CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejera Ponente: María del Pilar Bahamón Falla Bogotá, D. C., 2 de agosto de 2023 Número de radicación: 11001-03-06-000-2023-00205-00 Referencia: Conflicto negativo de competencias administrativas Partes: Municipio de Sevilla (Valle del Cauca) y el departamento del Valle del Cauca Asunto: Competencia para ejercer funciones de inspección, vigilancia y control.
Falta de competencia. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 39 y 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificados por los artículos 2° y 19 de la Ley 2080 de 20211, respectivamente, procede a estudiar el asunto de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1. El 8 de abril de 2023, el señor Jorge Iván Porras radicó denuncia ante la gobernación del Valle del Cauca en contra de la Asociación de Unificación Agraria de Colombia (AUROCOL) con domicilio en Sevilla, indicando que, «[…] personas inescrupulosas están pidiendo dinero a los campesinos bajo promesas de conseguirles tierra, aprovechan todo evento municipal para en un listado registrar los datos de los campesinos…» 2.
El 28 de abril de 2023, la gobernación del Valle del Cauca remitió la petición a la Secretaría de Gobierno de Sevilla (Valle del Cauca) por competencia al considerar que esa era la autoridad responsable de adelantar las labores de inspección, vigilancia y control sobre la asociación AUROCOL. 3. El 28 de abril de 2023, el secretario de gobierno municipal de Sevilla al considerar tampoco tener competencia, elevó a la Sala de Consulta y Servicio Civil el conflicto de competencias negativo entre esta autoridad y la gobernación del Valle del Cauca.
II. ACTUACIÓN PROCESAL 1 Ley 2080 de 2021 (enero 25), «Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la Jurisdicción». Radicación: 11001030600020230020500 La Secretaría de la Sala fijó edicto por el término de cinco días para la presentación de alegatos o consideraciones por parte de las autoridades involucradas y las personas interesadas en el trámite del conflicto2.
Lo anterior, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado en su inciso 3° por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021. Consta que la secretaría comunicó el presente conflicto3 al municipio de Sevilla (Valle del Cauca), al departamento del Valle del Cauca, al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, a la Asociación de Unificación y Reorganización Agraria de Colombia (ARAUCOL) y al señor Jorge Iván Porras.
También, obra constancia de la Secretaría de la Sala en el sentido de que, durante la fijación del edicto, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural presentó consideraciones; la demás autoridades y particulares interesados guardaron silencio.4 III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES 3.1 Gobernación del Valle del Cauca. No presentó alegatos, por tanto, se tendrá en cuenta el oficio del 28 de abril de 2023, mediante el cual manifestó su falta de competencia. Señala que de conformidad con lo establecido en la Ley 2219 del 2022 (por la cual se dictan normas para la constitución y operación de las asociaciones campesinas y de las asociaciones agropecuarias, se facilitan sus relaciones con la administración pública, y se dictan otras disposiciones), la asociación AURACOL es una asociación campesina, que, conforme al artículo 7 de dicha ley, está sometida a la inspección, vigilancia y control de la secretaría de gobierno municipal del domicilio de la asociación. 3.2.
Alcaldía municipal del municipio de Sevilla - Valle del Cauca. No presentó alegatos, de manera que se tendrá en cuenta el escrito mediante el cual presentó a la Sala el conflicto de competencias. Indica no ser competente para conocer del asunto, toda vez que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural no ha expedido la reglamentación que permita a ese municipio cumplir con lo dispuesto en el artículo 7 de la Ley 2219 de 2022, lo cual conlleva a la necesidad de aplicar la 2 Expediente digital SAMAI, Edicto 3 Expediente digital SAMAI, Reparto y Radicación. 4 Expediente digital SAMAI, Al Despacho por Reparto.
Radicación: 11001030600020230020500 Ley 22 de 1987 y el Decreto 1319 de 1988, los cuales facultan a los gobernadores departamentales a ejercer la inspección, vigilancia y control respecto a las asociaciones sin ánimo de lucro, como lo es la asociación AURACOL. 3.3. Ministerio de Agricultura de Agricultura y Desarrollo Rural. Mediante escrito del 21 de junio de 2023, indica que de conformidad con el artículo 7 de la Ley 2219 de 2022, las secretarías de gobierno municipales, o las dependencias que hagan sus veces ejercerán la inspección, control y vigilancia sobre las asociaciones campesinas y las asociaciones agropecuarias municipales, departamentales o regionales de su respectiva jurisdicción con las mismas facultades de inspección, control y vigilancia previstas para el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, en dicho artículo.
Que, a su vez, el parágrafo segundo del citado artículo 7 señala que «Para el ejercicio de estas funciones, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural expedirá su reglamentación y en lo contemplado en el presente capítulo, se aplicará lo dispuesto en la ley 1437 de 2011, o las disposiciones que la modifiquen o sustituyan». Agrega que los artículos 8, 9, y 10 de la referida Ley 2219 de 2022, regulan respectivamente, en qué consiste la atribución de inspección, vigilancia y control, del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y las secretarías de gobierno municipales, sobre las asociaciones campesinas y las asociaciones agropecuarias nacionales, respecto del cumplimiento de sus estatutos, las leyes y decretos relacionados con su constitución y funcionamiento.
Considera, entonces, que para resolver de fondo la solicitud formulada por el señor Jorge Iván Porras en contra de AURACOL, con sede en el municipio de Sevilla (Valle del Cauca), no es necesario que el ministerio haya expedido la reglamentación de que trata el parágrafo segundo del artículo 7 de la Ley 2219 de 2022, en el entendido que dicha regulación se debe expedir para ejercer la facultad de inspección, vigilancia y control del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, sobre las asociaciones campesinas y las asociaciones agropecuarias nacionales.
Por lo tanto, manifiesta que las secretarías de gobierno municipales, en la actualidad están facultadas para ejercer la inspección, control y vigilancia sobre las asociaciones campesinas y las asociaciones agropecuarias municipales, departamentales o regionales de su respectiva jurisdicción en aplicación del procedimiento administrativo general y administrativo sancionatorio, contenidos en la en la Ley 1437 de 2011.
IV. CONSIDERACIONES 4.1. Competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil en materia de conflictos de competencias administrativas La Parte Primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo regula el «procedimiento administrativo». Su Título III se ocupa del Radicación: 11001030600020230020500 «procedimiento administrativo general», cuyas «reglas generales»5 se contienen en el Capítulo I, del que forma parte el artículo 39, modificado por el artículo 2. ° de la Ley 2080 de 2021, conforme al cual: Artículo 39.
Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.
En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. […] En el mismo sentido, el artículo 112 del código en cita, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: […] 10.
Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo. Una vez el expediente ingrese al despacho para resolver el conflicto, la Sala lo decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes al recibo de toda la información necesaria para el efecto.
(subraya la Sala). […] Con base en las normas transcritas, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativas, a saber: i) que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta; ii) que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular; y, 5 Artículo 34.
Procedimiento administrativo común y principal. Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales. En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta Parte Primera del Código.
Radicación: 11001030600020230020500 iii) que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo. Revisado el presente asunto, se advierte que no se reúnen las condiciones necesarias para superar el último de los requisitos mencionados, para que proceda la competencia de la Sala.
Lo anterior, al verificar que el asunto sobre el que versa el conflicto de competencia administrativa no involucra ninguna autoridad del orden nacional, pues, se trata de dos autoridades del nivel territorial. 4.1.1. Presupuestos de los conflictos de competencia administrativa En diversas decisiones la Sala de Consulta se ha pronunciado6 sobre los requisitos esenciales para la existencia de un conflicto de tal naturaleza7, así: 1.
Deben existir al menos dos entidades u organismos que de manera expresa manifiesten su competencia o incompetencia para conocer de un asunto determinado. Por tanto, «no basta con que una de las partes interesadas en la resolución de la situación tenga dudas respecto a quién debe asumir la carga para conocer el trámite». Y, claro está, no existe conflicto cuando una autoridad asume el conocimiento de un asunto y ninguna otra lo reclama para sí. […] 2.
Al menos uno de los organismos o entidades debe pertenecer al orden nacional […] a la Sala de Consulta solamente le corresponden los conflictos que se presenten entre dos o más organismos o entidades públicas del orden nacional, o entre una de estas y otra del orden territorial, o entre entidades territoriales que no estén ubicadas en la jurisdicción de un solo Tribunal […] De conformidad con lo anterior, la Sala reitera, en esta oportunidad, que los requisitos generales para la existencia de un conflicto de competencias administrativas son: i) la presencia de, al menos, dos autoridades que nieguen o reclamen competencia sobre un mismo asunto; ii) que los organismos o entidades pertenezcan al orden nacional o al orden territorial (departamental, municipal o distrital), siempre que no se encuentren dentro de la jurisdicción de un mismo tribunal administrativo; iii) que el conflicto tenga naturaleza administrativa, y iv) que verse sobre un caso concreto. 6 Decisión del 5 de abril de 2016, radicado núm. 11001-03-06-000-2016-00025-00, reiterada, entre otras, por la decisión del 21 de mayo de 2019 con radicado núm.11001-03-06-000-2018-000252-00. 7 Decisión del 28 de septiembre de 2016, radicado núm.11001-03-06-000-2016-00131-00, Decisión del 17 de febrero de 2021, radicado núm.11001-03-06-000-2020-00249-00.
Radicación: 11001030600020230020500 5. Términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: «Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán»8. En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.
El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 6.
Caso concreto Falta de competencia para conocer del conflicto Revisados los antecedentes del caso, así como los documentos que obran en el expediente, la Sala concluye que el presente asunto no es de su competencia teniendo en cuenta lo que a continuación se expresa: El presunto conflicto de competencias administrativas tiene como objeto establecer la autoridad competente para ejercer las funciones de inspección, vigilancia y control sobre una asociación campesina domiciliada en el municipio de Sevilla, Valle del Cauca.
Tanto, la gobernación del Valle del Cauca, como el municipio de Sevilla manifestaron no ser competentes para conocer del asunto. Como se evidencia, en el presente caso están en conflicto dos autoridades administrativas territoriales: una del orden municipal y otra del orden departamental. 8 La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al texto actual de dicha norma, tal como fue subrogada por el artículo 1 de la Ley (estatutaria) 1755 de 2015.
Radicación: 11001030600020230020500 Además, se evidencia que estas dos entidades territoriales se encuentran ubicadas en el departamento del Valle del Cauca, jurisdicción que le corresponde al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. Es preciso tener en cuenta que el legislador estableció en el artículo 39 del CPACA que los conflictos de competencia administrativa suscitados entre autoridades del orden departamental, distrital y municipal que estén bajo la misma jurisdicción, serán resueltos por el tribunal administrativo de la respectiva circunscripción, cuestión que, como ya se dijo, ha sido reiterada por la Sala en varios pronunciamientos.9 En consecuencia, la Sala carece de competencia para conocer y decidir de fondo el posible conflicto de competencias planteado.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR SU FALTA DE COMPETENCIA para resolver el presunto conflicto de competencias administrativas suscitado entre el municipio del Sevilla (Valle del Cauca) y la gobernación del Valle del Cauca, frente a la denuncia realizada por el señor Jorge Iván Porras en contra la asociación de Unificación y Reorganización Agraria – AURACOL, con sede en el Municipio de Sevilla (Valle del Cauca) por las razones expuestas en la parte considerativa de esta decisión.
SEGUNDO: REMITIR el expediente al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, para lo de su competencia.
TERCERO: COMUNICAR la presente decisión al municipio del Sevilla (Valle del Cauca), a la gobernación del Valle del Cauca, al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, al señor Jorge Iván Porras y a la asociación de Unificación y Reorganización Agraria – AURACOL, con sede en el municipio de Sevilla (Valle del Cauca). 9 En decisión del 27 de octubre de 2011, la Sala precisó: «De acuerdo a la normativa precitada [artículo 1° de la ley 954 de 2005], esta Sala ha reiterado en múltiples ocasiones que corresponde a los Tribunales Administrativos conocer y definir los conflictos de competencias que se presenten entre entidades públicas del orden departamental, distrital o municipal, o entre cualquiera de ellas, siempre que estén comprendidas en el territorio de su jurisdicción, razón por la cual a esta Sala le corresponde la definición de los conflictos de dicha naturaleza que no sean del conocimiento de los primeros.».
Radicación No 11001-03-06-000-2011-00067-00(C), decisión del 26 de marzo de 2007, Radicación No. 11001-03-06-000-2007-00022-00(C), decisión del 12 de octubre de 2006, Radicación No 11001-03-06-000-2006-00111-00(C), decisión del 16 de marzo de 2022, Radicación No 11001-03-06-000-2022-00010-00. Radicación: 11001030600020230020500 CUARTO: ADVERTIR que los términos legales a los que está sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique esta decisión.
QUINTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso 3° del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, CPACA. La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE. ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Presidente de la Sala Consejero de Estado MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Consejera de Estado Consejera de Estado (Ausente con excusa) REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.