Radicado: 66-001-2333-000-2016-00164-01 (5343-2024) Demandante: Colpensiones Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., veintiséis (26) de junio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 66-001-2333-000-2016-00164-01 (5343-2024) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones- Colpensiones.
Demandado: Saul Suárez Gómez Tema: Devolución de dineros pagados por concepto de mesada pensional. Decisión: Confirmar sentencia que concedió parcialmente las pretensiones SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA/LEY 1437 DE 2011 I. ASUNTO 1. La Sala de Subsección A decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de 4 de abril de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda que concedió parcialmente las súplicas de la demanda.
II.
ANTECEDENTES 2.1. La demanda1 2.1.1. Pretensiones 2. La Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones, por intermedio de apoderado judicial, acudiendo a la acción de lesividad, solicitó la nulidad de la Resolución 04734 de 8 de marzo de 2006 a través de la cual el ISS, hoy Colpensiones, le reconoció una pensión de vejez. 3.
Como restablecimiento del derecho, solicitó la devolución de los dineros percibidos por concepto de mesadas pensionales con ocasión de los actos demandados, así como la indexación de dichas sumas. 2.1.2. Hechos. 4. El apoderado de Colpensiones relató que el señor Saul Suárez Gómez, nació el 9 de marzo de 1940. 1 Folio 3 y siguientes del archivo “EXPEDIENTEDIGITAL” del índice 2 de Samai.
Radicado: 66-001-2333-000-2016-00164-01 (5343-2024) Demandante: Colpensiones Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5. El 12 de diciembre de 1994 solicitó su traslado del régimen de ahorro individual con solidaridad al de prima media con prestación “de fecha 1. ° de octubre de 2002” (sic). 6.
A primero de abril de 1994, acreditó 556 semanas de cotización a sistema pensional. 7. Mediante Resolución 04734 de 8 de marzo de 2006, el ISS le reconoció una pensión de vejez, que fue liquidada de conformidad con la Ley 100 de 1993, efectiva a partir del 1. ° de octubre de 2004. Dicha decisión fue confirmada a través de las Resoluciones 6142 de 23 de junio de 2010 y 901395 de 26 de octubre de 2010, que resolvieron los recursos de reposición y apelación respectivamente. 8.
El 6 de octubre de 2017 Colpensiones solicitó al demandado su autorización para revocar la Resolución 04734 de 8 de marzo de 2006, lo anterior, por estimar que el acto se encuentra incurso en la causal contenida en el numeral 1. ° del artículo 93 de la Ley 1437 de 2011. 9. El señor Suárez Gómez solicitó la reliquidación de su pensión de vejez, sin embargo, a través de Resolución SUB23189 de 20 de octubre de 2017, Colpensiones negó la petición. 10.
A través de Resolución GNR 41680 de 20 de octubre de 2017, Colpensiones negó la reliquidación solicitada. 2.1.3. Normas violadas y concepto de la violación. 11. Señaló que los actos demandados vulneraron las Leyes 33 de 1985; 71 de 1988; 100 de 1993; 797 de 2003; el Decreto 758 de 1990 y el Acto Legislativo 01 de 2005. 12. Como concepto de violación señaló que tanto los trabajadores públicos, como los del sector privado pueden escoger uno de los regímenes que estimen más conveniente a sus intereses y que éstos son excluyentes. 13.
Precisó que, cuando ocurre un traslado del régimen de ahorro individual al de prima media con prestación definida y el afiliado quiere recuperar su régimen conservando los beneficios de la transición debe cumplir unos requisitos al momento del traslado: (i) al cambiarse nuevamente al régimen de prima media se traslade todo el ahorro que habían efectuado al afiliado al RAIS, incluyendo lo que la persona aportó al Fondo de Garantía de Pensión Mínima y (ii) que dicho ahorro no sea inferior al monto total del aporte legal correspondiente en el caso que hubiese permanecido e régimen de prima media con prestación definida.
Radicado: 66-001-2333-000-2016-00164-01 (5343-2024) Demandante: Colpensiones Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14. En ese sentido, sólo las personas que a la entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones acrediten 15 años o más de servicios y/o cotizaciones, conservarán el régimen de transición en caso de traslado del RAIS al RPM. 15.
Advirtió que el demandado se trasladó al régimen de ahorro individual al de prima media, acreditando sólo 556 semanas se servicio, por lo que no tenía derecho a la prestación reconocida al no ser beneficiario de la transición. 2.2. Contestación de la demanda.2 16. El señor Saul Suárez Gómez, a través de apoderado judicial, contestó la demanda y se opuso a las pretensiones de la misma. 17.
Informó que conforme la parte demandante la pensión fue reconocida sin el cumplimiento de los requisitos para ser beneficiario del régimen de transición, sin embargo, dicho argumento queda desvirtuado teniendo en cuenta que en la Resolución 901395 de 26 de octubre de 2010 Colpensiones indicó que el demandado “nació el 9 de marzo de 1940, lo cual indica que al 1. ° de abril de 1994 acreditaba más de 40 años de edad y actualmente cuenta con 57años de edad determinando que en principio no es beneficiario del régimen de transición” 18.
Propuso las excepciones de (i) caducidad de la acción (ii) ausencia de motivos de ilegalidad y falta de requisitos pensionales falta de agotamiento del requisito de procedibilidad. 2.3. La sentencia apelada 3 19. El Tribunal Administrativo de Risaralda, a través de la sentencia de 4 de abril de 2024, concedió parcialmente las pretensiones de la demanda. 20.
Como fundamento de su decisión señaló que el demandado adquirió su pensión de conformidad con el régimen de transición de la Ley 100 de 1993 y que estuvo afiliado al régimen de ahorro individual desde el 1. ° de enero de 1974 y se trasladó al régimen de prima media el 12 de diciembre de 1994 y regresó al régimen de prima media el 1. ° de octubre de 2002. 21.
Indicó que, como consecuencia del traslado de regímenes, para que el demandado fuese beneficiario del régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 resultaba necesario acreditar que cotizó 15 años de servicio a 1. ° de abril de 1994, sin embargo, no cumplió con dicho requisito, por lo que no le era aplicaba dicho régimen y en ese sentido, declaró la nulidad de los actos acusados. 2 Folio 73 y siguientes del archivo “EXPEDIENTEDIGITAL” del índice 2 de Samai. 3 Índice 49 de Samai- Expediente 66001233300020180016400.
Radicado: 66-001-2333-000-2016-00164-01 (5343-2024) Demandante: Colpensiones Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22. A pesar de lo anterior, negó la pretensión de devolución de los dineros pagados por concepto de mesadas pensionales al demandado por estimar que los mismos fueron percibidos de buena fe. 2.5.
Recurso de apelación. 23. La parte demandante4 interpuso recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia, y solicitó a la Sala que revocara parcialmente la decisión y en su lugar que se ordenara la devolución de los dineros pagados por concepto de mesadas pensionales. 24. Sostuvo que la parte demandada actuó de mala fe, pues se le puso en conocimiento que el acto administrativo de reconocimiento pensional era contrario a derecho, sin embargo, continuó recibiendo los dineros pagados por concepto de mesadas. 25.
Señaló que al no ordenarse la devolución de dichos dineros se afectarían los principios de progresividad y estabilidad financiera, así como el acceso a las pensiones de los colombianos. 2.6. Trámite en segunda instancia 26. A través de auto de 3 de diciembre de 20245, se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante y se corrió al traslado al agente del Ministerio Público para que rindiera concepto. 27.
Las partes demandante y demandada no presentaron escrito de alegatos. 28. El agente del Ministerio Público, no rindió concepto. 29. Como no se observa causal que invalide lo actuado, la Sala de Subsección procede a decidir previas las siguientes, III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 30. Esta Subsección es competente para conocer del asunto de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 1506 de la Ley 1437 de 2011. 4 índice 54 de Samai- Expediente 66001233300020180016400. 5 Índice 4 de Samai. 6 « El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia. […]».
Radicado: 66-001-2333-000-2016-00164-01 (5343-2024) Demandante: Colpensiones Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co a. Marco de análisis de la segunda instancia 31. Según el artículo 328 del Código General del Proceso, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a los argumentos del apelante.
Si ambas partes apelan la sentencia, el superior resolverá sin limitaciones. 32. En el asunto objeto de estudio, la parte demandante apeló la decisión de primera instancia, por lo que la competencia de la Sala de Subsección se encuentra limitada a los argumentos esgrimidos en el recurso. 3.2. Problema Jurídico 33. Corresponde a la Sala determinar si procede la devolución de los dineros pagados al demandado por concepto de mesadas pensionales reconocidas por el acto anulado. 3.4.
Marco normativo y jurisprudencial aplicable al caso 3.4.1. Marco normativo y jurisprudencial aplicable al caso. Devolución de sumas percibidas de buena fe. 34. Esta El artículo 164, numeral 1. °, literal c del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo estableció la siguiente premisa normativa según la cual no hay lugar a recuperar las prestaciones periódicas pagadas a particulares de buena fe. 35.
Es preciso tener en cuenta que el principio de buena fe fue consagrado en el artículo 83 de la Constitución Política, en los siguientes términos: «ARTICULO 83. Las actuaciones de los particulares y de las autoridades deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas». 36.
En la ponencia relativa al principio de buena fe en la Asamblea Nacional Constituyente se señaló que este tiene dos elementos fundamentales: 37. El primer elemento lo constituye el deber genérico de obrar de buena fe, lo que implica un límite a los derechos de los particulares, quienes no pueden abusar del ejercicio de las prerrogativas que el ordenamiento les reconoce y además, sirve de barrera para evitar la desviación de poder de las autoridades. 38.
El segundo elemento, se encuentra en la presunción de buena fe en la actuación de los particulares, la cual se justificó en los siguientes términos: Radicado: 66-001-2333-000-2016-00164-01 (5343-2024) Demandante: Colpensiones Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co «Este principio que parecería ser de la esencia del derecho en Colombia ha sido sustituido por una general desconfianza hacia el particular.
Esta concepción negativa ha permeado todo el sistema burocrático colombiano, el cual, so pretexto de defenderse del asalto siempre mal intencionado de los particulares, se ha convertido en una fortaleza inexpugnable ante la cual sucumben las pretensiones privadas, enredadas en una maraña de requisitos y procedimientos que terminan por aniquilar los derechos sustanciales que las autoridades están obligadas a proteger».7 39.
En relación con este principio la Corte Constitucional ha señalado: «[…] bajo el criterio de que el principio de la buena fe debe presidir las actuaciones de los particulares y de los servidores públicos, quiso el Constituyente que sólo en el caso de los primeros ella se presuma. Por lo mismo, mientras no obre prueba en contrario, la presunción de la buena fe que protege las actuaciones de los particulares se mantiene incólume.
En cuanto a los servidores públicos no es que se presuma, ni mucho menos, la mala fe. Sencillamente, que el margen de la presunción que favorece a los particulares, las actuaciones de los funcionarios públicos deben atenerse al principio de constitucionalidad que informa la ley y el principio de legalidad que nutre la producción de los actos administrativos.
Por consiguiente, podría decirse entonces que la presunción de buena fe que milita a favor de los particulares, en la balanza Estado-administración hace las veces de contrapeso institucional de cara a los principios de constitucionalidad y legalidad que amparan en su orden a la ley y a los actos administrativos».8 40. Esta Subsección considera que el argumento de la entidad apelante no goza de vocación de prosperidad ya que, se entiende que, para los efectos de la devolución de prestaciones pagadas de buena fe, no basta con que el particular haya recibido unas sumas que no encuentran fundamento en una norma jurídica, pues es necesario que haya acudido a una maniobra fraudulenta o deshonesta con la cual se haya inducido en error a la administración. 41.
Significa lo anterior, conforme al desarrollo del principio de buena fe, que no basta con que el pago no sea acorde con el ordenamiento jurídico, sino que es necesario que medie una maniobra deshonesta o con falta de lealtad respecto del Estado. 3.5. Caso concreto 3.5.1. De las pruebas 42. Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala de Subsección advierte como relevantes las siguientes pruebas: • El señor Saúl Suárez Gómez, nació el 9 de marzo de 1940. 7 Cfr, Proyecto de acto reformatorio de la Constitución Política de Colombia Nro. 24.
Título: Buena Fe. Autores: Álvaro Gómez Hurtado y Juan Carlos Esguerra Portocarrero. Gaceta Constitucional 19, marzo 11 de 1991. p. 3. 8 Corte Constitucional, sentencia C – 840 de 9 de agosto de 2001, magistrado ponente: Jaime Araújo Rentería. Radicado: 66-001-2333-000-2016-00164-01 (5343-2024) Demandante: Colpensiones Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co • A través Resolución 04734 de 8 de marzo de 2006, el ISS le reconoció una pensión de vejez al señor Saúl Suarez Gómez, que fue liquidada de conformidad con la Ley 100 de 1993, efectiva a partir del 1. ° de octubre de 2004. • Mediante Resoluciones 6142 de 23 de junio de 2010 y 901395 de 26 de octubre de 2010, se resolvieron los recursos de reposición y apelación interpuestos contra la anterior decisión y la confirmaron en su totalidad. • El 6 de octubre de 2017 Colpensiones solicitó al demandado su autorización para revocar la Resolución 04734 de 8 de marzo de 2006, por estimar que el acto se encuentra incurso en la causal contenida en el numeral 1. ° del artículo 93 de la Ley 1437 de 2011. 3.5.2.
Análisis de la Sala 43. En el caso objeto de estudio Colpensiones solicitó la nulidad de la Resolución 04734 de 8 de marzo de 2006 a través de la cual el ISS, hoy Colpensiones, le reconoció una pensión de vejez al señor Saul Suárez Gómez y a título de restablecimiento del derecho, solicitó la devolución de los dineros percibidos por concepto de mesadas pensionales con ocasión del acto acusados. 44.
El Tribunal Administrativo de Risaralda declaró la nulidad del acto demandado, pero negó la devolución de los dineros pagados por concepto de mesadas pensionales con ocasión del acto anulado por estimar que se recibieron de buena fe. 45. Como fundamento de la apelación la parte demandante señaló que en el presente asunto si había lugar a la devolución de dichos dineros, ya que la parte demandada actuó de mala fe, pues a pesar de que tenía conocimiento de que el acto administrativo de reconocimiento pensional era contrario a derecho, recibió los dineros pagados por concepto de mesadas. 46.
Esta Corporación se ha pronunciado en numerosas oportunidades sobre el reintegro de prestaciones periódicas y ha reiterado que no habrá lugar a ello cuando hayan sido pagadas de buena fe, de conformidad con lo señalado en el artículo 164 numeral 1° literal C del CPACA. Sobre la presunción de buena fe, la Corporación ha señalado lo siguiente: «La jurisprudencia constitucional ha definido el principio de buena fe como aquel que exige a los particulares y a las autoridades públicas ajustar sus comportamientos a una conducta honesta, leal y conforme con las actuaciones que podrían esperarse de una ‘persona correcta (vir bonus).
Así, «la buena fe presupone la existencia de relaciones reciprocas con trascendencia jurídica y se refiere a la confianza, seguridad y credibilidad que otorga la palabra dada». Radicado: 66-001-2333-000-2016-00164-01 (5343-2024) Demandante: Colpensiones Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 47.
Ahora bien, revisado el expediente se advierte que se solicitó al señor Suárez Gómez su autorización para revocar el acto demandado y se le indicó que no tenía derecho a la pensión en los términos en la que fue reconocida, y éste se negó, sin embargo, a juicio de la Sala, dicha actuación no denota per se, un actuar fraudulento, ni doloso dirigido a defraudar a la administración. 48.
Para esta Corporación, la recurrente no demostró siquiera sumariamente que el demandado se valiera de maniobras fraudulentas o deshonestas para adquirir el derecho, como tampoco que aportara información falsa para ello, por los argumentos expuestos en el recurso no tienen vocación de prosperidad. 49. Así las cosas, la parte demandante no logró desvirtuar que el demandado se apartó de los postulados de buena fe, razón por lo cual se confirmará la decisión de primera instancia. 3.6.
Decisión de segunda instancia 50. La Sala confirmará la decisión de primera instancia que declaró la nulidad del acto que reconoció la pensión del demandado y negó la devolución de la suma causada de la diferencia entre el valor que se encontraba percibiendo como pensión con ocasión al acto acusado y la reliquidación ordenada en el fallo de primera instancia, pues las mismas fueron percibidas de buena fe. 3.7.
Condena en costas 51. En el caso concreto, no se advierte que haya lugar a condenar en costas comoquiera que si bien en anteriores oportunidades esta Sala de Subsección realizaba una valoración objetiva para determinar si había, o no, lugar a condenar en costas, lo cierto es que actualmente, con la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, es procedente efectuar un estudio respecto de la carencia de fundamentación jurídica, por lo que en esos términos al hacer extensiva esa interpretación al caso bajo análisis, de la revisión de los argumentos presentados por la parte apelante, no puede observarse dicha situación, contrario a ello, se observa que se sustentaron las razones en defensa jurídica de los intereses y, por ende, no se condenará en costas. 52.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. Confirmar la sentencia de 4 de abril de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda dentro del proceso 66-001-23-33-000-2018-00164-00 promovido por Colpensiones contra el señor Saúl Suárez Gómez, mediante la cual se Radicado: 66-001-2333-000-2016-00164-01 (5343-2024) Demandante: Colpensiones Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co concedieron parcialmente las súplicas de la demanda, de acuerdo con las razones expuestas en la parte motiva.
SEGUNDO. Sin condena en costas en segunda instancia, de acuerdo con lo expuesto en esta providencia.
TERCERO. Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.