitos. b) La conducta moral relajada o escandalosa, como embriaguez frecuente, de conformidad con el artículo 242 de la Ley 4º de 1913, o de consuetudinario uso del licor, el vicio del juego, amancebamiento público; c) Notorio incumplimiento de las obligaciones familiares o públicos desorganización en la vida privada, económica o social; d) Intervención militante en política de partido, como conferencias, campañas en pro o en contra para candidatos de elección popular, propaganda periodística o participación en Juntas políticas; e) Mal manejo o descuido de bienes materiales del establecimiento que se le hubiere confiado; carácter irascible e incontrolable, en forma que cree frecuentes conflictos en el respectivo establecimiento; f) La participación en huelgas o paros de carácter general, cuya ilegalidad sea declarada por autoridad competente.

Sin embargo, esta norma fue derogada en forma expresa por el artículo 82 del Decreto 2277 de 197926 que definió nuevamente las causales de mala conducta en su artículo 46. Esto señaló: Artículo

46. CAUSALES DE MALA CONDUCTA. Los siguientes hechos debidamente comprobados constituyen causales de mala conducta: a) La asistencia habitual al sitio de trabajo en estado de embriaguez o la toxicomanía; b) El homosexualismo o la práctica de aberraciones sexuales; c) La malversación de fondos y bienes escolares o cooperativas; d) El tráfico con calificaciones, certificados de estudio, de trabajo o documentos públicos; e) La aplicación de castigos denigrantes o físicos a los educandos; f) El incumplimiento sistemático de los deberes y la violación reiterada de las prohibiciones; g) El ser condenado por delito o delitos dolosos; h) El uso de documentos o informaciones falsas para inscripción o ascenso en el escalafón, o para obtener nombramientos, traslados, licencias o comisiones; i) El abandono del cargo; j) La utilización de la cátedra para hacer proselitismo político. 25 «Por el cual se dicta el estatuto del personal docente de enseñanza primaria y secundaria a cargo de la Nación». 26 «Por el cual se adoptan normas sobre el ejercicio de la profesión docente». 16 Radicado: 70001 23 33 000 2016 00234 01 (1588-2018) Demandante: Elida Preciosa Pérez Requena Sobre el particular, la Corte Constitucional sostuvo que el concepto de buena conducta para efectos de condicionar el reconocimiento de un derecho debe ser aplicado en forma objetiva a partir del propio ordenamiento.

En lo pertinente dispuso lo siguiente:27 Los conceptos de buena conducta o de buen comportamiento tienen distintos ámbitos de aplicación y han sido ampliamente utilizados por el legislador. (…). Cuando son empleados por el legislador tienen, por lo general, el carácter de lo que la doctrina conoce como conceptos jurídicos indeterminados, esto es, aquellos conceptos de valor o de experiencia utilizados por las leyes y por virtud de los cuales éstas refieren “ una esfera de realidad cuyos límites no aparecen bien precisados en su enunciado.” 28 Lo propio de este tipo de conceptos es que, no obstante su indeterminación, los mismos deben ser precisados en el momento de su aplicación. Y tal concreción no responde a una apreciación discrecional del operador jurídico, sino que se encuadra dentro de los parámetros de valor o de experiencia que han sido incorporados al ordenamiento jurídico y de los cuales el operador jurídico no puede apartarse.

En particular, cuando los conceptos jurídicos indeterminados afectan derechos fundamentales, la Corte ha puntualizado que su determinación debe hacerse siempre a la luz de las normas constitucionales y legales que resulten aplicables a tales derechos, y que de la indeterminación legislativa del concepto no puede derivarse la posibilidad de imponer restricciones injustificadas a los derechos fundamentales, entendiendo por tales restricciones, aquellas que trasciendan los límites que a cada derecho trazan las respectivas normas constitucionales y legales. 29 Agregó la Corte que en estos casos un “ mínimo de justicia material se concreta en el derecho a una decisión suficientemente fundamentada que justifique el sacrificio o la restricción a un derecho fundamental.” 30 […] No obstante que, como se ha dicho, por definición, el concepto de buena conducta contenido en una disposición legal, es un concepto jurídico y como tal su determinación no permite, ni mucho menos impone, la referencia directa a apreciaciones morales y éticas, en la medida en que el operador jurídico no puede apartarse de la manera como tales consideraciones de valor hayan sido plasmadas en el ordenamiento, ello exige, precisamente, que el propio ordenamiento suministre los parámetros para la determinación del concepto.

Es claro que ello ocurre así en diversas manifestaciones de la expresión buena conducta o buen comportamiento, tales como la propia de las relaciones laborales, en las cuales la valoración de la misma se hace a la luz del respectivo reglamento de trabajo; o la buena conducta que resulta exigible de los servidores públicos, que se precisa a partir del respectivo régimen disciplinario; 27 Sentencia C-371 de 2002. 28 Eduardo García de Enterría, Tomás-Ramón Fernández, Curso de Derecho Administrativo.

Ed. Civitas S.A., Madrid, 1986, Tomo I, p. 433. 29 Sentencia T-706 de 1996, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. En esta Sentencia, la Corte encontró que se vulneraban los derechos constitucionales de los reclusos cuando al amparo de la indeterminación de ciertos conceptos jurídicos de carácter reglamentario se les impedía la difusión dentro del penal de informaciones legítimas dentro de un orden democrático. 30 Ibid. 17 Radicado: 70001 23 33 000 2016 00234 01 (1588-2018) Demandante: Elida Preciosa Pérez Requena o la buena conducta en los establecimientos penitenciarios, determinada a partir de los reglamentos y del propósito de permitir la armónica convivencia de la comunidad carcelaria que ellos deben reflejar, etc. [Resalta la Sala].

Expuesto el panorama normativo y constitucional en torno al alcance del concepto de buena conducta, se hace necesario estudiar la forma en que esta Corporación la ha concebido. Así, el Consejo de Estado ha señalado que si la conducta sancionada es un hecho aislado, este no posee la entidad suficiente para denegar el reconocimiento del derecho a la pensión gracia, pues debe sopesarse el largo ejercicio del empleo docente en contraste con la conducta y si esta particular situación es suficiente para afectar su expectativa por ser considerada reprochable y suficiente para hacer nugatorio el derecho reclamado.

En efecto, en la sentencia del 25 de septiembre de 1997, esta Corporación indicó lo siguiente:31 […] según se certifica a folio 63, laboró del 5 de mayo de 1967 al 22 de febrero de 1991, es decir durante 24 años continuos, sin que haya sido objeto de sanción alguna. En estas condiciones, no resultaría equitativo que un docente que ha demostrado que durante un lapso mayor al exigido para adquirir su derecho pensional ha observado buena conducta, se le tome en cuenta solo el hecho desfavorable para negarle la prestación. La mala conducta como causal para la pérdida de la pensión gracia, debe ser el resultado de un análisis que lleve a la convicción de que durante su vinculación el docente asumió un comportamiento recriminable; no se trata de una actuación considerada de manera aislada.

De otra parte cabe anotar que al tenor del inciso último del artículo 28 de la C.N. no pueden existir sanciones imprescriptibles, lo cual confirma que no se trata de que una sanción pueda generar la pérdida del derecho pensional sino de evaluar si a través de la prestación de sus servicios como educador el actor ha observado una conducta que ha impactado negativamente en el medio escolar […] [Resalta la Sala].

En igual sentido, en sentencia del 12 de marzo de 2009, la Corporación reiteró que «el requisito de observar buena conducta a que hace referencia el numeral 4º de la Ley 114 de 1913, no se puede tener como incumplido por la ocurrencia de un 31 Consejo de Estado, Sección segunda, Subsección A, sentencia del 25 de septiembre de 1997, expediente 15734, M.P. Clara Forero de Castro.

Este criterio se citó en la sentencia del 24 de mayo de 2005 proferida dentro del radicado 25000-23-25-000-2000-02865-01(2272-04), actor: José Oscar Jiménez Pérez, M.P. Ana Margarita Olaya Forero. 18 Radicado: 70001 23 33 000 2016 00234 01 (1588-2018) Demandante: Elida Preciosa Pérez Requena hecho aislado», sino que debe evaluarse si el comportamiento censurable fue continuo durante el ejercicio profesional del docente o de tal gravedad que amerite la sanción de pérdida de la pensión. Esto señaló la Sala:32 […] En efecto, en reiterados pronunciamientos la Sala ha señalado que la pérdida de la pensión gracia de jubilación a causa de una mala conducta, se configura cuando existe certeza con respecto a que durante su vinculación el docente asumió un comportamiento recriminable en el ejercicio de sus funciones y que el mismo ha sido continuo o de tal gravedad, que amerite la sanción de pérdida de la pensión. […] Así pues, una sanción no puede generar la pérdida del derecho pensional, por sí misma, pues es necesario evaluar si a través de la prestación de sus servicios como educador la conducta negativa fue reiterada o si tuvo incidencia en el medio escolar.

Un solo hecho, sin mayores repercusiones, no puede ser la medida para descalificar de plano el servicio que tuvo que prestar el docente, durante un tiempo no inferior a veinte años, para poder acceder a la pensión gracia. [Resalta la Sala]. Así las cosas, la Sección Segunda del Consejo de Estado ha señalado que «es necesario que la conducta considerada como reprochable se haya reiterado en el tiempo o que, habiéndose consumado en una sola ocasión, afecte gravemente otros derechos y libertades de la comunidad educativa, impidiendo el cumplimiento de los deberes y fines estatales, especialmente, el concerniente a la eficiente prestación del servicio público de educación».33 Esta postura es la que recientemente ha asumido esta Subsección al considerar que «habrá de evaluarse la continuidad de la trasgresión del demandante a los deberes como servidor público y la gravedad de la falta».34 2.3.

Hechos probados De conformidad con el acervo probatorio, que obra dentro el proceso, se establece lo siguiente: 2.3.1. Sobre la edad y la relación laboral del demandante 32 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 12 de marzo de 2009, radicado 15001-23-31-000-2000-02313-01(2528-07), M.P. Luis Rafael Vergara Quintero. 33 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 3 de marzo de 2011, radicado 05001-23-31-000-2001-02910-01(0869-09), M.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 34 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 10 de noviembre de 2022, radicado 54001 23 33 000 2015 00421 01 (0047-2017), M.P. William Hernández Gómez. 19 Radicado: 70001 23 33 000 2016 00234 01 (1588-2018) Demandante: Elida Preciosa Pérez Requena El 9 de julio de 1958, nació la señora Elida Preciosa Pérez Requena, según se advierte en las copias de su cédula de ciudadanía y su registro civil de nacimiento.35 El 29 de noviembre de 2011, el gobernador del departamento de Sucre emitió el Decreto 1065, por el cual ejecutó «la sanción de suspensión de cargo e inhabilidad especial por el término de un (1) mes, al servidor público Elida Preciosa Pérez Requena […] en su condición de docente del Centro Educativo Las Candelarias del municipio de Majagual – Sucre», de conformidad con lo ordenado en el fallo de primera instancia proferido en audiencia el 22 de noviembre de 2011, dentro del proceso 647-10.36 En el acto referido no se expusieron las razones que dieron lugar a la imposición de la sanción. El 2 de diciembre de 2011, el aludido servidor ejecutó la sanción de «multa de sesenta (60) días de salario básico mensual para el año 2008 […] impuesta a el (la) servidor(a) público, Elida Preciosa Pérez Requena […] en su condición de docente del Centro Educativo Las Candelarias del municipio de Majagual – Sucre».37 También se desconocen las razones que dieron lugar a la imposición de esta sanción. El 18 de febrero de 2016, el líder de Programa Administrativa y Financiera de la Secretaría de Educación del departamento de Sucre,38 hizo constar que la accionante «presta sus servicios en el nivel básico primaria.

Vinculación: en propiedad, como municipal en forma continua». Según este documento, aquella ha laborado como docente en el Centro Educativo La Candelaria Abajo, ubicado en Majagual, en los siguientes periodos: Acto administrativo Desde Hasta Total Decreto 00023 del 5 de febrero de 1979 5 de febrero de 1979 30 de noviembre de 1979 9 meses y 26 días 35 Folio 90, CD, archivos 1301 y 1901. 36 Folios 127 y 128. 37 Folio 90, CD, archivo 4201. 38 Folio 26. 20 Radicado: 70001 23 33 000 2016 00234 01 (1588-2018) Demandante: Elida Preciosa Pérez Requena Decreto 00016 del 2 de enero de 1980 2 de enero de 1980 30 de noviembre de 1980 10 meses y 29 días Decreto 00012 del 2 de enero de 1981 2 de enero de 1981 30 de noviembre de 1981 10 meses y 29 días Decreto 00026 del 2 de enero de 1982 2 de enero de 1982 30 de noviembre de 1982 10 meses y 29 días Decreto 00022 del 2 de enero de 1983 2 de enero de 1983 30 de noviembre de 1983 10 meses y 29 días Decreto 00017 del 1.º de febrero de 1984 1 de febrero de 1984 18 de febrero de 201639 32 años y 18 días Tiempo servicio: 36 años, 6 meses y 10 días De acuerdo con el formato único para la expedición del certificado de salario, entre enero de 2007 y diciembre de 2008, la demandante percibió sueldo básico y primas de alimentación, de transporte, de movilización, de vacaciones y de navidad.40 2.3.2.

Sobre la reclamación de las prestaciones en litigio El 16 de diciembre de 2011, la señora Elida Preciosa Pérez Requena solicitó a la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia.41 El 28 de mayo de 2012, la subdirectora de determinación de derechos pensionales de la UGPP emitió la Resolución RDP 003176 por la cual negó la solicitud de reconocimiento y pago de la pensión gracia, con fundamento en los siguientes argumentos:42 Que revisados los antecedentes disciplinarios de la solicitante con la Procuraduría General de la Nación el día 28 de mayo de 2012, se observa que tiene sanciones disciplinarias impuestas en su contra por la Secretaría de Educación Departamental de Sincelejo, consistentes en suspensión de un (1) mes, inhabilidad especial de un (1) mes, con fecha de providencia y efectos fiscales de 22 de noviembre de 2011 y una multa por el término de dos (2) meses con fecha de providencia y efectos fiscales de 25 de noviembre de 2011, lo cual demuestra que la docente no se desempeñó con buena conducta. […] 39 Por ser la fecha de expedición del certificado. 40 Folio 27. 41 Folio 24. 42 Folios 29 y 31. 21 Radicado: 70001 23 33 000 2016 00234 01 (1588-2018) Demandante: Elida Preciosa Pérez Requena El 19 de julio de 2012, la UGPP expidió la Resolución RDP 005973,43 por la cual confirmó la decisión anterior con similares argumentos a los expuestos en el acto inicial en relación con el requisito de la buena conducta.

El 11 de febrero de 2015, el Consejo de Estado confirmó la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre el 15 de mayo de 2013, mediante la cual se declaró la terminación del proceso adelantado por la señora Pérez Requena contra la UGPP «por falta de agotamiento del requisito previo para demandar», tal y como consta en el reporte del proceso identificado con radicado 70001 23 33 000 2012 00147 00.44 El 25 de febrero de 2016, la demandante solicitó a la UGPP el reconocimiento y pago de la pensión gracia.45 El 20 de junio de 2016, la subdirectora de determinación de derechos pensionales de la UGPP emitió el Auto ADP 008043 por el cual archivó esa solicitud y declaró la firmeza de los actos anteriores con fundamento en que la pretensión había sido resuelta a través de las Resoluciones RDP 003176 del 28 de mayo y RDP 005973 del 19 de julio de 2012, y que en esta oportunidad no se habían allegado nuevos elementos de juicio.46 2.4.

Caso concreto. Análisis de la Sala 2.4.1. En torno al requisito de buena conducta que establece el artículo 4 de la Ley 114 de 1913 para beneficiarse de la pensión gracia Previo a resolver este problema jurídico, la Sala encuentra necesario recordar que la UGPP negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia reclamada con fundamento en que el departamento de Sucre ejecutó una sanción de suspensión del cargo, inhabilidad para el ejercicio de la función y multa, que fue impuesta a la demandante. 43 Folios 32 a 36. 44 Folios 37 y 38. 45 Así se indica en el Auto ADP 008043 del 20 de junio de 2016.

Folio 46, reverso. 46 Folios 46 y 47. 22 Radicado: 70001 23 33 000 2016 00234 01 (1588-2018) Demandante: Elida Preciosa Pérez Requena En efecto, tal y como se expuso en el marco normativo de esta decisión, la Ley 114 de 1913 estableció exigencias adicionales a los 20 años de servicios, y entre ellas dispuso que el docente se desempeñara en el empleo con honradez, consagración y «buena conducta».

De acuerdo con lo señalado por la Corte Constitucional, el concepto de buena conducta «no permite, ni mucho menos impone, la referencia directa a apreciaciones morales y éticas, en la medida en que el operador jurídico no puede apartarse de la manera como tales consideraciones de valor hayan sido plasmadas en el ordenamiento». En efecto, en el reciente Encuentro de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el magistrado de la Jurisdicción Especial para la Paz, Rodolfo Arango Rivadeneira, se refirió a la Conferencia Sobre Ética de Ludwig Wittgenstein y recordó que «querer expresar lo ético a través del lenguaje es un imposible […] es más una percepción, es más una sensación y uno lo identifica realmente a través del actuar, no a través del decir».47 Precisamente por ello es que se exige que sea el ordenamiento el que suministre los parámetros para la determinación del concepto.

Así las cosas, teniendo en cuenta que la buena conducta es un concepto jurídico indeterminado,48 pues no es posible prever el marco o los límites de su consagración, corresponde establecer «parámetros de valor» que permitan al operador en sede administrativa y judicial precisar las situaciones fácticas que le dan vigencia a efectos de restringir o no un derecho.

Sobre el particular, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha establecido que acreditar tal requisito no implica per se una ausencia de antecedentes disciplinarios, es decir que pese a tenerlos, no necesariamente indica automáticamente que no se tiene buena conducta. Se trata entonces de una valoración en conjunto de la conducta del docente durante el ejercicio de su labor, 47 XXVIII Encuentro de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, Rodolfo Arango Rivadeneira, panel de Ética, valores y función social, 13 de octubre de 2022, Montería (Córdoba). 48 Sentencia C-371 de 2002. 23 Radicado: 70001 23 33 000 2016 00234 01 (1588-2018) Demandante: Elida Preciosa Pérez Requena lo que exige considerar las particulares circunstancias de cada caso, esto es, la levedad de la falta cometida, la reincidencia, entre otras.

Todo lo anterior, para efectos de condicionar el reconocimiento del derecho, pues, se insiste, este requisito debe ser aplicado en forma objetiva.49 Así, el Consejo de Estado ha señalado que debe sopesarse el largo ejercicio del empleo docente en contraste con la conducta y si esta particular situación es suficiente para afectar su expectativa por ser considerada reprochable para hacer nugatorio el derecho reclamado.50 De manera que sea necesario «evaluar la continuidad de la trasgresión del demandante a los deberes como servidor público y la gravedad de la falta».51 Ahora bien, el artículo 29 de la Constitución Política establece que «Toda persona se presume inocente mientras no se la haya declarado judicialmente culpable».

De allí se desprende que en todo proceso sea necesario realizar un análisis de la culpabilidad, esto es, verificar si la conducta reprochable se cometió con culpa o dolo, lo que permite establecer el castigo a imponer, esto es, en el ámbito de la responsabilidad subjetiva. Lo anterior, cobra importancia en el sub judice, pues se trata del derecho a acceder a la pensión gracia, de forma que es lógico entender que las garantías del debido proceso sean aplicadas con estricta observancia a la hora de estudiar el cumplimiento de los requisitos para acceder a la prestación. Esto, en línea con lo que se ha expuesto, explica que se exija conocer las razones que dieron origen a la sanción disciplinaria impuesta al docente.

Sin embargo, tal y como se advierte de la relación probatoria, al expediente no se allegó prueba alguna que le permita a esta autoridad judicial, conocer los motivos por los cuales 49 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 12 de marzo de 2009, radicado 15001-23-31-000-2000-02313-01(2528-07), M.P. Luis Rafael Vergara Quintero. 50 Consejo de Estado, Sección segunda, Subsección A, sentencia del 25 de septiembre de 1997, expediente 15734, M.P. Clara Forero de Castro.

Este criterio se citó en la sentencia del 24 de mayo de 2005 proferida dentro del radicado 25000-23-25-000-2000-02865-01(2272-04), actor: José Oscar Jiménez Pérez, M.P. Ana Margarita Olaya Forero. 51 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 10 de noviembre de 2022, radicado 54001 23 33 000 2015 00421 01 (0047-2017), M.P. William Hernández Gómez. 24 Radicado: 70001 23 33 000 2016 00234 01 (1588-2018) Demandante: Elida Preciosa Pérez Requena la señora Elida Preciosa Pérez Requena fue sancionada con suspensión del cargo y si la conducta fue calificada a título de culpa o dolo.

Sobre el particular, resulta necesario advertir que al tratarse la buena conducta de un concepto indeterminado, afirmar o negar que el interesado actuó o no bajo tales parámetros se constituye en una expresión en apariencia indefinida. Al respecto, la jurisprudencia ha explicado que estas «están comprendidas entre la clase de hechos imposibles, excluidos del tema de prueba, esto es cuando a pesar de que puedan existir o ser ciertos no es posible acreditarlos».52 Sin embargo, también se ha señalado que «existen negaciones que en apariencia son indefinidas, pero, debido a la determinabilidad en el tiempo y el espacio de los hechos a los que se refiere, son susceptibles de acreditación y, por tanto, el onus probandi o carga de la prueba permanece sobre quien expresa la negación y persigue con ella el efecto de la norma jurídica».53 En este caso, la UGPP sostiene que la señora Elida Preciosa Pérez Requena no cumplió con el requisito de ejercer la labor con buena conducta, y como se expuso, tal expresión es susceptible de acreditación por diversos medios que están al alcance de la entidad que lo alega, en virtud de lo dispuesto en el artículo 167 del CGP según el cual «incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen».

Sin embargo, además de los actos a través de los cuales se ejecutó la sanción de suspensión, inhabilidad y multa, no se aportó elemento alguno que acredite que durante su vinculación la docente asumió un comportamiento recriminable y que no se trató de una actuación considerada de manera aislada.54 Ciertamente, en el sub judice, la existencia o no de un acto a través del cual se ejecutó la sanción pierde relevancia en la medida en que per se, no permite evidenciar la magnitud 52 Citado por la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia del 4 de febrero de 2020, SC172-2020 radicado 50001-31-03-001-2010-00060-01, M.P. Luis Armando Tolosa Villabona, que a su vez cita «CSJ SC 15 de julio de 1971, ordinario de Jaime González y otros contra Bernardino Socotá y otros, citada en fallo de 29 de enero de 1975». 53 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 27 de agosto de 2020, radicado 68001-23-31-000-2002-01065-01(52869), M.P. José Roberto Sáchica Méndez. 54 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 12 de marzo de 2009, radicado 15001-23-31-000-2000-02313-01(2528-07), M.P. Luis Rafael Vergara Quintero. 25 Radicado: 70001 23 33 000 2016 00234 01 (1588-2018) Demandante: Elida Preciosa Pérez Requena de la conducta que dio lugar a su imposición. Lo anterior es así, pues tal y como lo advirtió el a quo, este requisito como causal de pérdida del derecho a la pensión gracia, debe analizarse de forma concreta, a fin de determinar si efectivamente existió un proceder de tal envergadura, que haga nugatoria la prestación perseguida.

No obstante, revisado el material probatorio, la Sala resalta la ausencia de elementos que acrediten la mala conducta de la demandante como lo alega la UGPP. Ahora bien, es preciso resaltar la UGPP no discutió que la demandante fuera apta para acceder a la pensión gracia, esto es, en relación con el requisito de tiempo de servicios; sin embargo, esta Subsección, en ejercicio de un control oficioso de legalidad (artículo 207 del CPACA) observa que esta estuvo vinculada en una única plaza docente territorial, en el departamento de Sucre, en la Escuela Rural La Candelaria Abajo, ubicado en Majagual, conforme da cuenta el certificado expedido por la Secretaría de Educación de ese ente territorial.55 Este documento guarda correspondencia con las definiciones establecidas por la Ley 91 de 1989 en tanto dispone que son nacionalizados aquellos «docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975».

En similar sentido, la Corte Constitucional, mediante Sentencia C- 085 de 2002, indicó que los «docentes nacionalizados» son «los vinculados antes del 31 de diciembre de 1980, por las entidades territoriales», conforme ocurrió en el sub lite. Además, esta Sala hace énfasis en que los servicios prestados por la demandante fueron en el nivel de básica primaria y al plenario no se aportó prueba de que tal nombramiento lo hubiera realizado el Ministerio de Educación Nacional, por lo que debe seguirse la regla dispuesta en la Ley 91 de 1989, a la que se aludió en el párrafo anterior, en consonancia con lo dispuesto en la Sentencia SU-014 de 2020 55 Folio 26. 26 Radicado: 70001 23 33 000 2016 00234 01 (1588-2018) Demandante: Elida Preciosa Pérez Requena en la que se mencionó la relevancia del tiempo prestado en primaria para efectos de reconocer la pensión gracia. Esto se dijo en aquella oportunidad: 84.

Para la Corte, la norma solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley. [ ] Así las cosas, es claro que el sentido hermenéutico que las autoridades dieron a la disposición, dejó de lado que el beneficio se concede a los maestros de primaria, habida cuenta que desde la expedición de la Ley 39 de 1903 las instituciones de esta naturaleza eran de carácter territorial y, por tal motivo, los educadores adscritos a los mismas no tenían derecho a una pensión ordinaria de jubilación porque ningún departamento o municipio contaba con recursos suficientes para conceder ese beneficio; solo los docentes de secundaria nacionales podían devengarla.

De esta forma, la prestación pretendía acabar con el trato inequitativo de la primera categoría de docentes. 86. Se debe indicar que si bien la Ley 43 de 1975 entre los años 1976 y 1980 nacionalizó la educación prestada por las entidades territoriales, siguiendo la línea argumentativa desarrollada en precedencia (supra, 72 a 82), dicha circunstancia no derivó en que los profesores pasaran de plano a ser educadores con un régimen laboral y prestacional del orden nacional o equivalente a este, pues ello solo ocurrió a partir de la Ley 91 de 1989.

Adicionalmente, pese a que los recursos para el sostenimiento de los planteles nacionalizados podían tener su origen en la Nación, esto no implicaba la conversión del vínculo docente; tampoco la intervención del FER en el acto administrativo demostraba la dependencia de la Nación. [Resalta la Sala] De acuerdo con lo expuesto, todos los tiempos laborados en calidad de docente por parte de la señora Pérez Requena tienen la denominación de territoriales y, en todo caso, no podrían ser, de ningún modo, nacionales en atención a que no existe prueba alguna dentro del proceso que dé cuenta de ello, al paso que sí obra suficiente material probatorio que respalde sus pretensiones.

Por lo expuesto, la Sala considera que debe confirmarse la sentencia apelada, en tanto reconoció la prestación solicitada. 2.4.2. En cuanto a la configuración del fenómeno prescriptivo La señora Pérez Requena señaló que el a quo erró al establecer la configuración del fenómeno prescriptivo de las mesadas anteriores al 29 de agosto de 2014, toda vez que este se interrumpió con la petición elevada el 16 de diciembre de 2011, y que dio lugar a la expedición de las Resoluciones RDP 003176 del 28 de 27 Radicado: 70001 23 33 000 2016 00234 01 (1588-2018) Demandante: Elida Preciosa Pérez Requena mayo de 2012 y RDP 005973 del 19 de julio de 2012, por consiguiente, la prescripción estaba suspendida.

Al respecto, el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969 dispone que «las acciones que emanen de los derechos consagrados en el Decreto 3135 de 1968 y en este decreto, prescriben en tres (3) años, contados a partir de la fecha en que la respectiva obligación se ha hecho exigible». Además, la norma advierte que «el simple reclamo escrito del empleado o trabajador ante la autoridad competente, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero sólo por un lapso igual».

Sobre el particular, la Sala encuentra que la norma contiene un mandato según el cual el derecho prescribirá a los 3 años contados a partir de la fecha en que la obligación se hace exigible, esto es, no autorizó a que su conteo se suspenda a la espera de que la autoridad administrativa resuelva la pretensión planteada. Al respecto, esta Subsección señaló en sentencia del 2 de julio 201556 lo siguiente: El artículo 102 del Decreto 1848 de 1969 establece la figura de la prescripción en un lapso de tres (3) años y regula que el simple reclamo del trabajador interrumpe la prescripción por un lapso igual.

Es decir, es dable pregonar la prescripción de los derechos por un periodo máximo de seis (6) años. Este fenómeno prescriptivo opera cuando concurran todas las circunstancias, entre ellas, que sea evidente la exigibilidad frente a la cual se observe inactividad injustificada del interesado o titular del derecho en lograr su cumplimiento, como se presenta en el caso del sub lite al encontrarse que entre la primera solicitud de reconocimiento de la pensión (14 de mayo de 2002) y la segunda petición que se presentó bajo los mismos argumentos (10 de abril de 2008) transcurrieron más de 5 años.

La anterior situación significa que la primera petición del 14 de mayo de 2002 interrumpió la prescripción, pero sólo por tres años más que se cumplieron el 14 de mayo de 2005 y en el sub lite se encuentra que la segunda petición de reconocimiento sólo se radicó hasta el 10 de abril de 2008. Así las cosas, puede concluirse que el término de prescripción empieza a correr a partir de la fecha en que el derecho se hizo exigible, y que la interrupción ocurre una sola vez en un lapso igual contado desde la presentación de la reclamación 56 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 2 de julio de 2015, radicado 76001 23 31 000 2011 01490 01(2621-14) M.P. Luis Rafael Vergara Quintero. 28 Radicado: 70001 23 33 000 2016 00234 01 (1588-2018) Demandante: Elida Preciosa Pérez Requena administrativa.

Es decir, que luego de radicada la petición, el interesado cuenta con 3 años para demandar, en caso de que la entidad requerida sea renuente a otorgar lo pedido en vía administrativa o que se configure una decisión presunta negativa, so pena de activarse el fenómeno prescriptivo y de esta manera evitar la extinción de las mesadas que se llegaren a ver afectadas por el transcurso del tiempo.

Entonces, contrario a lo señalado por la recurrente, el fenómeno prescriptivo no estaba suspendido a la espera de un pronunciamiento de las autoridades sobre su pretensión, pues la reclamación sobre un derecho o prestación debida, tendría que efectuarse dentro de los 3 años. En el presente caso se advierte lo siguiente: - El 9 de julio de 2008, la demandante adquirió su derecho pensional, puesto que en esta fecha cumplió 50 años de edad y tenía más de 20 años de servicio; - El 16 de diciembre de 2011, solicitó por primera vez el reconocimiento de la prestación; - El 21 de noviembre de 2012, radicó demanda ante el Tribunal Administrativo de Sucre en contra de las Resoluciones RDP 003176 del 28 de mayo de 2012 y RDP 005973 del 19 de julio de 2012; - El 11 de febrero de 2015, se declaró la terminación del proceso «por falta de agotamiento del requisito previo para demandar de haber interpuesto el recurso de apelación en contra de la decisión expresa e inicial de la administración»; - El 19 de febrero de 2016, presentó una nueva reclamación ante la UGPP; y - El 29 de agosto de 2016, radicó la demanda que es objeto de este pronunciamiento.57 De manera que, las mesadas pensionales generadas con anterioridad al 29 de agosto de 2013, se encuentran prescritas.

En tal sentido, se modificará la sentencia apelada, en el sentido de precisar que la prescripción operó respecto de las mesadas pensionales anteriores al 29 de agosto de 2013 y no, como lo indicó el a quo, antes del «28» de agosto de «2014». 2.4.3. Sobre la condena en costas en primera instancia 57 Folio 15. 29 Radicado: 70001 23 33 000 2016 00234 01 (1588-2018) Demandante: Elida Preciosa Pérez Requena La entidad apelante sostuvo en su recurso que no debió condenarse al pago de costas en primera instancia toda vez que se debe verificar la conducta de los interesados y sus apoderados, además de la existencia de razones jurídicas razonables, pues de concurrir fundamentos de derecho con vocación de prosperidad, resulta evidente que los dos obraron conforme a derecho.

Pues bien, por mandato del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 la imposición de las costas obedece a un criterio objetivo, sin que para ello deba evaluarse la conducta de las partes. De este modo, al juez le corresponde efectuar una estimación objetiva valorativa para comprobar que se causaron conforme con los criterios fijados en el artículo 365 de la Ley 1564 de 2012, sin que se requiera un examen de la existencia de una actuación temeraria o de mala fe de las partes.

Esta Subsección58 ha señalado que el concepto de las costas del proceso está relacionado con todos los gastos necesarios o útiles dentro de una actuación de esa naturaleza y comprende los denominados gastos o expensas del proceso59 y otros como son los necesarios para traslado de testigos y para la práctica de la prueba pericial, los honorarios de auxiliares de la justicia como peritos y secuestres, transporte de expediente al superior en caso de apelación, pólizas, copias, etc.

Igualmente, indicó que «el concepto de costas incluye las agencias del derecho que corresponden a los gastos por concepto de apoderamiento dentro del proceso, que el juez reconoce discrecionalmente a favor de la parte vencedora atendiendo a los criterios sentados en los numerales 3 y 4 del artículo 366 del Código General del Proceso,60 y que no necesariamente deben corresponder al 58 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencias del 7 de abril de 2016, radicado 13001 23 33 000 2013 00022 01 (1291-2014), y del 12 de agosto de 2021, radicado 25000-23-42- 000-2019-00034-01(1965-20) M.P. William Hernández Gómez. 59 Numeral 4.º del artículo 171 en concordancia con el artículo 178 de la Ley 1437 de 2011. 60 «[…] Falta de legitimación en la causa por pasiva […] En este sentido, 3.

La liquidación incluirá el valor de los honorarios de auxiliares de la justicia, los demás gastos judiciales hechos por la parte beneficiada con la condena, siempre que aparezcan comprobados, hayan sido útiles y correspondan a actuaciones autorizadas por la ley, y las agencias en derecho que fije el magistrado sustanciador o el juez, aunque se litigue sin apoderado.

Los honorarios de los peritos contratados directamente por las partes serán incluidos en la liquidación de costas, siempre que aparezcan comprobados y el juez los encuentre razonables. Si 30 Radicado: 70001 23 33 000 2016 00234 01 (1588-2018) Demandante: Elida Preciosa Pérez Requena monto de los honorarios pagados por dicha parte a su abogado61 los cuales deberán ser fijados contractualmente entre éstos conforme los criterios previstos en el artículo 28 ordinal 8 de la Ley 1123 de 2007».62 Ahora bien, de la lectura del artículo 365 del Código General del Proceso, se observa que varias de las situaciones por las que se impone el pago de las costas del proceso, están relacionadas con el hecho de que una de las partes resultó vencida en el juicio.

Al respecto, el a quo señaló que había lugar a imponer condena en costas y agencias en derecho de conformidad con el artículo 188 del CPACA, y si bien no expuso mayor explicación, lo cierto es que sí se comprobaron las costas, toda vez que i) la demandante actuó a través de apoderado;63 ii) en el auto admisorio de la demanda, ordenó a la accionante que consignara una suma de dinero, correspondiente a los gastos ordinarios del proceso,64 so pena de dar aplicación a lo dispuesto en el artículo 178 de la Ley 1437 de 2011;65 y iii) aquella dio cumplimiento mediante consignación en el Banco Agrario de Colombia.66 Por lo tanto, no es de recibo el argumento según el cual no procedía la condena en costas, pues como se indicó el Tribunal accedió a las súplicas presentadas por la actora y advirtió que se ocasionaron los gastos durante el proceso, sin que debiera abordar el análisis de los argumentos jurídicos razonables de la defensa. su valor excede los parámetros establecidos por el Consejo Superior de la Judicatura y por las entidades especializadas, el juez los regulará. 4.

Para la fijación de agencias en derecho deberán aplicarse las tarifas que establezca el Consejo Superior de la Judicatura. Si aquellas establecen solamente un mínimo, o este y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales, sin que pueda exceder el máximo de dichas tarifas. […]». 61 Criterio aceptado por la Corte Constitucional en las Sentencias C-043 de 2004 y C-539 de 1999. 62 Regula la norma como deber de los abogados, el de “…fijar sus honorarios con criterio equitativo, justificado y proporcional frente al servicio prestado o de acuerdo a las normas que se dicten para el efecto, y suscribirá recibos cada vez que perciba dineros, cualquiera sea su concepto”. 63 Folio 16. 64 Folio 49 A. 65 Folio 52. 66 Folios 55 y 56. 31 Radicado: 70001 23 33 000 2016 00234 01 (1588-2018) Demandante: Elida Preciosa Pérez Requena 2.5.

De la condena en costas Conforme a las reglas expuestas en el apartado anterior, y teniendo en cuenta que la decisión que aquí se adopta es fruto de lo dispuesto en las reglas jurisprudenciales trazadas en las sentencias de unificación del 21 de junio de 2018 y 11 de agosto de 2022, no se impondrán costas a cargo de la parte vencida, con el fin de salvaguardar los principios de buena fe y confianza legítima. 3.

Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en los derroteros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado en casos de contornos análogos fáctica y jurídicamente al asunto que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, la Sala considera que la decisión del a quo debe ser confirmada en tanto reconoció a la señora Elida Preciosa Pérez Requena la pensión gracia reclamada.

Sin embargo, se modificará el ordinal cuarto de la decisión con el fin de precisar que se declarará probada la excepción de prescripción de las mesadas pensionales causadas con anterioridad al 28 de agosto de 2013. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Modificar el ordinal cuarto de la sentencia proferida el 30 de noviembre de 2017, por el Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Primera de Decisión Oral, que accedió a las pretensiones de la demanda, en el proceso promovido por la señora Elida Preciosa Pérez Requena, contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), el cual quedará así:

CUARTO: DECLARAR PROBADA la excepción de prescripción de las mesadas pensionales causadas con anterioridad al 29 de agosto de 2013, propuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), por lo expuesto. 32 Radicado: 70001 23 33 000 2016 00234 01 (1588-2018) Demandante: Elida Preciosa Pérez Requena Segundo. Confirmar en lo demás la sentencia proferida el 30 de noviembre de 2017, por el Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Primera de Decisión Oral, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, en el proceso promovido por la señora Elida Preciosa Pérez Requena, contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Tercero. Sin condena en costas en esta instancia. Devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones en el aplicativo Samai.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado Electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente (SLVA) CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.