CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: Dr. Pablo Andrés Córdoba Acosta Bogotá, D.C., trece (13) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción de tutela Parte actora: Unidad Administrativa Especial de Rehabilitación y Mantenimiento Vial - UAERMV Parte accionada: Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C Radicación: 11001-03-15-000-2025-06198-00 Asunto: Tutela contra providencia judicial.
Improcedencia por falta de relevancia constitucional Sentencia de primera instancia La Sala procede a decidir la acción de tutela promovida por la parte accionante contra la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado. I.
ANTECEDENTES 1. Hechos De la solicitud de amparo y de los documentales obrantes en el expediente se extraen los siguientes supuestos fácticos jurídicamente relevantes: 1.1. La sociedad Liberty Seguros SA en ejercicio del medio de control de controversias contractuales presentó demanda contra la Unidad Administrativa Especial de Rehabilitación y Mantenimiento Vial – UAERMV, con el fin de que fuese declarada titular de los saldos derivados del contrato No. 314 del 16 de mayo de 2013 celebrado entre la demandada y la sociedad Electripesados Ltda, con ocasión de la subrogación producida por el contrato de seguro contenido en la póliza No. 2201171 y con el fin de que fuese liquidado el contrato No. 314 de 2013. 1.2.
La Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia de 3 de marzo de 2022, negó las pretensiones de la demanda, al considerar que i) el contrato de Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06198-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co prestación de servicios No. 314 de 2013 ya había sido liquidado antes de que se radicara la demanda; ii) los saldos derivados del contrato ya habían sido pagados en su totalidad al contratista Electripesados Ltda; y iii) si lo consideraba necesario podía demandar a la sociedad Electripesados Ltda para perseguir el dinero que se le debió pagar. 1.3.
Contra la decisión de primera instancia la sociedad Liberty Seguros SA presentó recurso de apelación. 1.4. La Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante decisión de 19 de mayo de 2025, resolvió: i) declarar que el medio de control procedente era el de reparación directa; ii) declarar de oficio la falta de legitimación de la sociedad Electripesados Ltda; y iii) revocar la sentencia de primera instancia y, en su lugar, declaró a la Unidad Administrativa Especial de Rehabilitación y Mantenimiento Vial – UAERMV patrimonialmente responsable por la omisión en el pago de los saldos remanentes de la ejecución del contrato No. 314 del 16 de mayo de 2013, reconocidos mediante acto administrativo núm. 227-SG-0110 el 4 de agosto de 2016, ordenando el pago de la suma de $274.476.997 a favor de la sociedad Liberty Seguros SA. 2.
Fundamentos de la solicitud de amparo La parte actora manifestó que la autoridad accionada incurrió en defecto fáctico al valorar de manera defectuosa el material probatorio incorporado al proceso, toda vez que desconoció de manera arbitraria y sin justificación válida los efectos vinculantes “[…] del acto administrativo de liquidación bilateral del contrato estatal No. 314 de 2013 […]” que suscribió con la sociedad contratista Electripesados Ltda. Indicó que la autoridad accionada incurrió en defecto sustantivo porque modificó oficiosamente el medio de control, pasando del medio de control de controversias contractuales a reparación directa, basándose en hechos no incluidos en su escrito de demanda, con lo cual le vulneró el debido proceso, Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06198-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el derecho a la defensa y configuró una decisión incongruente al resolver las pretensiones en hechos y normas distintas a las propuestas por las partes.
Señaló que el tribunal accionado vulneró los artículos 29, 228 y 229 de la Constitución Política al quebrantar la estructura básica del proceso y desconocer el principio de congruencia procesal. Aseguró que la accionada desatendió la sentencia de la “[…] Sección Tercera del Consejo de Estado, del 6 de abril de 2017, rad. 50282 […]”, que dispuso que “[…] “el juez contencioso no está facultado para modificar de manera oficiosa el medio de control definido por el demandante, pues ello no solo implica alterar los supuestos normativos de la causa, sino también desconocer el marco procesal dentro del cual las partes ejercen su derecho de defensa, contradicción y prueba” […]”, y la providencia “[…] del Consejo de Estado “[…] del 28 de enero de 2021, exp. 660012331000201100313-01 […]”, en la que se precisó que “[…] “Una mutación del medio de control sin traslado a las partes ni oportunidad de defensa comporta una transgresión directa al debido proceso.
El juez debe respetar la estructura procesal definida por las partes, salvo que su modificación se ajuste a las excepciones legales y esté debidamente sustentada y comunicada.” […]”. Advirtió que la autoridad accionada incurrió en defecto procedimental toda vez que al cambiar la estructura procesal y los fundamentos jurídicos sin notificación alguna los privó de ejercer una defensa técnica adecuada, como era ejercer el derecho a la contradicción y proponer excepciones propias del nuevo medio de control.
Señaló que la accionada incurrió en violación directa de la Constitución al omitir las exigencias básicas de la legalidad, buena fe y respeto a los efectos vinculantes de la liquidación bilateral del contrato, afectando la estabilidad de la función administrativa, el principio de responsabilidad fiscal, el debido proceso y dejando a un lado el criterio de supremacía constitucional.
Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06198-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3. Pretensiones La parte actora formuló las siguientes pretensiones: “[…] PRINCIPALES 1. Que se AMPARE los derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia, principio de legalidad, congruencia y defensa técnica, previstos en los artículos 29 y 228 de la Constitución Política de Colombia respectivamente y los que se lleguen a considerar, con base en los fundamentos fácticos, jurídicos y probatorios planteados en el presente escrito de tutela, vulnerados por parte del Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección A, con ocasión de la sentencia proferida el 19 de mayo de 2025, dentro del expediente 25000233600020190046401, mediante la cual se modificó oficiosamente el medio de control de controversia contractual a reparación directa, se condenó patrimonialmente a la Unidad Administrativa Especial de Rehabilitación y Mantenimiento Vial (UAERMV), desvinculando oficiosamente al contratista Electripesados Ltda, persona jurídica a la cual se le efectuó el pago de la suma de dinero condenada en la precitada providencia.
2. DEJAR SIN EFECTOS la sentencia proferida el 19 de mayo de 2025, por parte del Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección A, dentro del expediente 25000233600020190046401, mediante la cual se revocó la sentencia de primera instancia y en su lugar DECLARÓ a la Unidad Administrativa Especial de Rehabilitación y Mantenimiento Vial patrimonialmente responsable por su omisión en el pago de los saldos remanentes de la ejecución del contrato No. 314 del 16 de mayo de 2013, determinados en el acta de liquidación del 29 de junio de 2017, y reconocidos mediante el acto administrativo No. 227-SG-0110 del 4 de agosto de 2016. 3.
Que como secuencia se ORDENE al Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección A a que profiera nueva decisión de mérito dentro del proceso promovido bajo Radicado N.° 25000233600020190046401, sin modificar la causa pretendi y en consecuencia, absteniéndose de adecuar el medio de control en segunda instancia y adicionalmente, sin desvincular al contratista Electripesados Ltda, puesto que dicha declaración despoja a la UAEMRV de la posibilidad de perseguir la devolución y/o repetición de lo pagado al contratista.
SUBSIDIARIAS En defecto de lo anterior solicito a esta honorable Corte: 1. Que se AMPARE los derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia, principio de legalidad y congruencia, previstos en los artículos 29 y 228 de la Constitución Política de Colombia respectivamente y los que se lleguen a considerar, con base en los fundamentos fácticos, jurídicos y probatorios planteados en el presente escrito de tutela. vulnerados por parte del Consejo de Estado – Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06198-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sección Tercera – Subsección A, con ocasión de la sentencia proferida el 19 de mayo de 2025, dentro del expediente 25000233600020190046401, mediante la cual se modificó oficiosamente la causa pretendí y con ello el medio de control de controversia contractual a reparación directa, condenando patrimonialmente a la Unidad Administrativa Especial de Rehabilitación y Mantenimiento Vial (UAERMV), desvinculando oficiosamente al contratista Electripesados Ltda, persona jurídica a la cual se le efectuó el pago de la suma de dinero condenada en la precitada providencia.
2. DEJAR PARCIALMENTE SIN EFECTOS la sentencia proferida el 19 de mayo de 2025, por parte del Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección A, dentro del expediente 25000233600020190046401, mediante la cual se revocó la sentencia de primera instancia y en su lugar DECLARÓ a la Unidad Administrativa Especial de Rehabilitación y Mantenimiento Vial patrimonialmente responsable por su omisión en el pago de los saldos remanentes de la ejecución del contrato No. 314 del 16 de mayo de 2013, determinados en el acta de liquidación del 29 de junio de 2017, y reconocidos mediante el acto administrativo No. 227-SG- 0110 del 4 de agosto de 2016. 3.Que como secuencia se ORDENE al Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección A a que profiera nueva decisión de mérito dentro del proceso promovido bajo Radicado N.° 25000233600020190046401, sin desvincular al contratista Electripesados Ltda, puesto que dicha declaración despoja a la UAEMRV de la posibilidad de perseguir la devolución y/o repetición de lo pagado al contratista […]”.
II. INTERVENCIONES 1. La Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado solicitó declarar la improcedencia de la presente acción de tutela al considerar que no se acreditó el requisito de la relevancia constitucional porque lo pretendido por la parte accionante es buscar una tercera instancia para reexaminar los supuestos fácticos de la acción contractual, los cuales ya fueron revisados y evaluados por el juez natural.
En su defecto, pidió negar las pretensiones de amparo. 2. La sociedad Liberty Seguros SA señaló que el procedimiento adoptado por la autoridad accionada preservó las garantías propias del debido proceso y se falló conforme a derecho porque la Unidad Administrativa Especial de Rehabilitación y Mantenimiento Vial – UAERMV incumplió la obligación de carácter legal al no entregar a esa sociedad los saldos provenientes de la liquidación del contrato No. 314 de 2013.
Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06198-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co III. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia Esta Sección es competente para conocer de la presente acción de tutela, de conformidad con lo previsto en el Decreto Ley 2591 de 19911, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.
Problemas jurídicos De acuerdo con la situación fáctica planteada, la Sección debe establecer: A) Si en el presente asunto se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y, si ello es así, se deberá: B) Determinar si la providencia aquí enjuiciada vulneró los derechos fundamentales invocados por la parte accionante. 3.
Caso concreto 3.1. Análisis de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela La jurisprudencia pacífica tanto de la Corte Constitucional2 como del Consejo de Estado3 ha sostenido que la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales está supeditada, en primer lugar, al cumplimiento de unos requisitos generales y, como segunda medida, a la configuración de alguno de los requisitos especiales para dicha procedencia. 1 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. 2 Ver sentencia C-590 de 2005, entre otras. 3 Sentencias del 5 de julio de 2012 y del 5 de agosto de 2014, expedientes 2009-01328-01(IJ) y 2012-02201-01, respectivamente.
Entre otras. Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06198-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Como requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales se han establecido, los siguientes: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el agotamiento de todos los medios de defensa judicial, salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que ésta tenga efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que la acción no se dirija contra un fallo de tutela, salvo las excepciones previstas en la sentencia SU-627 de 2015.
El requisito general de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales atinente a la relevancia constitucional se entiende satisfecho cuando se acredita que el asunto planteado gira en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental4 y se descarta el uso del mecanismo de amparo como una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces5.
En sentencia SU-215 de 2022, la Corte Constitucional precisó que la sola mención de la vulneración de un derecho fundamental y la asociación de dicha afectación con la configuración de un defecto es insuficiente para tener por acreditado el cumplimiento del requisito de la relevancia constitucional. En ese sentido, en dicha decisión, se señaló que, además de la obligación de identificar cuáles eran los derechos fundamentales vulnerados y por qué se configuró el defecto alegado, el extremo accionante debe hacer una exposición a partir de la cual se evidencie que el caso en cuestión: (i) tiene la “[…] entidad de interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental […]»;
(ii) que el alcance de la controversia “[…] no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas […]”, y (iii) que se “[…] justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales […]”. 4 Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-590 del 8 de junio de 2005, exp.
No. D-5428, Magistrado Ponente: Dr. Jaime Córdoba Triviño. 5 Corte Constitucional, sentencia de tutela No. T-102 de 16 de febrero de 2006 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto). En igual sentido, ver sentencias T-075-18, T-451-18, T-422-18 y T-248-18. Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06198-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En este contexto, resulta claro que la relevancia constitucional como requisito genérico de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales tiene como propósito;
(i) evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad o de contenido estrictamente económico; (ii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones judiciales; y (iii) preservar la competencia y la independencia del juez ordinario. Respecto de lo anterior, esta Sala advierte que la argumentación que esgrimió la parte actora para acreditar la supuesta vulneración de los derechos fundamentales en que incurrió la autoridad accionada no devela que el presente asunto gire en torno al alcance de algún derecho fundamental, sino, únicamente, frente a la mera inconformidad con la decisión adoptada en segunda instancia en el marco del proceso de controversias contractuales con radicación núm. 25000-23-36-000-2017-01461-01.
Lo anterior teniendo en cuenta que el extremo accionante en ningún momento está poniendo de relieve que la autoridad judicial haya incurrido en una arbitrariedad judicial, ni tampoco hace una exposición a partir de la cual se evidencie que su caso tiene la “[…] entidad de interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental” y mucho menos justifica “[…] razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales”.
Cabe destacar que la argumentación planteada por la parte actora está asociada a que, a su juicio, la autoridad accionada transgredió sus garantías constitucionales al adecuar el medio de control de controversias contractuales al de reparación directa y al desconocer los efectos del acto administrativo de liquidación bilateral del contrato estatal No. 314 de 2013 que suscribió con la sociedad contratista Electripesados Ltda, circunstancia que se traduce en la reapertura de un asunto que ya fue resuelto por el juez natural de la causa judicial.
Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06198-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por tanto, se considera que los argumentos de la parte actora más que develar la existencia de una cuestión que sea de “verdadera relevancia constitucional” que conlleve la presunta trasgresión de derechos fundamentales, demuestra una inconformidad con la decisión adoptada por la autoridad accionada como si este mecanismo se tratase de un recurso o instancia adicional, por lo cual el juez de tutela no puede inmiscuirse en dicho asunto, so pena de otorgar a la acción de tutela un carácter que no le es propio de su naturaleza y de paso invadir la competencia y la independencia del juez natural.
Bajo los anteriores argumentos, la Sala declarará improcedente la acción de tutela, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:
PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela de la referencia, de conformidad con lo señalado en la parte motiva de esta sentencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO: En caso de que este fallo no sea impugnado y quede en firme, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-06198-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado Presidenta PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Consejero de Estado CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO Consejero de Estado GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.