Demandante: Lombardo Rodríguez López Demandados: Roberto Vergara Pórtela y otro. Representantes principal y suplente de los exrectores ante el Consejo Superior de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas Radicado: 25000-23-41-000-2024-01126-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá, D.C., veintiocho (28) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024).
Referencia: NULIDAD ELECTORAL Radicación: 25000-23-41-000-2024-01126-01 Demandante: Lombardo Rodríguez López Demandados: Roberto Vergara Pórtela y Luis Alfonso Ramírez Peña, representantes principal y suplente de los exrectores en el Consejo Superior de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas, periodo 2024-2027 Tema: Interpretación restrictiva de las inhabilidades AUTO DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala resuelve el recurso de apelación propuesto por la parte demandada, contra la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección «A», del 12 de septiembre del 2024, en cuanto decidió decretar la suspensión provisional del acto que contiene la elección acusada.
I.
ANTECEDENTES 1. La demanda 1. Lombardo Rodríguez López, en nombre propio, solicitó la nulidad de la elección de Roberto Vergara Pórtela y Luis Alfonso Ramírez Peña, representantes principal y suplente ante el consejo superior, de los exrectores de la Universidad Francisco José de Caldas (UDFJC) y de los siguientes actos: Resolución No. 006 del 08 de marzo de 2024 “Por la cual se verifica y valida el cumplimiento de los requisitos estatutarios, inhabilidades e incompatibilidades para la elección de los representantes de los exrectores ante el Consejo Superior Universitario de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas” (Anexo 3).
Las decisiones contenidas en este acto administrativo son de trámite, necesarias para las decisiones de fondo y finales, que son el alcanzar la representación para la cual se presentan los aspirantes. No obstante, como el CPU1 decidió que luego de su ejecutoria era un acto a su parecer definitivo, inmodificable en vía administrativa, se somete al escrutinio del operador de justicia para su valoración y enjuiciamiento si así se le estima.
(Sic a la cita). 1 Consejo de participación universitaria. Demandante: Lombardo Rodríguez López Demandados: Roberto Vergara Pórtela y otro. Representantes principal y suplente de los exrectores ante el Consejo Superior de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas Radicado: 25000-23-41-000-2024-01126-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Resolución Nro. 018 del 09 de mayo de 2024 "Por la cual se declaran los resultados del proceso electoral convocado y reglamentado por la Resolución de Rectoría 027 del 22 de enero de 2024 y se aprueba la expedición y entrega de credenciales, de conformidad con la decisión de la mayoría de los integrantes del Consejo de Participación Universitaria”.
Resolución Nro. 020 del 5 de junio de 2024 que “resuelve un recurso de reposición contra la Resolución 018 de 2024”. 2. Fundamentos fácticos 2. Por medio de la Resolución 027 del 22 de enero del 2024, el rector de la Universidad Francisco José de Caldas convocó (UDFJC) y reglamentó la elección del representante de los exrectores ante el consejo superior universitario (CSU) y de su respectivo suplente. 3.
El artículo 16 de dicho acto estableció el régimen de inhabilidades e incompatibilidades: INHABILIDADES E INCOMPATIBILIDADES. El régimen de inhabilidades e incompatibilidades para la participación en el proceso electoral es el contemplado en el Estatuto General de la Universidad; en el Capítulo Tercero del Acuerdo 005 de 2012 expedido por el Consejo Superior Universitario; y las demás normas vigentes para el ejercicio de su representación. 4.
El 1° de marzo del 2024, el consejo de participación universitaria (CPU), encargado del proceso, expidió el acta de cierre de inscripciones para la mencionada elección, según la cual en la primera lista fueron inscritos Roberto Vergara Pórtela y Luis Alfonso Ramírez Peña, como principal y suplente, respectivamente. 5. Surtido el proceso, el CPU, por medio de la Resolución 018 del 9 de mayo del 2024, declaró los resultados del proceso electoral convocado y ordenó a la secretaría general de la universidad la expedición de las credenciales a los demandados, como representantes principal y suplente ante el consejo superior. 6.
Contra esta decisión, los integrantes de la segunda lista2 interpusieron recurso de reposición. Argumentaron que Roberto Vergara Pórtela estaba inhabilitado3. Mediante la Resolución 050 del 5 de junio del 2024, se confirmó lo decidido, pues ya había vencido el término para revisar y decidir sobre inhabilidades e incompatibilidades. 2 Favio Enrique Lozano Santos y Lombardo Rodríguez López. 3 Con base en la prohibición que se discute en este asunto.
Demandante: Lombardo Rodríguez López Demandados: Roberto Vergara Pórtela y otro. Representantes principal y suplente de los exrectores ante el Consejo Superior de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas Radicado: 25000-23-41-000-2024-01126-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 3.
Concepto de la violación 7. A juicio del accionante, Roberto Vergara Pórtela no podía ser elegido representante de los exrectores ante el CSU, porque se encontraba incurso en la inhabilidad contenida en el artículo 10 del Acuerdo 005 del 13 de diciembre del 20124, expedido por ese colegiado, norma que dispone: INHABILIDADES E INCOMPATIBILIDADES ESPECÍFICAS PARA SER REPRESENTANTE O DELEGADO ANTE EL CONSEJO SUPERIOR UNIVERSITARIO.
Para ser representante o delegado ante el Consejo Superior Universitario de la Universidad Distrital de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas, de conformidad con los artículos 67 de la Ley 30 de 1992 y 10 del Acuerdo 003 de 1997 expedido por el Consejo Superior Universitario, el régimen legal aplicable es el establecido en el Decreto Ley 128 de 1976, y las Leyes 489 de 1998, 734 de 2002, 909 de 2004, y 1474 de 2011.
“Así mismo, no podrán ser elegidos o designados: “c) Quienes hayan sido sancionados disciplinariamente por faltas graves o leves dolosas, destituidos de un cargo público, suspendidos o excluidos del ejercicio de una profesión o sancionados por faltas a la ética profesional y a los deberes de un cargo público dentro de los cinco (5) años anteriores a la fecha de la elección, sin perjuicio de la eficacia de la pena accesoria;
(Resalta la Sala). 8. Mencionó que el artículo 16 del acto de convocatoria estableció que el régimen de inhabilidades para la elección convocada sería el de los estatutos de la institución y la del artículo 10 del acuerdo citado, junto con las demás normas vigentes para el ejercicio de la representación ante dicho organismo. 9. El actor informó que mediante «fallo» 003 del 13 de enero del 2020, la personería de Bogotá para asuntos disciplinarios sancionó a Roberto Vergara Pórtela con suspensión de 5 meses, por haber incurrido en falta grave culposa, ya que ordenó el pago de una pensión en cuantía superior a la ordenada en sentencia judicial. 10.
Así las cosas, como fue sancionado dentro de los 5 años anteriores a la fecha de elección, está incurso en la inhabilidad del artículo 10 Acuerdo 005 del 2012, antes transcrito. 4. Solicitud de suspensión provisional 11. Con fundamento en el concepto de la violación, el actor solicitó la suspensión provisional del acto acusado en acápite especial de la demanda. 4 «Por el cual se crea y reglamenta el Consejo de Participación Universitaria de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas y se dictan otras disposiciones».
Demandante: Lombardo Rodríguez López Demandados: Roberto Vergara Pórtela y otro. Representantes principal y suplente de los exrectores ante el Consejo Superior de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas Radicado: 25000-23-41-000-2024-01126-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 5.
Traslado de la medida cautelar 5.1. UDFJC - Consejo de Participación Universitaria (CPU) 12. Su representante, se opuso a la prosperidad de la medida cautelar, al concluir que lo alegado no son situaciones que afecten el interés público o generen un perjuicio irremediable que ameriten decretarla. Por tanto, solicitó que se negara la suspensión provisional y el debate se decidiera en la sentencia. 5.2.
Demandado Roberto Vergara Pórtela 13. Por medio de apoderado judicial, se opuso a la suspensión provisional solicitada. Adujo que según lo establece el artículo 67 de la Ley 30 de 1992, la prohibición no le es aplicable, porque no es un empleado público de la universidad. Por tanto, adujo que, en virtud de la interpretación restrictiva de las inhabilidades, la alegada por el demandante no se le podía endilgar. 14.
Igualmente, mencionó que la prohibición no se encuentra consagrada en los estatutos de la universidad, sino en una norma de inferior jerarquía. Entonces, no se puede aplicar y vulnerar su derecho a ser elegido representante de los exrectores. 15. Agregó que el proceso eleccionario se desarrolló según las etapas que fueron establecidas en la convocatoria, por lo que los actos acusados gozan de presunción de legalidad y no hay motivo para suspenderlos provisionalmente. 16.
Además, mencionó que cuando se interpuso el recurso contra la elección acusada, ya había precluido la etapa para alegar la existencia de inhabilidades de los aspirantes. 6. Decisión de la medida cautelar 17. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección «A», decretó la cautelar solicitada. 18. A su juicio, por virtud del principio de autonomía universitaria, la institución puede establecer las inhabilidades para los procesos de elección internos de los representantes ante el CSU. 19.
Así, precisó que el artículo 16 de la convocatoria a la elección de los representantes de los exrectores ante el CSU dispuso que se aplicarían las inhabilidades contempladas en «el Estatuto General de la Universidad; en el Capítulo Tercero del Acuerdo 005 de 2012 expedido por el Consejo Superior Demandante: Lombardo Rodríguez López Demandados: Roberto Vergara Pórtela y otro.
Representantes principal y suplente de los exrectores ante el Consejo Superior de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas Radicado: 25000-23-41-000-2024-01126-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Universitario; y las demás normas vigentes para el ejercicio de su representación». 20.
Mencionó que el artículo 10 del Estatuto General de la UDFJC (Acuerdo 003 de 1997) dispuso que los integrantes del consejo superior están sujetos a las inhabilidades e incompatibilidades establecidas en la ley y en los estatutos. 21. En ese orden, adujo que el Acuerdo 005 de 20125 consagró la inhabilidad para ser representante o delegado ante el consejo superior y dispuso que no podrían serlo: (…) Quienes hayan sido sancionados disciplinariamente por faltas graves o leves dolosas, destituidos de un cargo público, suspendidos o excluidos del ejercicio de una profesión o sancionados por faltas a la ética profesional y a los deberes de un cargo público dentro de los cinco (5) años anteriores a la fecha de la elección, sin perjuicio de la eficacia de la pena accesoria; 22.
En esa medida, como Roberto Vergara Pórtela fue sancionado en «fallo» de la personería delegada de Bogotá del 13 de enero del 2020, esto es, dentro de los 5 años anteriores a la elección, no podía aspirar a ser representante de los exrectores en el CSU. 23. Aclaró que, aunque en la etapa de alegaciones por incursión de inhabilidades se hubiera vencido cuando se interpuso el recurso de reposición contra la elección acusada, esto no impedía acusar la legalidad del acto que contiene la designación del demandado. 24.
Por tanto, encontró que existió una vulneración normativa que hacía procedente el decreto de la suspensión provisional solicitada, únicamente respecto de Roberto Vergara Pórtela. 7. Recurso de apelación 25. El demandado, por medio de apoderado judicial, solicitó revocar la medida cautelar decretada, para lo cual expuso las siguientes razones: i) Según el artículo 67 de la Ley 30 de 19926, quienes están sometidos a las inhabilidades de los estatutos universitarios, son los miembros del consejo 5 «Por el cual se crea y reglamenta el Consejo de Participación Universitaria de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas y se dictan otras disposiciones». 6 Artículo 67.
Los integrantes de los consejos superiores o de los consejos directivos, según el caso, que tuvieren la calidad de empleados públicos y el rector, estarán sujetos a los impedimentos, inhabilidades e incompatibilidades establecidas por la ley y los estatutos, así como las disposiciones aplicables a los miembros de juntas o consejos directivos de las instituciones estatales u oficiales.
Todos los integrantes del consejo superior universitario o de los consejos directivos, en razón de las funciones públicas que desempeñan, serán responsables de las decisiones que se adopten. Demandante: Lombardo Rodríguez López Demandados: Roberto Vergara Pórtela y otro. Representantes principal y suplente de los exrectores ante el Consejo Superior de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas Radicado: 25000-23-41-000-2024-01126-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 superior que tengan calidad de funcionarios públicos.
Por tanto, como el demandado no tenía esa condición, según certificación expedida por la institución, no se le podía aplicar la prohibición alegada en la demanda. ii) La inhabilidad invocada no se encuentra regulada en los estatutos universitarios, sino en el Acuerdo 05 del 2012, que es una norma de inferior jerarquía y no es estatutaria, según certificación expedida por la institución. En ese orden, citó jurisprudencia de esta Sección7, según la cual cualquier restricción a la participación debe estar regulada en los estatutos y no puede aplicarse disposición distinta. iii) El Acuerdo 05 del 2012 tiene «incongruencias».
Ello es así, porque si bien se refiere al Decreto Ley 128 de 1976 y a la Ley 734 del 2002, al regular la inhabilidad alegada es evidente que consagró aspectos que no se encuentran en esas normas. Sobre el Decreto Ley 128 de 1976, adujo que allí se dijo que no puede ser miembro de consejo superior quien haya sido suspendido del cargo en dos ocasiones, lo cual no ocurre en este caso, porque el demandado solo fue suspendido una vez.
Además, la falta grave culposa no genera una inhabilidad, sino solo la suspensión del cargo. Respecto de la Ley 734 de 2002, subrogada por la Ley 1952 del 2019, dispuso en el artículo 42.2 que constituye inhabilidad para ocupar cargos públicos haber sido sancionado 3 o más veces en los últimos 5 años, lo cual tampoco ocurre en este caso.
Además, reprochó que la prohibición tiene una contradicción, porque alude a faltas graves, sin distinguir que sea dolosa o culposa. iv) Debe aplicarse los principios pro homine y pro libertate porque la inhabilidad alegada no se encuentra dentro del régimen legal pertinente. De esa manera se garantiza la eficacia del voto, la favorabilidad y la interpretación restrictiva de estas prohibiciones, tal como lo reguló el propio Acuerdo 05 del 2012 en el artículo 20. v) Se debe inaplicar por inconstitucional el artículo 10 del Acuerdo 05 del 2012, ya que extendió las facultades legales. 8.
Traslado del recurso 26. El demandante se opuso a las razones expuestas en el recurso de apelación, pues consideró que la inhabilidad alegada ya ha sido aplicada a varios procesos de elección de la universidad. Afirmó que incluso cuando el demandado fue rector firmó varias convocatorias donde se aplicó y era conocedor de esa prohibición y aportó los actos respectivos. 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Quinta. Sentencia del 31 de mayo del 2018. Rad. 110010328000201700036-00. MP. Carlos Enrique Moreno Rubio. Demandante: Lombardo Rodríguez López Demandados: Roberto Vergara Pórtela y otro. Representantes principal y suplente de los exrectores ante el Consejo Superior de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas Radicado: 25000-23-41-000-2024-01126-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 27.
Mencionó que Roberto Vergara Pórtela está aludiendo a normas constitucionales para eludir el cumplimiento de la inhabilidad, que fue regulada por la universidad en ejercicio de su autonomía otorgada por la ley. Tan es así, que él mismo afirma que fue sancionado en su momento, lo que implica que confesó haber incurrido en la prohibición. 28.
Indicó que el demandado fue destituido por la procuraduría en el año 2010 y luego en 2020 fue suspendido por la personería delegada de Bogotá. Por tanto, incurrió en la prohibición del Decreto 128 de 1976 que dice que no pueden ser elegidos para integrar consejos superiores quienes hubieren sido suspendidos o destituidos en dos ocasiones. 29.
Concluyó que el Acuerdo 05 del 2012 se encuentra vigente y goza de presunción de legalidad, por lo que la inhabilidad alegada debe ser aplicada al caso del demandado. 30. El demandado, por medio de apoderado, se pronunció sobre lo dicho por el demandante. Afirmó que, en el medio de control electoral, el traslado del recurso se hace por 2 días y no 3 como lo hizo el tribunal. 31.
Por tanto, precisó que él presentó recurso el 18 de septiembre del 2024 y se lo remitió a la parte actora, por lo que los 2 días del traslado comenzaron a correr a partir del 23 siguiente. En esa medida, el demandante tenía hasta el día siguiente, esto es, el 24 de septiembre para pronunciarse. Sin embargo, lo hizo el 26, por fuera del término legal. 32.
Además, manifestó que el actor no puede ahora traer cargos adicionales, como la nueva inhabilidad a la que refiere, ni aportar pruebas adicionales para sustentar la cautelar, ya que esta solo puede ser analizada con los documentos y cargos propuestos en la demanda. 9. Actuaciones surtidas en primera instancia 33. El representante de la universidad solicitó que se aclarara el auto admisorio, para que el tribunal determinara si la suspensión provisional aplicaba también para el suplente. 34.
En auto del 10 de octubre del 2024 el a quo negó la aclaración y precisó que como fue una causal subjetiva, solo afectaba a Roberto Vergara Pórtela y no al suplente. 35. Luego, el demandante presentó memorial de «alcance» en el que solicitó que la suspensión provisional se extendiera al suplente, petición que fue negada Demandante: Lombardo Rodríguez López Demandados: Roberto Vergara Pórtela y otro.
Representantes principal y suplente de los exrectores ante el Consejo Superior de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas Radicado: 25000-23-41-000-2024-01126-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 por el tribunal en auto del 25 de octubre del 2024, pues indicó que para ello tuvo que haber interpuesto el recurso de apelación. 36.
En esa misma providencia concedió la alzada propuesta por el demandado y dispuso que sería el Consejo de Estado el que resolviera sobre la posibilidad de tener en cuenta las pruebas aportadas por el demandante en el traslado del recurso. 37. El actor presentó apelación adhesiva, en la que solicitó que los efectos de la suspensión se extendieran al suplente, porque así lo había solicitado desde la demanda.
Sin embargo, el tribunal negó esa solicitud, pues según el artículo 243 del CPACA, esta figura solo aplica para sentencias. 10. Trámite en el Consejo de Estado 38. El 7 de octubre del 2024, se recibió el expediente digital por la Secretaría de la Sección Quinta, quien realizó su reparto virtual a este despacho en la misma fecha. II.
CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia 39. De conformidad con lo establecido en el artículo 150 de la Ley 1437 del 2011, modificado por el artículo 26 de la Ley 2080 del 2021, en concordancia con lo dispuesto en el literal a) del numeral 7º del artículo 1528 ejusdem y en el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019 proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, esta Sección es competente para resolver sobre la apelación del auto que decretó la medida cautelar en el expediente de la referencia. 2.
Oportunidad del recurso 40. El artículo 2449 de la Ley 1437 de 2011, regula el trámite de los recursos contra autos, indicando que, si la decisión se dicta en audiencia, la alzada se deberá presentar y sustentar inmediatamente, pero en el caso que se notifique por estado, de forma general, serán 3 días para presentarse sustentado. En materia electoral, son 2 días a partir de la notificación. 8 ARTÍCULO 152.
COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS EN PRIMERA INSTANCIA. <Artículo modificado por el artículo 28 de la Ley 2080 de 2021. > Los tribunales administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: 7. De los siguientes asuntos relativos a la nulidad electoral: a) De la nulidad del acto de elección o llamamiento a ocupar la curul, según el caso, de (…) los miembros de los consejos superiores de las universidades públicas de cualquier orden, (…). 9 Modificado por el artículo 64 Ley 2080 de 2021.
Demandante: Lombardo Rodríguez López Demandados: Roberto Vergara Pórtela y otro. Representantes principal y suplente de los exrectores ante el Consejo Superior de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas Radicado: 25000-23-41-000-2024-01126-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 41.
En el presente caso, revisada la información cargada en el sistema Samai del proceso, se encuentra que el auto que negó la cautelar se notificó por estado el 20 de septiembre del 2024, y el recurso se presentó el 18 del mismo mes y año, es decir, incluso antes de la notificación, por lo que fue presentado de manera oportuna. 3. Cuestión previa 42.
La Sala no analizará los argumentos presentados por el demandante al correr traslado de la cautelar, pues tiene razón el apoderado del demandado cuando aludió que este memorial fue presentado de manera extemporánea. 43. Se recuerda que el artículo 244 del CPACA dispone lo siguiente para el trámite de la apelación cuando la providencia se notifica por estado: (…) 3.
Si el auto se notifica por estado, el recurso deberá interponerse y sustentarse por escrito ante quien lo profirió, dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación o a la del auto que niega total o parcialmente la reposición. En el medio de control electoral, este término será de dos (2) días. De la sustentación se dará traslado por secretaría a los demás sujetos procesales por igual término, sin necesidad de auto que así lo ordene.
(Resalta la Sala). 44. En este caso, se tiene que la secretaría corrió traslado del recurso para los días 24 al 26 de septiembre10, es decir, lo hizo por 3 días, cuando según la norma procesal, debió hacerse por 2. 45. En ese sentido, cumpliendo con dicha disposición de orden público, el traslado legalmente se surtió desde el 24 al 25 y como el escrito fue presentado el 26, se hizo por fuera del término mencionado, que no puede ser desconocido por el juzgador.
Por tanto, en lo sucesivo, el tribunal deberá atender esta particularidad del proceso electoral para los traslados del recurso. Así las cosas, no hay lugar a pronunciarse sobre dicho escrito, dejando claridad en todo caso que los argumentos de la cautelar solo pueden ser presentados con la demanda o en la solicitud que se haga en por separado, según lo dispone el artículo 231 del CPACA11. 4.
Problema jurídico 10 Índice 37 Samai de primera instancia. 11 ARTÍCULO 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. Demandante: Lombardo Rodríguez López Demandados: Roberto Vergara Pórtela y otro. Representantes principal y suplente de los exrectores ante el Consejo Superior de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas Radicado: 25000-23-41-000-2024-01126-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 46.
A partir de los fundamentos de la apelación expuestos se deberá determinar si se revoca, modifica o confirma el auto del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección «A» en cuanto decretó la medida de la suspensión provisional del acto demandado. 47. Para solucionar la anterior cuestión, la Sala revisará inicialmente i) la suspensión provisional en materia electoral; ii) las inhabilidades y su interpretación restrictiva y iii) el caso concreto. 5.
La suspensión provisional en materia electoral 48. La Constitución Política de 1991 en su artículo 238 dispone que la jurisdicción de lo contencioso administrativo podrá suspender provisionalmente los efectos jurídicos de los actos administrativos, precepto desarrollado por el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 49.
El artículo 229 del CPACA señala que las medidas cautelares proceden en todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, por solicitud debidamente fundamentada y agrega que «…podrá el Juez o Magistrado Ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente capítulo». 50.
Por su parte, el artículo 231 de la misma codificación precisa que cuando «…se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud». 51.
En este orden de ideas, la medida cautelar requiere de: i) solicitud fundamentada que, puede ser del mismo concepto de la violación de la demanda, mediante escrito separado -siempre que se encuentre dentro del término de caducidad de la acción- o, incluso, puede estar integrada en la misma demanda, para lo cual será cuestión que el actor señale con precisión el soporte argumentativo de su petición y ii) al resolver se debe indicar si la violación de las disposiciones invocadas surge de la confrontación entre el acto demandado y las normas superiores alegadas como vulneradas o del estudio de las pruebas allegadas.
Demandante: Lombardo Rodríguez López Demandados: Roberto Vergara Pórtela y otro. Representantes principal y suplente de los exrectores ante el Consejo Superior de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas Radicado: 25000-23-41-000-2024-01126-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 52.
Finalmente, debe manifestarse que el artículo 229 del CPACA, precisa que la decisión que se adopte para resolver la petición cautelar no implica prejuzgamiento. 6. De las inhabilidades y su interpretación restrictiva 53. Las inhabilidades están erigidas como especiales condiciones objetivas que pueden recaer sobre una persona y que tienen como único fin que quienes accedan o estén en la función pública, desempeñen su cargo bajo los criterios de igualdad, eficiencia, moralidad e imparcialidad, garantizando de esta forma la prevalencia de los intereses generales de la comunidad sobre los personales12. 54.
En este sentido, las diferentes circunstancias que configuran una inhabilidad examinan la órbita personal del aspirante o servidor en ejercicio, de manera que «auscultan en los antecedentes personales, las relaciones familiares, el ejercicio profesional y las actividades lucrativas del interesado»13. 55. Acorde con lo anterior, al constituir las inhabilidades una restricción al derecho de acceso a cargos públicos, la Constitución Política de 1991 dispuso que el desarrollo de su régimen jurídico tiene una cláusula de reserva legal, lo cual ha sido enfatizado por parte de esta Corporación, estableciéndose en diferentes oportunidades que el único facultado para estructurar las circunstancias especiales que limitan el referido derecho es el legislador14. 56.
Adicionalmente, debe tenerse en cuenta el principio de interpretación restrictiva que rige en materia electoral, según el cual las inhabilidades e incompatibilidades no pueden aplicarse de manera genérica por extensión ni analogía, toda vez que implican la restricción de derechos fundamentales y políticos. 57. Sobre la materia, la Sección Quinta de manera reiterada ha sostenido15: Por lo anterior, la Sala considera que, en atención con las limitaciones a los derechos políticos que se derivan de las inhabilidades e incompatibilidades, se ha establecido que, respecto de su aplicación, es necesario observar los criterios de interpretación restrictiva y no la analógica o extensiva. 12 Sentencia C-564 de 1997 M.P. Antonio Barrera Carbonell.
Ver también sentencias C-558 de 1994 M.P. Carlos Gaviria Díaz, Sentencia C-483 de 1998 M.P. José Gregorio Hernández Galindo. 13 OSORIO CALDERIN, Ana Carolina, Manual de Inhabilidades Electorales, 2ª Edición, Grupo Editorial Ibáñez, 2014, p. 24. 14 Sentencia Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia del 19 de septiembre de 2013, radicado Nº 110010328000201200051-00, 110010328000201200052-00 110010328000201200057-00 Acumulado.
CP. Alberto Yepes Barreiro Dte: Eduardo Carmelo Padilla Hernández y otros 15 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Sentencia del 30 de septiembre de 2021. Expediente: 66001233300020200049903. M.P. Dra. Rocío Araújo Oñate. Demandante: Lombardo Rodríguez López Demandados: Roberto Vergara Pórtela y otro.
Representantes principal y suplente de los exrectores ante el Consejo Superior de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas Radicado: 25000-23-41-000-2024-01126-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 (…) Así, entendiendo el criterio de interpretación restrictiva como aquel que busca la aplicación de la norma a casos concretos16, los jueces, al momento de determinar la ocurrencia de una inhabilidad o incompatibilidad respecto de quien pretende ocupar un cargo público, deben limitarse al alcance de los verbos rectores empleados por el legislador “-por ejemplo, la gestión de negocios-, a las situaciones de orden jurídico que la originan y su prueba plena -v. gr. el parentesco-, así como a los límites de orden temporal -ejemplo, durante el año anterior a la elección-, espacial -v.gr. a la jurisdicción donde se llevará a cabo la elección- y a las calidades respecto de quienes se predican”17.
(…) Así entonces, al momento de establecer la configuración de una inhabilidad, prima el criterio interpretativo restrictivo, entendido en la forma como se señaló en precedencia y, de ninguna manera, el estudio que emprenda el operador judicial puede conllevar extensiones, analogías o interpretaciones amplias, que conlleven a la aplicación del presupuesto normativo a situaciones diversas a las previstas por el constituyente y/o el legislador, o a vaciar de contenido las mismas en detrimento de su eficacia. Criterio de interpretación que se predica respecto de inhabilidades e incompatibilidades y que busca entonces, aumentar la eficacia y vigencia de las garantías constitucionales respecto de quienes aspiran a ocupar cargos públicos, pues solamente en los eventos y bajo las condiciones que ellas consagran, es procedente predicar su configuración, máxime si se tiene en cuenta que, en todo caso, el régimen de inhabilidades e incompatibilidades ha sido concebido como un límite legítimo y válido a los derechos políticos, conforme al cual, si se advierte la configuración de alguna causal, ello no conlleva a que de allí se predique la vulneración de estas prerrogativas superiores, sino que, por el contrario, evita el desconocimiento de los intereses superiores respecto de quienes ocupan cargos públicos. 58.
Así las cosas, es claro que no resulta conforme con el ordenamiento jurídico electoral dejar abierta y general una limitación de acceso a cargos públicos. 7. Caso concreto 59. La Sala anticipa que revocará la decisión de primer grado, conforme pasa a explicarse. 16 Criterio acogido por la sala plena de lo contencioso administrativo en: sentencia del 29 de enero del 2019.
M.P. Rocío Araújo Oñate. radicación 11001-03-28-000-2018-00031-00(SU). 17 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. M.P. Rocío Araújo Oñate. Radicación número 15001-23-33-000-2020-00120-01, sentencia de 22 de abril de 2021. Demandante: Lombardo Rodríguez López Demandados: Roberto Vergara Pórtela y otro. Representantes principal y suplente de los exrectores ante el Consejo Superior de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas Radicado: 25000-23-41-000-2024-01126-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 60.
La inhabilidad que se alega, en este caso, es la contenida en el artículo 10 del Acuerdo 05 del 201218 del consejo superior de la UDFJC, cuyo tenor literal es el siguiente: INHABILIDADES E INCOMPATIBILIDADES ESPECÍFICAS PARA SER REPRESENTANTE O DELEGADO ANTE EL CONSEJO SUPERIOR UNIVERSITARIO. Para ser representante o delegado ante el Consejo Superior Universitario de la Universidad Distrital de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas, de conformidad con los artículos 67 de la Ley 30 de 1992 y 10 del Acuerdo 003 de 1997 expedido por el Consejo Superior Universitario, el régimen legal aplicable es el establecido en el Decreto Ley 128 de 1976, y las Leyes 489 de 1998, 734 de 2002, 909 de 2004, y 1474 de 2011.
Así mismo, no podrán ser elegidos o designados: (…) c) Quienes hayan sido sancionados disciplinariamente por faltas graves o leves dolosas, destituidos de un cargo público, suspendidos o excluidos del ejercicio de una profesión o sancionados por faltas a la ética profesional y a los deberes de un cargo público dentro de los cinco (5) años anteriores a la fecha de la elección, sin perjuicio de la eficacia de la pena accesoria;
(Sic a la cita, negrillas de la Sala). 61. El demandante, en el capítulo de suspensión provisional, consideró que Roberto Vergara Pórtela incurrió en dicha inhabilidad porque fue sancionado por la Personería de Bogotá, en «fallo» disciplinario del 13 de enero del 2020, decisión que, al realizar la graduación de la conducta, determinó: 62.
Como se puede apreciar, el ente disciplinario impuso la sanción a Roberto Vergara Pórtela por haber incurrido en falta grave culposa. Sin embargo, al leer la inhabilidad que se alega en el asunto, se advierte que esta aplica para faltas graves o leves dolosas, lo que supone una distinción relevante y que es un punto que considera la Sala que debe ser definido en la sentencia, para 18 «Por el cual se crea y reglamenta el Consejo de Participación Universitaria de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas y se dictan otras disposiciones».
Demandante: Lombardo Rodríguez López Demandados: Roberto Vergara Pórtela y otro. Representantes principal y suplente de los exrectores ante el Consejo Superior de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas Radicado: 25000-23-41-000-2024-01126-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 determinar si las faltas graves culposas están incluidas en la prohibición, pues no se advierte de bulto al revisar la norma. 63.
En ese orden, en esta instancia del proceso, la Sala observa que existe duda para decretar la suspensión provisional, toda vez que la falta disciplinaria que aludió el demandante fue impuesta con una graduación sobre la cual no existe certeza si fue incluida en la inhabilidad y será un aspecto que deba definirse al decidir el caso para verificar si la prohibición aplica para las faltas graves culposas. 64.
Se recalca que según el artículo 231 del CPACA, la suspensión provisional de los actos procede cuando la violación normativa surja de la confrontación entre las normas invocadas y el acto. Ese es el deber del juzgador en esta etapa procesal, con el fin de preservar el ordenamiento jurídico. 65. Al respecto, debe precisarse que el medio de control de nulidad electoral es de naturaleza objetiva y busca por la preservación de la legalidad de los actos.
Por eso, el papel del juez electoral es de defensor del ordenamiento y por eso, debe hacer el análisis de la norma acusada como vulnerada con el acto electoral. 66. Así, al contrastar la inhabilidad alegada con la elección acusada, se observa que existe duda para el decreto de la cautelar, porque contiene un elemento – faltas graves o leves dolosas – que no fue advertido en primera instancia por el tribunal, que decidió decretarla por el hecho de que el demandado hubiera sido sancionado, sin hacer un análisis sobre el elemento de la calidad de la falta disciplinaria. 67.
Esta conclusión se asume, pues el demandado precisó que la inhabilidad tiene contradicciones porque no distinguió entre falta grave dolosa o culposa. Así lo presentó en el recurso de apelación: Demandante: Lombardo Rodríguez López Demandados: Roberto Vergara Pórtela y otro. Representantes principal y suplente de los exrectores ante el Consejo Superior de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas Radicado: 25000-23-41-000-2024-01126-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 68.
Sin embargo, verificado el contenido de la prohibición, no queda claro si las faltas graves culposas están incluidas en la inhabilidad, motivo por el cual, como se expuso, es un aspecto que deberá definirse en el fallo, luego de surtidas las etapas correspondientes. 69. Así, en esta instancia del proceso, se advierte que existe duda si la prohibición se configuró, de conformidad con el fallo disciplinario de la personería de Bogotá, que la impuso al demandado como falta grave culposa.
De ahí que sea en el fallo respectivo en el que deba determinarse si aplica o no la prohibición. 70. De igual manera, a lo largo del proceso se deberá estudiar si la mencionada inhabilidad, como lo alega el demandado, es aplicable al asunto por no encontrarse dentro de los estatutos de la universidad y si ello vulnera el principio de reserva de ley para este tipo de prohibiciones, en el marco de la autonomía universitaria, pues son argumentos de fondo que deben analizarse de fondo en la sentencia. 71.
Lo mismo deberá hacerse con los reproches de la aplicación de los principios pro homine y pro libertate, la petición de excepción de inconstitucionalidad alegada, así como las contradicciones que se plantearon sobre la inhabilidad por parte del demandado, que son asuntos sustanciales propios de la sentencia. Demandante: Lombardo Rodríguez López Demandados: Roberto Vergara Pórtela y otro.
Representantes principal y suplente de los exrectores ante el Consejo Superior de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas Radicado: 25000-23-41-000-2024-01126-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 72. Bajo ese entendido, al no existir una vulneración que surja entre el contenido de la norma alegada y el acto demandado, según lo expuesto, lo procedente es revocar el decreto de la cautelar.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, en uso de sus facultades constitucionales y legales, III.
RESUELVE
PRIMERO: Revocar el auto del 12 de septiembre del 2024 dictado por el del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección «A», que decretó la suspensión provisional de la elección de Roberto Vergara Pórtela como representante de los exrectores ante el consejo superior de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas.
En su lugar, se niega dicha solicitud.
SEGUNDO: Ejecutoriada esta decisión, devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx»